浅议小城镇建设中耕地保护问题.doc

皖西学院本科毕业论文（设计）浅议小城镇建设中耕地保护问题作 者：陈俊岭指导教师：孙耀斌摘要：在分析小城镇发展过程中耕地保护的重要性的基础上，从土地供给和需求两个方面对小城镇外延扩张的机制进行了探讨。从土地供给来看，城镇土地对其供给主体具有四重效用，土地供给主体有多供地的内在动机；从土地需求来看，小城镇土地对其需求主体具有双重效用，土地需求主体有多占地的内在动机。若对土地供、需主体的行为缺乏有效约束，就会导致小城镇盲目向外扩张而使耕地大量减少。因此，要在小城镇发展过程中保护好耕地，就应建立有效的管理机制，对土地供、需主体的行为进行约束。最后提出了在小城镇发展过程中保护耕地的对策和措施。关键词： 小城镇、 发展 、 耕地保护 、对策和措施 The farmland protects a problem in shallow argument small town constructionAbstract：On the basis of analysis of importance of farmland protection during small town development, the thesis discusses the mechanism of small town expansion from the two aspects of land supply and demand. In view of land supply, town land suppliers have intrinsic motive of supplying land plentifully because town land has quadruple utility to them; In view of land demand town land demanders have inherent intention of taking possession of much land because town land has double utility to them. If the behavior of town land suppliers and demanders is not confined ,small town will expand blindly and plenty of farmland will reduce. Therefore, effective management mechanism which can confine the behavior of town land suppliers and demanders must be established if we want protect farmland effectively during the development of small town. Finally ,the essay puts forward the countermeasures of farmland protection during the development of small town.Key words：small town、development、farmland protection、countermeasure一、 发展小城镇与耕地保护的关系1.小城镇与城市用地比较分析. 随着城镇化的发展,城镇用地呈现增加的趋势，因此造成耕地数量的减少。但大中小城市类型不同，其对土地或耕地的占用数量和利用的程度是不同的。相对发展大城市而言，发展小城镇建设会占用更多的土地。按国家建设部门统计资料计算，2006年我过小城镇人均用地145.88平方米，分别为小城市、中等城市、大城市的1.1倍、1.4倍、1.5倍。大城市土地资源紧缺，人地关系矛盾突出，房价地价很高，这一特征决定了大城市发展必须提高土地开发强度，增加容积率，同时大城市的经济实力和技术力量也能建造大量的高层建筑，从而达到降低开发成本增加土地产出率的目的。2006年我国城市的平均容积率为34%，而上海、北京、重庆、沈阳、深圳、福州等市的容积率达50%-60%，显著高于其他类型的城市，从而节约更多的用地。因此，若单纯从节约用地和保护耕地考虑，不宜过多发展小城镇，应当加速发展大城市。