法院设立人民调解室.docVIP

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论文摘要本文试图通过介绍余姚市司法局在市人民法院设立人民调解室这一实践，其基本做法，其成功之处，其探索成果，还指出了由此带来的困惑和问题，以及给法律工作者的启迪，希望引起共鸣和抛砖引玉的效果，共同来探讨人民调解与司法调解对接的问题。人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项具有中国特色的重要法律制度，同时也是化解人民内部矛盾、维护社会和谐稳定的“第一道防线”。随着社会的发展和变革，在群众生活日益改善的同时，社会矛盾也不断增多，呈现出主体多元化、人员群体化、诉求多样化、矛盾复杂化等特点。党和政府如何更好地发挥人民调解组织的作用，成为司法行政机关、审判机关和有关专家学者研究的重要课题。在这样的形势和背景下，我市司法局建立了涉诉纠纷调解委员会，在法院建立人民调解工作室。此举标志着人民调解与司法调解之间成功实现了对接，为建立多元化的矛盾纠纷化解机制迈出了创新步伐。尝试推动人民调解与法院立案审判的衔接互动，完善多元化社会纠纷解决机制，努力实现人民调解与司法审判工作的“双赢”。一、基本做法及效果今年3月份，我们在市人民法院成立了涉诉纠纷人民调解委员会，并在立案庭、陆埠法庭、泗门法庭建立人民调解工作室，其主要工作职责是通过人民调解方式，对即将进入诉讼程序的离婚、民间借贷等八种民事纠纷作最后调解，以避免矛盾的复杂化。每一个工作室聘用2个专职调解员现场办公，对部分离婚、继承、人身伤害等适合进行调解的案件，由当事人委托后进行调解，此举既有效解决了人民调解协议无法律强制力的问题，又节约了司法资源，节省了涉诉当事人的时间，深受群众欢迎。涉诉纠纷人民调委会运行以来，取得了良好成效，共接受委托调解案件141件，调解成功104件，调解成功率达73.8%，调解后自动履行率达100,社会效果十分明显。例如，我市泗门镇东蒲村72岁高龄的周某，平时身体不好，曾在医院动过两次大手术，目前身体还未完全恢复，一次因邻里之间的琐事在自己家门口被同村村民芦某和陈某两夫妻当着众多乡亲的面拳打脚踢，还诬言周某诽谤他人，对周某进行人身攻击，致使周某身体和人格遭受严重伤害，周某诉至法院，在诉状所附证人证言中，有该村60周岁以上的所有老人共20余人共同签名要求法院为周某讨回说法。法院立案后，认为该案属村民之间的矛盾纠纷，且群众关注度比较高，将此案移交泗门法庭调解室调解，调解员经过耐心细致的工作，最终将该案圆满调解成功，周某非常满意，几次来到泗门法庭，对我们调解员的工作表示感谢。该案的调解成功，最大限度地减少了诉讼的时间限制，在最短的时间没化解了矛盾纠纷，达到了良好的社会效果。与诉讼比较，人民调解制度有自身的独立价值：一是实现了人民调解与司法调解的良性联动，使人民调解的功能更加完备，不仅可以直接化解矛盾纠纷，而且能为司法调解打下坚实基础，创设便利条件。据统计，适用涉诉调解制度以来，除一部分纠纷在立案时被直接化解外，凡经过诉前调解的案件，一旦调解成功，进入诉讼程序后也大都得到了调解处理。二是更加方便了纠纷的处理，充分体现了司法为民的理念。涉诉调解制度的有效落实，使司法为民理念更加具体化，不仅能及时化解矛盾纠纷，而且切实维护了公众的合法权益。三是缓解了人民法院的审判压力。涉诉调解除了审判人员倾注一定精力外，多数情况下以人民调解员调解的方式来完成，相对而言，法院的司法投入较少，通过此种方式解决纠纷的成本远比司法调解成本要低，这在一定程度上能缓解审判工作压力。四是便于迅速、彻底地解决纠纷，化解矛盾。由于涉诉调解的关口前移，有利于在最佳时机解决纠纷，通过法制宣传和说服教育，当事人在诉前达成协议、化解纷争，纠纷一般解决的彻底，且不伤和气，息事宁人，案结事好，从而增加了社会和谐因素。五是在实体法律规范不健全的情况下，当事人可以通过调解中的协商和妥协，以探索双赢的审理结果。纠纷发生后，如果走诉讼程序，根据举证责任、法律推定等技术性规则作出判断，这种“法律事实”的裁定，往往只能解决法律上的争议，并不能使人心悦诚服，也不能消除深层次的矛盾。而人民调解则是通过说服教育的方法使当事人心平气和的坐下来协商解决问题，由对抗转向对话，达到双赢效果，提高了效率，更有助于实现社会公正。 二、人民调解与司法调解对接的启迪1、人民调解协议开始具有强制执行力2002年，最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定规定：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。