推动产业园区体制机制创新对策.doc

推动产业园区体制机制创新对策 #县是国家扶贫开发工作重点县，也是工业落后的地区。工业不发达，原有工业企业分布零星不合理，成了过去经济发展的阻力。要实现提速发展、跨越赶超、富民强县，加快转变经济发展方式，推进经济结构战略性调整，促进产业结构优化升级，是一条迫在眉睫的必走之路。而产业园区建设是推动工业发展新型化、集群化，促进产业结构优化升级的重要举措。近年来，#县在产业园区建设中，按照省、市关于加快推进工业化的总体要求，围绕“水光风、煤化工、锌铜铁、制造业、烟农畜、园聚集”的产业重点，坚持“特色建园、效益建园、生态建园、和谐建园”的理念，以基础设施建设为突破口，不断加强开发区环境建设，优化企业发展环境，加大招商引资力度，搞好项目跟踪服务，推进制度创新，狠抓工业项目建设，经过不断的实践和探索，逐渐形成了一套适合自身发展的管理机制。一、近两年来园区建设进程的回顾近两年来，#提出了“工业富县”的战略目标，不断加快工业发展和新型工业化建设步伐，探索产业园区发展模式，产业园区建设在不同的时期经历了从无到有、从小到大、从简到优的三个发展过程，即园区办、#五里岗产业园、贵州#经济开发区。#园区办是#走“工业富县”战略的最初探索，是#五里岗产业园、#经济开发区的前身。园区办仅仅是一个推进工业发展的办事机构，独立性、自主性不强，不能大规模推进工业建设。五里岗产业园区在园区办的基础上迈出了大胆的一步，明确了以产业园区建设推进工业化和产业优化升级的定位。五里岗产业园区位于县城以北与县城相连，涉及县城所在的草海镇4个村（燎原、中塘、白岩、涵洞）；羊街镇3个村（棒木、骑龙、梨平），共两个镇7个村，44个村民小组，4105户，19883人，耕地面积62218亩。五里岗产业园规划总面积30平方公里，是以核心区为辐射点，以特色农产品加工、装备制造、生物制药、仓储物流、高科技产业为主的多功能、综合性的产业园。2011年7月23日，贵州#经济开发区经省人民政府正式批准成立。同年7月8日，省经信委以黔经信园区201120号文件正式命名为“省级工业园区二类培育区”。#经济开发区在五里岗产业园区的基础上规划更加系统，囊括了#推进工业化进程的整个范畴，规划更为科学、合理，自主性、独立性更强，功能更加完善。#经济开发区辖五里岗产业园和金钟、巴西两个工业园，规划控制范围63平方公里，其发展定位是“一轴两翼”，即以五里岗工业园为轴，辐射带动金钟、巴西两翼的发展。贵州#经济开发区作为#工业经济发展的重要载体，目前已初具规模，现已累计完成开发面积5.2平方公里；累计完成固定资产投资17.14亿元，其中产业项目完成投资7.96亿元，基础设施建设完成9.18亿元；入驻企业达36家，润基水泥厂、玖圣马铃薯加工项目、贵州鹤乡果核桃产业项目、华锐风电项目、片仔癀大明中药饮片项目、招商局物流项目等一批投资规模大、科技含量高的企业相继落户#经济开发区。作为功能区，贵州#经济开发区对增强#的经济发展实力，推进工业化建设步伐所起到的作用是非常巨大的，但随着功能区的发展，功能区与行政区之间，在行使各自职能的时候，矛盾与冲突也越来越明显。在这样的背景下，理顺开发区管委会与#县政府的关系，创新对策，建立和完善相关体制机制，理顺功能区与行政区的关系以及政府与企业、市场与社会的关系就显得非常重要。二、目前运行现状及存在问题（一）机构小，事务多。#经济开发区现阶段还以原组建的产业园区管委会行使经济开发区的管理职能，下设党政办公室、规划发展处、招商服务处、建设一处和建设二处五个处室，初步具备了规划、招商、服务等各种功能，这给经济开发区管理和建设带来极大便利，避免管理多头、体制不顺等并生的功能障碍。但由于管委会初步设立，仍然处于机构小、事务多的不合理状态。2012年9月17日，毕节市机构编制委员会以毕市机编201229号文件批准设立了“贵州#经济开发区管理委员会”，内设5个正科级机构（党政办公室、经济发展局、规划建设局、组织部、财政局）和3个经济开发区管理委员会所属的正科级机构（社会事务服务中心、利用外资和招商引资项目代办服务中心、招商引资办公室），6个派驻机构（国土资源分局、公安分局、国税分局、地税分局、工商分局、质量技术监督分局），核定人员编制91名，设领导职数5名。