县级政府资金使用效率分析.docx

县级政府资金使用效率分析摘; 要:长期以来，我国理论界和财政实际工作部门都把主要精力放在如何提高财政收入上，而对财政支出效益尤其是县级政府资金使用效率的研究不够。但事实上，当前县级财政困难虽然表现为县级财政收入不足，其根源之一却在于县级财政支出效益的低下。因此要缓解县级财政困难，就必须解决县级财政支出过程中存在的各种问题，努力提高县级政府资金使用效率。本文分五章对县级政府资金使用效率及支出效益加以研究。第一章论述了县级政府资金使用效率的一般理论知识，简述了县级政府的财政及财政职能、县域公共产品，同时概述了政府资金的来源、政府资金的用途等；第二章对我国县级政府资金使用的现状和存在的问题进行了分析；第三章探讨了我国县级政府资金使用效率低下的原因；第四章简略的提出了政府资金使用效率的评价标准；第五章文章针对我国县级财政支出存在的一些问题及我国县级政府使用效率低下的原因，提出了一些提高我国政府资金使用效率的对策和建议：即按照公共财政要求，合理界定和规范政府资金使用范围、调整和优化县级政府资金支出结构、加快各项支出预算管理体制改革、推行政府采购制度等方面入手来改善政府资金支出，提高政府资金使用效率。关键词; 政府资金 使用效率; 财政支出Abstract:For a long time, our theorists and financial sector have concentrated its energies on practical ways to enhance revenue, and expenditure - particularly on the use of funds at the county government efficiency study enoncial difficulties at the county level revenue shortage, and its root cause is that one of the lower-level expenditlties at the county level, we must address the county finance expenditure process problems, and strive to improve efficiency in the use of government funds at the county leciency in the use of government funds to st of government funds theoretical knowledge, outlined at the financial and treasury functions, county public goods; At the same time government funding outlined the sources, the use of government funds; Secondly, the use of funds to our county government and the status of problems analyfunds reasons; Finally, the article on my county finance expenditures problems and inefficient use of our county government reasons, a number of government funds to improve our efficiency in the use of the responses and recommendations : that the public finances, define and regulate a reasonable use of government funds, capital expenditures at the county government to adjust and optimize the structure, accelerate the expenditure budget management system, implementing government procurement system in a bid to improve the capital expenditure to improve efficiency in the use of government fucial expenditure 第一章; 绪论 本章从研究的背景、研究的目的与意义、国内外研究状况与存在的问题以及本文的研究方法等四个方面分别进行阐述。 1.1研究的背景 当前我国各级地方政府都面临着一定的财政困难，这也是改革开放20多年来，我国的理论界和财政实际工作部门一直关注着的。但长期以来，关于缓解财政困难的讨论主要集中在怎样增加财政收入上，例如20世纪90年代以来，这种讨论主要集中于如何提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。但是我们必须注意到，当前地方财政困难虽然表现为地方财政收入从而地方财政支出总量不足，但究其深层次原因，这种困难却与地方政府资金使用效率的低下密切相关。首先，政府资金使用效率的低下直接影响地方财政收入。