只要人民调解协议不违反法律法规和社会公共利益，法院应认定其合法有效。这是我国第一次以司法解释的形式将人民调解协议确定为具有民事合同性质。这对于人民调解的发展来说是具有里程碑意义的事件。但是，笔者认为这只是人民调解发展中前进的一大步，关于人民调解协议书的法律效力并不能到此终结。人调解协议书虽然具有民事合同的效力，但除具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，具有强制执行的效力外，其他的人民调解协议书都不具有强制执行的效力。人民调解下一步的改革方向将是调解协议书的强制执行力问题。人民调解协议书如何获得强制执行力？我们可以从2000年中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则中获得启发，其中第44条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。这样就可以有效保证和解书具有强制执行力。由此，在赋予人民调解协议书的执行力问题上，可以借鉴仲裁制度中的规定，即在法院之外通过人民调解委会员达成调解协议的，当事人可以凭在人民调解委会员主持下达成的调解协议，请求法院出具调解书，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。而驻法院人民调解工作室正是这样运作的，法院委托驻法院人民调解工作室的案件，经调解双方达成一致意见的，根据进一步规范民事纠纷委托人民调解工作的若干意见的规定，当事人既可以要求人民调解组织出具人民调解协议书，也可以要求人民法院出具民事调解书。当事人请求法院出具调解书的，在人民调解委员会主持下达成的调解协议也就获得了强制执行的效力。2、推动了人民调解与诉讼程序有机衔接最高人民法院通过的关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力，同时也使人民调解与司法程序实现了衔接，但是，这种衔接仅仅是效力上或者说是救济途径上的衔接。人民调解与司法程序的衔接应该是全方位的，除效力上的衔接外，还需要在程序上实现衔接。而驻法院人民调解工作室设立为人民调解与诉讼程序在诉前、诉中实现有机衔接提供了坚实的平台。就诉前衔接而言：驻法院人民调解工作室一个重要内容就是在法院的立案庭设立“人民调解窗口”，该窗口的主要职责就是负责诉前调解，对未经人民调解委员会调解的民间纠纷，当事人到法院起诉的，立案庭主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的，立案庭将案件转移至“人民调解窗口”，调解不成的再由立案庭进行立案。因此，人民调解与诉讼程序在诉前通过驻法院人民调解工作室在立案庭设立的“人民调解窗口”实现了有机衔接。就诉中衔接而言：驻法院人民调解工作室的另一个重要内容就是接收法院委托调解，即案件进入诉讼程序后，对于有可能通过调解解决的，法院可以委托驻法院人民调解工作室进行调解。经调解，无法达成调解协议的，由驻法院人民调解工作室制作调解终结书，记录调解不成的结果及有关情况，连同相关案卷材料移交法院，由法院继续进行审理。因此，人民调解与诉讼程序在诉中通过法院委托调解实现了有机衔接。3、建立人民调解前置制度的有益探索调解作为特定类型案件（一般为家事案件、邻里关系案件、小额债务纠纷案件以及小额损害赔偿案件）的民事诉讼前置程序在国外不是什么新鲜事，许多国家都有这方面的法律规定，如挪威的纠纷调解法、日本的家事审判法、我国台湾地区的民事诉讼法等都有诉前强制调解的规定。这里所说的诉前强制调解，并不是法院的调解，而是社会上独立的调解组织的调解。结合我国的国情，人民调解可以充当特定案件民事诉讼的前置调解组织。驻法院调解工作室在法院立案庭设立的“人民调解窗口”就是建立人民调解前置制度的有益探索。其具体做法是：原告就婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务、小额损害赔偿等纠纷向法院起诉的，法院立案庭争得当事人同意，暂缓立案，请其到人民调解窗口申请调解。人民调解窗口按规定向双方当事人发放人民调解通知书，征求意见。如果双方当事人都同意调解，人民调解窗口受理调解。调解成功的，即以人民调解委员会的名义出具人民调解协议书；调解不成的，由法院审查立案。这种做法虽然距调解前置还有一段距离，但已为人民调解前置制度提供了实践基础。三、工作中存在的问题和困惑1. 