调整和完善杭州城市管理体制的对策研究.docVIP

调整和完善杭州城市管理体制的对策研究2011-08-29城市管理是现代文明的重要标志，是城市政府十分重要的职能。在杭州市从“七分建设三分管理”向“三分建设七分管理”转变的大背景下，城市管理水平的高低直接体现出一个政府执政能力的强弱。随着进入新世纪以来杭州市城市建设和经济、社会的快速发展，市民对城管工作的要求进一步提高，特别是杭州市委、市政府提出共建共享“生活品质之城”目标后，环境已成为杭州竞争、发展最大的战略资源。如何打造整洁、有序、优美、舒适的一流环境，已成为城市管理各有关部门、单位努力行政服务和全体社会成员共建共享的重要内容。目前杭州市城市管理服务水平还跟不上市民群众生活需求。本课题旨在找出存在问题的原因，提出调整城市管理体制和运行机制的对策和建议，为下一轮城市管理机构改革提供参考。一、杭州城市管理现状（一）杭州市级城市管理主要职能部门杭州市委、市政府历来高度重视城市管理工作，特别是为破解“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的难题，于2001年8月实行综合执法试点成立了市城管行政执法局，实现了管理与执法分离，适应了当时城市管理发展形势的需要，提高了执法效能；根据城市管理范围不断扩展和部门职责交叉不断增多的情况，于2003年6月组建了市城市管理办公室，综合协调全市中观层面的城市管理工作，推进了城市管理相关职能部门长期以来边界性、综合性、复杂性老大难问题的解决，显著提升了城市管理水平。（二）杭州市区城市管理机构网络目前杭州市城市管理的部门和机构有：杭州市城市管理领导小组、杭州市打造“国内最清洁城市”工作领导小组、杭州市“清洁杭州”领导小组等协调机构；有市文明办、市爱卫办、市城管办、市城管执法局和具有“四化”管理职能的20多个部门及单位；城市管理的市级监管层面，有市市政设施监管中心、市公用事业监管中心、市市容环卫监管中心、市城市管理信息中心、市固体废弃物监管中心、市市区河道监管中心、市亮灯监管中心、市停车监管中心等；各区城市管理的部门和单位也有文明办、爱卫办、城管办、城管执法局等相关职能部门，监管层面也有市政园林管理所、市容环卫监管中心、城管信息中心、河道监管中心、亮灯监管中心等；街道和镇设有城管科，社区设有城管联系服务站。城市管理的机构复杂、层次多，在某个交叉部位发现的问题，到交办督办处理完毕，要经过七八个部门与单位，工作链很长。（三）杭州城市管理的主要成效在市委、市政府的高度重视下，杭州城市管理有人管事、有钱办事、有章理事的“三有”保障体系不断完善，推进了城市管理中一些老大难问题的逐步解决。城市长效管理覆盖率由2004年的40%提高到2008年末的98%左右，使城市“清洁保洁难”成为解决杭州“七难”中群众满意度最高的一项工作，为杭州市先后获得联合国人居奖、国家卫生城市、全国环保模范城市、中国最佳旅游城市，连续5年被评为全国最具幸福感城市等荣誉称号作出了贡献。在打造“国内最清洁城市”的工作开始后，市委、市政府统一了市城管办和市城管行政执法局的主要领导，两部门及时进行了各方面工作的“无缝链接”：一是管理与执法基本业务的对接，包括城市化管理区域、城市重点管控区域的对接，城市管理重点工作阶段和工作内容的对接等。二是数字城管与数字执法的对接，包括两部门市、区协同平台（指挥中心）的对接，在数字城管问题处置过程中的对接，数字城管信息系统与数字执法系统技术上的对接等。三是资源与信息共享对接，包括立法和政策制定方面的沟通、发挥快速全面普查的功能、管理与执法信息共享方面的对接，城市管理目标具体指标考核上的对接等。四是创满意单位间的对接，包括作风建设和共建共享活动信息沟通交流、两部门干部挂职交流、创满意单位联动机制、社区城市管理联系站宣传功能的发挥等。“无缝链接”工作初步整合了资源，提高了城市管理的综合效能，但也面临着一些体制性障碍。二、杭州城市管理存在的主要问题（一）综合部门授权不足市城管办组建初期，“三定”的主要职责是“清洁杭州”。随着杭州市城市化的快速推进，城市管理的内容不断增加，要求不断提高。至目前，牵头城市管理的市城管办承担的工作有大半是超“三定”职责范围的，主要有背街小巷改善工程、截污纳管工程、撤村建居地区环境整治、庭院改造、城市广告整治与监管、市域及周边城市公交一体化、城市古井保护、道路修缮与立面整治、公共自行车系统建设、停车新政实施等。