民间借贷市场健康发展研究.docx

民间借贷市场健康发展研究 提要 近年来，民间借贷问题一直是金融界、法律界，乃至整个社会讨论的热点，对于民间借贷褒贬不一。有的观点认为民间借贷作为正规金融的一种有效补充，不仅能够满足形势日益严峻的资金供需缺口，尤其是解决中小企业的融资困难，而且有利于完善金融体系、活跃金融市场、促进各地区经济的全面发展。但是，在我国多地爆发的“非法集资”、“担保公司难以兑付”、“跑路赖账”等事件也让许多人提到“民间借贷”就色变，将民间借贷简单地等同于非法集资、违规担保公司、高利贷，对其唯恐避之不及。在这样的背景下，对民间借贷进行界定，并探寻促进民间借贷市场健康发展的有效措施具有重要的意义。 关键词：民间借贷；正规金融；金融监管 基金项目：2015年河南省政府决策研究招标课题：“河南民间借贷市场健康发展问题研究”（项目编号：2015B279）阶段性研究成果 中图分类号：F83 文献标识码：A 原标题：民间借贷的界定与健康发展研究 收录日期：2016年4月13日 一、引言 随着经济发展和社会进步，资金需求也呈上升趋势。国家和地方政府开展的各种建设投资、企业扩大生产规模、居民家庭提高生活质量，这些大大小小的事情无一不需要资金支持。而面对庞大的资金需求，仅依靠商业银行等正规金融渠道提供的资金规模，无法解决巨大的资金供求缺口。实践表明，民间借贷有着手续方便简化、形式多样灵活、交易成本低、吸纳能力强等诸多优点，能够成为满足社会资金需求、支持社会经济发展、完善金融市场结构的重要推动力量。 因此，如何正确认识民间借贷，加强对民间借贷的监管，构建合法的、有积极效应的民间投融资体制，发挥民间借贷的比较优势和市场特征，利用健康发展的民间借贷市场为经济和社会发展贡献力量，具有重要的理论价值和现实意义。一方面通过本文的研究，有助于正视民间借贷的积极作用，给予其应有的社会地位；另一方面通过本文的结论，推动民间借贷的健康发展，有助于发挥其巨大的社会功能和经济效益。 二、民间借贷的重新界定 （一）民间借贷的涵义。民间借贷是指在正规金融体系以外，由资金供求双方自发进行的各种资金借贷活动的统称。民间借贷的主体不仅限于个人对个人，还包括个人对企业、企业对个人、企业对企业；民间借贷的规模也不仅限于满足小额资金需求，目前流行的互联网金融可以动员社会上的一切闲置资金，实现大规模的融资，互联网同样也属于民间借贷。所以，本文的研究对象是最广义民间借贷，各种被排除在正规金融体系之外的借贷活动都归属民间借贷的范畴。 （二）民间借贷的类型。考察众多文献对民间借贷的研究，几乎没有相关理论对民间借贷的表现形式进行明确分类，绝大多数文献只是用“私人借贷”、“非法集资”、“担保公司”、“地下钱庄”、“典当行”等诸多现象模糊地作为民间借贷的代表进行分析。本文认为，民间借贷的形式不仅包括个人对个人，还包括个人对企业、企业对个人、企业对企业；民间借贷不仅包括传统借贷，还包括网络借贷；更重要的是民间借贷本身具有合法性，非法集资、地下钱庄、担保公司违规操作等违法行为只是民间借贷活动中产生的一部分问题，不能将这些违法行为等同于民间借贷。因为我们不会以某些商业银行的违法违规操作就否定整个银行业，所以在对民间借贷的形式进行研究时，不会考虑违法违规的民间借贷行为。 通过对民间借贷活动进行研究，本文将民间借贷归纳为以下四种类型： 1、私人借贷。私人借贷是指个人与个人之间依靠血缘、地缘、人缘优势所展开的借贷，这种借贷形式的历史最为悠久，可以追溯至我国商周时期。不论是遥远的古代，还是高度发展的现代社会，私人借贷都是民间借贷体系中普遍存在的一种类型，尤其是在我国的广大农村地区，私人借贷更是占据了绝对的垄断优势。私人借贷具有以下优点：一是借贷双方对彼此的信息掌握较为充分，能够较好地防范逆选择和道德风险问题；二是借贷方式非常灵活、手续简化、时间短、效率高；三是信息搜索和确认时间短，交易成本大大降低；四是利率市场化程度较高。