由于我国过去甚至目前都没有充分重视地方财政支出效益，地方财政预算的编制和预算的执行均存在着不少问题，因而地方财政支出容易出现这样那样的问题，造成地方财政支出项目的可行性降低，或者即使当初项目论证现实可行，但由于支出过程的低效运行，也会造成地方财政支出经济效益低下，地方国有企业效益较低，地方税收减少，直接影响地方财政收入。其次，政府资金社会效益也会间接地影响地方财政收入。地方政府资金的社会效益主要表现为一定数量和质量的公共产品和服务，地方公共产品表现为区域性的城市建设、环境卫生、医疗保健、桥梁等基础设施的建设，公共服务表现为地方政府通过各级政府机构、各职能部门提供的服务。而由于地方政府资金使用效率的低下，地方政府提供的这种公共产品和劳务无论是数量还是质量都不能满足经济发展的需要，影响了地区经济的运行环境，从而间接地影响整个社会的经济效益，影响地方财源建和地方财政收入的增长。地方财政资金使用效率影响了地方财政收入的增长，而地方财政收入总量又会从地方政府资金使用规模、结构等方面影响地方财政的规模效益、结构效益等。由于地方政府资金使用效率与地方财政收入密切相关，而理论界和财政实际工作部门过去又把主要精力放在研究如何增加财政收入上，因此本文试图通过对县级政府资金使用效率的研究，引起人们对地方政府资金使用效率的重视，更希望本文能为缓解当前地方财政困难尽些微薄之力。 1.2研究目的及其意义 德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出的“公共支出不断增长法则”认为：一国政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即随着国家职能的不断扩大和经济的增长，公共支出应不断增加。要满足行使国家职能的需要，有两条实现途径:增收或者增效。增收，主要是增加税收或发行国债；增效，即提高财政支出效益。增加收入涉及到宏观经济的各个方面，出台增加财政收入的政策要受到宏观经济环境和社会、政治环境制约，相对较为困难。而提高财政资金使用效率及支出效益，则相对现实，因此提高财政支出效益是满足日益增长的财政资金需求，改善财政运行状祝，保障国家职能行使的必然选择之一。研究我国县级政府资金使用效率，对改善我国地方政府财政现状，改善政府运作效率有着十分重要的意义；财政职能的加强也要求提高财政资金使用效率。随着我国社会主义市场经济的建立，财政职能发生了重大变化，仅仅停留在保“吃饭”，已经难以满足市场经济发展的需要。政府对财政提出了更高的要求：在确保公共支出需要的基础上，一是要求财政加强宏观调控能力，运用各种财政政策，保障国民经济快速、稳定、健康发展；二是要求财政强化调节社会分配的能力，努力实现分配领域的公平与效率。加强对财政支出的效益评价，整体提高财政支出效益水平，对财政部门做出正确决策、合理调整财政支出结构，实现政府目标与职能提供了依据和手段。财政管理改革的深入凸显了关注效益的重要性。2000年以来，我国各级财政普遍开始了部门预算改革。在许多地方，部门预算已全面推开，财政资金分配的约束与控制机制己初步形成。部门预算的推行，一方面使财政部门与预算单位的理财观念发生转变，更加重视预算的作用；另一方面由于部门预算在一定程度上更加透明、公平，财政部门与预算单位在分配环节上的博弈行为减少，注意力开始转移到关注资金的效益。预算逐步规范，为注重效益打下了现实基础，同时，部门预算细化、早编的要求也为效益考评创造了技术条件。财政支出预算越细，越利于在预算编制时建立效益考评的目标;而预算编制时间提前，也为建立效益考核体系提供了非常宝贵的时间。在预算执行环节，目前我国正在进行的国库集中支付制度改革，也使财政支出绩效考评成为预算执行中不可或缺的一环。在支出实际发生并向财政部门结报后列报财政支出是国库集中支付的主要内容之一，如果不对支出项目绩效进行评价，势必无法了解支出项目是否实施完成，如果不能确知项目是否实施完成，就无法准确预测项目结余资金，从而无法 实现国库集中支付制度节约财政资金的重要目标。提高财政支出效益，实施财政支出效益考评，对提高财政管理水平，促进预算单位加强财政资金管理，严格执行财经法纪也有重要意义。通过对财政资金使用效率的关注，会反过来影响财政部门的运行方式，改变财政支出分配过程中的“人情”、“人为”因素，更好控制和监管财政资金。同样，通过对政府资金使用效率的关注，预算单位会更加注重预算编制的科学性、合理性，也会更加重视财政资金的合理、适当使用，减少预算单位骗取、移用财政资金等违反财经法纪的情况。多年来，许多国家包括发达国家，一直都非常关注政府的运作效率，即政府机构所花费的资源与产出之间的关系。但真正开始研究财政资金使用效率，研究财政支出绩效考评制度的时间并不长。在这个时机对我国政府资金使用效率问题进行研究，既有探索适合自己道路的现实需求，又有可供借鉴的国际经验，是必要而及时的。 1.3国内外研究情况及存在的问题 对政府资金使用效率相关研究成果现从国外和国内两个角度进行归纳。 1.3.1国外关于财政支出资金使用效率的研究目前国外系统研究政府资金使用效率的文献不多。西方经济学者研究的重点集中在政府财政支出规模与经济增长之间的关系，如亚当斯密认为应当制定最低限度的预算规模，制定向公共部门提供资财、服务内容与民间部门与向公共部门提供资源的比例。亚当斯密把资本主义的自由看成是经济发展的动力，主张限制公共部门的规模。