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浅谈公共选择理论及其现实借鉴意义【论文关键词】公共选择理论方法论现实意义 【论文摘要】20世纪80年代,公共选择理论成为西方新自由主义经济学的主要流派,同时,也被列为当代十大经济学派之一,是西方新公共管理学的理论支撑。其之所以迅速成为经济学的一大派别,是因为它开创了用经济学的观点来研究政治(行政)过程,并运用个人主义方法论、经济人假说和经济学的交换范式对西方的经济困境做了深刻的揭示:是由于政治制度的失败而并非市场的失灵,这给我们提供了有意的启发。 尽管公共选择理论为世人知道的时间并不久,但是它当今已经成为美国新自由主义经济学的主要流派;同时,它也被列为当代十大经济学派之一。其独特之处在于它把经济学研究的基本方法应用于研究西方政治过程。这样,它既为人们拓宽了经济学的研究领域,也为政治科学研究提供了新的方法论。公共选择理论的创始人是美国著名经济学家布坎南,他认为:20世纪80年代的政治经济学研究不应该再继续采用凯恩斯的研究思路。他将政治决策的分析同经济理论结合起来,将经济分析进行扩大并应用到社会政治法规的选择过程。同时,他通过研究美国的政治制度,最终找到了其经济处于困境的原因:是由于政治制度的失败而并非市场制度的失灵。 一、公共选择理论评述 公共选择理论既是当代西方经济学的一个重要分支,同时又是一个极其重要的涉及现代政治学和行政学的研究领域。从经济学理论角度来看,它运用的是经济学的逻辑和方法;而从政治学、行政学的角度来看,它分析的是在现实生活中同我们密切相关的政治个体(包括选民和政治家)的具体行为特征,同时包括由此引起的政治团体(尤其是政府)的行为特征。因此,学术界常常把公共选择理论称为“新政治经济学”、“政治的经济学”;因为公共选择理论在分析政治市场中官僚的行为动机时,引入了经济学中的“经济人”假设,并以此为基础,对官僚的经济人性质及其危害和治理进行了系统的剖析,从而形成了颇具特色的官僚经济理论,这一理论撕开了传统政治理论覆盖在政府官员身上的理想化面纱,触及了官僚关注自身利益的本质动机,有助于理性地认识政府机构及其工作人员,因此有时候又叫“官僚经济学”。 公共选择理论的研究对象是公共选择问题,而公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量,是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程(也可以说是一种机制),是利用非市场决策的方式对资源进行配置。所以说,公共选择在本质上,实际上就是一种政治过程。公共选择作为一种政治过程,它又有着不同的方面:即要经过立宪、立法、行政和司法三个过程。在第一阶段即立宪阶段,所进行选择是制定根本性的法规来约束人们的行为;第二阶段即立法阶段,主要是在现行的规则和法律范围内展开集体活动;而第三阶段即行政和司法阶段则是个执行阶段,它将立法机构通过的法案具体付诸实施,并且执行各项决策。在这三个阶段中,问题最多的是行政和司法阶段,这个阶段的操作难度也是最大的,因此,通常认为这个阶段是公共选择理论最为重要的阶段。 二、公共选择理论的理论来源:维克塞尔的公共财政学 公共选择理论来源于维克塞尔的公共财政学。公共财政学的奠基人是维克塞尔,他同时也是公共选择理论的奠基人。在公共选择理论中,其绝大部分理论是研究财政方面的,而着重又是研究凯恩斯主义财政政策实施以来政府所产生的巨额财政赤字。公共选择理论在经济理论中具有举足轻重的地位,也正如瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中所指出的那样:公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷,这将有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。 布坎南从维克塞尔的论文财政理论研究中得到了大量的启发。后来,他的许多观点都来源于维克塞尔的财政学观点:财政学应该始终以政治过程的研究为前提条件;公共财政学与政治学有密切的联系,如果研究财政脱离了政治过程,那它还是传统的财政学,这并不能彻底地解决财政问题;经济学不应该只是被动地提供政策建议,而应该关心经济运行中进行政治决策的结构。布坎南等人继承和发展维克塞尔的观点,提出了政治决策的多种模型假设。