凡一时未能明确主管部门的新出现工作，上级通常交由市城管办处理，使城管办成为“执行力最强的部门”。如名人旧居的违规出租、城市空间管理、盲流人员的管理、开水炉整治、房屋水箱清洗管理等。由于很多工作超出职能范畴，使市城管办大量的精力投放在低效率的协调上，分散在非本职工作的外围事务上，“副业”太多造成精力不济，影响对“主业”的精耕细作，并缺乏对城市化快速推进中前瞻性问题的研究与思考。市城管行政执法局成立后，也碰到了很多执法的难处。一是至今没有一部全国城市管理法，只有一些权威性不强的地方性法规。如夜间噪音违法和人行道违法停车查处等也是管理部门委托的部分执法权，执法力度不强；二是执法环境的变化和评价机制的不完善，已成了依法严管重罚与创满意单位“按下葫芦浮起瓢”的两难矛盾。（二）管理与执法分离影响效能管理与执法分离，是当年为解决城市管理各有关部门工作管罚合一、“裁判员、运动员”职责不分、缺乏有效监督的情况下尝试的一种试点形式。如今在各项法规已经比较健全、各种民主监督机制比较完善的情况下，既当“运动员”又当“裁判员”的缺乏监督机制的问题已经解决，而管理与执法分离的弊端却凸显出来。管理与执法分离使一项整体的工作任务，由两个平行的部门来承担，不仅浪费了人力物力，而且容易带来成绩过分“共享”，难题互相推诿的尴尬局面。如管理部门设置的工作目标，必须有强有力的执法作保障，但由于环境等因素的限制，执法部门对静态的广告牌、动态的有车人的违法违章更加重视，对乱扔、乱倒、乱吐和摊点乱摆等执法力度就显得不够。再如，在2009年主城区广告整治中，由于管理与执法部门工作目标思路的差异，出现了整治内容不同的汇总方法，导致在布置工作的同一会议上产生目标和方法不一致，使相关单位一时无所适从，增加了这项本来就复杂艰巨工作的难度。不同的行政主体带来的体制性障碍，不同的工作目标、不同的内部运行机制导致了管理与执法工作分歧多、协调难、效率低。出于各自利益的需要，使争创满意单位的工作成了争荣誉、保自身的现实目标，如处于管理前置的城管办、建委、规划局和环保局与处于管理最后保障的城管执法局，每年创满意单位的任务特别重，其中很多精力是放在向社会各阶层宣传自己工作的职能上，分散了工作精力，弱化了整体合力。前置的管理部门没有执法强有力的保障，使管理体制整体显得苍白无力。而处于终端的执法脱离了前置管理，也使执法工作缺少了管理体系的有力支撑，增加了执法的难度。由于在城市管理与执法工作中尚缺乏工作绩效监督机制，出现矛盾后往往是协调速度慢、解决难度大、成本代价高。（三）投入增加与绩效提高不成正比在市委、市政府的高度重视下，近年来城市管理市级层面的经费年年增加。市级城管专项资金从1999年的3000多万元、2004年的3.71亿元，增加到2007年的7.38亿元、2008年的13.17亿元，2009年将达到15亿元以上，加上区级及街道的城市管理按比例配套经费，杭州主城区城市管理经费在投入力度、强度和年增幅及单位面积上，均在国内城市中处于领先地位。但在“清洁杭州”这项城市管理的主要工作上，其成效并没有与投入成正比。杭州主城区的整体清洁水平还没有达到预期的目标，与投入相对较少的广西南宁、四川成都和浙江宁波等城市相比，杭州城市的清洁水平还存在着不少差距。这既有科学管理不到位、执法保障不足的因素，更有管理与执法分离导致管理绩效打折扣的问题。（四）管理关系不顺影响工作效率目前，杭州城市管理的“四化”中，洁化职能在城管办系统；序化职能主要在执法局等单位；亮化的规划计划和工程验收在市城管办，建设职能主要在区建设局，业务直接管理的市路灯所行政体制又属市电力局，横跨了3大系统；绿化的市级职能在市绿化办即市园文局，区级职能在区绿化办和城管办，也横跨2大系统。市城管办作为全市城市管理“四化”的牵头部门，大半内容超出职权范围。系统职能的交叉、上下游工作的不对口，造成了序化、亮化、绿化的管理关系不顺畅，工作标准不够统一，责任与权限的不相匹配，协调难度大等问题。产生上述问题的原因是：城市管理工作社会概念上的“大城管”、市民要求上的“大城管”和上级交办工作时的“大城管”，与目前管理体制及相应运行机制上的“小城管”的矛盾碰撞的结果，也有管理与执法体制分离造成的职责不清、互相混淆、张冠李戴的因素。