由于私人借贷属于典型的非正规融资形式，分散在社会各个阶层和广大地区，政府无法对私人借贷进行有效监控和统计，因此私人借贷发展情况的客观数据无从查证。 2、担保公司、典当行等非金融中介机构的融资活动。我国目前有一些中介机构不能称之为金融机构，但是这些机构从事的某些业务实现了资金融通，例如融资性担保公司或典当行。根据融资担保公司管理条例（征求意见稿）（2015），融资担保公司是指依法设立主要经营融资担保业务的有限责任公司和股份有限公司。依据该条例，融资性担保公司可以开展各种经过授权的融资担保业务以及利用自用资金进行资金运用，这些业务有利于缓解中小企业融资困难、推动投融资市场发展、促进地区经济增长。截至2015年末，全国融资性担保行业共有法人机构8，402家，在保余额总计19，120亿元，与融资性担保机构开展业务合作的银行业金融机构总计15，997家（含分支机构），融资性担保贷款户数18.1万户，融资性担保贷款在银行业金融机构各项贷款中余额占比2.2%。融资担保公司对于促进资金融通，支持实体经济发展发挥了积极作用。典当作为历史悠久的一种信用形式，经营“以物易钱，还钱取物”，其功能类似于银行提供抵押贷款，虽然目前在我国典当行不属于金融机构，但是其具有明显的金融属性。相比较银行融资，典当融资具有手续简便、形式多样、内容灵活等优点，尤其适合居民个人和中小企业的小额短期融资需求。据商务部统计，截至2015年末，全国共有典当行8，050家，2015年全行业共发放当金3，671.9亿元，典当余额1，025.2亿元；动产典当业务占全部业务30.5%，房地产典当业务占53%，财产权利典当业务占16.5%。由于以上这些提供投融资服务的中介机构游离于正规金融之外，所以本文将这些机构开展的投融资活动界定为民间金融的第二种形式。 3、合法集资。集资分为合法集资和非法集资，合法集资与非法集资的区别在于是否经过有关部门依法批准开展。合法集资是指公司或其他法人组织为了设立、生产或经营的需要，针对内部职工或其他特定主体，通过发行股票或者债券等有价证券的方式，筹集资金的合法行为。真正的合法集资要求：主体仅限于股份有限公司或有限责任公司，或其他依法设立的具有法人资格的经济组织；集资必须目的正当，主要用于企业的设立、扩大再生产或经营；集资行为的发生必须按公司法及其他有关集资的法律法规规定，严格按照法定的方式、程序和条件、期限、额度、募集对象进行；合法集资不允许面向社会公开宣传，仅在熟人或者单位内部针对特定对象吸收资金。而所有不属于合法集资以外的集资均为非法集资。本文讨论的是合法集资应该被视为民间借贷的一种有效形式。因为在国家法律法规允许范围内开展的合法集资，具有融资时间快、成本低、风险小等优点，保障了资金的良性循环，推动经济有序发展。一方面合法集资有助于企业及时获得发展所需资金，而且免除中间费用，借款成本降低；另一方面企业职工等特定主体可以将闲置资金投向熟悉的企业，投资风险降低，投资收益提高。 除了传统的集资形式，合法集资还发展出来了一种创新形式众筹。众筹即大众筹资，是指通过项目发起人利用互联网和SNS传播的特性，对公众展示他们的创意及项目，争取投资者的关注和支持，进而获得所需要的资金援助。据不完全统计，截至2015年末，我国共有正常运营众筹平台283家（不含测试上线平台），全年众筹行业共新增项目49，242个，众筹行业投资人次达7，231.49万人次，众筹行业共成功筹资114.24亿元，历史首次全年破百亿元。 4、P2P网络借贷。P2P（Peer-to-Peer lending），即点对点信贷，是指通过第三方互联网平台将资金借、贷双方进行匹配，借款人可以通过网络借贷平台寻找到愿意而且能够提供资金的贷款人，快速、便捷地筹集到所需资金；贷款人也可以通过网络借贷平台将资金投放出去，提高资金使用效率。2015年7月18日，央行等十部委联合印发了关于促进互联网金融健康发展的指导意见，明确了P2P“属于民间借贷范畴”。P2P网络借贷的借贷金额、借贷期限、利率水平等条件通过互联网达成，交易的认证、记账、清算和交割等程序也在互联网操作完成，相比较线下借贷，P2P网络借贷是一种更高效的创新型金融模式。