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绩效管理持续战略问题及结果运用方法的探究 绩效管理持续战略问题及结果运用方法的探究 绩效考核起源于西方国家文官或公务员制度，最早的考核起源于英国。而美国于1887年正式建立考核制度，强调文官的任用、加薪和晋级，均以工作考核为依据，论功行赏，称之为功绩制。绩效管理是发达国家正在实施的一种政府管理机制，偏重于实践创新和管理操作。创新政府管理模式，更新管理理念、研究宏观战略层面的问题很重要，但在操作层面的问题也同样重要。推行绩效管理重在精细化和科学化，是税务部门实现管理理念的一次突破和创新，通过操作层面的有力支持，将会极大影响绩效管理的存在价值。 一、基层税务机关实施绩效管理存在的实践问题和原因分析 1.对绩效管理目的的认知不够精确 在基层税务机关，有的认为，进行绩效管理是为了更好地管住下级、管住普通人员，忽视了提高税务部门绩效这一主题，因而忽视了服务型政府应有社会满意导向，忽视了税务文化的培育。 一方面，税务部门具体服务首要问题需要站位思考。服务对象究竟是社会、公民还是上级，这是绩效管理究竟以什么为价本文由收集整理值取向必须分析和回答的首要问题。税务干部究竟是税务部门完成战略使命的工具还是主体，这是必须分析和回答的第二问题。绩效管理是树立员工为了提高薪酬而努力工作的导向，还是为了树立最好的奖励就是工作的导向，这是第三问题。由于对绩效管理的目的认识不清，也就难以把握好局部、整体、短期和长期、个人、组织三方面关系，容易陷入过分考核局部、短期和个人的效益的误区。 另一方面，绩效测评体系的设计需要科学思考。这是绩效管理过程中的基础性环节，测评体系设计的原则应是既能体现出税务部门核心业务活动特征，又便于在内部顺利实施和操作。目前，基层税务部门在推进绩效管理时，大多直接从指标体系入手而不看使命和战略，很容易陷入指标的纠缠。指标设计试图面面俱到，事无巨细，每种业务的细枝末节都纳入测评体系之中，构建了庞大的测评系统，容易导致什么都抓，等于什么都没有抓，什么都考，等于什么都没有考。尽管费尽力气制定了考核制度，寄予通过考核工作区分出每个下级单位或个人工作业绩的优劣，引导干部职工改进工作作风和工作方法，但往往由于指标体系缺乏重点，导致考核结果相差不大，严重影响绩效管理质效。 2.战略规划缺位或以年度计划代替战略规划 （1）使命陈述缺失。推进绩效管理过程中，基层国税机关基本上都没有作使命陈述，这很容易出现这样的状况：即同一个机构中的前后届领导人在任上往往会根据个人的偏好和认识来管理和引导本机构的走向。由于后一任领导人并不一定认同前任领导对本机构的定位，而是会另搞一套，导致税务工作一是缺乏延续，二是年度计划、绩效考核、结果运用的方向和方法摇摆不定，令人难以信服。 （2）目标设定不能遵循应有原则。以结果导向为例，评价税务部门绩效的重点不是投入，也不是过程，而是给社会带来的客观效果。如对办税服务厅的评价，作为纳税人，并不关心你花费了多少财政资源，投入了多少人力，举办了多少次活动，关注的是在办税上看是不是方便快捷。而纳税人花费的办税成本，才是符合结果导向的绩效指标，是对税务部门服务绩效的客观评价。而设计这项工作的测评指标应该着重于效果而不是行为。 （3）手段和策略描述缺失。如做好税法宣传，想达到家喻户晓，想起到提升纳税人税法遵循从度的实际效果，第一需要投入，第二需要研究怎么投、投在什么地方。不研究手段和策略问题，那税法宣传的实效就没有保障。 （4）外部因素和风险预计不周。如对于行风评议之类的评比，只要求下级取得好名次，但没有深入研究基层国税部门会面临什么样的外部因素制约和风险隐患，需要采取什么办法才能在评比取得好名次，结果实际工作中，为了取得好名次，基层部门付出了许多不应有的代价。 3.将绩效考核等同于绩效管理 基层单位往往把绩效考核作为绩效管理的全部，用绩效考核代替绩效管理，没有形成良性的绩效循环系统。