阿道夫瓦格纳(A. Wagner)在研究财政规模问题上所取得的一个众所周知的成就就是被后人概括的著名的瓦格纳定律，即认为随着经济及文化的发展、人均收入的提高，一个国家政府的财政支出相对规模具有不断扩大的趋势。皮考克(A.T.Peacock)与威斯曼(J. Wiseman)在瓦格纳分析的基础上，提出了“财政支出阶梯型渐进增长理论”，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(W W Rostow)则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因，即“财政支出增长的发展模型”。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。但在发展的中期，政府投资占GDP的比重会趋于下降。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。凯恩斯从国民经济活动与整个国民经济的关系出发，认为合理的财政支出规模应该是整个国民经济中总需求与总供给的平衡。萨谬尔森从福利经济学出发，从定量的角度给出了公共产品供给的最优标准，实际上也就是财政效绩的最优标准。从国外看，美国的财政支出后评价工作，主要集中于对某一公共投资项目的后评价主要包括立项决策评价经济效益评价、项目影响评价以及项目的持续性作用评价；英国财政支出评价主要集中于对公共部门的效绩考核和公共支出项目的经济性、效率性和有效性的评价，评价方法可以概括为“因素量化法”，即在充分考虑项目有关量化指标的基础上，将与项目相关的一些非计量因素进行量化，按其影响和重要程度进行排列，与有关标准进行比较，进而得出综合评价结论。德国财政支出效绩评价随着财政支出项 目的规模、性质以及评价基本目标等的不同而有所不同，一般结合货币和非货币因素、静态与动态情况，采用比较法、跟踪调查法和系统分析法对财政支出进行评价。澳大利亚对财政支出评价的特点是，明确支出目标，根据目标确定产出与实施项目，根据执行报告与目标和产出对比，评价支出的效绩。 近年政府资金使用效率高低已成为全社会关注的热点，世界银行欧亚地区办公室减困和经济管理部公共部门管理专家Han Polackova将目光投注于政府部门的资金使用效率，研究其对地方经济发展的影响。在其著作中比较全面介绍了政府资金使用效率对地方经济发展的影响，文章特色在于运用会计理论的概念或有来定义政府部门的资金使用效率，并分析了其对地方经济的影响，提出提高资金使用效率的系统性措施。罗马尼亚经济学院Moisa Altar也对转型经济的政府资金使用作了一定的分析。 1.3.2国内关于政府资金使用效率的研究 财政资金使用效率是个比较重要且复杂的问题，国外的研究成果集中于中央政府的财政资金使用，集中于制度以及提高资金使用效率的系统性措施方面。这些研究虽有很大的借鉴作用，但毕竟不能充分了解中国的国情，不能对中国经济风险的控制和管理以及经济体制改革的难度做出正确估计，况且中国财政资金使用效率低下比较集中的可以说是下级政府，尤其是基层财政问题层出不穷，这是世界经济学家无法解决的。 从国内看，政府资金使用效率的研究大体可分为理论与实践两条线，总体来看国内学者对政府资金使用效率研究总体来看宏观多而微观不足，实践研究多而理论研究不足。理论研究有以下代表：何振一教授在他1984年出版的专著理论财政学中曾提到财政的“分配效果”和“使用效果”的概念，随后出版了财政效率论和公共支出论一书，比较系统地对财政效率的内涵作了分析，对财政效率的具体表现形式规模效率、配置效率和使用效率作了理论上的探讨，提出了衡量财政规模效率和配置效率的非常抽象的标准“外在合比例限量”和“内在合比例限量”；姜美娟在政府采购资金使用效率评价载中国政府采购2004年第10期中就提出了评价政府采购资金使用效率的标准有三个方面：品性的标准；质的标准；量的标准；张中华定性地分析了影响我国财政投资效率的因素以及提高财政投资效率的对策。黄彦探讨了模拟市场机制提高财政支出效率的问题。侯荣华和康学军将财政支出效益分为财政支出总量效益和财政支出结构效益。对于财政支出总效益是通过建立横截面和时序生产函数模型，分析制约财政支出合理规模的因素；对于财政支出结构效益采用弹性分析以及建立时序生产函数的方法，衡量不同时期财政支出结构对经济增长的总体贡献。张金隆等以辅助财政支农支出效益评价为出发点提出了集成式决策支持系统的概念，并就集成式财政支农支出效益评价决策支持系统进行系统研究。实践上看，中央以财政部统计评价司为代表，用功能系数法、综合分析判断和问卷调查计分法等对大学、自然生态区保护等项目的效益评价进行了试点研究。地方以湖北省恩施州、福建省为代表，前者以成本效益分析法为基础，结合经济分析预测的相关方法对支农、卫生支出等项目的效益进行了定性与定量的评价；后者采用多元因子统计方法进行因子分析运算，通过对评价指标的降维处理、消除指标间多重相关并赋予评价指标客观赋权数值，分析和评价各地市的综合财政效绩水平。我国学者在财政效率领域取得的研究成果无疑丰富和完善了财政学理论， 但是，从一定角度看，这些理论研究成果大多在问题的概念层面上，以及实践应用方法的引入层面上进行分析。如“外在合比例限量”和“内在合比例限量”这两个概念是文献的核心观点，所谓“外在合比例限量”就是指“制约财政规模的客观限量”，也就是“财政可支配的资源总量占整个社会资源的比例”；而“内在合比例限量”是指政府各部门“客观要求的内在合比例结构，但是作者并没有说明如何去得到这两个判断财政的规模效率和财政配置效率的量化标准。