我国城市管理中的公民参与现状的模型分析.docx

我国城市管理中的公民参与现状的模型分析 摘要：近年来，随着我国城市经济社会的飞速发展，城市公民的民主观念和参与意识不断增强。广大市民在维护社会公共利益，行使公民权利，落实社会主义民主政治的动力推动下，对普通市民在城市管理中公共参与的广度、深度与范围提出了更高的要求。但从对公民参与现状的模型分析中可发现还有许多需要改进和完善之处。 关键词：公民参与；串联模型；并联模型；优化模型；平等性；有效性 近年来，随着我国城市经济社会的飞速发展，城市公民的民主观念和参与意识不断增强。广大市民在维护社 会公共利益，行使公民权利，落实社会主义民主政治的动力推动下，对普通市民在城市管理中公共参与的广度、深度与范围提出了更高的要求。党的十七大报告中也明确指出：“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效，基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强”。至此，党和国家也将国家社会管理中的公民参与提到了战略的高度。因而，普通市民与城市政府广义上的政府包括各城市（地方）国家机关共同承担起城市社会公共事务管理的责任，实现人民与政府的和谐，已成为构建和谐城市的命题中应有之意。 “所谓公民参与，就是由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动。这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，在扩大到全国性的公共政策。”具体到城市管理层面，就体现为普通市民对关乎其日常生活的公共利益与城市发展的社会公共事务的参与和决策行为。这里所提到的普通市民是指非城市国家机关的公民个人或团体，即一般意义上的“老百姓”。根据这一定义，城市公民的参与问题，实质上是城市政府与普通市民的关系定位问题。但是，在现阶段我国的城市管理运行中，由于受到参与主体，参与制度和参与实务等限制性因素的影响，使得在实际的城市管理决策的制定与执行过程中出现了政府与市民的管理地位不平等，决策信息不对称，民意表达渠道不畅通的问题。在对我国某沿海发达城市与内地中等城市的共同调查中显示，有73%的被访市民表示希望参与到城市管理过程，但只有12%的被调查者对现有的公民参与城市管理的平等性与有效性持肯定或满意态度，近87%的被调查者认为现有的公民参与机制需要改进与完善。对于现阶段我国城市管理中公民参与存在的问题，可用图1、图2两种物理电学电路模型加以阐释： 其中，“”为开关，代表在城市管理决策制定与执行的主导控制地位；“ ”为用电器，代表在城市管理中的各行为主体；“”为电源，其实质为人民的信任，委托与授权。 模型原理：IU/R，U为电压，电源提供的动力支持；R为电路总电阻，代表在决策过程中遇到的阻力与障碍，其中，串联电路中：RR1 R2 Rn，（R1，R2Rn为各用电器电阻），用电器越多（城市管理的参与主体越多），总电阻就越大；并联电路中：R1/(1/R1 1/R2 1/Rn)，(R1，R2Rn为各条支路的电阻），支路越多（城市管理的参与主体越多），总电阻越小。“I”为电路总电流，代表着信息在决策过程中的流量，体现了意愿表达与信息流通的通畅与效率，从而进一步体现出决策与管理的公正性与合法性。 显然，在图1的串联模型中，普通市民与其他城市管理的各个行为主体在形式上处于平等地位，但通过研究可以发现，事实上由于政府运用特殊的权力于无形中在普通市民之上搭接了一条无任何用电器的线路，造成普通市民参与环节的短路，形成了一个病态电路。市民在城市管理中的参与角色形同虚设，参与地位得不到充分保证，作用得不到有效发挥。市民参与环节的短路，减少了电路的用电器，似乎为整个电路减少了管理活动的阻力，增大了信息的流量，加快了信息的流通速度，降低了决策制定的难度。然而，由于这本身就是一条错误的、非法的搭接方式，使市民被剥夺了在决策制定与执行阶段表达自我意愿，发挥自身作用的权利。由此，必将给参与者的参与热情带来伤害，从而降低了整个决策的过程合法性，最终将对公共利益的维护与城市社会的发展造成不利影响。 在图2的并联电路中，虽然不存在市民参与环节被架空的弊端，但是并联电路的最大特点即最大缺点就是当一条分支路出现断路时，只要能够保持主干电路的完整，那么就能保证整个电路的正常运行。在此模式下，普通市民被并联在城市管理的过程中，市委、市政府、市人大处于主干电路的位置，市民参与形式上的有效性得到了保证，政府也无权对公民意愿的表达进行干扰或设置阻碍，但从作为行为主体的地位上来分析，政府与普通市民存在着实质的不平等。