依法行政难点与对策探析.docVIP

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律的要求去做，只有这样，才能达到依法行政的标准。依法行政是建设社会主义法治国家在行政领域的体现。依法行政是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。二、坚持依法行政的意义（一）依法行政对于维护国家法制的统一和尊严,维护宪法的权威具有重要意义。首先是维护法制的统一。法制，是一国法律制度的总和，包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。法制的统一是国家统一的基本条件。依法行政原则契合了社会主义法制的基本要求。其次是维护法律的尊严。要保障法律的尊严，就必须要求行政机关特别是行政机关领导遵守法律，行政机关的一切行为都必须符合法律规定。依法行政的含义即指国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定，而不是用法去管行政相对人，是用法去管行政机关及其工作人员，是依法治国方略在行政领域中的具体体现。可见，依法行政对行政机关及其工作人员提出了遵守法律的要求，并根据“权责统一”要求，行政机关对其违法的行政行为承担法律责任行政赔偿责任，因此，依法行政起到了维护法律尊严的重要作用。第三是维护宪法的权威。宪法是集中反映统治阶级的意志和利益，规定国家制度、社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法，其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。依法行政要求行政机关在法治进程中必须守法，当然必须遵守宪法的规定，在宪法规定的范围内进行活动，从而保障、维护了宪法的权威。如果行政机关的一切活动不是以维护、保障宪法的权威为出发点，则依法行政将失去其自身的意义。因此，依法行政必须围绕宪法、围绕依法治国这一核心，保证一切活动遵守宪法的规定，从而维护宪法的权威，宪法的最高性。(二)依法行政对于监督行政机关依法行使职权具有重要的意义。我国对行政机关及其工作人员的行政行为的监督途径是多样的，但最根本的途径是对行政机关及其工作人员提出一个原则性的要求，因为一般的、普遍适用的法律原则往往可以弥补具体法律的漏洞，真正实现“有法可依”,可以更好地保证行政机关行使职权符合法律的规定，因此我们提出了依法行政。依法行政既对行政机关的抽象立法活动提出了要求，也对行政机关的具体执法活动提出了要求，同时也对违法的行政行为提出了承担法律责任的要求，这些要求都是为了保证行政机关的一切活动都在法律规定的范围内进行，不得逾越法律规定的范围，不得违反法律规定的程序，不得非法侵害行政相对人的合法权益。因此，依法行政对于监督行政机关及其工作人员的行政行为具有重要意义。(三)依法行政对于维护行政相对人的合法权益具有重要意义。依法行政要求行政机关的职权之存在与行使合法、要求防止行政无效、违法地运用，从表面上看是对行政机关提出的要求，但这种要求的根本在于维护行政相对人的合法权益。如果不重视对行政权的制约，漠视对行政相对人合法权益的保障，将可能导致与社会主义民主背道而驰的局面。因此，依法行政虽直接是对行政机关行政行为的监督，但客观上是对行政相对人合法权益的维护和救济。三、依法行政存在的难点与问题（一）执法体制还不够顺畅。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。但在具体实施过程中，我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。表现在：一是对“事”不对“人”，影响了政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生了间接负面影响。二是部分政府法制机构内部人员结构不尽合理。庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是政府法制职能部门职责还需进一步强化。政企不分，政事不分的现象仍然存在；执法部门纵向集权，有关部门缺乏有效的协调与互相；管理交叉，导致重复管理和管理空白现象的出现。这些都诠释了我国的法制职能部门需要进一步强化职责。（二）执法认识还存在误区。误区一：群众必须守法，群众守法了，政府部门才能依法行政。例如，在农村宅基地管理中常有这样的例子，一些农户因为多方面的需要或是为了发展养殖业，或是为了住宿方便，或是为了交通便 利，往往有不经依法批准或违法批准而在耕地上建房的情况。依法土地管理法的规定，群众的行为是违法的，是应该受到法律制裁的。于是，又出现了另外一种情况，土地主管部门会以罚代法，该拆除的不拆除，该没收的不没收，一罚了之，万事大吉，双方相安无事。违法的群众认为自己违法了，理应受到处罚，执法者认为你违法了就该受到处罚。似乎是合情合理，实际上是行政主管部门对依法行政的误解，其行为也是违法的。误区二：部门必须守法，只要部门守法了，就是做到了依法行政。这种认识大都存在于各级政府的领导者思想中。有不少领导往往强调，某某部门必须依法办事、依法行政，只要你们能依法行政就可以了。似乎我们的各级政府不在依法行政的要求之内。事实上，依法行政的主体必须包括各级政府，更包括各级政府的各位领导。误区三：处罚追究责任的误区。有不少的政府领导或地方党委的领导认为依法行政是各个政府部门的事情。所以，一旦一些部门出现了违法行政的事情，被追究责任的往往是部门的领导、主管领导和具体当事人，很少涉及到政府领导或党委领导。其实，在很多情况下，部门的违法行为是由地方党委和地方政府的主要领导或主管领导直接授意、直接参与、直接干预导致的违法。而在追究责任时，这些领导则“逍遥法外”，更使一些领导继续认为只要部门不违法，就是做到了依法行政。如此下去，依法行政则永远是一句空话。（三）执法监督力度还不够大。我国目前已具备相对全面的监督体系，但仍有有法不依，以言代法，以权压法等现象存在，这其中既有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。首先是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。其次是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展12次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。三是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。（四）部分规范性文件还不够规范。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也会暴露出一些问题：一是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行为主管部门，使人民群众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架”现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审核把关工作做的不深不细致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。二是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。三是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。（五）违法行政问题时有发生。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，有相当一部分基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然而施以重罚，陷民于不义。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。四、解决依法行政工作中出现问题的对策（一）是要加大行政法制宣传力度。笔者认为，加大法制宣传力度，主要目的是要培养树立“两种观念”。首先要培养树立法制观念。即宪法至上，法律具有极大权威，法大于权，法律面前人人讲求平等。进一步加强社会法制宣传教育，改变以往的“以教”为中心的静态普法方式，可采用双向互动关系等方式方法，将普法有机地融入社会群众的生活之中，使大众逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。其次要培养树立权力制约观念。要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。（二）是要进一步加强政府法制机构建设。笔者认为，我们需进一步改善以往依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。（三）是要切实加强行政执法队伍建设。笔者认为，一切法律终究是要靠人来执行的，一切法律秩序也是要靠人来维持的，所以要推进依法行政建设，就必须要高度重视行政执法队伍建设。首先要严把“入口关”。要从源头上把握好选人用人标准，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并严格贯彻执行。在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。其次是要抓好“教育关”。对加强对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。三是要看住“经济关”。所有行政执法队伍的工作经费应由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益“驱动”。最后要疏通“出口关”。对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。（四）是要确保规范性文件的严肃性。笔者认为，规范性文件的不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手：一是树立现代意识，更新“立法” 观念。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。三是加强规范性文件制定调研工作。四是严格履行法定程序。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。（五）是要进一步加强行政执法监督力度。笔者认为，必须进一步强化和完善行政执法监督制约机制，确保严格、公正执法。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人