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邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030） 城乡统筹规划专题研究 邳州市人民政府邳州市人民政府 北京清华城市规划设计研究院北京清华城市规划设计研究院 2012 年年 22010010 年年 7 月月 专题研究 （8） 邳州市城市总体规划(2011-2030) 专题研究（8） 城乡统筹规划专题研究 （报批稿） 邳州市人民政府 北京清华城市规划设计研究院 2012 年 目录 1导言导言.1 1.1研究背景.1 1.2城乡统筹思路.3 1.3市域城乡统筹的发展目标与模式.4 2市域城乡统筹发展引导市域城乡统筹发展引导.6 2.1城乡统筹发展策略.6 2.2城市化发展战略.6 2.3农村发展战略.8 2.4城乡统筹发展重点工程.8 2.5城乡社会发展引导.8 3市域城镇布局规划市域城镇布局规划.9 3.1市域城镇体系发展现状分析.9 3.2乡镇撤并.24 3.3城镇体系职能结构规划.27 3.4城镇体系等级规模结构规划.28 3.5城镇体系地域空间结构规划.29 3.6城镇空间布局.41 4市域村庄布局规划市域村庄布局规划.51 4.1市域村庄发展现状.51 4.2市域村庄发展条件评价.54 4.3市域村庄布局规划.61 5市域城乡空间布局规划市域城乡空间布局规划 .94 5.1市域城乡用地现状.94 5.2市域“四区”划定.96 5.3市域城乡用地布局规划.101 5.4市域建设用地总量控制.103 5.5市域城乡建设指引.104 6城乡管理体制统筹城乡管理体制统筹.105 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 1 1 导言 1.1研究背景研究背景 1.1.1 规划背景规划背景 1.1.1.1 全国全国城乡统筹时机已到，相关政策连续出台城乡统筹时机已到，相关政策连续出台 近年来，全国的城乡收入差距不断扩大，从 90 年代中期的 2.5:1 扩大到目前的 3.2:1。考虑到城市居民住房、教育、医疗等隐性福利，城乡差距比要远远超过上述 数字，预计在 5:1 至 6:1 之间。城乡二元的经济结构引发了经济发展动力不足、公共 品供给不均等诸多问题，进一步导致社会矛盾日益激化。 目前我国的经济发展已经到了倒 U 型曲线的拐点，城乡统筹的时机已到。中央 文件十六届四中全会上明确指出：“我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的发 展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着 力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期” 。此后国务 院连续下发一号文件，提出促进城乡统筹力度的政策措施。 中共中央关于推进农村 改革发展若干重大问题的决定文件提出“五统筹”：（1）统筹土地利用和城乡规 划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间 布局；（2）统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业， 引导城市资金、技术、人才、管理等生 产要素向农村流动；（3）统筹城乡基础 设施建设和公共服务，全面提高财政保 障农村公共事业水平，逐步建立城乡统 一的公共服务制度；（4）统筹城乡劳动 就业，加快建立城乡统一的人力资源市 场，加强农民工权益保护，改善农民工 劳动条件，尽快制定和实施农民工养老 保险关系转移接续办法；（5）统筹城乡 社会管理，推进户籍制度改革，放宽中 小城市落户条件，使在城镇稳定就业和 居住的农民有序转变为城镇居民。扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力。 这一系列政策的最终落脚点在于，城乡统筹战略即“必须统筹城乡经济社会发 展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工 城乡 统筹 城乡 空间 公共 服务 社会 管理 劳动 就业 城乡 产业 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 2 业化、城市化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制， 调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事 业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展， 使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。 ” 1.1.1.2 江苏江苏 总体而言，江苏省在城乡统筹方面做了许多探索，在全国走在前列。江苏省住 房和城乡建设厅颁布的江苏省城乡统筹规划编制要点是省内的指导性文件，也 是本次邳州市城乡统筹规划的重要依据之一。 但江苏省客观上存在苏南、苏北、苏中的省内差异，城乡统筹程度与经济发展 的阶段相关，也呈现出苏南统筹程度高、苏北统筹程度低的现象。 1.1.1.3 邳州邳州 邳州应以“苏北城乡统筹示范区”为目标，先行先试，探索苏北的城乡统筹可 持续发展道路。结合实际问题，提出更具针对性的路径选择和空间落实。 邳州目前还处于工业化阶段，面临工业化和城市化过程中一系列的问题与挑战， 距离城乡一体化有较大距离。应注重功能转换与城乡空间格局等方面的调整。本次 规划的目的就是要针对地方经济社会发展的现实基础和阶段性特征，明确邳州的城 乡统筹发展模式与路径，并提出科学合理的解决方法与措施建议。 1.1.2 城乡统筹相关研究城乡统筹相关研究 1.1.2.1 历史经验历史经验 城乡统筹相关的研究有较长的历史，早在 19 世纪末，霍华德的田园城市理论就 提出了相关设想。20 世纪 80 年代至 90 年代，我国开始推行城乡一体化规划，2000 年以后，又在部分地区试点进行市县域总体规划，近年来更加广泛地开展了各种层 面、多种形式的城乡统筹规划。 2000 年以后，邳州市也陆续开展了一些城乡统筹规划相关的工作，包括 2003 年 编制城市总体规划，2005 年按照江苏省要求，编制村镇布局规划等。 1.1.2.2 研究重点研究重点 近期促进城乡生成合理的聚落级配；完善骨干性基础设施；发挥各级城镇 “据点”带动乡村区域发展的作用。 远期促进乡村聚落的优化、集聚、集约发展；提高公共服务设施的均等化 布局，提高服务效率和质量；促进乡村经济向高效化方向转型发展。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 3 1.1.2.3 城乡统筹编制方法城乡统筹编制方法 目前有三种类型的城乡统筹或城乡一体化规划编制方式，考虑其试用范围，本 次总体规划中将采取类型 C 的做法，即完善市域城镇体系规划，补充城乡统筹内容， 并对乡镇规划建设给出一定的指导。 表表 1 城乡统筹规划编制方法城乡统筹规划编制方法 类型适用的城市类型内容 A覆盖全县（市） 域的总体规划 中心城区规模大， 市域面积相对较小 （例如昆山） 将传统的城市总体规划扩展到整个市域，而且 局部地域的工作深度甚至要更深，例如村庄建 设布局。 B构建城乡统筹规 划新框架 经济发达地区，政 府执行力较强 （例如嘉兴） 以城乡空间一体化规划来整合县（市）域层面 涉及空间范畴的各种类型规划。 C完善县（市）城 镇体系规划，充 实乡镇总体规划 内容 适合大部分地区在现有规划体系中通过改进城镇体系规划来加 强城市与乡镇之间的发展和规划的联系，重点 是充实乡镇总体规划的内容。其规划层次仍然 为城市总体规划/城镇体系规划（含市域空间利 用规划）乡镇总体规划（含镇域居民点布局 规划）村镇建设规划这一传统结构。 1.2城乡统筹思路城乡统筹思路 1.2.1 规划原则规划原则 1.2.1.1 尊重城乡差异尊重城乡差异 城乡生产方式、人口构成、空间景观、社会文化等方面存在较大差异，本次规 划中将对城镇体系和农村分别进行规划，避免混为一谈。 1.2.1.2 促进城乡联系促进城乡联系 在城镇体系中考虑对农村发展的带动，在农村规划中考虑农村与城市的交流。 1.2.1.3 促进城乡一体促进城乡一体 城乡一体化，主要体现在公共服务设施和基础设施的一体化。应逐步推动公共 服务均等化。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 4 1.2.2 研究内容研究内容 本次邳州市城乡统筹规划的核心内容是统筹城乡空间、统筹城乡产业、统筹城 乡基础设施和社会服务设施、探索相关体制机制。由于对城乡产业统筹另有专题进 行研究，城乡综合交通及城乡公交、市政基础设施和社会设施也另有专项研究，本 专题将以城乡居民点体系和城乡空间布局为核心内容。 而对城乡空间的统筹，一方面在现有规划体系中通过改进城镇体系规划、增加 农村统筹内容来加强城市与乡村之间的发展和规划的联系，尊重城乡差异，促进城 乡联系；另一方面，通过对市域生态、环境、资源等的综合考虑，落实土地利用规 划成果和镇村布局规划成果，对市域的建设用地和非建设用地制定整合的空间布局， 从而在空间上落到实处。 