进一步建立健全了#经济开发区管委会管理机构，完善了管理职能，提高了管理效能。但目前管委会尚缺一名副主任，6个派驻机构编制也尚未行文明确，开发区还没有明确的审批职权，对区级职能部门和入驻企业都只能协调，影响了办事效率。（二）重建轻管。两年来，#经济开发区经历了从无到有、从小到大的过程，园区建设步伐不断加快，服务功能不断完善，一排排现代化厂房正在拔地而起，一个个新上的项目建设如火如荼。就以五里岗产业园来说，是以“一心两轴两片区多组团”为发展定位的，一心即核心区，两轴即生活发展轴、工业发展轴，两片区即行政办公片区和居住生活片区，多组团即特色工业组团、产业转移承接组团、农副产业组团、生物制药组团、科技工业组团和物流组团。目前，已引进华锐风电园、贵州#鹤乡果核桃产业综合开发有限公司、贵州爱心培实业发展有限公司、南方马铃薯专业合作社、#县恒丰农业开发有限公司、天宝生态农业有限公司、#县科能包装厂、贵州致臻食品开发有限公司、#县云塔物资有限公司等10几家企业，正在进行建设厂房，涉及到特色工业、农副产品加工及生物制药等行业。而整个#经济开发区作为#工业经济发展的重要载体，更是快速推进，已初具规模。在快速推进园区建设过程中，#提出坚持以改善发展环境支撑发展，树立环境理念，大力营造亲商、扶商、安商、富商的社会氛围，坚持诚信引资，服务稳资，扶持养资的招商服务理念。同时出台了一系列优惠政策，如凡是从事农特产品深加工的企业，投产后五年内由县财政按企业缴纳的增值税形成的县级财力留成部分的50%奖励给企业；再如凡是入驻园区企业缴纳的政府各项行政事业性收费、政府性基金收费及其它配套收费，凡属县级权限的征收后补助企业用于基础设施建设，国家、省和县明确规定不能免除的按最低收费标准执行；又如园区的企业均享受“五通一平”，即：水、电、路、通讯、有线电视和土地平整等优惠条件，凡是县外投资者在户籍管理、子女入托入学、职称评聘等方面享有与县内居民同等待遇等等。这些优惠政策的出台，吸引了大批商家纷纷前来选址办企业。但由于发展的不平衡，也凸显了服务与建设的矛盾。“重建设，轻服务”的现象客观存在，企业落地后配套服务跟不上，待办制、保姆式等配套服务还不够完善，入驻企业在办理手续和建设过程中还经常有这样那样的困难。另外，由于经济开发区管委会刚刚成立，组织机构还不健全，人员还没有配齐到位，园区自主协调、独自打拼的能力非常有限，管理服务功能残缺。（三）服务功能严重缺失，招商职能重叠交叉。由于#经济开发区管委会刚刚成立，管委会还存在职能不明确，管理权限不能到位，管理运行机制不够畅通和管理人员缺失等现象，因此诸如对企业的“一站式”全程办公服务等承诺很难兑现，服务功能严重缺失。此外，管委会还没有健全独立的招商机构，招商引资职能不明确，能力也有限。工作中存在招商职能重叠交叉、任务分散、职责不明、多头招商现象，收效不明显。（四）无自主审批权，园区与县直部门双重管理导致效率低下。目前，由于#经济开发区管委会组织机构不健全，各类管理人员和专业人才的缺失，管委会还没有自主能力，也没有自主审批的权力。开发区实际上由#县和开发区管委会共同管理，开发区代表的是现代功能区管理体制，它与以#县为代表的传统政府管理体制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在着明显的差异。功能区运行的管理体制，以开发区管委会为载体，在强化服务意识、精简管理机构、加强依法管理等方面进行了改革。与之相对，形成于计划经济条件下的传统政府经济管理体制，是以政府为载体的，政府对经济主体的经济活动的控制程度和干预程度较高。现代功能区管理体制与传统行政区管理体制交织在一起，但难以融合。（五）事权不集中，管理难统一从开发区现行行政管理体制的上述特点来看，目前行政管理体制中存在的问题是相当明显的。当初设立开发区管委会的目的在于通过管理的统一，强化开发区作为一个整体来发挥功能。作为对应于传统政府行政管理体制来说，这种新的体制是符合开发区经济社会发展内在需求的，但是在新体制实施的过程中，新旧体制难以达成协调关系。在新体制实施过程中，发现尽管开发区管委会被赋予了规划、指导、协调等职责，但并不拥有对各行政区和功能区的行政管理权力，这样一来，就出现了“权责不对等”、“有责无权”的现象。