《邵阳发展大家谈》doc版.docVIP

关于邵阳地区小城镇建设的一点思考-“邵阳发展大家谈”调研报告 作者:1.小城镇建设的概念小城镇建设是小城镇的各种要素的创立或组合以及一定区域内小城镇体系的设置、改造和发展的过程。小城镇建设可从微观和宏观两个方面进行研究。1.1. 微观建设指小城镇的各种社会要素的创立、兴建、组合和发展工作。大体上可归纳为物质文明方面的建设与精神文明方面的建设。物质文明方面的建设主要包括经济建设、生态建设和市（镇）政设施建设等内容。经济建设涉及工业、交通运输业、建筑业、商业和服务业的建设，以及与小城镇居民生活直接相关的农、林、牧、副、渔等行业的建设。精神文明方面的建设主要包括思想建设和文化建设两个方面。1.2. 宏观建设指一定区域内小城镇体系的建立、改造和发展工作。它侧重于解决一定区域内小城镇的密度、规模、功能和空间布局的问题，以及小城镇建设的发展速度和具体的方法、步骤等问题。一般地说，每一个区域内的小城镇，要尽可能做到密度适当、规模合理、功能互补、布局均衡。小城镇建设要求从本地区、本城镇的实际情况及它在整个社会结构中的客观地位出发，做好总体规划。制定小城镇建设规划，要兼顾经济、社会、生态三大效益。规划的内容要全面，既要突出经济建设的重点，又要配合做好教育、科学、文化、人口、劳动力、社会保障、生态环境、市（镇）政设施等方面的建设规划。1.3. 新农村背景下的小城镇建设小城镇的发展，在一定程度上直接决定着中国经济进一步高速发展的可持续性。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。在当代中国，“三农”问题解决不了，我们就不能实现小康社会的目标，更不能实现全国的现代化。从这个意义上讲，解决“三农”问题的根本出路在城镇化。小城镇建设与社会主义新农村建设，两者相互补充、相互依赖，同时，又共处于挑战严峻、机遇难得的历史条件下，都是决定中国经济进一步健康、快速发展的大问题。2. 小城镇建设的意义和功能2.1. 带动经济产业化发展，促进产业优化调整小城镇的发展对于经济产业化发展有很大的意义。首先小城镇的发展可以促进农业产业化。农业产业化以农业增收、农业增效为目标，以市场为导向，以合理的利益分配为纽带，打造诸如专业合作社，农业适度规模经营。其次，小城镇发展可以在原有乡镇企业发展基础上，培育出大量上下游产业，不断吸引周边相关配套产业的集聚，还可以利用各种优势，吸纳外部资本进入，形成一大批具有小城镇特色的产业品牌。立足于因地制宜，发展二三产业，这样又可以吸收农村剩余劳动力，缓解人地矛盾。2.2. 缩小城乡差距，提高社会保障能力，促进农村市场的消费小城镇拥有集中便利的医疗、文化教育、科技等各方面的基础设施，交通也更为方便，信息业会更加畅通，这样就可以促进农村科技的普及，以及农村人力资源素质的提高。农村迁居到小城镇居住和进入二三产业就业，收入会有一定程度的提高。小城镇的生活方式也会改变居民的消费方式，从而促进第二三产业的良好发展。2.3. 促进农村劳动力当地就业，解除外出务工之忧农民进镇门槛、就业风险和生活成本较低，小城镇已经成为我国目前吸纳农村富余劳动力的有效途径和重要载体。3. 邵阳地区小城镇建设的问题和对策3.1.邵阳地区小城镇建设出现的问题3.1.1.小城镇建设的目的“功利性”强 回看全国十多年来的小城镇建设发展过程，不难发现被深深地烙上了土地财政的“烙印”。1994年实行分税制，中央和地方税收分离，原本列入地方财政收入的特产税、统筹款、农业税相继取消，乡镇财政财源枯竭，不仅无力实施基础设施共建设等民心工程，就是维持本级政府正常运转都十分艰难。为了摆脱财政困境，乡镇不约而同瞄上了小城镇建设这块蛋糕，并试点实施小城镇建设。建设开发区目的主要着眼于抓收入弥补财政公用经费。早期的土地开发市场不是经济热点，土地出让价格不高，在开发模式、运作过程中均有重大缺限，出让时机的选择也不恰当，管理成本较高，乡镇财政从城镇开发中获取实际纯收入也不是很多，多数乡镇小城镇开发略有盈余，部分乡镇小城镇建设还出现亏损。3.1.2小城镇建设普遍缺乏长远规划 乡镇组织在区位优势比较突出，基础设施已有一定基础的区域征地，作简单处理后即向社会出让。这种运作模式有其优点，主要是投资少、见效快，在短时期内能给乡镇财政带来巨额收入，极易为乡镇接受。邵阳地区大部分乡镇就选择了这种建设模式。乡镇无视规划规律原因复杂，主要有：规划意识不强；财力不足；法律依据不足。违背规划规律办事必然要承担后果，至少在以下几个方面付出沉痛的代价：土地利用率低、形成很多的废地、城镇功能紊乱、浪费大、提前出现“城市病”等。新时期城镇建设不得不品尝无规操作酿成的苦酒。3.1.3.产业辐射效应难以形成 一是传统产业日渐衰微。邵阳地区各县市区原有一些特色产业，但因资金、技术开发、宣传等因素的限制，产业难以壮大发展，不能形成辐射效应；二是乡镇企业纷纷破产。上世纪80年代起，全国掀起办乡镇企业的高潮，各乡镇也创办一批乡镇企业，是80年代社会经济发展的主力军。在经历10多年的发展之后，由于多种因素，基本上被市场淘汰，部分停产停业，有的则参照国有资产改制政策处置。