1.3市域城乡统筹的发展目标与模式市域城乡统筹的发展目标与模式 1.3.1 发展目标发展目标 市域城乡统筹的发展目标是实现合理的城乡产业结构、社会结构和生态结构， 并塑造现代文明和新型城乡形态。到 2030 年，基本将邳州建设成为苏北地区经济高 效、空间集约、资源节约、环境友好、社会和谐的城乡统筹示范区。 1.3.1.1 统筹城乡空间发展统筹城乡空间发展 建立城乡空间统筹发展机制。以空间资源的节约、集约、高效利用为目标，坚持工业向园区、 向基地集中，农民居住区向城镇和农村新型社区集中。坚持走集约、创新、统筹、和谐的新型城 市化道路，大力推进社会主义新农村建设。 1.3.1.2 统筹城乡产业发展统筹城乡产业发展 建立城乡产业统筹发展机制。以工业化带动农业发展，大力发展现代农业和生态农业，推进 农业产业化进程。以农业特色化、品牌化经营代替传统的、粗放的小农经营。以科技创新带动农 业资源的整合，实现农业发展的高附加值。 1.3.1.3 统筹城乡生态格局统筹城乡生态格局 建立城乡生态保护统筹发展机制。坚持生态优先的根本原则，积极构建良性循环的城乡生态 安全体系。 1.3.1.4 统筹城乡社会生活统筹城乡社会生活 建立城乡人口的自由流动机制以及城乡就业、社会保障的统筹发展机制。提高农民素质，缩 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 5 小城乡收入差距，消除城乡人口自由流动的障碍，实现城乡人口的自由流动。调整城乡就业结构， 建立城乡统一的就业制度和开放、竞争、有序的劳动力市场。由农民向市民转变，建立完善的城 乡社会保障体系。 1.3.1.5 统筹城乡公共服务设施及基础设施统筹城乡公共服务设施及基础设施 建立城乡社会公共服务设施及市政基础设施的共建共享机制，建立城乡一体的 公共交通体系和智能化的城乡交通管理系统。按照城乡等级配置设施，覆盖全市域， 实现城乡给水、电力、通信等基础设施服务质量均等化，污水、燃气、供热等基础 设施提供方式差异化。 1.3.1.6 统筹城乡管理体制统筹城乡管理体制 完善现有的目标考核机制和政策保障机制，探索建立多元化的投资建设机制， 深化户籍制度改革和土地征用制度改革，减轻城乡差别，促进城乡统筹发展与经济 社会发展有效协调，努力提高全面性、协调性、可持续性。 1.3.2 发展模式发展模式 将城乡人居系统分为土地、人口（城市化） 、城乡居民点、产业、生态环境、支 撑体系六大子系统，破解城乡二元结构，推行集约、集中、集聚、协调、均衡的城 乡统筹发展。本专题中，着重论述前三个方面，即城乡土地利用（空间布局） 、人口 城市化、城乡居民点三个子系统。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 6 2 市域城乡统筹发展引导 2.1城乡统筹发展策略城乡统筹发展策略 建立以工促农、以城带乡、城乡共融、一体发展的长效机制，实现城乡的统筹 发展，构建和谐城乡的新格局。规划期内，仍将以完善城乡功能联系、培育城乡一 体化发展格局为目标，重点加强城乡在产业发展、空间开发、生态保护、节能减排、 交通引导、人口流动、空间优化、特色塑造、制度改革、设施建设等方面的对接与 统筹发展。 建立城乡产业统筹发展机制。以工业化带动农业发展，大力发展现代农业和 生态农业，推进农业产业化进程。以农业特色化、品牌化经营代替传统的、 粗放的小农经营。以科技创新带动农业资源的整合，实现农业发展的高附加 值。 建立城乡空间统筹发展机制。以空间资源的节约、集约、高效利用为目标， 坚持工业向园区、向基地集中，农民居住区向城镇和农村新型社区集中。坚 持走集约、创新、统筹、和谐的新型城市化道路，大力推进社会主义新农村 建设。 建立城乡生态保护统筹发展机制。坚持生态优先的根本原则，积极构建良性 循环的城乡生态安全体系。 建立城乡人口的自由流动机制以及城乡就业、社会保障的统筹发展机制。提 高农民素质，缩小城乡收入差距，消除城乡人口自由流动的障碍，实现城乡 人口的自由流动。调整城乡就业结构，建立城乡统一的就业制度和开放、竞 争、有序的劳动力市场。由农民向市民转变，建立完善的城乡社会保障体系。 建立城乡社会公共服务设施及市政基础设施的共建共享机制。按照城乡等级 配置设施，覆盖全市域，建立均等化的设施共建共享体系。 2.2城市化发展战略城市化发展战略 2.2.1 发展原则发展原则 第一，以提升城市化质量为核心，坚持走新型城市化道路。 