特别是长江三角洲地区和珠江三角洲地区，人口密度高，无论是大城市、还是小城市的周围大都是农田，选择把多数城镇人口集中在大城市里，显然比分散在众多小城市里更能节约用地，减少对耕地的占用，但是决定我国城市发展和布局方针的因素是多方面的，不能单就人均用地这一 因素来确定。由于我国人口多，特别是农村人口众多，且大城市人口压力已经较大，吸纳农村人口的能力有限，新兴建大城市既受多种因素制约，又对解决农村人口城镇化的程度有限。因此，从我国国情出发，中央提出“小城镇，大战略”，把发展小城镇作为发展我国城镇化的重要途径。2.发展小城镇对节约用地和保护耕地的作用。首先，通过发展建设小城镇，可使小城镇基础建设和生活服务设施用地统一规划安排，避免分散重复建设，节约土地资源。其次，节约乡镇企业用地。我国大多数乡镇企业是以原来的自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，它们零散地分布于农村，占地面积大，经济效益差。通过小城镇的发展可以把乡镇企业集中到小城镇，形成新的工业小区，可以共用基础设施，降低建设成本，改善企业生产基础条件。同时可以腾出在农村占用的土地，用于农业生产。根据江苏省昆山的调查，乡镇企业相对集中、连片发展后，可以节约5%10%的用地和10%15%的基础设施资金。第三，通过发展小城镇，提高农民生活水平，改善农民生活方式和居住方式，由宅院式向多层楼房式发展，大大减少居住用地对耕地的占用。发展小城镇，吸引农村人口向小城镇集中，迁村并点，可以大量节约住宅用地。以昆山为例，其镇房屋建设开发公司兴建的农民住宅楼平均每户占地56厘，只相当于农村建房每户3分宅基地的1/5到1/6。可见，通过发展小城镇吸纳农村人口，对节省农村宅基地，保护耕地，实现土地集约利用有重要意义。当然，发展小城镇是否节约土地，减少对耕地的占用，一方面要严格控制小城镇的人均用地标准，合理控制小城镇的总用地规模。另一方面，还决定于进镇农民的原宅基地和进镇企业原用地是否能复耕或农用。因此，要考虑农民的利益，解决好进镇农民生活、就业和社会保障等问题，使进镇农民的农村旧宅基地和进镇企业原用地复耕或农用，就可以节约更多的土地，保护耕地。二、我国小城镇用地状况1全国建制镇用地概况。近年来，我国小城镇发展速度加快，用地数量也在不断增加。但由于统计部门和统计口径不一，目前尚缺乏统一的小城镇用地面积数据。根据国家建设部门统计资料整理分析，从2000年到2006年，我国建制镇（不含县城关镇）镇区平均用地面积由81.48公顷增加到110.61公顷，增加了35.8%；人均用地面积由134.93平方米增加到148.75平方米，增加了10.2%。2我国东中西部地区建制镇用地比较。我国中东西部地区城市化发展水平存在差异，根据建设部统计资料分析，从建制镇发展数量上看，2006年东部地区占40%，中部地区占32%，西部地区占28%。东中西部建制镇用地水平也有不同：在建制镇区用地规模上，东部地区每个建制镇区用地规模原来大大小于中部地区，但目前已等于甚至超过了中部地区，镇区平均用地规模近130公顷。西部地区镇区用地规模较小，目前只有70公顷左右。从镇区用地规模扩展速度上看，东部地区镇区用地规模由2000年的79.15公顷扩展到2006年的128.16公顷，增加了61.9%；中部地区从2000年的104.89公顷扩展到2006年的126.36公顷，增加了20.5%；西部地区从2000年的46.63公顷增加到2006年的68.55公顷，增加了47.0%。从建制镇镇区人均用地面积状况看，中部地区建制镇镇区人均用地面积最大，目前人均已达160多平方米；东部地区次之，人均150多平方米；西部地区较小，但人均也达到了120多平方米。从镇区人均用地面积增加速度看，东部地区镇区人均用地面积由2000年的124.83平方米增加到2006年的151.40平方米，增加了21.3%；中部地区镇区人均用地面积变化不大；西部地区镇区人均用地面积由2000年的95.11平方米增加到2006年121.07平方米，增加了27.3%。东部地区随着镇区面积的快速外延，镇区人均用地面积也在较快增大。东部和中部地区人均用地面积既超过了我国现行的城市人均建设用地最高120平方米的规划标准，也超过了村镇建设用地最高150平方米的规划标准。三.小城镇建设中的土地矛盾小城镇建设中的土地矛盾，归根结缔小城镇建设与保护耕地、合理用地的矛盾，其实质是吃饭与建设、粗放与集约、计划与市场的矛盾。从小城镇建设实践来看，土地问题主要表现在四个方面。