首先，P2P网络借贷利用互联网实现了信息对称；其次，借助于网络借贷平台，多个投资者可以共同发起一笔贷款，融资能力增强，贷款风险降低；再次，所有的交易程序通过网络借贷平台完成，融资效率显著提高。而且对政府监管部门来说，所有P2P网络借贷的交易活动公开进行，网络借贷平台的交易数据透明度高，监控轻松和管理有效；最后，为了防范和控制网络金融风险，P2P网络借贷还引入实体金融担保机构的多方担保合作体系。总之，P2P网络借贷模式有效地整合了借贷各方的参与度，充分发挥各参与主体的资源优势，实现多方共赢。 三、民间借贷存在的问题 （一）监管主体混乱，监管效率低下。据有关规定，我国民间借贷的监管主体包括：中国证券监督管理委员会负责监管众筹；商务部负责监管典当机构；发改委、工信部、财政部、商务部、工商总局、法制办、银监会组成监管部际联席会议负责监管融资性担保公司；中国人民银行负责监管合法集资；中国银行业监督管理委员负责监管P2P网络借贷。这样的监管格局造成的后果是：监管主体分散、责权不明确、监管职能缺失，缺乏统一的民间借贷监管体系，导致监管机构无法全面掌握民间借贷的发展情况，事前监管不到位，事后监管无作为，监管效率低下。 （二）民间借贷缺乏自律性，违法违规行为频发。目前，社会上对民间借贷的误解大多由诸多民间借贷行为的违法违规操作造成。例如，私人借贷由于其分散性、私人性，存在违约的高风险，出现纠纷时大多通过调解或民事诉讼途径解决；根据融资性担保公司管理暂行办法（2010）：“融资性担保公司不得吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资，融资性担保公司从事非法集资活动的，由有关部门依法予以查处”，但是近几年仍然爆发大量的担保公司违规操作、违规放贷、非法吸存等事件，担保公司的运营缺乏自律性，风险高度集中；而合法集资一旦产生违法、利诱和社会性，合法集资就转变为非法集资；P2P网络借贷同样也存在违规行为，网络借贷平台违法自融、拆分项目期限等频繁发生。民间借贷本身具有宽松、灵活、方便等特点，但是也正是由于这些与生俱来的优点，民间借贷的发展容易走向“歧途”，一旦国家监管不到位，加之民间借贷缺乏自我约束与管理，各种违法违规案件犹如雨后春笋，最终对民间借贷市场的发展造成沉重打击，严重损坏了民间借贷的形象，以至于民间借贷被等同于“非法借贷”。 （三）法律法规不健全。考察我国现有金融法律体系，不难发现，有关民间借贷的法律法规极为不健全。首先关于民间借贷的法律规定大多是20世纪90年代左右发布的，如民法通则（1986）、最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见（1991）、合同法 （1999）、最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复（1999）、最高人民法院关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知（2011），有关的法律法规明显滞后于民间借贷的实践发展。直到2015年8月，最高人民法院发布了最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定，这是自1991年颁布最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见之后，相隔24年，最高人民法院再次制定新的民间借贷司法解释。在此期间我国的金融事业已经取得长足发展，金融市场规模不断扩大、融资形式日益多样化、金融活动的科技含量与创新能力增强，尤其是民间借贷拥有强大的生命力和创造力，其发展规模和发展态势更是突飞猛进。当民间借贷的快速发展遭遇滞后的法律规定，民间借贷纠纷的频发成为必然现象。据统计，民间借贷纠纷已经成为继婚姻家庭之后第二位民事诉讼类型。