坚持集约发展，以提高资源综合利用效率为核心，加快建设资源节约型城市； 坚持统筹发展，在全市范围内优化配置土地、劳动力、资金等生产要素，积 极推动城乡互促共进，实现城乡统筹发展； 坚持和谐发展，将城镇发展与和谐社会建设有机结合起来，完善公共服务设 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 7 施及市政基础设施建设，强化社会保障，改善人居环境，培育文化氛围，促 进社会和谐发展； 坚持创新发展，立足通过优化产业结构推动城镇发展，促进经济增长从主要 依靠资源开发向多元产业驱动转变，从主要依靠资金和物质要素投入向主要 依靠科技进步和人力资本带动转变，积极创建创新型城市； 坚持优化发展，按照生态优先保护、资源科学开发、城镇有序发展的总体要 求，以据点作为推动市域城乡统筹发展的主体形态，把城市化工作的重点转 移到据点的开发上，构建市域城乡据点开发体系。 第二，因地制宜，坚持城市化的分类引导。 尊重市域各次区域城市化发展阶段的差异性，分类指导； 尊重市域不同的城市化发展模式的差异性，综合协调，营造良好的政策环境， 整合各种模式的优势，促进各种模式的健康、协调发展； 尊重地域空间的差异性，合理组织，以促进资源的整合和环境的综合治理。 2.2.2 发展战略发展战略 2.2.2.1 低碳型城市化低碳型城市化 严格保护市域城乡发展的资源底限，并在此基础上提出远景城乡发展空间格局。 2.2.2.2 集中型城市化集中型城市化 协调工业化与城市化关系，以工业集中区作为产业发展的主要承载区，通过工 业集中区建设带动城镇发展，打造重要的城市化承载区； 加快人口向发展条件较好、发展潜力较大的中心城区、重点城镇集聚，打造成 市域重要的人口城市化承载区；以打造市域经济中心和服务业中心为手段，强化中 心城市的发展，增强辐射带动能力，提升在区域中的综合竞争力。 在优先推进城市化、积极引导农村人口合理向城镇转移的条件下，合理确定村 庄布点和集聚规模，统筹城乡基础设施的规划和建设，大力推进城市基础设施向农 村延伸，实现区域共享。坚持城乡空间地域分开的理念，维护城乡空间的各自特点， 促进形成紧凑型城镇和乡村开敞空间。 2.2.2.3 复合型城市化复合型城市化 城乡挂钩城乡挂钩城乡居民点整体考虑、良性互动、有偿转移。城乡建设用地增减挂钩来逐步实 现。通过对零散居民点进行整理，减少农村居民点规模，置换形成城镇建设用地指标。 多方引导多方引导通过经济产业、设施引导、政策引导，实现人口和用地的再分布。 积极建立 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 8 完善的公共服务体系：加大公共服务设施建设力度，提高人民生活水平。以教育科研为重点，加 大人力资本投资，为长远发展奠定基础。以完善文化娱乐、商贸服务、医疗卫生、社会福利设施 建设为突破口，建立完善的公共服务设施体系。合理选择产业，依托优势矿产资源、农业资源和 外部资源，推进资源的深度转化，延长产业链，打造优势产业集群，增强产业的就业拉动能力； 鼓励发展以劳动密集型产业为主的轻型工业；大力发展高新技术产业劳动密集型环节。 城乡有别城乡有别尊重农村生活方式，考虑乡村生产的耕作半径；尊重村庄特色禀赋，融合旅游 资源和文化特色；促进城乡经济文化交流。 2.3农村发展战略农村发展战略 全面实施工业化、城市化和农业产业化“三化”互动战略，以工促农、以城带 乡，提高农村自我发展能力，加快农村社会经济发展，切实提高农民牧民收 入。 引导工业向工业集中区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，盘整村庄 土地资源，建设节约型社会。 提高村庄基础设施和公共服务设施建设标准，建设社会主义新农村；挖掘风 貌、产业、功能等方面的特色，创建特色村。 对于无特色、用地分散、距离较近的村庄，应实现撤并。适当扩大撤并后中 心村的规模，提高基础设施建设标准，降低人均建设用地指标。 鼓励以中心村为核心，带动周边基层村成立农村社区，将中心村建设成为具 有地方特色、环境优美、布局合理，基础设施和公共服务设施完善的现代化 农村新型社区。 2.4城乡统筹发展重点工程城乡统筹发展重点工程 加快农业产业化发展工程：用工业理念发展农业，大力发展农产品加工业， 积极培育发展龙头企业。 统筹城乡基础设施建设和公共服务工程：促进公共资源在城乡之间均衡配置， 全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。 农民就业工程：引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民 工返乡创业。 