1、片面强调以地生财、造成大量农田抛荒，建设与保护耕地的矛盾仍然十分突出。随着土地使用制度改革的推进，有地就有钱的思想成为许多领导“解放思想”的着落点。在城镇建设中热衷于“圈地运动”，用廉价的土地换取城市建设的资金的现象还屡见不鲜。小城镇的规模不断扩大，领导“政绩”有了，然而造成了大量农田抛荒。有资料显示，80%以上的小城镇地改都是在增量土地上进行的，而且在这些小城镇新区中，又有60.5%以上的面积是征用小城镇周围优质耕地建成的。这种热态在经济发达地区表现的尤为明显。一些地方领导对小城镇建设指导思想有偏差，贪大求洋，导致耕地占用过度在制定小城镇发展战略和规划时，地方领导往往脱离当地实际，盲目追求高标准，过于强调多少年不落后，对建设用地大手大脚，宽打宽算。某省某局以建钢厂为名在道里区太平镇占耕地2万余平方米，后因资金未到位，致使这块地长期荒芜。现实生活中这样的典型案例并不鲜见。在我国农村人均耕地面积极小、户均耕地经营规模仅为0.41公顷而城市化进程又不断加快(据测算，如果全国每年新建600个小城镇；每个小城镇以3平方公里计算，需占用土地1800平方公里的背景下)，在小城镇建设中放任这种指导思想，则后果不堪设想。2、城镇土地利用普遍存在着“空、散、低”现象，与我国严峻的土地国情不相适应。目前多数小城镇建设热衷于小城镇外围增量土地，小城镇中心区仍然是一片旧房、低矮房，呈现周围新楼林立、城中旧矮一片的中空状态。在城镇土地利用结构方面，存在着布局“散、乱”，缺乏合理的功能分区现象。乡镇企业主要散布在交通干线上，有些污染工业与住宅、商办等用地混杂交错，工业用地在城镇用地结构中的比例在30%以上，高出合理比例2倍以上。地方政府出于经济利益的考虑具有强烈的占地扩张冲动，而乡镇企业和广大农民却缺乏应有的进入小城镇的利益刺激，导致小城镇发展实际形成的规模过小。一方面，由于与建设新城相比，旧城改造难度较大，费用更高，加之土地市用与农用相比能给地方政府带来更多的经济收益，且在现行小城镇财政管理体制下，镇政府作为城镇建设投资的主体，为筹集建设小城镇所需的大量资金，就必然要提高土地出让金和小城镇建设配套费，以地生财。地方政府小城镇建设中对旧城改造的回避导致小城镇现有建设用地利用率偏低，以地生财则刺激了地方政府的积极性，加快了农地非农化的速度，不利于对有限的耕地资源的保护；另一方面，小城镇就业养老医疗保险等社会保障体系改革明显滞后，农民进城后缺乏长期稳定的生活保障预期，因而在一些规定进城农民必须交出土地的地方，农民往往不愿进城，且对乡镇企业和农民来说，小城镇较高的土地使用成本及各种配套费用也无形中加大了其进入小城镇的负担，这在一定程度上挫伤了乡镇企业和农民进城的积极性，导致小城镇不能吸引到足够的企业和居民，小城镇经济规模和人口规模偏小，难以发挥应有的聚集功能。村办工业还没有突破在各自的行政村布局的框框，这种小城镇建设态势和布局模式，必然带来土地利用率低。3、小城镇建设缺乏科学规划和合理布局，贪大求洋、脱离实际现象十分突出，这既影响到小城镇的发展，也不利于保护耕地，与土地资源的可持续发展战略不相适应。小城镇的健康发展需要有合理科学的发展规划做保证，然而，现行小城镇建设规划的制定缺乏严格的科学论证，小城镇建设普遍跟着感觉走；规模小、数量多、密度大，占用耕地多，资源浪费严重。就我国小城镇发展的现实而言，改革开放以来小城镇发展具有明显的自发性和盲目性，因为作为小城镇发展原动力的乡镇企业在相当大程度上是广大农民的一种自发行为。尽管在小城镇和乡镇企业的发展初期有一定的经济合理性，但这不利于集约利用土地，不利于保护耕地资源。由于小城镇建设指导思想不明确，缺乏宏观协调规划，加之受研政区划和管理仅限的影响，直接导致小城镇盲目建设，数量太多，规模太小，布局不尽合理，基础设施薄弱，质量低，土地利用效率不高。小城镇实际规模偏小，削弱了城镇的集聚功能和规模效益，而小城镇密度过大、辐射半径过短则直接影响到小城镇集聚和扩散功能的发挥，且带来重复建设，资源浪费。4、小城镇建设用地需求旺盛，与供地严重不足矛盾突出，导致了小城镇建设中违法用地大量滋生，同时缺乏有效的措施保障，导致小城镇建设规划及相关政策未能得到有效的贯彻执行。突出表现在：其一，小城镇建设外延扩张过度，人均占地严重超标。据安徽省规定近效宅基地200平方米，人均占6070平方米；中效宅基地250平方米，人均占地90100平方米，但实际执行情况不理想，人均占地面积严重超标。