而且，在不拥有对内部各区的人事权和财政权的情况下，开发区管委会被赋予的统筹规划和综合协调等权力是难以实现的。所以，在新旧体制不相协调的情况下，开发区内部各区协作与分工的加强、整体功能的发挥也就难以得到保证。（六）缺少有效的绩效考评机制。任何一个新兴的集体组织，在管理体制机制、绩效考核考评体制机制的建立健全过程中，都有一个逐步完善的过程，不可能一蹴而就。#经济开发区管委会还属“新家”，在管理体制机制建立方面正处在一个探索完善的过程。在绩效考核考评机制体制建立方面，由于各类人员的严重不足，分工不细、职责不明，目前，还没有建立起一套完善的绩效考评机制。（七）缺少干部、且现有部分干部素质不能满足需要。#经济开发区管委会由市机构编制委员会核定编制人员只有91名，设领导职数5名。而管委会事务繁杂，管理面积大，企业多，91人的编制显然有些捉襟见肘。且目前整个管委会91人的编制也没有全然到位，只有四五十人。这些人当中，很大部分只能依靠从县内其他单位和乡镇调入，少部分通过人才招聘、人才引进的方式引入。现有工作人员结构中，一是缺少领导干部特别是缺少专业的、经验丰富的领导干部；二是缺少专业技术人才。另外，由于#县内工业建设起步较晚，且推进缓慢，企业亟需的人才缺乏，没有建立园区人才储备库，入驻企业急需的管理人才、技工、普工缺乏，个别企业因用工短缺而造成开工不足，严重制约了入园企业的快速发展。（八）融资能力弱，缺乏后劲。目前，开发区还没有完善的融资平台，园区与各银行还没有签订融资贷款协议，中小企业投融资渠道少，难度大。三、体制机制创新的对策探讨（一）充分授权，封闭运行在政府行政管理体制方面，#经济开发区管委会从2011年成立，一直在不断的探索中，与国内先进地区比较而言，#经济开发区的行政管理体制还处于“摸着石头过河”阶段。#经济开发区现行管理体制促进了经济的发展，但这种管理体制与新的发展需求有一定差距，为了增强区域整体效益的发挥，探索建立统一的管理体制模式，建立合理的利益分享机制，对#经济开发区应充分授权，封闭运行，加强各区域之间的协作关系，在区域内形成互利互惠、优势互补、协调发展的新机制。目前，#经济开发区还是领导工程，是一把手工程，领导重视和支持与否显得十分重要，尤其是在经济开发区发展上档升级时期。因此，开发区要超常规发展，离不开上上下下、方方面面的大力支持，从人、财、物上进一步加大对#经济开发区的扶持，赋予经济开发区管理机构足够的经济、行政和社会事务管理权限，形成事权集中、管理统一的领导机制。#经济开发区的发展，组建社区是一个头等大事，应将草海、羊街、小海三个乡镇已规划的部分行政村与开发区合并为一个社区，统一管理。最终，#经济开发区仍以管理委员会形式管理、开发、建设，在调动当地资源、统筹基础设施建设和完善社会职能等方面面临着较大的困难。因此，借鉴发达地区开发的经验，建立能够满足新的竞争发展需要的政府管理体制，地方党委、政府越重视，部门越支持，社会认同度越高，经济开发区发展就越快。（二）完善内设机构职能实现全覆盖贵州#经济开发区党工委、管委会已经设立，自治县委、县政府主要领导分别兼任经济开发区党工委、管委会领导，开发区各部门负责人应在县对应部门兼任副职，便于与县直部门协调沟通。根据自治县经济发展和#经济开发区建设的需要，解决现行管理体制存在的问题。目前，#经济开发区内部各区的行政管理部门是自治县人民政府，经济管理部门是开发区管委会。在管理工作的实际运行中，开发区管委会对内部各区在经济方面的统筹管理是难以实现的。因为，尽管有开发区管委会，但是开发区的管理工作仍然是由行政区的行政管理机构起主导作用。因此，开发区在区域规划、产业选择、项目引进等方面往往从本位出发，而忽视了市场的调节作用，许多新区内跨行政区和功能区的建设项目的实施也难以组织和协调。因此，#经济开发区要发展，就必须在行政管理制度中协调好功能区管理机构与行政区管理机构之间的关系，明确各管理部门的职责与职权，并对管理部门与层级进行简化，由原来分别管理走向统一管理，原来的瘦长型管理结构向扁平型结构调整。（三）借鉴企业管理，推动绩效管理按照“小机构、大服务”和“精干、效能”的原则，在编制范围内，由#经济开发区管委会从全县各乡（镇）、各部门选调或公开招聘精干人员充实到工作中，健全党政办、组织部、经济发展局、规划建设局、财政局、社会事务服务中心、项目代办服务中心、招商引资办公室等工作机构，配齐公安、国土资源、工商、国税、地税、质监等派驻机构人员，保证经济开发区高效运作。