这种不平等，具体体现为当市民对政府所作的决策产生不满态度，而提出反对意见时该项决策不会因遭遇市民的反对意见而变更或停止。我国现在各级城市政府普遍都设有信访接待部门，也能安排有专职的接待人员负责办理来访群众的各项上访事宜，对市民的意见、建议能认证听取并详细记录，然后加以分类，送至各相关部门进行处理，然而令人失望的是，处理的结果却不了了之，市民提出的意见建议被有关部门当成了“耳旁风”，一吹而过。相关政府部门回应性的缺乏就成为普通市民与政府实质地位不平等的外在表现。这种不平等，造成市民在城市管理与监督中的参与失灵。市民参与这条支路的断路，增加了城市管理过程的阻力，从而降低了信息的流量，减缓了信息的流速，增加了城市政府城市管理过程的难度和复杂性以及结果的风险和不确定性。更重要的是，将很可能激起利益相关的市民的反抗情绪，对政府的决定、程序、引导持有抵触态度，从而进一步导致政府公信力的下降。 任何一种变革都意味着某种“放弃”，真正地接受这种“放弃”便成为变革中最艰难的过程。改变过去以“官僚为中心”的政府结构，转以“公民为中心”的公民治理行政形态，实现由“管制型”政府向“服务型”政府的转变。这一转变将首先对一向主导政府运作的行政官僚造成最大的冲击，因为伴随这种转变的是不可避免的公民参与的广泛深入，政府与公民合作关系的重新定位。“行政逐渐失去原来的特权地位，而且要受到法制化与标准化原则的约束。行政组织一旦与公民个人处于平等的同样的地位，行政决定的做出要更多的诉诸于合同和协议”落实到城市管理的层面，就意味着城市政府要放弃曾经一度拥有的“长官命令式”的决策制定包揽性的特权，转而以与普通市民平等协商，互动沟通，共同合作为主要内容的“政府与市民共舞”的共享性权力。换言之，“公民参与能否能落实，除了从制度上重新构建之外，另一项关键因素就在于行政官僚的态度。民主制度下，维持一个高效的政府系统来充分履行功能是十分必要的。重要的是，行政人员应该信仰民主的价值和恪守维护公共利益的原则，必须把这个原则看成是理所当然。”当前，我国城市政府及其工作人员普遍存在着这样的认知误区：普通市民参与城市管理将会增加行政成本，影响行政效率，甚至剥夺了原来由政府所掌握的各项资源，损害了其作为地方管理者的权威。这样的误区根源与行政官员与民主原则的脱离，把“为人民服务”片面地理解为用手中的“特权”服人民的务。由此观之，之所以会形成上述两种市民参与“华而不实”的模型，就是因为城市政府及其工作人员没有认识和理解到，普通市民参与城市管理是建立在对民主价值的承诺之上，是一般民主原则的具体运用。 因此，为了增强城市政治系统的代表性和回应性，保证民主体制下城市公民资格的品质，促进政府决策的合法性，必须先从改变政府及其工作人员的行政观念入手，着眼于建造一个既能体现市民参与地位平等，又能保证市民参与方式有效的，以协商、沟通与共同合作为基本特征的优化模型（见图3）： 在此优化模型下，普通市民被接入电路主干路，体现了其参与地位的平等，这也是其参与有效的根本保证；市政府无权对普通市民管理城市事务的合法行为进行干涉，保证了其参与权利（包括知情权，监督权，质询权等）的充分行使，参政意愿的充分表达。这种市民参与平等性与有效性的统一，不仅在城市管理中各项有关市民切身利益的决策制定是得到体现，更是能在对城市管理决策的执行活动的监督中发挥重要的作用。鉴于当前人大代表的代表性的局限与不充分，让普通市民与市人大代表在对于城市公共事务管理的问题上处于同一权利等级，政府及其相关部门的各项关乎市民切身利益与城市发展的决策的制定（包括城市发展规划与年度财政预算），必须先向全体市民公示（通过各种新闻媒体，互联网等形式），通过市民代表的讨论并提出意见、建议，再由人大代表及各种专家的研究与审议，最后由市政府及市委以此做出批准、更改或撤销等决定。任何城市决策与管理活动都要以人民答应不答应、满意不满意作为政府一切工作的出发点与归宿。由此，决策制定过程的民主性与合法性都等到了有力的保证，因为，民主与法治不仅仅是一个目的，更是一种途径、一个过程。 在对城市管理活动的监督中，政府以及其相关部门的自我监督与反省收效甚微。必须需要来自社会的力量，尤其是普通市民的审视与控制（媒体常常被政府所操控）。在此模型中，普通市民监督的环节同样处于关键位置，市民监督是约束也是动力，它既可以帮助将政府及其职能部门的不良倾向（专制，受贿，贪污等）扼杀在萌芽状态，又能促使政府及其职能部门改进工作方法，提高行政效率，更好地为维护公共利益，实现城市经济社会的健康发展。 然而，对于该模式的具体形式，鉴于我国各城市的实际情况不尽相同，不能同一而论，故在此不做详细的说明，但这种模式应以制度化的形式体现并运用于各项城市管理的具体活动中。总的说来，政府要始终牢记：让市民参与构建城市公共秩序，争取并维护公共利