其二，小城镇内部用地结构不合理，土地利用效率不高。小城镇中不仅普遍存在未经改造的低效利用的老城区，而且也程度不同地存在着闲置土地。此外，小城镇布局混乱，功能分区不尽合理，建筑容积率较低，并且小城镇建设中往往仅重视居民居住用地的规划，忽视第二、第三产业用地的规划。其三，宅基地返耕难，不利于土地复垦工作的开展。一方面，小城镇建设占用的一般都是平整肥活的高质量耕地、园地，而待复垦的土地其质量相对较差，另一方面，由于小城镇就业不稳定，收入不多，造成农民离村难离土，加上几千年来所形成的家中房祖宗传传统观念影响，农村宅基地难以反耕地，一户二宅甚至一户三宅为数不少。其四，忽视环境保护，土地污染严重、质量下降。相当多的地方在建设小城镇时忽视环境保护，工业三废和生活垃圾得不到妥善处理，导致农业生产环境恶化、土地污染严重、质量下降。四、解决小城镇建设中耕地保护问题的对策 （一）、切实转变观念，坚持两个根本性转变，走可持续发展之路是解决小城镇建设土地问题的根本指导思想。1、把小城镇建设纳入社会经济可持续发展轨道是保障资源特别是土地资源可持续利用的唯一选择。城镇的发展是社会文明的体现，必然带来耕地的占用，人多地少的国情要支持社会经济的可持续发展，在保障建设的同时更要保障耕地数量与质量的动态平衡。发展小城镇是事关13亿人及其子孙后代生存发展的伟大工程。2、只有切实转变观念，坚持两个根本性转变，才能实现小城镇建设的可持续发展。要实现社会经济的可持续发展，必须在保护一定的耕地一同时，又要有一定数量、质量的建设用地供给，包括小城镇建设用地供给。保障一定数量的耕地，主要靠严格的法律手段和强制的行政措施。但一定数量的建设用地供给，必须主要采取市场机制的基础性作用来优化配置土地资源，发挥土地资源的利用潜力。除了转变土地的取得机制形成土地集约利用内在约束外，还要通过行政、法律手段引导土地利用方式向高度集约型转变。这对人多地少的中国来说尤为重要，也是土地资源可持续利用的一个方面。这两个转变在小城镇还显得十分乏力。从发挥土地资源配置的市场机制作用来说，小城镇土地的有偿使用还处在尝试阶段，还有很大的潜力可挖；从土地资源集约化程度来说，据估计安徽村镇人均建设用地已达150平方米左右，按100平方米/人用地标准核定，至少还有41%的利用潜力。因此两个转变不仅必须要而且潜力很大。3、农村集镇化、城镇城市化、城乡一体化，是实现土地资源集约化利用的中国城市化道路。农村集镇化，除二、三产业向集镇集中外还有个中心建设问题，这是改变农村建设布局“散、乱、低”的有效方式。城镇城市化，城镇采用城市集约化土地利用方式来规划城镇、建设城镇，发挥发挥城镇的规模效应。城乡一体化，城镇和乡村融为一体，城镇发展起来了，乡村也要注意通过土地整理来促进城镇的发展。4、发展小城镇，在政策选择与发展速度上，要有利于农村的稳定、农业的发展、农民的利益。应该看到耕地是农民的命根子。对大部分农民来说离开了土地，就失去了生活的来源。小城镇必须坚持因地制宜、科学规划，要有利于农业的发展和农民的利益。要允许进城农民在一定时期享有土地承包权、农村宅基地使用权，允许农地流转，使进城农民在过渡时期能进能退。（二）、土地资源资产管理并重是小城镇建设实现两个根本性转变，走可持续发展之路的根本措施。土地是整个国民经济和社会发展的宝贵资源和主要的生产要素，是重要的物质基础。实现土地资源的可持续利用是国民经济持续、快速、健康发展的基本保证。土地资源的管理就是从我国人多地少的国情出发切实保护耕地，引导、控制、监督土地使用者合理使用土地，实现土地资源的可持续利用。土地资产管理就是要明晰土地产权，引导、控制、监督土地产权的流动，通过土地产权的流动实现土地的优化利用。因此，土地资产管理其实质就是土地产权管理。土地资源管理和土地资产管理是从土地不同层面、不同的方式来促进小城镇建设健康发展。土地资源资产管理并重是小城镇建设实现两个根本性转变，走可持续发展之路的根本措施。1、从两个转变和可持续发展的战略高度出发，科学制定两个规划，实行土地利用控制和引导相结合。科学的规划是落实土地国策的前提，也是保障小城镇建设沿着可持续发展之路健康发展的前提。先规划、后建设，必须成为我们行动的准则，土地利用总体规划和小城镇建设规划是从宏观和微观、侧重吃饭或侧重建设的角度研究土地利用问题。因此，不能各搞一套，而应该从不同的侧面来研究小城镇建设问题做到两个规划的衔接协调。土地利用总体规划必须把保障小城镇建设作为一个重要的课题进行研究。