同时，基于BP神经网络模型、影子价格系数及基于哲理数学的评价理念和方法等的研究还处于理论探讨之中，尚无法用于实践应用。 然而国内学者对于基层财政问题研究的较少，学术成果之大成主要集中于财政部财政科学研究所所长贾康和财政部财政科学研究副所所长白景明上，他们通过一系列的实证研究认为发生的县乡财政困难，是社会转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映。县乡财政困难的财政体制性诱因有二点:财权划分模式与事权划分模式不对应；过多的政府级次降低了分税制收入划分的可行性；财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。他们研究的基本判断是:中国地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。他们认为制度创新需要从三个方面入手:减少政府层级和财政层级；按照“一级财权、一级事权、一级产权、一级举债权”的原则完善分税制为基础的分级则政；从则政外部完善诸如土地使用权流转、资金融通、人口流动等相关配套制度的改革。（见县乡财政解困与财政体制创新载经济研究2002年第2期；地方财政问题研究，经济科学出版社2004年版；转轨中的财政制度变革远东出版社2000年版。 1.4 本文研究的方法 本文主要采用定性分析和定量分析相结合的研究方法。在定性分析中，采用由浅入深，逐步递进的分析方法;在定量的分析中，采用递阶分析法，拉开档次法等客观、透明的综合评价方法。在文献综述中，采用了归纳、总结的方法，将目前关于县级政府支出及对其评价研究的文献从几个方面来概括其研究动态.在政府资金使用效率评价指标体系的确定中，采用了平衡计分卡方法定性地分析了公共支出效绩的性质及其特点，从而确定县级政府资金支出效绩评价指标体系。在评价地方财政支出效绩中，运用了从实践到理论升华的方法，将递阶分析法、拉开档次法运用到县级政府资金使用效绩评价中，并总结出了在县级政府资金使用效益评价中运用这两种方法的要点。 第二章; 县级财政的基本理论解析 ; 县级财政是实现县职能所进行的各种财政收入和分配活动的总称。县级财政是国家财政的有机组成部分之一。从收入和分配的角度来看，县级财政可包括县级财政收入和县级财政支出。县级政府的财政职能在于对县域资源的合理配置上，即提供县域公共产品或公共服务。政府资金来源于县级各种财政收入，政府资金的支出是县级财政支出的重要部分。 2.1县级财政收入 县级财政收入是县级政府履行其职能的物质保障，收入的规模直接决定了县级财政支出及政府活动的范围，从而对县域经济增长和社会发展有着重要影响。县级财政收入的构成：主要由县级财政一般预算收入、县级基金预算收入和县级预算外收入三部分构成。县级财政资金在保证县级政府行使职能方面发挥着重要的作用。一县级财政一般预算收入，主要包括工商税类收入、农牧业税及耕地占用税类收入、所得税类收入、地方其他各税收入等；二县级基金预算收入，主要包括电力建设基金、养路费、公路建设基金等地方财政税费附加；三县级预算外收入,主要包括行政事业性收费和基金收入、主管部门管理费收入、其他收入。 2.2县级财政支出 县级财政支出，是县级政府在县域政府内提供公共产品和服务的一种具体形式，其目的在于满足县域居民对地方公共产品的需求，促进县域经济增长和社会的全面、健康发展。 从总体上讲，县级财政支出包括县级财政一般预算支出、县级基金预算支出和县级预算外支出三部分构成。一县级财政一般预算支出，它是县级财政支出的核心内容。主要包括支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费 、农业综合开发支出、教育事业费、行政管理支出费、公检法司支出等；二县级基金预算支出，包括电力建设基金支出、养路费支出、公路建设基金支出等；三县级预算外支出，包括工资性支出、公务费支出、设备购置费支出等。 2.3县级财政职能 财政职能是指政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化，它是政府活动所固有的经济功能，通常表现为政府应当干什么和能干什么。 县级财政作为县级政府的收支活动的主体，是财政体系的有效组成部分，其职能也是从财政一般职能中派生出来的。通常，我们把社会主义市场经济条件下财政的职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定与发展三个方面。 资源配置职能，收入分配职能，经济稳定和发展的三大职能，在单一政府的情况下只能有由惟一的政府行使。但是只一个多级政府体制中，财政资源配置职能则由中央政府和地方政府共同行使，其中以地方政府为主；收入分配和经济稳定和发展这两个职能主要由中央政府承担，地方财政在这两个职能上的作用不大，或者不应该在这两个方面起作用。也就是说，在市场经济条件下，县级政府的主要职能在于对县域资源的合理配置上，即提供县域公共产品或公共服务。 2.4县域公共产品 公共产品（public goods）尽管目前学术著作中存在多种不同的译法，诸如“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公益品”、“公供品”等，但都把公共产品的非竞争性和非排它性属性作为划分公共产品和私人产品的标准。按照保罗A萨缪尔森的定义，公共产品是指“那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。