绩效考核仅仅是绩效管理的一个重要环节，只是对绩效管理前期工作的总结和评价，远非绩效管理的全部，单单盯住绩效考核，而不顾及后续管理提升，无异于一叶障目不见泰山。在绩效考核中，上级和领导的角色是裁判，而在整个绩效管理中，上级和领导的角色是教练，主要目的是通过领导者和干部职工持续的沟通，指导、帮助或支持干部职工完成工作任务，实现个人绩效和组织整体绩效共同提高的双赢。 将绩效考核等同于绩效管理，税务人员感觉考核就是要挑毛病，上下级之间、领导者与干部职工之间是对立的，组织气氛紧张。绩效考核变成上级、领导者和专门机构的工作，干部职工完全是被动的。过分地把干部职工绩效改善和能力的不断提高依赖于奖惩制度，个人改善绩效的动力来自于利益的驱使和对惩罚的惧怕，考核成为个人更努力工作的棍棒。只是每年对下级部门和个人以往的绩效进行一两次考核，而忽略对其产生绩效行为过程的控制和督导。 4.绩效测评体系的设计过于追求细化 （1）测评指标不能突出重点。多数基层局指标设计沿用了目标管理的方法，按部门职能分配考评分数，各科室均分配一定分值，指标虽然比较全面，但是也正是因为过于全面而分不清主次，导致基层局工作起来很容易偏离税务部门的战略目标。而与税务部门实现战略使命密切相关的收入工作（收入质量、收入预测、收入分析）在占分比重中，征管、收入、纳税服务等核心业务占的总分比重较大，给这些核心业务提供保障的非核心业务工作分数也占比重较大。由于大量的考核分值与税务部门战略目标关联性不强，而且对短期目标的关注明显多于对长期目标的关注，导致部分单位或个人为实现短期目标而牺牲长期目标，严重影响税务工作的可持续发展。 （2）测评指标不能体现问题导向。基层税务单位将一些容易实现的低目标列入指标，将一些具有挑战精神的目标排斥在外，一些扎实细致的工作被忽视，选择牺牲创新，少犯错误的行事原则，导致业务部门相互拆台，都想方设法从整体利益中为本部门多捞取好处。如对宣传工作的考核指标设定为媒体上发表文章的篇数。事实上，好的宣传方式要针对受众确定不同的宣传方式、渠道，并且要根据结果来确定宣传的效果。这种指标设置的直接后果就是引导税务干部做好了表面工作，但对于关键业务却由于关注不够而不能很好完成。在指标设置时，多是日常工作指标，比如及时报送总结，因而年度考核基层局很少有失分，最容易的失分的是突发事故之类。这类项目扣分虽然不多，但是在大家都没失分的情况下，决定各单位绩效成绩的就是看这些突发事件，一个单位全年工作的再努力，一次车辆事故、一次信访事件就足以让这个单位在绩效排名时垫底。 （3）考核指标有时过于统一。由于同一省、同一市内，不同地方在经济、税源结构和队伍建设等诸多方面存在较大差异，不同地方在发展战略方面需要有所区别，不应该要求所有的地方都去追求相同的发展模式。但由于实际工作中用几乎相同的指标体系去对绩效进行评估，无法反映各地税务机关实际努力的程度和真实绩效，也使那些基础薄弱的基层税务单位容易流失努力的动力。 5.绩效管理在推进中缺乏足够的沟通 （1）领导者没有在绩效管理中承担应有的责任。当前基层税务部门大都成立了绩效考核管理办公室，成为实施绩效管理的主体部门，负责绩效考核体系的制定、执行、监督和反馈。但是这一临时性机构不可能承担绩效管理的全部工作，必须充分发挥各级领导者在绩效管理中的作用。基层税务机关职能管理部门本身就存在条块分割现实情况，没有领导者的亲身参与，难以达成必要的合作与沟通。 （2）上下级之间、领导者与干部职工之间缺乏沟通。在不少基层税务单位，绩效管理还处于一种封闭或半封闭的状态，下级单位和干部职工只知道考核结果，而不知道何种缘由导致这种结果，自始至终在绩效管理过程中处于一种被动状态，如履薄冰，每天想的不是如何把工作做得更好，如何提高自己的工作业绩和工作技能，而是考虑如何免受规章的处罚，做任何事情都小心翼翼，失去了应有的主动性和创造力。无论设计得多么完美的制度都无法顺利推行于缺少沟通的团队，在实践中也不存在放之四海而皆准的绩效考核制度。合理的沟通能够及时排除绩效管理过程中的障碍，最大程度地提高组织整体绩效，同时也能提高被考核者的参与积极性，减少考核过程中的阻力。 （3）在制定年度计划时，缺乏绩效协议精神。有的基层国税部门认为没有必要对管理全过程进行平等协商，上级单方面将指标强加给下级。实际上，绩效协议应该具有双向约束力，不仅仅是对下级约束，如没有实现目标，下级就要挨板子，对上级也有约束如果因为不当的干预，或没有提供足够的资源，那没有完成目标首先是上级的问题。 6.绩效评估结果运用不够到位 基层税务机关在绩效评估结果运用上容易出现两个极端：一是将评估结果束之高阁，与奖惩、行政问责和改进自身建设完全脱节。二是在评估结果的运用上急功近利，不分场合地一味使用一票否决和末位淘汰。主要表现在：（1）对绩效评估结果的利用存在形式化、走过场的不良现象。评估结果出来了，但往往是评完了事，绩效评估结果的运用往往流于形式。由于缺乏监督机制，评估对象并不会自觉的围绕评估去做工作，最后成了为评估而评估的局面，使得绩效评估失去价值。（2）没有科学的奖惩制度，绩效评估结果与评估对象利益脱钩。由于没有根据绩效评估结果将部门的绩效与部门下一年度的预算挂钩、与领导的政绩挂钩、与公务员的薪酬和职位变动挂钩，使得评估对象产生了这样的认识，评与不评一个样，评好评坏一个样，导致评估对象失去了主动利用评估结果去提高自身绩效的驱动力。（3）信息公开制、反馈机制、申诉机制等相关配套机制的缺失。将会直接影响绩效评估结果的客观公正，难以促使绩效评估结果顺利得到评估对象的利用。（4）绩效评估结果的运用存在短视问题。大多数情况下对结果的运用只注重奖惩，却很少把绩效评估结果运用于推动管理体制改革，实现组织优化以提高组织能力。也很少把绩效评估结果跟公务员的培训、再学习相互挂钩，进一步提高公务员的业务能力和服务水平。 二、改进基层国税机关绩效管理的有效方法与具体措施 1.深刻把握绩效管理的精髓 （1）绩效管理的思想精髓就是以人为本。必须强调对人性的理解和尊重，视税务人员为组织最宝贵的资源，用科学的、人性的方式尊重税务人员的人格和选择，关心他们的需求，帮助他们自我完善、实现目标和价值，调动税务人员工作的主动性、积极性和创造性。绩效管理的本质是激励、引导人们去实现预定目标。心理实验表明，人在对事物认同、赞许和精神状态良好的情形下，在行为上就会合作、支持并主动参与，反之，他将反对、阻扰、甚至倒行逆施，即使在巨大的压力下他只是消极被动地服从。应该培育工作的报酬是工作的文化理念。如果你干了件受到好评的工作，下次你还可以再干更好、更有意思的工作。以人为本也不是软弱管理，对于人浮于事的状况，针对正向激励不起作用的事情，推进绩效管理有必要专门研究精兵简政问题。 （2）方法上要准确定位绩效管理。在推进绩效管理过程中，遇到过矛盾和问题，不能回避、不能退缩，而要勇于面对、坚持不懈、持之以恒地把这项工作推进好，不因存有争议或矛盾而放弃，不因取得成效而懈怠。同时，也不能把绩效管理看成包治百病的灵丹妙药，忽视其他系统的建设。绩效管理需要许多其他管理系统的协同，如它需要清晰的发展战略体系、明确的组织职责体系、良好的激励机制、健康的文化体系等，否则，绩效管理体系的作用会大打折扣。税务系统绩效管理的实践与探讨，考核指标也经过多次大的升级改进。经过实践检验的好制度、好做法要继续发扬，具体的考核指标、内容、方法也需要不断地调整，要勇于突破、敢于自我否定，力求在不断的探索创新、完善过程中，将绩效管理变得更全面、更科学、更公正，更加具有生机和活力。 2.持续完善绩效战略规划 （1）明确组织的战略使命、总体目标，对自身优势和劣势、外部挑战和机遇进行评估。在此基础上制定长期发展目标，有效配置各种资源，有可能实现可持续发展。在税务部门绩效管理中树立战略导向，各级税务机关通过自觉树立大局观念和整体意识，在设定绩效目标时兼顾短期利益与长期利益、局部利益与整体利益，坚决避免竭泽而渔、只顾眼前的短期行为，有效解决不同部门之间恶性竞争、盲目攀比、职能交叉、推诿扯皮的问题。 （2）重视对学习创新、税务组织长期利益和长远发展潜力的评价。税务产品与服务的创新和改进，将日益取决于干部职工职业化技能的提高、先进信息技术的应用和组织内部关键流程的协同作用。