首先，从可持续发展角度、县域耕地总量动态平衡角度，提出一定时期内可供城镇发展的用地总量，用以控制城镇的盲目扩张。其次，从城镇体系角度，分析各城镇的区位、经济发展水平、城镇化水平，提出城镇发展规模。就我国而言，对人均耕地大于全国平均水平1.68亩的，城镇建设用地按90-105平方米/人内确定城镇用地最大规模；人均耕地在1.2-1.68亩之间，城镇用地指标控制在75-95平方米/人内确定城镇用地的最大规模；对人均耕地在1.2亩以下的，城镇用地按指标控制在60-85平方米/人。再次，根据土地整理规划及耕地占补平衡状况结合需要与可能综合确定小城镇用地合理规模，实施小城镇建设规模控制。小城镇建设规划要把保护耕地和合理用地作为贯穿始终的指导思想。土地部门的同志重点在以下几个方面把好关：城镇规模必须控制在土地利用总体规划综合协调确定的城镇建设用地规模范围内；在考虑城镇发展方向时，要多用非耕地，尽可能不占用耕地，严禁占用基本农田保护区内的耕地；小城镇道路规划要与城镇人口与规模相适应，切记兴建利用率很低的40米以上的道路（除过境公路）；城镇规划要按城市化要求制定定位、兼容定性功能分区详细规划。对工业尤其是污染工业实行集中布置、集中治污，对规模效益明显、专业技术协作要求高的商业用地等要定位规划，明确区位。对居住用地、一类工业用地、无特殊要求的公共用地等兼容性用地应采用“活性用地”进行定性分区用地控制，随经济的发展和城镇的需要在建设时加以定位，以利于优化土地利用结构，提高土地利用结构效益；引导土地集约化利用，鼓励实施土地立体开发，对商业住宅区等容积率要不低于1.2，对工业区容积率要在0.7以上，严禁别墅建设，扩大城镇空间容量，寻求土地利用边际效率；防止人为造城、造镇，严禁变相搞开发区，要通过老区的改造来带动城镇城市化水平。2、依靠城镇综合开发，完善配套设施，提高建筑容积率，优化土地利用结构。实行统一规划、统一征地、统一拆迁、统一设计、统一建设的综合开发，是房地产生产方式的重大改革，有利于小城镇、乡集镇、村庄总体规划的实施，有效提高土地利用结构效率与边际效率，有利于基础设施、公用设施与各项建设的同步发展，等等。3、立足内涵挖潜，控制土地增量供应。立足内涵挖潜是解决小城镇建设用地“空、低、乱”现象，提高土地利用率的根本措施，也是增强小城镇辐射功能的关键。搞好内涵挖潜要注意以下几个方面：控制增量供应，形成存量土地开发合力。注重全镇商服功能区的形成，发挥商服业用地的规模效应。注重平房住宅区及混杂区的统一规划、统一拆迁改造，建造一批住宅组团和兼容性的混合区。加强对原有工业用地的整理，使工业布局趋于集中，对增量土地应主要用于发展工业及乡镇支柱性产业。加强建成区基础设施建设和公共设施的完善配套，提高城镇的城市化水平。4、推行土地有偿使用制度，分原土地使用者性质分用途建立统一的多种形式的土地产权市场。小城镇推行土地使用制度改革，首要的要采用转权让利的办法建立统一的国有土地产权市场，实行统一管理。不能建立国有土地与集体土地双轨制的非农业用地土地市场，其原因在于：集体土地直接入市，政府难以把握土地供应总量，难以实施对土地利用的宏观调控。容易导致一些村镇领导目无法纪、利令智昏，违法占用耕地，牟取小集体利益甚至个人利益，不利于保护耕地。集体土地直接入市也只能使镇区周围或主干道附近的集体土地所有者通过土地入市获得大量收入，容易导致不同集体经济组织，由于区位的差异，而形成收益分配的不公平。土地净出让金主要来自人类对城市所创造文明的积淀，来自各级政府的基础设施、公共设施的投入而产生的辐射值，来自各类企业群体集聚而产生的规模效应，这些增值应该由社会共享，而不能归咎于某个小集体。集体土地直接入市对国有土地市场形成冲击，容易出现政策空隙区，容易滋生腐败，容易抬高征地补偿标准导致地价的抬高，使国家的土地宏观调控政策失控。对小城镇土地入市的形式可以灵活多样。对好的商业用地地段，可采用小面积拍卖出让的办法，或招标出让的办法。让宅基用地，可采取招标或协议出让的办法。县城以下小城镇也可以试行年租制。对工业可主要考虑推行年租制。年租制应按照低起步入轨的方式。推行小城镇建设用地的流转，充分发挥建设用地的效益。5、积极开展土地整理，引导乡镇、村组企业向集镇工业小区集中，促进村镇协调发展。开展土地整理是实现土地利用集约化的重要措施。小城镇建设中的土地整理，主要有三大任务；一是进镇居民宅基地的退耕或流转；二是进镇企业的原厂区开发利用。村组工业向镇区集中后，原厂区土地可用于进