2011年全国法院审结民间借贷纠纷案件59.4万件，2012年审结72.9万件，2013年审结85.5万件，2014年审结102.4万件，2015年审结142万件，标的额8，207.5亿元。可以看出，民间借贷纠纷案件的数量逐年递增，涉案资金规模庞大。 四、推动民间借贷健康发展的对策 （一）建立统一的监管体系，健全监管机制与措施。虽然民间借贷活动大多游离于正规金融体系之外，甚至官方的定性并不属于金融行为，但是这些民间借贷活动的目的和效果却直接指向了资金融通，它们确实具有金融功能，因此不管是P2P网络借贷、众筹、集资等官方认可的金融活动，还是融资性担保公司、典当行等非金融机构，都应该被纳入到国家金融监管体系之内。只有建立起统一的金融监管体系，才能全面掌握民间借贷活动的有关信息，以便在事前对民间借贷活动进行良性引导与有效监督，促使其规范健康发展；当民间借贷发生风险时，统一的监管体系还有利于及时汇集信息，制定有针对性的解决方案，化解民间借贷风险造成的经济损失和社会影响。具体建议如下： 1、将原有的分散监管模式进行整合。由于我国目前实行金融分业监管，首先可以将典当行、融资性担保公司、合法集资等金融监管之外的民间借贷活动纳入到金融监管体系之内。然后，考虑到民间借贷活动没有涉及保险的，最终在金融监管体系内，可以将与证券有关的民间借贷活动，交由证监会负责管理，其余的全部交由银监会负责管理。即使没有实现真正的统一监管，至少监管主体集中到现有的两大金融监管机构，遇到交叉性问题也比较容易进行协同处理，监管效率大大提高。 2、健全监管机制与措施。首先，银监会应该重新审查融资性担保公司、典当行这些原有的非金融机构的经营资质，对于经营风险大的机构进行整改和取缔，对于合规的机构重新颁发经营许可，同时建立新的市场准入规则。之后对包括担保公司、典当行、P2P网络借贷平台在内的机构，严格审查设立资格，加强对其资金来源和资金投向、借款方式和利率浮动的监控，做到事前监督到位，杜绝违规操作、违法经营，对于产生问题的行为，及时予以清理、取缔和打击；其次，证监会需要重新出台有关合法集资的规范性文件。目前，关于合法集资的正式文件以中国人民银行关于加强企业内部集资管理的通知（1989）为主，但是内容距今已经有20多年。所以证监会应该结合当前形势重新制定法规，明确合法集资的定义、形式、程序和条件，推动其规范发展。对已有的众筹平台要加大监管力度，审查筹资的合法性、参加征信系统、杜绝虚假广告和越权营销，防止各类违法违规行为的出现。需要强调的是，建立统一监管并不意味着全盘监管，因为像私人借贷这样的民间借贷形式无法进行正式监管，只有那些可能转变为正式金融的民间借贷活动，需要建立统一的金融监管体系加强对其的监督与管理，对私人借贷行为主要通过司法手段进行规范和管理。 （二）完善有关的法律法规，加大社会宣传力度。2015年颁布的最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定是目前关于民间借贷的最新文件，该规定结合我国当前的经济发展水平和社会发展现状，从多个方面对民间借贷进行了明确规定。但是由于我国目前没有统一的民间借贷分类，该规定的内容还是有所缺失，对具体民间借贷活动的细化管理分散在融资性担保公司管理暂行办法（2010）、典当管理办法（2005）、关于促进互联网金融健康发展的指导意见（2015）等法律法规中，条文比较分散，内容相对滞后和模糊，有些法律制度之间还存在冲突，因此现有的法律法规仍有待加强和完善。首先，制定有关民间借贷的专项法律法规，统一民间借贷的合法性；其次，增强法律体系的协调性，对一些颁布时间比较早、条款内容与发展现实出入较大、法律制度之间存在冲突的规定，需要进行重新修订。 此外，要重视强化法制宣传教育。我国多地爆发的“非法集资”、“担保公司违规”等问题，一方面是由于民间借贷活动的违法违规操作所致；另一方面是因为社会公众作为投资者，缺乏必要的法律知识，对有关民间借贷活动的规定不熟悉甚至一无所知。例如，融资性担保公司没有吸收存款的权利，但是多数投资者听说担