而私人物品(private goods)恰恰相反，是那些“可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”。 从物理特征看，公共产品可以是有形产品，也可能是无形产品。比如制度安排、产权保护、法治秩序、公共服务项目以及公共生活环境条件等。按照功能和特征的差异，我们将县域公共产品做如下的分类：; （1）基础设施。这主要包括县城道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、管道煤气、港口、车站等。从经济学的意义上讲，基础设施是一个包含着很多内容和活动的术语，它在生产技术上贯穿着规模经济的特点，即基础设施的单位生产成本随着产出的增加而大幅度地下降。由此，也就很容易导致自然垄断现象的出现，使得单一或个别生产者有可能成为所谓“最有效的经营者”。而且，从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，它具有共用性。 （2）社会服务。主要有县城基础教育（如九年义务教育）、医疗卫生、社会保障与社会权利，气象预报、消防、公园等。这一类型的公共产品，具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的特征。而且，在许多社会服务的提供过程中，也可以通过定价的方式收取一定的费用。当然，与基础设施不同，社会服务中似乎并不包含着明显的规模经济和自然垄断问题。 （3）文化与传媒。它主要包括县域广播、电视、报纸、杂志、图书馆、文化艺术馆、博物馆等。不难看出，上述行业的主体实际上是提供精神产品的部门和单位。当社会步入信息时代之后，人们往往比以往任何时候都更加关注和依赖于各种最新、最可靠的资讯。当物质需求得到一定程度的满足之后，人们会希望拥有高层次的精神享受。在这样的背景下，与文化及传播媒介有关的部门和单位所提供的各种公共产品，无疑会释放出相当大的社会效应。 （4）社会管理。这主要是县级政府中的各种行政管理机构（不含行业的经济主管部门）、公共秩序和公共安全机构等组成。无形的社会管理，还应包括政府的政策及规章制度等。在各类县域公共产品中，与社会管理有关的公共产品更具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性的特点，更能够体现政府的职能和行为，因而也就属于应由县级政府提供的县域公共产品，需要依靠强制性的征税来弥补其“成本”和“耗费”。 2.5政府资金 2.5.1政府资金的概念 政府资金一般分为预算资金，预算外资金和政府性融资。预算资金，预算外资金是财政性资金。财政性资金包括财政预算内、预算外的所有经费性资金和项目性资金。预算资金主要是各项税收等经费性收入。预算外资金是指国家机关、事业单位等部门，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，没纳入财政预算管理的各种财政性资金。政府性融资是政府作为主体在债券和股票市场上，凭借其较高的信任度，发行股票和债券来吸收资金、集中资金和分配使用资金的经济活动。 2.5.2政府资金的用途 ; 政府资金的用途的分类标准不是单一的，而是多元的，因为影响标准确定的因素是多元的。依据不同标准对政府资金的使用进行分类，就能从不同角度对政府资金使用结构进行分析，更能全面、准确、科学地把握政府资金的使用用途，确保公共财政支出健康、有序地运行。现代理论研究和实践中，比较常见的分类方法和结构类别，大体有以下两种: （1）按照政府职能分类。政府资金使用划分为行政管理和国防支出，经济建设支出，社会发展与保障支出。行政管理和国防支出，是指用于国家行政机关，党派团体，外交事业，国防建设和保卫国家安全的资金使用。经济建设支出，是政府为促进经济发展，而开展公共投资和经济服务发生的政府资金。社会发展与保障支出，是政府为促进社会事业发展，增进国民福利与生活保障，而发生的费用。 （2）按照政府资金使用的市场性质分类。政府资金使用划分为购买性支出，转移性支出。购买性支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动需要的，或用于国家投资所需的商品和服务的支出。转移性支出，表现为资金无偿的，单方面的转移，主要是补助支出，捐赠支出和利息支出，体现政府和非市场性在分配活动。 第三章; 政府资金使用的现状及存在问题 近些年尽管县级政府资金在县域经济发展中发挥了重要作用，但由于各个方面的原因，县级政府资金使用也存在着一些问题。目前，县级政府资金使用的现状从支出结构上看，排列第一、第二项支出为教育事业费和行政管理费，这也是“吃财政饭”的典型表现。