他们认为政府的集体活动是盈利的,能够有利可图,而古典经济学不应该主张政府只是从事保护性的或非盈利性行业的业务。同时他们也认为凯恩斯主义主张政府能够弥补市场失灵的观点是错误的,认为并不是把问题交给政府去处理就能弥补市场的缺陷,而经济学应该研究政治的过程才对。因此,与其说西方国家经济困境是由于经济制度的失败,那还不如说是政治制度的失败。 公共选择理论在政治决策过程中应用经济人假设及个人主义分析方法,其基本思想也来源于维克塞尔的观点。维克塞尔认为,社会的总效用是由各个成员的效用加总起来的,而政府官员又总是从增加他们自身的效用出发来制定政策的.,也就是说总是站在他们自己的利益角度考虑问题的,他们不会完全地从只是增加公共福利的愿望出发去制定对全体人员都有好处的福利政策;政府官员们能从政府的经济活动中得到好处,所以不存在所谓的仁慈君主。布坎南认为,政治官员同样是理性的、自私的,还有,他们也追求个人效用的最大化,在凯恩斯主义经济政策实行以后,财政支出急剧增加,财政赤字有增无减,财政支出的很大部分都落入了政府官员的私人口袋。 公共选择理论还把交换关系运用于政治决策的过程中,这一观点同样源于维克塞尔。维克塞尔认为,在政治决策过程中,个人是按成本收益原则来进行决策的。布坎南把选票比喻成货币,认为选民用选票“购买”到有利于自己的政策,官员们正是利用对多数人都有利的政策来换取更多的选票,选票是连接选民与官员关系的纽带。这就好比消费者和厂商之间是用货币联系起来的一样。不过,经济交换和政治交换之间也有明显的区别。经济交换只是一种简单的交换结构,而政治交换的结构则更为复杂。在经济交换市场上,个人在转让一种私人商品的所有权来直接得到另一种私人商品的所有权后,马上就会得到满足。而在政治交换市场,不能保证个人在投出选票后就能获得效用,而只有当个人与其他选民一起集体一致行动才能获得某种公共物品。同时,只有当选票达到一定的数量后,选民才能得到相应的等价物,这一点与市场交换却完全不同。 三、公共选择理论的方法论基础 公共选择理论之所以突然成为经济学的一大派别,是因为“它开创了用经济学的观点来研究政治(即行政)过程,也就是说采用经济学的思维方式来研究政治生活的内容,包括国家理论、党派政治、官僚体制、选举规则、选民行为等等”。布坎南在分析公共选择理论中所使用的经济学方法,可以归纳为以下三个方面。 首先,方法论个人主义。所谓方法论个人主义,就是指把作为微观经济分析出发点的个人视为集体行为的出发点,把个人的选择作为公共(或集体)选择的基础。传统的政治学认为,国家利益和社会公共利益是完全独立于个人利益的,国家和政府是代表整个社会利益的唯一决策单位;而布坎南认为,“集体行动被看成是个人在选择通过集体而不是经由个人来实现目的时的个人活动,政治被视为不过是一系列过程,或一种允许上述活动产生的机构”,所以,人类的所有行为,不论是政治行为还是经济行为,都应从个人角度去寻找原因,因为个体是群体的构成细胞,是决策的基本单位,个体行为的集合构成集体行为。其实,市场过程与政治过程有相似的地方,在市场中,个人行为通常是经过市场发生相互交换、相互使用行为的,也正是这样产生宏观经济结果的;而在政治过程中也同样是许多个人行动产生了一系列政治结果。因此,政治决策过程与经济运行过程一样,同样可以采用个人主义的分析方法。 其次,经济人假说。所说的经济人假说,就是指把个人看作理性的自私的个人主义行为,同时认为个人天生就是追求利益(或效用)的最大化的,一直要持续到这种追求受到制约为止。在公共选择理论诞生以前,经济学与政治学对人类行为的分析是采取两种完全相反的标准,认为市场活动的主体是经济人,只受狭隘的个人利益驱使;而政治活动的主体由于是集体利益的代表人,所以只遵循公共利益行事。公共选择理论对这种观念提出了挑战:同样的人可能因为从经济市场转入政治市场就由自私自利的利己者而转变成大公无私的利他者吗?如果在经济决策的分析当中,认为他是利己主义者,但是在政治决策分析中,同样的人却又变成了利他主义者,这样,对人的分析就陷入了两难的境地。基于这种认识,公共选择理论沿用“经济人”假设,将人的自利行为从市场领域扩展到政治领域,体现出对人类行为分析的一致性。并以此为基点,把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场,分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应,以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。 