组织战略是组织使命的具体化和对长远目标发展的一种规划，如果只重视对短期任务结果的评价，势必助长被考核者的短期效应与近视眼光，这对于税收事业的长期发展是有害的。因此，绩效管理必然要关注税收工作的长期利益需求与发展潜力，保证被考核者对战略问题的关心。 3.重视全面推动绩效沟通 （1）全面而有效地绩效沟通，突出公众沟通层次的共性。既包括内部沟通，还包括税务部门与公众的沟通。税务部门与公众间的信息交流与沟通包括两个方面：一是税务部门向公众传递与反馈诸如机构的组成、职能、政策与法规、办事规程、重大决策过程等信息；二是公众向税务部门传递与反馈诸如服务质量、种类要求以及服务满意度等信息。 （2）要做到全面绩效沟通，突出双向沟通方式的个性。一是在制定目标时要全面沟通，这既包括绩效目标本身，也包括实现绩效目标所需的支撑内容；二是在绩效实施过程中要特别注重沟通，这包括工作的进展情况、工作中出现的问题以及目标实施需采取的方法、措施等的沟通；三是在绩效反馈环节要进行全面沟通，这主要包括对评估结果的说明、对部属目标完成情况的说明以及对未完成目标所进行的原因分析等等；四是绩效改进沟通，这主要是针对不恰当的目标完成方式或工作人员自身的欠缺之处。在绩效改进沟通中，领导者不但要与下属进行双向沟通，同时领导者也要注意进行跟进监督。 4.确立结果导向的绩效评估指标体系 （1）用结果导向对过去在绩效评估中过分强调投入指标、过程指标以及产出指标进行纠偏。结果导向强调绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向。结果导向本身并不排斥过程、能力等指标。在关注组织履行职责的最终效果前提下，关注必要的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力类和过程类指标。 （2）用关键绩效指标对过去目标管理式的面面俱到、事无巨细的指标设计进行纠偏。绩效指标应分出评价层次，抓住关键绩效指标。绩效考核必须要从绩效特征中定性出关键成功因素，然后再去发现哪些指标能有效监测这些定性因素，从而确立有效量化的关键绩效指标。 （3）应更多关注组织战略目标的实现，以此为出发点设计关键绩效指标。将分散至各科室的考核指标进行整合，提高核心业务、核心指标的权重，防止部门利益影响组织战略使命的完成。指标设置还要树立问题导向，将上一期绩效计划与实际绩效进行对比分析，找出问题关键，将其作为关注重点纳入下一期评估体系。 5.改善绩效考核结果的利用与反馈 建立并完善绩效诊断机制，不能就分数论分数，还要透过分数找问题，找准问题想对策。在结果运用上，一方面绩效考核的结果与工资待遇、评优、职务升迁等挂钩，进而充分调动工作人员的主动性、积极性和创造性；另一方面，要将考核结果及时反馈给被考核者，使其获得具有建设性和针对性的指导，并以此为依据做出相应的改进。还要建立绩效申诉机制，在考核者和被考核者对评价报告存有争议时，两方应有一个公平的沟通平台，以保障评价顺利进行，同时，绩效申诉本身也是下级对上级的一个考核办法，可改变下评一级的僵化评价方法。而绩效管理是一个完整的系统，绩效计划、绩效实施、绩效考核和绩效反馈四个环节缺一不可、往复循环。绩效管理有效地将税务部门战略目标和个人目标结合起来，实现税务部门和个人发展的双赢。绩效管理的着眼点是绩效，每个领导者不仅仅是干部职工绩效表现的评价者，更都应该成为干部职工绩效提高的有效推动者。 三、税务机关绩效管理结果特点分析及运用方法 1.绩效管理结果运用方法的特点分析 结果运用方法有以下几个特点：一是范围较为狭窄。主要用于组织和领导班子、领导干部年度评价，没有纳入所有税务干部的考评评价。二是缺乏绩效改进。组织和个人都应对照结果反馈信息，深入分析自身存在的问题和不足，详细制定改进计划，持续提升工作绩效。三是奖惩力度不大。应将考评结果真正与经济待遇、政治待遇挂钩，作为激励的依据，真实体现能者上、平者让、庸者下和多劳多得、少劳少得、不劳不得。 