#经济开发区规划范围实行行政管理范围与规划管理范围相统一，由此提高经济开发效率和降低建设成本，不断积累自己的发展经验，不断尝试和探索新体制，积极进行行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面的改革。形成以岗定酬、按绩领酬的分配机制。采取多样分配形式，逐步拉开分配档次。比如对一些领导岗位，可以探索实行“年薪制”；对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、关键岗位和复杂劳动倾斜，充分体现“效率优先、兼顾公平”的原则，逐步提高经济开发区干部职工的收入水平，搞好生活福利，树立“与入园企业共成长，为地方发展做贡献”的立区理念，形成“支持是工作，帮扶是责任，管理是服务，发展是目的”的执行观念。（四）用最优厚条件吸引人才，选优选强配齐队伍1、完善内部管理制度，提高干部队伍素质。为加快#经济开发区建设和发展，首要的问题是加快体制机制创新步伐，完善内部管理制度，提高干部队伍素质，以内在素质的提高推动外部经济的发展。只有这样，才能逐步建立起内外协调、互动发展的良性循环机制，促进产业和生产要素集聚，完善基础设施和城市服务功能，打造一个功能特色突出、发展环境优美、创业创新宜居的区域性产业服务中心。2、建立选优用优、效率优先的激励竞争机制，公开招聘，择优录用人才。#经济开发区建立选优用优、效率优先的激励竞争机制，对新进经济开发区管委会机关工作的人员实行公开招聘，择优录用；对领导职位和重要岗位，引入公开竞争机制，选优用优；对在职领导干部，探索实行任期制和转岗交流制，对优秀的干部提拔重用，对不能胜任工作的领导干部及时调整；对于特殊需要的人才，应该面向县内外公开招聘或高薪聘请。用最优厚的条件吸引人才，为#经济开发区选优选强配齐队伍。3、任人唯贤。人才是实现#经济开发区由投资拉动型向科技创新型转变，由内向型经济向外向型、服务型经济拓展，增强开发区对区域经济的服务、辐射和带动功能基础条件。因此，任人唯贤，形成择优录用、能上能下、能进能出的用人机制是#经济开发区的用人准则。 4、建立园区发展人才储备库。建立园区发展人才储备库，建立企业用工对接机制，加大对园区内被征地农民培训力度，通过发布劳动力需求信息，开展劳动力推介，组织企业专场招聘等形式，积极为进园务工人员提供就业岗位。大力引进科技创新型和企业管理型人才，破解人才瓶颈。（五）强化重商意识、服务意识，着力完善招商服务体系建立#经济开发区，强化重商意识、服务意识，着力完善招商服务体系，确立经济开发区的地位，按不同类型理顺和规范经济开发区的各种分配关系。1、经济开发区规划范围内现有企业纳税渠道暂不变，以暂定某年的收入数为基数，以后年度超基数部分归经济开发区。2、新入区企业所形成的工商税收收入、基金地方分成，全额留给经济开发区，县财政不参与分成。3、经济开发区规划范围内的土地出让金全缴经济开发区，用于基础设施建设。强化重商意识、服务意识，建设高素质的经济开发区管理队伍，是经济开发区事业不断兴旺发达的根本所在，建立选优用优、效率优先的激励竞争机制，让“想干事的人有机会，能干事的人有平台，干成事的人有地位，不干事的人无岗位”，形成重才、爱才、惜才的氛围，从机制上激发人才竞相涌现，使经济开发区既出“建设成果”又出“人才成果”。 （六）强化招商工作，全方位捕捉信息在#经济开发区约20平方公里的范围内，充分发挥功能区管理体制的优势，加快产业的集聚和经济的发展，强化招商工作，全方位捕捉信息是十分重要的。积极谋划招商平台，把握项目引进门槛，注重项目后续跟踪，通过“请进来、走出去”、“招商小分队”、“主动对接潜在投资项目”等方式，不仅需要在招商方式方法上创新，更需要放下架子、扑下身子、沉下心来，一家企业一家企业地跑，一个项目一个项目地谈，全程跟踪意向性重点招商项目，攻克难关，促成项目尽快落地；要以这种精神开展各种招商活动，多出成果快出成果，强化服务为其多渠道融资、引资牵线搭桥，了解企业所需所急，帮助企业解决实际问题、困难，助其成长