最后,经济学的交换范式。用经济学交换范式来对政治活动进行研究,自然就会导致将政治活动归因于复杂的交换、契约或者协议。公共选择理论把政治过程看成一种与市场交换过程相类似的活动,并且在这个基础上提出了“政治市场”的概念。所谓的政治市场,就是指人们在参与政治活动的时候,同其他政治个体和组织发生相互关系的场所。政治市场与经济市场相类似,它也是由供求双方决定的。需求的一方是选民和纳税人,供给的一方却是政治家和政府官员们。不管是选民还是政府官员,在进行选择的时候首先要对个人的成本与收益进行衡量。如果一项集体活动的决策给他个人带来的收益远远大于他投赞成票时所需负担的实际成本,那么他就会投赞成票支持这项决策,否则他就要么弃权,要么投反对票。政治市场交易结构与经济市场的相似性,最终由人的自利本性来决定。 四、公共选择理论的现实借鉴意义 公共选择理论用经济学的思维方法对政府管理过程中所出现的一系列问题进行了深入的分析,这不但在经济学界开辟了一个新的研究领域,而且也为研究政府的行为提供了一个新研究途径。同时,它也深刻揭示了市场经济条件下政府与市场之间存在的一些共同特征,指出了政府干预经济的限度和政府干预失败的根本原因。因此,在我国当前处于计划经济向市场经济转轨的时期,可以从公共选择理论中得到一些启发。 第一,政府必须把握好在干预经济活动中的适度原则,在政府利益和社会公共利益之间架构起一套激励共容机制。由于市场存在着一定的自发性,注定了会在有的时候失灵,所以政府就有必要对市场进行一定程度的干预。但是,政府在干预经济的过程中,并不一定就能弥补市场的不足之处,因为政府本身也有职能上的缺点,它也会失败。因此,在建立社会主义市场经济的过程中,我们既要发挥好市场对资源配置的基础性作用,同时又要把握好政府干预经济行为的限度,使政府能够有效地弥补市场机制的不足,而不是取代它;但我们也不能完全照搬公共选择理论的结论,因为对于市场经济已经非常成熟而且官僚体制已达到极致的西方发达国家是适用的而且实践证明是成功的理论,但对于我们这样一个“后发外生型”的国家,要实现跨越式发展,没有政府的大量干预和推动是不可能实现的。所以解决问题的关键是在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制,这样政府利益不仅不会损害公共利益,反而更能促进公共利益。 第二,在经济体制改革的同时,要进行政治体制和行政体制改革,逐步转变政府职能。经济市场与政治市场具有相似性,经济过程和政治过程也有密切的联系。政治过程的缺点会对经济过程产生不良的影响。目前,我国正处于改革的关键时期,虽然市场经济体制改革已初见成效,但政治体制改革却相对滞后,特别是政府机构改革、政府职能与效率改革等方面还存在许多理论上与实践上的障碍。公共选择理论的政府观,为我们对政府、政府与市场关系的研究提供了有益的启示,对我国的政治体制改革也有一定的借鉴意义。所以,为了早日建成比较完善的社会主义市场经济,必须进行相应的政治体制改革,并依据市场经济的内在要求转变政府职能。 第三,必须加强法制建设,将政府的决策纳入法制建设的轨道。布坎南认为,由于决策者会被自身“经济人”的动机所左右,导致其对公共利益的理解难于切合实际;另一方面,由于决策者自利动机的刺激作用,使得他们的决策行为往往不是倾向于最大限度地增进公共利益,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策,所以,政府的决策并不能确保资源的最佳配置;而产生这一政府行为的原因是缺乏一种约束机制来制约政府的决策行为,所以必须为政府制定政策建立某种规则和程序,以使政策方案趋于合理,避免决策失误。所以说,在我国建立和发展社会主义市场经济的过程中,公共决策的制定和执行必须按照法律的规定进行,逐步优化制定和执行公共政策的系统,完善公共决策体制和相关规则,逐步提高政策制定和执行的质量。 第四,要正确看待政府行为在市场经济条件下的“经济人”特征,并且适当考虑政府行为的经济效益。由于我国是社会主义国家,我国政府无疑是代表最广大人民群众根本利益的,政府机关的工作人员必须全心全意地为人民服务,始终是人民群众的公仆。但是,政府部门和其相关的工作人员对于他们自身利益的追求,我们不但要加以重视,而且要真确地进行引导,并进一步加以规范