城乡市场工程：促进资金、技术、人才、管理等生产要素在城乡之间自由流 动，建立城乡统一的人力资源市场、土地流转市场。 2.5城乡社会发展引导城乡社会发展引导 以人为本，保障城乡社会稳定，推动农村社会改革，实现城乡社会和谐，全 面建设小康社会，推进城乡社会协调发展。 政府应同时兼顾社会发展要与经济发展的水平相协调。 面向城镇和乡村，政府宜推行平等的社会政策，逐步消除城乡社会政策差别。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 9 政府应长期关注解决社会就业问题，制定有利于吸引周围农村剩余劳动力进 城就业的社会政策。 在鼓励农民进城（含城镇、中心村等）谋业的同时，制定鼓励农民进城（含 城镇、中心村等）居住的积极政策。并应允许村子在城镇或中心村建设集中 的社区，统一规划。 应采取多种措施，努力提高农民从事其它劳动的就业能力 完善城镇和中心村公共服务结构体系，促进城镇和中心村生活质量的提升， 增加零散村庄享用公共服务的数量和质量，逐步缩小城乡生活水平差别，并 最终形成独具特色的城乡公共服务体系。 通过完善、提高城镇和中心村的公共服务接纳能力，提高零散村庄居民就近 获得高质量公共服务的可能。原则上，不鼓励在零散村庄内发展公共服务。 加强市场流通体系建设，逐级配套商业服务业标准。 3 市域城镇布局规划 3.1市域城镇体系发展现状分析市域城镇体系发展现状分析 3.1.1 市域市域现状概况现状概况 3.1.1.1 地少人多，耕地、基本农田保护担子重地少人多，耕地、基本农田保护担子重 2010 年，按常住人口计算，邳州市人均耕地面积为 0.077 公顷（合 1.16 亩） 。市 域基本农田面积为 121277.17 公顷（181 万亩） ，占市域土地总面积的 58.17%。 图图 1 邳州市人均耕地面积比较邳州市人均耕地面积比较 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 10 图图 2 邳州市基本农田布局现状图（邳州市基本农田布局现状图（2010 年）年） 3.1.1.2 城市化进程加速城市化进程加速 20082009 年，邳州市城市化率每年增长 1.7 个百分点，高于全国平均水平；而 2010 年，邳州市城市化水平比上年增长了 2.2 个百分点。 3.1.1.3 城乡相互作用日益加强城乡相互作用日益加强 城乡人口流动日益频繁，城乡生产协作和相互依赖程度不断提高，例如食品加 工业、板材加工业体现出的与农产品的强关联性。 3.1.1.4 城乡差异持续扩大城乡差异持续扩大 城乡居民收入差距扩大，城市居民可支配收入与农村人均所得之比从 2004 年的 1.44 扩大到 2010 年的 1.85。 3.1.2 市域城镇体系现状市域城镇体系现状 3.1.2.1 城镇布局密度较大城镇布局密度较大 邳州市域共 24 个镇，城镇分布密度为 115.11 个/万平方公里，高于江苏省平均 水平（90.64 个/万平方公里） ，远高于全国平均水平（20 个/万平方公里） 。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 11 图图 3 邳州市域现状城镇布局分析图邳州市域现状城镇布局分析图 3.1.2.2 城市化水平较低，镇的集聚功能不强城市化水平较低，镇的集聚功能不强 2010 年，邳州市市域城市化率为 44.0%，分别低于徐州市和江苏省平均水平 7 个、14 个百分点。 城市化的区域差异较大，除运河镇（即中心城区）非农化率达到 99.8%外，其他 23 个镇非农化率均低于 25%，其中 8 个镇甚至低于 10%。 镇规模普遍偏小，除中心城区（含炮车）外，其他 22 个建制镇的平均人口规模 为 1.59 万人/个，人口为 1 万及 1 万以下的小城镇占 50%。 城镇产业发展落后，对经济的集聚作用和辐射作用不够明显，吸引农村富余劳 动力的能力不够强。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 12 图图 4 邳州市域非农人口空间分异邳州市域非农人口空间分异 图图 5 邳州市非农人口分析图邳州市非农人口分析图 3.1.2.3 “一主二副一主二副”的城镇等级规模结构的城镇等级规模结构 邳州市的城镇等级规模结构属于典型的“首位型分布” ，首位度高达 6，单中心 集聚态势显著，初步形成“一主二副”的城镇等级规模结构。 “一主”：中心城区，是城镇人口的主要聚集地。目前 50%以上的城镇人口居 住于中心城区（含炮车） 。中心城区与周边的炮车、官湖、陈楼、戴圩 4 个镇的建成 区呈现出连绵发展的趋势。 “二副”：目前的 2 个重点镇是官湖、碾庄，均为江苏省重点镇，官湖镇现状 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 13 人口规模超过 5 万，碾庄的人口规模只有 1.5 万，难以起到重点镇的辐射带动作用。 表表 2 邳州市现状城镇等级规模结构邳州市现状城镇等级规模结构 等级规模城乡居民点数量 中心城市2050 万中心城区（34）1 510 万官湖镇（5.42）1重点镇 0.52 万碾庄（1.8）1 25 万车辐山镇（2.15)、土山镇（2.0）、铁富 （2.5） 3一般镇 0.52 万港上镇（1.67）、宿羊山镇（1.67）、八义 集镇（1.7）、邳城镇（1.05）、新河 （1.16）、八路（1.02）、四户镇（0.78）、 邹庄镇(1.1)、岔河镇（0.8）、戴庄 （1.03）、燕子埠（0.6）、戴圩（0.9）、 赵墩（0.9）、陈楼（1.15）、议堂 （0.89）、占城（0.58）、邢楼镇（0.8） 17 3.1.2.4 “点轴式点轴式”城镇空间布局城镇空间布局 市域形成“点轴式”城镇空间布局。最为突出的是陇海铁路、省道 250 两条发 展轴。邳州市镇区人口达到 2 万人以上规模的城镇均沿陇海铁路、国道 310、省道 250、省道 251 等主要区域交通轴线布局，经济发展水平较高的城镇普遍交通区位较 好。而发展较好的重点镇都位于中心城区周边区域，更加强化了市域城镇空间的集 聚发展态势。 3.1.2.5 从农业型城镇体系向工业型城镇体系过渡从农业型城镇体系向工业型城镇体系过渡 邳州市的行政中心型、集市贸易型、农副产品加工型城镇构成了较为完整的农 业型城镇职能体系，中心城区和官湖等工业职能较突出的城镇正引导市域城镇职能 向工业型发展，部分城镇形成了较为突出的特色化职能。官湖依托板材加工的优势， 与板材加工相关的企业在空间上集聚发展，形成以板材加工为核心的企业集群；铁 富镇依托银杏资源优势，与银杏相关的食品、制药等制造业及旅游业获得快速发展； 车辐山、宿羊山以大蒜种植、加工为主，形成了优势比较明显的食品加工工业、农 产品贸易业；炮车、碾庄利用交通优势，加快了招商引资步伐，工业园区建设初见 成效。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 14 图图 6 城镇体系现状图城镇体系现状图 3.1.3 城镇发展条件评价城镇发展条件评价 城镇发展条件是一个相对的概念，比较之下才有意义；不同发展阶段，城镇发 展的影响因素所起的作用也不同，本研究选择要素禀赋、经济发展水平、社会发展 水平三个因素衡量各城镇发展条件的空间差异。 3.1.3.1 评价指标的选取评价指标的选取 针对市域范围内的 24 个建制镇（包括运河镇，即中心城区） ，本次规划从经济、 社会、城镇发展等角度综合选取了镇域城镇人口数、城镇人口比重、非农人口比重、 人口密度、人均工农业总产值、人均财政收入、人均企业净利润总额、农民人均纯 收入、镇区人均用地面积、每平方公里工农业产值等 10 项指标，进行主成分因子分 析后，得到市域城镇的综合评价排序（表 6-3） 。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 15 表表 3 邳州市城镇发展条件影响因子与评价指标体系邳州市城镇发展条件影响因子与评价指标体系 评价 对象 影响因素(B) 影响因子（C）量化指标 镇域土地资源（C1）镇域土地面积 镇域人口（C2）镇域总人口 人口分布（C3）人口密度 要素禀赋 （B1） 耕地资源（C4）人均耕地面积 综合经济实力（C5）镇域 GDP 人口集聚能力（C6）建成区人口 建成区规模（C7）建成区土地面积 经济发展水平（C8）人均 GDP 政府调控能力（C9）地方财政支出 产业结构状况（C10）非农产业增加值占 GDP 比重 经济发展水 平（B2） 收入水平（C11）农民人均纯收入 人口城市化（C12）非农人口占总人口比重 城镇 发展 条件 社会发展水 平（B3）社会福利水平（C13）万人医院卫生院床位数 3.1.3.2 评价方法与过程评价方法与过程 运用综合评价模型进行计算，模型为 n 1j jiji QPF 其中，是 i 城镇的发展条件综合得分；是 i 乡镇 j 指标的标准值；是 j 指标的权重； i F ij P j Q n 是指标数量，此处取 13。权重的确定主要根据四个主因子所载荷的信息量在这四个主因子总载 荷量中的比重。 3.1.3.3 城镇发展条件评价城镇发展条件评价 单因子分析单因子分析 建成区人口：运河镇规模最大。