见表3-1 表3-1 2004年县级政府资金支出结构比较 ; 预算科目 ; 县级（万元） 比重 使用用途排序 合计 ; 21535795 100 ; 1基本建设支出 ; 630696 ; 2.93 14 ; 2企业挖潜改造支出 ; 900745 ; 4.18 10 ; 3简易建筑费 1919 ; 0.15 24 ; 4地质勘探费 ; 2206 ; 0.01 30 ; 5科技三项费用 ; 175333 ; 0.81 21 ; 6流动资金 2517 ; 0.01 29 ; 7支农支出 882909; 4.10 11 ; 8农业综合开发支出 ; 743304 ; 3.45 12 ; 9农林水利气象等部门的事业费 1054428 ; 4.90 8 ; 10工交商事业费 ; 202753 ; 0.94 20 ; 11流通部门事业费 ; 31067 ; 0.14 25 ; 12文体广播事业费 ; 680634 ; 3.16 13 ; 13教育事业费 ; 3303036; 15.34 1 ; 14科学事业费 ; 59382 ; 0.28 22 ; 15卫生经费 1415754; 6.57 5 ; 16税务统计财政审计等部门的事业费1113337; 5.17 7 ; 17抚恤和社会福利救济 319651 ; 1.48 18 ; 18行政事业离退休 ; 995515 ; 4.62 9 ; 19社会保障支出 ; 245311 ; 1.14 19 ; 20国防支出 12761 ; 0.06 27 ; 21行政管理支出费 ; 2728396; 12.67 2 ; 22外交外事支出 ; 8147 ; 0.04 28 ; 23武装警察部队支出 ; 16768 ; 0.08 26 ; 24公检法司支出 ; 1772408; 8.23 3 ; 25城市维护费 ; 1150550; 5.34 6 ; 26政策性补贴支出 ; 416876 ; 1.94 17 ; 27支援不发达地区支出 525163 ; 2.44 16 ; 28土地和海域开发建设 53183 ; 0.25 23 ; 29专项支出 533145 2.48 15 ; 30其他支出 1527901 ; 7.09 4 表3-1资料来源：根据国家统计年鉴2005年整理得出 从上表可以看出，县级政府资金使用数额最大的项目，第一为教育事业费3303036万元，占整个县级政府资金支出比重15.34%；第二为行政管理费2728396万元，所占比重为12.67%；第三为公检法司支出1772408万元，所占比重为8.23%。如果按照支出属性归类，县级政府投资支出3830058万元，所占比重为17.78%，县级政府支农支出 2280641 万元，所占比重为10.59%，县级政府文教科卫支出5458806万元，所占比重为25.35%，县级政府行政管理费支出4525719万元，所占比重为21.01%，县级政府社会保障支出3376231万元，所占比重为15.68%。 通过上述分析我们不难发现，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的情况，主要表现为政府资金损失浪费严重、政府资金支出“越位”与“缺位”并存、财政供养人员日益膨胀，加重了政府资金支出负担、政府资金管理水平低下，使用效率差; 3.1财政支出能力低下与政府资金损失浪费并存 目前从总体上讲，我国的政府财力规模非常狭小，财政支出能力低下。这样一种低水平的财政支出格局已经严重制约和影响了县级政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也按时发放不了。这就表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匮乏。 但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理失控，政府资金损失浪费严重，政府资金使用效率很低。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，一些部门和领导竞相出国公费旅游、竞相进口豪华车享受也绝不是个别现象，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。此外，建设领域的浪费也不容忽视，各地项目单位基建概算编制中高估冒算现象严重，基建预算执行中超预算现象普遍，建设成本高，资金浪费严重，使用效率低下，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失浪费更是惊人。在社会事业发展方面也存在资源配置不够合理、效益下降的问题，一些地区的事业机构重复设置、设备重复购置、“大而全”、“小而全”，投入产出效益差，规模效益低，从而造成财政资金的浪费。 3.2 在政府资金支出结构中，支出“越位”与“缺位”并存 当前县级政府资金支出结构中，一方面存在着财政包揽过多的弊端，政府资金供应范围和对象几乎涉及国民经济和社会事业的各个领域，不该包的包揽过多，即所谓政府资金使用的“越位”； 另一方面还面临政府资金支出“缺位”的矛盾，这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。主要表现在： （1）社会保障。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，是保障社会稳定的重要支柱，在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。然而，由于财力不足、管理机制不健全等原因，县级社会保障的覆盖面效，保障程度较低，社会保障支出占县级财政支出比重仅为15左右。 （2）环境保护。环境的质量不仅能够提高人民的健康水平，而且还是保持国民经济可持续发展的重要条件，因此，应加大对自然资源的保护力度。然而，环境保护需要大量的、持续不断的投入才能受到预期的效益，长期以来，由于不重视环保，过渡破坏生态环境，致使自然环境较为恶劣。有的地方政府只顾眼前利益，甚至提出“经济快速发展就是要以牺牲环境代价”，这无疑于饮鸩止渴。 （3）公共基础设施建设。公共基础设施是县域经济和社会协调发展的基本条件。