深化农信社全面预算管理工作探析.docx

深化农信社全面预算管理工作探析杜 兴 星作者单位：辽宁省朝阳市龙城区农村信用合作联社 我国对预算研究较晚，五十年代部分企业实行定额管理，六十年代推行班组核算、八十年代推行内部银行、责任会计、经济责任制、目标管理等18种管理方法，特别是西方现代化的管理理论和管理会计理论的引入，对全面预算管理在中国的发展起到了一定的促动作用。1994年我国颁布了第一部预算法。从二十世纪末开始，我国很多企业已经认识到全面预算管理是企业整合资源、提高效率的最基本而有效的手段。2000年9月份，国家经贸委发布国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范要求企业实行预算管理制度；2002年4月份，财政部发布关于企业实行财务预算管理的指导意见，明确要求在国有企业推行全面预算管理制度以促进企业建立健全内部约束机制, 进一步规范企业财务管理行为；2007年5月份，国资委发布中央企业财务预算管理暂行办法,明确了编制范围、报送程序以及组织机构设置等工作；2011年11月份，国资委发布关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知，要求进一步深化全面预算管理工作。经过几个阶段的制度完善，为全面预算管理的实施提供了制度性指南，也促进了企业全面预算管理的持续健康发展。经过从上到下积极、强力的推行，农信社普遍建立了预算管理工作体系，预算在优化资源配置、提高运行效率、加强风险管控中的作用日益显现，为农信社实现稳健快速发展提供了重要支撑。但随着转变经济发展方式，推进经济结构战略性调整，以及国际国内经济运行趋于复杂化，对农信社全面预算管理也提出了新的要求。一、全面预算管理的内容及意义（一）全面预算管理的内涵 全面预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标，是企业全过程，全方位及全员参与的预算管理。与单纯的企业管理相比, 全面预算管理关注的重点从经营结果(利润预算)延伸到经营过程(经营预算), 并扩展到经营质量(资产负债预算和现金流量预算)。它可以将既定的企业战略目标加以固化、量化, 将制定和执行预算同企业的战略结合在一起, 对企业的未来经营活动进行规划、控制和协调, 有助于调整企业经营策略、提高企业的战略管理水平。全面预算管理体系是由构建预算组织、确定预算目标、编制预算、执行预算和考评预算五个环节组成。通过严格执行该体系的各个环节, 协调和优化配置企业资源, 改善物流和资金流, 最终达到提高经营质量的目的。（二） 农信社全面预算管理的意义在农信社推进、建立现代企业管理制度的情况下，全面预算的意义体现在优化农信社资源配置，降低农信社管理的经营风险，有效的监控与考核农信社的各项业绩，有助于提高农信社的管理水平，并增强金融机构的竞争力。在农信社推行全面预算管理，管理人员及外部股东能随时了解和掌握农信社的经营成果和财务状况，掌握经济运行动态，及时调整宏观运行政策，也有利于加强农信社收益管理，提高监管力度，确保金融资产保值增值；从农信社的角度看，推行全面预算管理有利于农信社内部优化资源、加强管控，提高企业管理水平，通过目标进度来控制和评价收支节奏和规模，有利于及时发现经营中的风险，提高抵御能力。对于省联社来说，实行全面预算有利于实现对所辖农信机构的监管，有利于更好的指导其经营行为。二、农信社全面预算管理中存在的问题近年来，农信社预算管理逐渐合规，在合理配置资源、应对市场变化、提升市场竞争能力等方面的作用显著，但也存在诸如资源使用效率仍偏低，虚增利润，夸大成本以及绩效考核随意等诸多问题，也反映出全面预算管理推进不够深入，有效性尚未得到有效发挥。初步梳理存在以下几个方面的问题：（一）全面预算组织机构不健全农信社全面预算组织机构不健全主要体现在两个方面：一是缺乏组织体系保障。预算管理工作能否做好, 组织机构是框架和保证，农信社在全面预算管理过程中仍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题，导致农信社战略不落地、预算执行力低下、管控力不强等问题出现，直接影响了农信社的竞争能力提高。而且农信社预算基本上是由财务部门做出, 由于缺乏领导班子对预算管理的组织领导,导致预算管理组织的低效率和预算软约束, 即便预算不脱离实际, 没有基层业务人员的参与, 在预算执行过程中也会遇到很大的阻力；二是组织机构运行程序、规则不明确。预算管理机构不仅应该审议全面预算目标的合理性，更应该高度关注机制运行、组织和协同工作，最终使资源配置得到优化。在农信社全面预算管理中,预算组织人员重点关注预算的结果，而忽视了编制过程的组织运行科学性和规范性。部分业务部门认为编制预算是财务行为,预算的编制和控制应该由财务负责，导致经营预算与财务预算不能有机衔接，不能做出最优的预算决策。甚至存在各部门之间的分工不明、职责不清、冲突不断的现象, 致使预算控制失效,执行效率极低下, 影响了预算管理的整体效果和预算目标的实现。（二）全面预算目标缺乏战略引领和价值导向全面预算管理是农信社战略实施的工具和机制, 缺乏战略引领和价值导向的预算缺乏指导性和持续性, 难以提升农信社的核心竞争力和价值创造能力。