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无息准备金制度及其在我国实施的可行性探析 摘 要：近年来我国面临短期资本大量涌入的困扰，但从实践情况来看，现有的管制及冲销政策效果不佳。本文对国际上无息准备金制度作了介绍，并分析了我国实施该制度的可行性及准备金征收范围、比率等具体注意事项，并在此基础上提出了实施无息准备金制度的有关建议。 下载 关键词：无息准备金制度；实施；可行性 中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）03-0026-04 短期资本具有流动性强及顺周期特征，其对一国经济体尤其是新兴市场的冲击不容忽视。近年来，随着我国经济持续增长及人民币汇率不断升值，外资呈现不断流入趋势，外汇储备及外汇占款不断增加。从管理手段来说，依靠行政审批式的资本管制手段弊端越来越大，而无息准备金制度具有灵活性强等优点，越来越被国际社会关注。我们可借鉴国际经验，立足我国国情，探索实施无息准备金制度。 自2013年以来，我国重新面临外资流入压力加大问题，2013年全国银行代客结售汇顺差达到2702.4亿美元，同比增长2.1倍。这期间，虽然国家也出台了控流入政策，包括加强对进出口企业货物贸易外汇收支的分类管理、加大对存在异常或可疑情况企业的核查检查力度等，但外资流入仍持续反弹。尤其短期资本（一年期以下的国际资本）在跨境资金流入结构中占有较大比重。这部分资金主要包括短期外债、证券投资等。以短期外债为例，在2001年以前占比在10%左右，到2011年末上升到72.1%， 到2013年占比高达74%左右，超过国际警戒线54个百分点。 短期资本流动具有明显的顺周期特性。在经济上升期，短期资本大量流入新兴经济体，助推经济泡沫；在经济衰退阶段，短期资本从新兴经济体大量出逃，加剧经济衰退。 从我国的实践来看，目前的主要管理手段有：通过公开市场操作等进行冲销、对资本流动进行直接管制、干预外汇市场等。上述措施在有效对冲外资大量流入造成的不利影响外，也付出了较大成本，如大量央行票据的发行增加了央行的付息成本，直接的资本管制效果有限，对外汇市场的过多干预推迟了国内汇率、利率市场化改革进程等。 一、从国际经验看无息准备金制度的实施 （一）无息准备金制度概述 从国际上看，对短期资本流动进行管理，从政策手段而言，可以分为数量型管理与价格型管理。数量型管理是对资本流动的外汇控制或是数量性的限制，如对外资流入进行审批和计划管理，对国内金融机构的外汇资产、负债头寸的限额管理，限制境内居民持有外国证券、不动产及直接投资等。价格型管理主要通过增加资本交易的成本达到抑制资本流动的目的。主要的手段有双重或多重汇率、征收资本流入税、实行无息准备金制度等。双重或多重汇率安排是一种典型的带有歧视性的复汇率制，由于其对经济的扭曲，自20世纪50年代以来，世界各国逐渐放弃这一政策。而征收资本流入税也过于苛刻，缺乏“亲和力”，灵活性较差，并会使资本转向非征税资产。 从各国实践来看，最常用的形式是无息准备金制度，即要求从事跨境资本流动的所有者按照投资额的一定比率，向中央银行缴纳存款，在规定的期限内存款没有利息。无息准备金是一种隐含的税收，是对国际资本流动的间接征税，管理当局可以通过调整无息准备金率和存期，达到抑制短期资本流动的目的。无息准备金制度具有明显的优势：首先，由于它适用于在居民和非居民之间的所有金融交易，因此很少出现资产替代；其次，它可以防止短期内资本大量外逃而引发的国家金融脆弱性。因为这主要不是通过制止资本流出，而是通过在资本流入阶段征税来实施的，从而导致流入资本逃避税收的动机非常弱。这一制度一般在货币没有完全可自由兑换、资本项目未完全开放的国家实行。 （二）国外无息准备金制度经验分析 早在20世纪70 年代，德国和澳大利亚两国在面临资本大量流入造成的通货膨胀压力时， 就采用过无息准备金制度。此后，智利、哥伦比亚、巴西、马来西亚和泰国等国家也实施过类似制度，比较成功的国家为智利、巴西等国。巴西于2011年1月采取类似措施应对外资流入及本币升值，规定“如果在当地经营的银行机构在外汇市场上建立超过30亿美元的空头头寸，就必须将其头寸额度60%的资金存入央行，且没有任何利息收入”，取得良好效果。智利于1991 年6 月到1998 年9 月的7 年间实施无息准备金制度，并根据国际资本流入情况多次对无息准备金的征收范围和缴存比例进行调整，征收范围一度扩大到包括投机性外国直接投资等任何潜在的短期资本流入渠道，缴存比例最高时达到30%，对不同期限的资金规定不同的存期。