近几年市满意单位评价中，外来人员对城管执法的评价要高于城管办，而实际工作中，城管执法很多情况下是与外来人员打交道的，与流动摊贩等矛盾尖锐；城管办与外来人员没有工作上直接的关联，这就有个单位职责混淆的问题。一座好城市不是造出来的，而是管出来的。在杭州城市“七分建设三分管理”向“三分建设七分管理”的转变中，城市管理的体制应该更有权威性，工作更有整体性。三、杭州城市管理体制调整的对策建议（一）理顺管理体制杭州市城市化水平已达到60%且还在不断提升，城市管理将成为今后政府的主要工作。适应城市化推进，需进一步优化管理体制，建立虚实相结合的城市管理体制。在杭州城市管理工作上，社会和市民要求出现问题能一条龙解决，领导交办时也要求一个部门牵头解决的趋势下，“小城管”的管理体制应该尽快进行调整和完善，以消除城市管理的体制性障碍，使城市“三有”保障下的管理绩效更高更好。在杭州市下一轮机构改革中，建议按照“中城管”“大城管”科学发展观的要求，对城市管理的机构进行更加科学合理的定位，在管罚合一正作用如管理目标更一致、工作效率更高、投入产出比更大等大于管罚分离的现实情况下，宜将目前管罚体制合并，这与当初建立执法局和城管办一样，都是顺应城市发展和管理工作的需要。宏观层面上，成立市城市综合管理委员会。鉴于市长是城市管理的第一责任人, 城市综合管理委员会主任应由市长兼任, 分管副市长任副主任。在市级管理层面上，保留市城管办为市城市综合管理委员会的日常工作机构，统一协调各个城市管理和执法相关职能部门及各区政府开展城市管理与执法工作，并对主城区以外的区、县（市）的城市管理与执法实行业务指导。鉴于目前的建制情况，可将市城管执法局降为一级处室的二级局，与市城管办实行一套班子两块牌子的并规模式。市城管办下设市政管理局（含河道管理）、公用事业管理局（含节约用水管理）、环卫管理局、市容管理局（含市亮灯管理）、绿化管理局和数字城管信息处置中心。在区级层面，合并区城管办和区城管执法局，成立区城市管理局，并直管执法大队。（二）加强垂直管理城市管理只有在两级政府工作目标、“三有”保障投入、各项措施落实均形成合力的前提下，才能有最大的产出，取得最好的成效。要加大垂直领导的力度，凝聚精神，增强管理合力。在区级城管组织机构上，实行市城管委与区政府双重领导体制，以进一步提高市、区级城管目标的一致性，以增强市委市政府城市管理工作方针、政策的执行力。在城市管理资金投入上，建立市级财政对区级财政城管资金投入到位情况和使用情况的监管机制，确保投入效益。建立市、区城管部门间干部的交流、挂职等交叉任职制度。完善城市管理法规、标准、规范体系，要改变目前城管法规、管理标准要求偏高、执法难度大和执法力度偏弱等不协调状况；建立科学合理的城市管理工作量考核激励制度，加强对市、区城市管理与执法各相关部门工作业绩的考核，强化奖罚机制。（三）整合管理内容建议将市电力局的路灯建设管理职能、区建设局的亮灯建设职能和西湖风景区外的绿化管理职能全部划入城市管理主管部门，在区城市管理主管部门的职能中增加与市级城市管理主管部门对应的犬类、节约用水等内容；建议将部分区、县（市）的市容环卫工作，从建设系统中分离出来，纳入城市管理范畴。鉴于实施区域大公交一体化整合工作实际，建议消除目前杭州市公交由建设口和交通口交叉管理的体制性障碍，将市城管办的公交行业管理职能划入市交通局，同时将市公共交通集团由市城建投资集团划入市交通资产集团公司。（四）转变管罚理念“生活品质之城”理应在城市管理、环境清洁等方面做得更好，要和整个精神文明建设要求相吻合。最清洁城市既是靠环卫工人扫出来的，更是靠相关部门齐心合力管出来的，是全体社会成员遵守规则共同努力的结果。要改变以往对污染环境、糟蹋市容的问题不敢抓、不敢管，产生问题后一味责令环卫部门擦屁股的思维方式和工作交办方法。树立起抓源头、堵漏洞、查问题、动真格的城市管理工作新思路。要充分发挥社区城管联系服务站的作用，把教育的重点放到基层，宣传平台要扩展到各媒体，提高全体市民的文明素质与卫生习惯，使广大市民真正树立起“杭州是我家，清洁靠大家”的自觉意识。要把管理工作重点放在相关部门主动积极的协同配合上，放在从严管理和依法严格处罚上，使管理与执法工作更有效力。对上述重点工作，要科学设计考核制度和载体，切实加大考核力度。要强调严管重罚，对屡治屡犯的老大难问题，既要分析原因，找出解决问题的办法，又要查清责任，敢动真格。要采用经济的、行政的、组织的、法制的强有力的综合性手段，严格加强管理。要利