三是招商引资效果不明显。产业发展是解决城镇化人口生存就业的根本途径，没有产业带动，城镇建设缺乏必要的购买力和人气。邵阳地区大部分的县市区10多年来产业发展滞后，必然导致大部分乡镇城镇化建设的踌躇不前。3.1.4法制意识淡漠，导致违规现象严重 当前小城镇建设中普遍存在违规操作现象，且多是明知故犯甚至是明知又犯。违规现象表现在以下几方面：一是征地价格过低；二是以租代征；三是国土审批程序不到位；四是搭车收费多，增加用户负担；五是违法拆迁。直接导致的后果表现在：一是失地农民缺乏生活保障，部分失地农民失去土地后找不到新的就业途径，生活质量下降。二是补偿标准过低，失地农民有不满情况，导致干群关系紧张，后期建设工作难度加大。三是违背国家垄断土地一级市场的规定，偷漏瞒交土地出让金。四是与民争利。占用原有公用设施及资源，和居民存在矛盾，需要妥善处理，综合协调各方利益关系。3.1.5社会管理跟不上城镇建设脚步 一是公共设施需求加大。城镇人口增加，对学校医院服务需求加大，原1万人使用的公共资源现在必须满足1.5万-2万人使用，公共资源成为稀缺资源。二是行政拆违压力大。近年来地价、房价急剧上涨，土地已成不可再生的稀缺资源，老房新建不能按规划退到位，新建筑超层超面积等，城市建设拆违压力空前变大。有效拆迁政策性强，程序严格，很难保证一一落实到位。三是“壅堵病”已提前出现。小城镇建设规划道路过窄，在关键十字路口已出现壅堵，如同未成年人患上心血管疾病一样，部分乡镇的小城镇建设已患上未建先治的顽症。四是基础设施要提质扩容。城镇规划区域拓宽，规划区人口增加，给排水、电力、电讯、文化广播等基础设施均要升级换代。五是城镇卫生需要加强管理，脏、乱、差现象在一定程度上存在。六是城镇新进人口的户口问题。城镇新居民其子女享受不了原居民同等的医疗、受教育待遇，低收入者得不到救助。3.2.对策措施3.2.1.按照两型社会建设要求，打造和谐小城镇 古希腊哲学家亚里士多德对城市概念作过阐述：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好而居住在城市”。所以，归根结底，城市是人们生活居住的场所。城市是为了人们生活甚至是生活得更好而建立的，任何城市建设都不可能违背这一原则，小城镇建设同样也不能违背这一原则。因而在小城镇建设中必须牢固树立建设“资源节约型、环境友好型”的城镇的指导思想。3.2.2.立足长远，认真做好规划 一是坚持规划先行。必须立足于资源优势编制符合本地方发展的小城镇规划。编制规划时必须充分考虑各方面的意见和建议，并服从县域城镇体系规划。二是严格按规划控制。规划制订之后，即应按规划要求对规划区域内所有建设予以控制，涉及处于规划道路上的建筑改建时必须按规划退到位，属规划道路必拆建筑，如可先补偿安置；三是严格按规划办事。小城镇建设实施过程中，除国家大型项目及不可避免因素要调整外，一般不进行调整，即便是调整，也必须充分论证后严格按法定程序进行。不允许擅改规划，降低公共设施标准、侵占公益用地行为。四是建立城市规划委员会，执行规划公示制度，选择社会贤达共同参与规划重大问题的决策。五是加大对违规行为的执法力度。近年来，对城镇居民超规划、超层建房，必须依法处理到位，不能让违规者获取不正当利益，维护城镇建设的公平正义，确保城镇建设的特色。六是尽快开展乡镇控编、修编工作，所有乡镇都要按社会发展要求，结合本地实际制定控规规划。经济条件好、或者有旅游资源、文物保护资源的村也要制定好村规划。3.2.3.立足优势，打造特色 小城镇处于城市之尾，农村之首。其基本特征有两个：一是受经济、人口、文化等条件制约，不可能有大的发展空间，短时期内不可能扩展成城市，但另一方面，相当部分的小城镇又有自己独特的资源优势或是特色产业，这些产业仍有较大发展空间，建设小城镇必须是依托这些特色资源，利用小城镇这个发展平台，吸引资金和人力资源向该行业转移，把原有特色再做大做强。建设特色镇要坚持宁缺勿滥原则，发改部门要严把项目立项关，对有“特”乡镇、有前途的尽快立项并给予政策扶持，对条件不具备或是条件不成熟项目则应拒绝立项，千万不能做劳民伤财的事。3.2.4.健全机制，探索小城镇社会管理创新 一要夯实城镇管理的社会基础。目前，农民进城后，其户籍仍保留在原村或居委会，不能转入居住地，不能享受城镇居民的医保、社保、社会救助等福利，其子女受教育、医疗也受到一定程序的限制，沦为城镇二等公民。进城农民群体没有城镇主体的使命感和责任感。必须配套改革户籍制度，维护进城农民工的合法权益，让新老城镇居民享有共同的生存权和发展权。二要提高城镇管理队伍的素质能力。城镇建设“三分建设、七分管理”，仅靠建设是不行的，必须有专业化、能力强的干部队伍。对从事城镇管理的干部队伍、经费和待遇要充分保障，做到和公务员同工同酬，并按计划定期对工作人员予以培训，提高管理水平和能力。工作方法要以人为本，适当考虑居民的风俗习惯，创造优美和谐的城市环境。三要加大城镇环卫工作的投入。应购置洒水车、垃圾车、垃圾桶等必要的环卫设施，并适当提高环卫工作人员的待遇。四要发挥村居委会参与城镇管