1996 年以后，国际资本流入趋势减缓，智利逐步放宽无息准备金制度（见表1）。 智利的无息准备金制度显著提高了国内货币政策的独立性。从对资本流入的影响看，尽管1991年实施资本管制以后，资本流入明显下降，从1990年的18.65亿美元下降到1991年的7.17亿美元，但从1992年开始，资本流入总量呈不断增加的趋势（除1993年略有下降外），1996年达到21.10亿美元，超过了实施无息准备金制度之前的外资流入水平。同时，资本流入结构迅速发生变化，短期资本占外资流入总额的比重从1990年的90.3%下降到1992年的28.9%，而且这一比重呈不断下降趋势，到1997年降至2.8%。另外，中央银行可以根据形势需要自主决定无息准备金交存范围、比例，灵活性较强。 二、我国实施无息准备金制度的可行性分析及注意事项 长期以来，我国所执行的资本管制手段主要以强制性的行政手段为主，当对外开放程度不断加大时，这种直接管制手段便不再完全适用，甚至会产生负面影响。因此我国需要逐步建立起以市场为基础的间接性资本管制手段，其中吸取无息准备金制度在国际实践中的经验和教训，研究和采取无息准备金管理方式是可选择的路径之一。 首先假设我国市场已完全开放，下面将比较分析无息准备金制度与直接管制手段的效应。 在图2中曲线 D 和 S 分别为我国资本需求和供给曲线，当资本账户完全开放时，国内利率等于世界利率Iw，国内资本需求量为 Q4，国内供给为 Q1，外国资本供给即资本流入为 Q4-Q1。引入无息准备金制度后，国内利率变为I2，国内外利差I2-Iw等于对资本流入缴存比率的隐含税率。在新的均衡点，国内资本需求量为 Q3，国内供给为 Q2，其中缺口Q3-Q2为外国资本流入。与资本账户完全开放相比，隐含税收导致国内资本需求者的消费者剩余减少a+b+c+d，国内资本所有者的生产者剩余增加 a，政府税收增加了 c，最终结果是造成该国福利净减少b+d。尽管如此，如果征税能够降低资本流动的不稳定性，由此产生稳定宏观经济的间接收益大于征税的直接福利损失，管制的净效应将使我国福利增加。若采用直接管制，由资本配额决定的资本流入量始终不变，只能通过国内利率的调整达到均衡，伴随着国内资本需求上升，国内利率上升到 I1，国内外利差扩大为I1-Iw。因此，与无息准备金制度相比，直接管制具有更强的刚性约束，是更为严厉的管制措施。此外，实施直接管制手段时，强化了金融体系的垄断力，融资效率因此而下降。 直接管制手段有很大的管理成本，而且主观性、随意性和歧视性较强，使得管理部门难以根据市场的变化进行适当的调节。与此相比，无息准备金方式作为间接的市场化手段，具有相对的灵活性，可以根据环境变化进行微调，同时允许微观主体对市场变化做出灵活的反应。无息准备金等间接资本管制方式优于直接资本管制方式。 三、在我国实施无息准备金制度的有关建议 （一）合理界定征收范围及比例 实施无息准备金制度的核心是恰当界定征收范围及比例，做到既要防范违规资金流入，又要支持实体经济发展，避免造成冲击。从我国短期外债构成情况来看，其中有一部分是贸易信贷性质的资金，这部分资金一般具有真实的贸易背景，对涉外经济具有较大的支持作用，在确立无息准备金征收范围时，应考虑将其剔除。从国外一些国家实施情况来看，如智利一开始也是将贸易融资排除在外，并根据国际资金流入情况、资金规避监管情况多次对无息准备金的征收范围进行调整，这也体现了该制度的灵活性。我国在确定征收范围时，首先可考虑对债务性资本流入（包括外商投资企业的对外借款）实施无息存款准备金制度。同时，改革QFII，待条件成熟后逐步将审批制改为核准制，对流入资金均执行无息准备金制度。从征收比例来看，关键是确定合理的比例来消除境内外利差、汇差给套利资金带来的额外收益，使跨境资金更好地服务于实体经济，并要尽量避免过于苛刻的管制而引发资本集中外逃。 （二）加强相关政策协调配合 包括加快人民币国际化及资本项目可自由兑换改革步伐、逐步放开对资本流出的限制等。大力开展与他国货币互换、推动人民币成为区域结算货币，支持建立人民币离岸金融中心，逐步放开人民币在岸金融市场，减少对外币流动性的依赖。逐步放开对资本流出的限制，如放开个人对境外房地产直接投资等，不断拓展用汇渠道。 （三）完善跨境资金流动管理措施 应加快整合现有跨境资金统计监测系统，利用各业务系统之间数据的逻辑匹配关系，设置相应的预警参数，构建完善的跨境资金监测预警系统，全面掌握跨境资金流量、流向，提早预见跨境资金流入变