由于县级财务的资金供给能力不足，财政的公共基础设施投资与政府的宏观调控要求相去甚远。交通、通讯、农业等基础产业和基础设施的投资严重不足，县域经济和社会发展缺乏良好的外部环境，也不利于增强国家综合经济实力。 3.3财政供养人员日益膨胀，加重了政府资金支出负担 财政供养人员与政府资金支出呈正相关关系，当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负，这是导致县级财政困境日益加深、政府资金支出结构不合理的一个关键因素。 一是不管政府级次、经济总量、地域、人口、财政承受能力，都要配套政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏惧全”，在经济不发达地区这个问题更加突出；二是由于就业机会少，收入普遍偏低，进入政府机构无意具有很大的吸引力，结果导致政府机构臃肿、财政供养人口失控。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致政府资金支出的相当部分被“人头费”吃掉了，财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。在不少地区新增财政收入约有80%以上用于人员经费。 财政调控经济和社会事业发展的能力受到严重限制。近几年来，国家加大了机关事业单位机构改革力度，但由于人员分流难，致使越往基层改革难度加大，许多地方是减机构不减人，减人不减支，甚至越改人越多，难以从根本上解决财政供养人员过多的问题。 3.4政府资金管理水平低下，使用效率差 在政府资金管理和监督上，各种挤占、挪用现象仍然存在，具体操作的各项制度和机制也不完备，管理效率不高。我们从具体的各项政府资金在使用中存在的问题可以看出这一点。 3.4.1我国县级政府资金支农存在的问题 （1）支农资金分配不合理。由我国支农资金分配结构及特征可以看出，支农经费中用于人员供养级行政开支比重过高，基础设施建设中大型基础设施和生态环境保护的支出过高，且多用于一些与农民增收无关的一些城市防洪、绿化建设等方面，这两部分就占去了支农资金的绝大部分。使得用于农业科技投入，医疗卫生，教育等方面的支出少之又少。 （2）支农资金使用效益差。近年来，我国支农资金效益差的问题十分突出，主要体现在一些项目支出的效益不优。一些项目申报单位主观上不以实现项目资金的最大效益化为目的，而以项目资金所得为目标。项目决策主观性，随意性，行政干预性大的问题十分显著。 3.4.2政府扶贫资金使用存在的问题（1）资金的管理部门较多，拨款手续复杂，环节较多，运行成本较高。“少花钱，多办事”是扶贫工作的一条最基本、最重要的原则，但现在，参与扶贫资金管理的部门除财政部门外，还有计划部门、扶贫办、交通部门、民政局等，各部门之间往往从各自部门的利益出发，互相间存在扯皮、推委现象，缺乏有效的统管机制，这对资金的监督管理极为不利，给有的地方和部门“雁过拔毛”人为创造了条件、培育了沃土。 （2）扶贫项目的选择缺少必要的论证，资金的分配不尽合理。因为平时没有建立起完整的扶贫资料数据库，没有统一的、长远的扶贫总体规划，在年度扶贫项目的选择上匆匆上报，有的地方不按政策办事，不切实际，把有限的资金用在大项目上，待项目上马后才发现资金缺口较大；也有少量资金用于非贫困地区的非扶贫项目，做一些表面现象，建一些形象工程。 ; （3）搞虚假“扶贫项目”,套取“扶贫资金”。一些地方借扶贫东风,千方百计采用移花接木或改头换面等手段,欺上瞒下,搞虚假立项,套取扶贫资金后不能专款专用,而是搞更新交通工具,解决干部工资,有的甚至用于请客送礼，吃喝招待开支,致使扶贫资金变了味,更谈不上发挥扶贫效益。 （4）撒“胡椒面”,平均使用扶贫资。据了解,有些贫困乡村争得扶贫专项资金后,便偷梁换柱,搞平均主义,或以村、以户按人平均分配,不能专款专用,集中合理使用,使贫项目效益不佳,甚至毫无效益。 3.4.3政府建设项目资金存在的问题 （1）政府资金在管理观念上存在单向性、静态性、事后性,在行为上职责不明、监管不力。对于政府资金使用的管理,在传统的观念上,只强调使用的合理性,我们的检查、稽查、审计等手段都是本着这一目的进行的,缺乏如何科学、高效地使用政府建设资金。管理力度主要放在建设阶段,重点是建设阶段某环节静态式监督,而缺乏从审批到建设的全过程动态管理。检查、稽查及审计往往是被动的、事后行为,而问题已经发生,损失无法挽回。由于政府金检查及监察人员职责不明,存在不负责任行为,使许多“问题工程”变成“优质工程”,造成很坏社会影响。 (2)在政府资金建设项目的选择及立项上缺乏客观、公正。各级政府从确定投资规模，落实具体项目，由于时间短、人手少、项目多、很难对各类专业技术问题真正科学决策，因此在项目的评估、审核、确定上存在不科学地选择。由于项目多，且需平衡各方面利益，在选项的标准上无法做到客观公正，从而造成各地区及部门为争取政府资金项目，都在八仙过海、各显神通，形成“跑部钱进”的现象，个别地区及部门甚至存在虚报项目，套取政府有限资金的现象，以上情况不仅造成政府资金使用的不合理、不科学，而且改变了政府资金使用的初衷，也极易产生各种腐败行为损害党和政府的形象。 (3)政府资金建设项目管理模式不合理、不科学。目前我国政府资金建设项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的管理模式 在这种模式下，其一由于责、权、利不清，加之项目前期工作混乱、投资估算不足，造成概算失控，无法科学使用政府资金；其二由于项目管理模式的不合理,导致项目建设及其物资采购招投标工作存在漏洞,最终导致政府投资项目超概算；其三行政权力干预建设项目管理,使建设项目违反科学标准,违背客观规律、造成政府资金浪费。 