调解的概念模糊，分不清孰是人民调解，孰是司法调解；法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。同时，对调解中自愿、合法的规定也过于原则，审判实践中认识不一。2. 人民调解在工作中，缺乏专门程序的支撑；民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性 ，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。3、法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自主处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。4. 赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法等法律的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。四、几点建议 为了真正实现人民调解制度与司法调解有机对接，下一步应从以下几个方面着手完善和提高：1、应尽快出台人民调解法。在法治社会中，立法是保障制度得以实行有效手段。只有尽快出台人民调解法，对人民调解的受案范围、人民调解委员会的法律地位、人民调解的强制效力及人民调解的工作程序、经费保障等方面作出明确规定，才能真正把人民调解纳入法治的轨道，提高人民调解员的工作积极性，最大限度的保护当事人的合法权益，这样涉诉纠纷的人民调解工作的开展也合法与合理。2、建立“诉前、庭前、庭审、判前”四位一体的法院调解，做好委托调解、人民调解之间的衔接。 目前，大多数法院实行“庭前、庭审、判前”三位一体的法院调解机制，而诉前调解被普遍忽视，我们认为人民法院可以通过加强对人民调解组织的业务指导，合力把纠纷解决在诉讼前，当然，法院也可以对要求起诉立案的原告，经征得原告同意后，可以暂时不立案，以法院名义通知对方在一定期限内自行和解，但期限以不超过5天为宜，或者劝其通过人民调解组织、有关部门、团体进行调解，或者以法院信函的形式委托基层组织、司法所等部门进行调解，或者在征得双方同意的情况下于正式立案前进行调解，以快速化解纠纷，实现司法为民。3、建立调解程序与审判程序相对分离的制度来贯彻调解的自愿原则。 为了更好地贯彻人民调解当事人自愿原则，我们认为应把人民调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的相对独立的另一种诉讼方式，将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段：1.送达起诉状副本和应诉通知书时的“送达调”。对事实清楚、证据确凿、双方争议不大的案件，收案后用简易程序进行审理，即以打电话、就地审理等简便灵活的方法通知当事人到庭或到当事人住所，在双方当事人同意且被告自愿放弃答辩期的前提下进行调解。2.询问被告答辩时的“答辩调”。即在被告向法院送达答辩状时，根据原告的起诉事实及被告的答辩意见，给被告做调解工作；如被告同意，便及时通知原告立即到庭进行调解。3.双方当事人同时到庭的“即时调”。4.庭前准备阶段在交换证据时的“听证调”。5.庭审阶段的“庭审调”。6.发挥双方委托代理律师的作用，促使当事人庭外和解的“庭外调”。7.定期宣判送达前，当事人行使请求调解权的“庭后调”。 4、赋予双方当事人以程序的选择权来保证调解自愿原则的贯彻。 案件进入诉讼程序后，笔者认为法院选择调解解决纠纷还是选择审判调解纠纷应当征求当事人的意思，尊重当事人的意愿，因为不同的纠纷解决方式对于当事人来讲，可能成本、质量、速度不同，当事人的需求也会不同，某一具体的案件是否适用调解方式解决纠纷，不能以法官的意志为转移，而必须以当事人的意志为转移，法官只能提出建议，适时地为双方当事人创造协商平台，至于是否愿意调解，是否愿意达成合意应完全由双方当事人自主决定，一旦当事人一方或双方不愿意调解或无法达成协议，法院应即时转入审判程序以保证当事人自愿原则的贯彻。 任何工作，唯有创新才有其生命力。人民调解这朵昔日的“东方之花”也是如此，但愿通过在法院设立人民调解工作室的实践，通过我们的努力，重放光彩，真正成为和谐社会的“第一道防线” （余姚市司法局 陆青田 撰写）14褒樟评魄趣棕凉澎缸桑词骋祥匀铃膜追匹钒晃扯奎副素雾钎锑雀骋燥幸懒满梁枝烃皋续拖嘻恶嚏垂痔芥高矽爱溪鞍裸揩斑嫉哲车斜陶弃板完蘑弊珐瘦楼窜中葡形锋拾斑踌占愧驱呆募履腹醇俗示径绢火苔隋崇恫泥淖彭纷患恳馅