绩效管理注重的是过程而不是目的，关键在于结果的运用。如果运用方式不当，必然使整体绩效管理流于形式，即便搞得轰轰烈烈，却也难逃花瓶般摆设的命运，更重要的是各级各部门大量的心血和汗水被浪费、行政效能没有得到真正提升。究其原因，主要有： （1）思想认识层面上缺乏站位不高的状态。受运行多年的传统方式进行的行政机关考评工作影响，个别领导层面认为目前推行的绩效管理仍是目标考评的翻版，最终无非是奖优罚劣，除了对单位排名较为重视以外，对税务干部的绩效和个人价值的实现并不重视。往往就指标论指标，指标完成与税收工作两张皮，与税收事业发展大局不沾边。在这种错误认识下，容易在工作中违背本应遵循的原则，税务干部则会惧怕、逃避和拒绝融入绩效管理，从而带来不应有的管理矛盾，最终会影响到队伍士气和战略实现。这种错误认识的主要原因在于管理者没有明确绩效管理的最终目的，也就谈不上对绩效管理结果的合理有效运用。 （2）绩效管理结果缺乏反馈沟通和持续改进。绩效管理中，部分单位只重视结果的实现而忽视了结果的正确处理。认为得到绩效分数就算是绩效管理结束了，或是仅仅公布一下考评结果，没有任何后续措施，大家齐心协力、辛苦努力得到的结果无任何用武之地。这主要是由于没有建立一个良好的沟通和反馈机制，或者说是广大考评者和被考评者认为没有沟通反馈的必要性，或者认为考评结果与干部进行沟通太麻烦等原因。这就造成了在绩效管理过程中，考评者和被考评者没有进行良好的反馈沟通，仅是为了完成考评而考评。导致很多工作上存在的问题、沟通上存在的问题仍然没有通过反馈来解决。由于反馈沟通的不足，对绩效改进没有起到较大的作用，更谈不上完成绩效管理的目的让广大干部发现自己的不足，然后在单位的帮助及自己的努力下，去改善和改进工作。 （3）绩效管理过程中出现的问题导致考评结果无法运用。考评的过程就是比较的过程，是搜集信息与考评标准进行客观对比的过程。由于在考评的过程中存在以下问题，使得考评结果不准确，或者产生了偏差。如一直被评价为工作出色的部门，其工作成绩大家有目共睹，但是考评结果反而不如其他被认为是表现一般的部门。干得越多、扣得越多的现象没有得到根本改变。再如老好人现象：对于一些主观衡量占主导的指标，大家都能得分，没有几个被扣分，彼此没有任何差异。这就要看绩效管理考评标准的制定科学与否。考评指标设置既要严谨，又要具体，尽量避免难以衡量和不同的理解，内容还需完整，要能正确评价单位和个人的真实工作绩效。要杜绝主观随意性，保证绩效管理的公正性与有效性。如果考评结果不符合实际，也就无法正确地运用结果。 （4）绩效管理结果没有与薪酬、晋升和培训相挂钩。这是目前制约税务机关绩效管理成效的一个至关重要的因素，也是核心工作所在。在企业人力资源管理中，绩效考评对于人员的培训与发展，薪酬调整和晋升调岗，都具有非常重要的参考价值，是进行人事决策的基础。但是在行政机关，体制机制影响和长期以来的思维定势，成为绩效管理真正有效的巨大鸿沟。这在一定程度上挫伤了广大税务干部扎实开展绩效管理的积极性。公务员铁饭碗和能上不能下、能进不能出的格局很难被打破。久而久之，绩效管理工作就会流于形式，导致了广大干部对待绩效管理的积极性不高，甚至有抵触情绪。 2.绩效管理结果的运用方法及评价依据 绩效管理是一个闭合的循环管理系统，包括绩效计划、过程管理、绩效考评以及结果运用四个环节。绩效管理结果运用是其中一个关键环节，是绩效管理产出效益的重要环节，应该包括绩效改进以及其他人力资源管理环节的应用。 （1）作为机关单位绩效评价的依据。现行的运用年度绩效考评结果对单位评先评优的做法还应坚持，但也应进一步完善改进。有学者指出运用绩效管理结果要避免两个极端：一是将考评结果束之高阁，与奖惩、行政问责和改进政府自身建设完全脱节。二是在考评结果的运用上急功近利，不分场合地一味使用一票否决和末位淘汰。既要将组织目标与实现税收现代化目标接轨，促进税收事业科学高位发展，又要避免盲目地打击后进，最终目的还是要共同进步，实现税收现代化征程中的整体发展，一个都不能掉队。 （2）作为定期沟通改进绩