从上面的分析中，我们可以看出，不管从资金支出结构，还是资金的管理上讲，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的地方，使用效率不高，需要提高政府资金使用的效率。 第四章 政府资金使用效率低下的原因分析 在第二章我们从分析中得出：不管从资金支出结构，还是资金的管理上讲，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的地方，使用效率不高。政府资金使用效率低下的原因是多方面，我们可以从宏观体制上和微观管理上找原因。 4.1宏观体制上政府职能转换滞后 自从中共十四大明确了经济体体制改革和转变政府职能的目标以后，政府就一直致力于政府职能转换，但出于各种原因，政府职能转换始终不到位，县级政府职能转换尤其艰难。主要表现在： 4.1.1县级政府机构改革不到位、不彻底 自从1957年第一次扩大地方自主权，进行党政机构大精简以来，中国经历了若干次机构改革，但由于经济管理体制没有改变，机构改革一直陷在“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈中。经济体制转轨后，1988年中央进行的地方政府的机构改革与以往的机构改革实质不同，因为它是在经济体制上发生变化，政府职能相应进行调整的基础上进行的机构改革，不再是单纯的机构变迁，但同于自上而下的政府职能转换没有到位、政企没有真正分开，机构改革也没有达到最终目的，反而由于经济发展、地方投资增加而新设了若干部门、新增了大量人员，形成了新一轮的机构膨胀。20世纪90年代进行的机构改革也因为政府职能转变滞后而进展缓慢，成效甚微。县级政府机构改革的关键是政府职能转变，如果政府职能不转变，过去在计划经济体制下根据行业管理要求、部门管理要求、计划管理要求设立的机构就会重叠交叉，难以改革。只有跳出单纯机构的思路，根据公共财政框架下市场经济体制对政府管理的要求设立机构和责任，才能避免再度陷入“精简-膨胀”的怪圈。 4.1.2县级财政仍然承担过多的应交付市场完成的事务、承担过重的机关运转经费 在市场信息济体制下，政府的主要职责就是向社会提供公共品，项目审批、竞争性行业投资和经营性事业单位拨款等都应退出和取消，但由于利益刚性和政府职能没有彻底转变，政府仍然干了许多不该干的事，既额外增加了财政负担，增加了县级政府资金支出的压力，又导致政府资金浪费和支出效益低下。 4.2微观管理上政府资金支出管理和控制机制尚未健全政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是政府支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。 我国自1995年起已正式颁步了预算法，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。 多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的，存在很多弊端：一是以往年支出实绩为依据确定支出指标，以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化； 二是“基数加增长”缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的变化，往往使该支的无法支，影响经济和社会事业发展。同时往往出现事后被迫调整支出预算的现象，使支出预算失去了应有的严肃性；三是“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位，使原来厉行节约的单位少支，大手大脚的单位多支，导致分配不公，苦乐不均。因此，现行支出预算编制和分配办法亟需改进。 政府资金支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出，财政无所适从，平衡压力加大。 这实质上也是政府资金支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。预算法是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时以法律、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、科技、计生、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻“预算法”设置了障碍。 4.3微观管理上财政监督管理水平落后 目前财政监督深度和广度还远远不够，还缺乏权威性，及时性和有效性；监督的重点不明确，措施不得力，与社会主义市场经济和财政管理的要求，还有不小的差距。目前财政监督工作中存在的主要问题： 4.3.1财政监督的覆盖面窄 从财政监督的本质要求看，其监督范围至少包括三个层次：其一财政性收支活动的全过程，包括收入的征收，预算的编制，执行，资金的支出等；其二执行财政财务制度的所有单位和个人；其三结合国民经济运行状况，对财政运行质量进行检查和分析。 就财政监督的微观体现而言，在两权分离的背景下，随着国家与