而当前，农信社的预算编制以年度为主，在业务经营过程中，缺乏对以效益为中心的弹性预算机制建设和以战略为中心的中长期滚动预算机制建设的关注，导致预算管理服务于短期经济活动, 缺乏与下一个经营期间的连续性，忽视长期经营目标, 甚至出现预算目标与战略规划相互冲突的现象。农信社的预算目标与中长期战略规划间缺乏直接、明确的联系,使各责任部门无法看到自身行为对企业战略目标的影响和作用,只重视如何完成本部门的预算目标, 而忽视了部门的首要职责是确保长期战略目标的实现, 从而导致各责任部门用预算目标取代长期战略目标。（三）全面预算的编制质量不高一是预算编制方法不合理。在预算编制过程中,农信社以历史指标值或平均指标值作为基础, 采用增减量的方法确定预算指标, 没有认真地对农信社未来活动做出科学的评估和判断。用这种办法编制预算, 会使农信社的预算指标缺乏客观性,难以成为考核和评价的有效基准。而当前相关人员也乐于使用这种看似有道理的方法，既可以说得出依据，也为讨价还价留下了空间，实质上极大的阻碍了全面预算管理水平的提高；二是预算编制内容不够全面。农信社以经营计划和财务收支作为预算的全部内容，而没有对资产减值业务进行规划，从而致使执行过程中经常出现重大预算项目缺失或调整，没有体现出全面预算管理的要求；三是关键预算指标缺失，风险控制功能弱化。农信社预算编制过程中偏重于对利润、成本、资金指标的测算和控制，而对资产负债率、带息负债比率和流动/速动比率关注不够，未能发挥预算在优化债务结构、防范债务风险方面的作用。（四） 全面预算的执行缺乏科学的考评机制目前预算考核落实不到位的痼疾严重影响着农信社的发展。一是存在指标偏多或者重点不明确，考核指标体系缺乏科学性；二是环境和价格体系变化后，缺乏主动、积极的预算调整机制；三是预算管理不精细，不能按照成本效益的原则进行引导和疏通。由于以上因素影响，农信社往往过多强调客观因素对经营绩效的影响，而回避了主观因素。另外，考核缺乏刚性，也一定程度上影响了公正性，打击了农信社的积极性与主动性，使绩效考评引导作用大打折扣。三、完善国有企业全面预算管理体系的建议(一）健全组织机构，提高全面预算的权威性为加强农信社全面预算管理，必须按照加强财务监督和完善内部控制机制的要求，成立预算委员会或设立预算领导小组，行使拟定目标、审议方案、协调问题等职责，为全面预算管理工作提供有效的组织保障。健全组织机构、完善预算管理体系是进一步推进预算工作组织力度，规范预算编制方法，优化预算管理流程，落实预算管理责任的基础，进而增强预算编制的科学性、有效性和权威性，推动全面预算全员参与的局面，促进形成预算管理文化。（二）创新管理机制，提升全面预算管理水平针对农信社的实际情况，在预算管理中要结合实际情况进行总结和推广，不断创新预算管理机制、优化预算编制方法，按照行业特点、周期变化等采取相应的策略和方案，逐步改变目前由上而下、层层加码的管理方式，充分发挥农信社在预算管理中的作用。一是要发挥好县联社在预算编制过程中的核心作用。县联社预算组织管理机构要依据企业战略规划、市场分析预测、可控资源、内部运营情况以及以往年度预算执行情况等因素，对未来的主要经营指标进行估测，对各种可能的变化情况进行模拟，优化确定预算方案，作为预算编制的目标指引。二是改进预算编制方法，推进预算编制标准化工作。根据业务流程特点，不断探索采用固定预算、弹性预算、零基预算、作业预算等不同的预算编制方法的优缺点，逐步实现预算编制的精细化和标准化，提高预算质量的可评价型。并建立以年度为基本期间、以3-5年为周期的滚动预算，确保预算对于中长期规划或者战略规划的保障作用。三是加强经营预算与财务预算的衔接，建立预算责任落实制度。经营预算是财务预算的基础，只有夯实基础，才能为预算的分解、执行、控制和考核提供支撑，才能在执行过程中及时发现问题，落实改进措施和责任。积极推进经营预算与财务预算、财务预算与资金预算以及投资预算与资金预算的衔接，防止出现经营预算未动而财务预算先行的情况。 （三）建立健全科学合理的预算考核机制目前，农信社各级领导干部更重视安全、稳定和经营计划的执行，而在一定程度上忽视了对经济效益和经营效率的追求。因此，对农信社预算执行情况的考核应具有科学性和针对性。重点应从以下三个方面进行改进和完善。一是完善考核指标体系。从2010年开始，国资委用经济增加值（EVA）指标取代了净资产收益率（ROE）指标，预算执行或财务绩效考核主要是以经济增加值（EVA）指标和利润总额指标为主，引入经济增加值（EVA）是对经营绩效的有效性的实质性评价，促使农信社在保值增值方面引起更高的重视，却未能解决有效经营和盲目做大会计利润的矛盾。因此，考核指标体系应该进行完善，重点是从公平性出发，补充效率评价指标。二是建立预算指标的动态调整机制。预算目标具有指导性，必须符合市场运行实际情况，因此必须探索、建立预算指标的动态调整机制。首先是价值管理的需要，价值的增加更加注重实际经营成果，因此当市场环境发生重大变动时，只有从目标引导上进行客观的调整才能使比较、分析具有实际意义，传统的预算条件还原的方法已不适合目前的管理方式；其次是应尊重成本效益原则。市场是变化的，过分死板的强调预算考核的刚性而忽略了成本效益原则，将扼杀农信社的积极性，特别是基层人员的积极性。三是建立预算执行的合理性偏差“容忍”机制。预测、预算均处于计划阶段，而实际运行更加靠近市场，因此，从实际出发，建立合理性偏差“容忍”机制。这样可以一定程度上尊重基层社在编制预算过程中的主体地位，防止出现过于激进或保守