建成区规模小于 1 万的镇包括燕子埠、岔河、四户、戴圩、 赵墩、议堂、占城、邢楼；此外，陈楼、邳城、新河、八路、邹庄、戴庄的人口也仅略大于 1 万。 镇域 GDP 与人口：运河镇与官湖镇远大于其他镇。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 16 人均 GDP：呈“四周高、中间低”的现象。官湖镇人均 GDP 最高，陈楼镇其次。再次是运 河镇、炮车镇、燕子埠镇、八义集镇、邹庄镇。 非农人口比例：运河镇、官湖镇、土山镇、炮车镇、八义集镇、四户镇较高。 人均耕地：北部一线和中部一线较高，也是市域较欠发达的地区。 产业结构：运河镇、炮车镇、官湖镇、陈楼镇、议堂镇、新河镇、土山镇、宿羊山镇二产比 例较高。 人口密度， “北高南低” 。 农民人均所得：东、西两个条带较高，与人均 GDP 的情况一致。 非农产业增加值比重：中心城区周边地区较高。 镇域 GDP 与人口建成区人口 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 17 地方财政支出人均 GDP 非农人口比例镇域人均耕地 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 18 产业结构人口密度 农民人均所得非农产业增加值比重 图图 7 单因子分析单因子分析 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 19 主成分分析主成分分析 对指标矩阵用 SPSS 进行 Z 标准化后，进行主成分因子分析，得到市域城镇的综合评价排序。 这 3 个主成分可以反映原有 13 个因子的信息的 86.31%，因子提取的效果较好。 表表 4 4 Total Variance Explained Initial EigenvaluesExtraction Sums of Squared Loadings ComponentTotal% of VarianceCumulative %Total% of VarianceCumulative % 17.84560.34360.3437.84560.34360.343 22.11016.23476.5772.11016.23476.577 31.2719.77486.3511.2719.77486.351 4.6324.86291.213 5.4813.69894.911 6.3172.43597.346 7.1651.27198.617 8.113.86999.486 9.030.23299.719 10.018.14199.859 11.014.11099.970 12.003.02199.991 13.001.009100.000 Extraction Method: Principal Component Analysis. 表表 5 5 Component Matrix(a) Component 123 Zscore: 人均耕地面积（公顷/人） -.799.391.002 Zscore: GDP（万元） .935-.163.174 Zscore: 镇域总人口（人） .927.329.127 Zscore: 建成区总人口（人） .934.269-.130 Zscore: 镇域土地面积（平方公里） .166.746.464 Zscore: 建成区土地面积（平方公里） .931.255-.151 Zscore: 人均GDP（元） .415-.748.256 Zscore: 地方财政支出（万元） .905.129.178 Zscore: 非农产业增加值占GDP比重（%） .552-.644-.270 Zscore: 农民人均纯收入（元） .511-.281.640 Zscore: 非农人口比重（%） .934.212-.196 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 20 Zscore: 万人医院卫生院床位数（张） .572.120-.592 Zscore: 人口密度（人/平方公里） .974-.027-.017 Extraction Method: Principal Component Analysis. a 3 components extracted. 主成分主成分 1：可概括为：可概括为“综合实力因子综合实力因子” （经济、人口、资源）（经济、人口、资源） 主要代表的因子：人均耕地面积、 GDP、镇域总人口、建成区总人口、建成区 土地面积、地方财政支出、非农人口比重、 人口密度。主因子 1“综合实力因子”所载 荷的数据量占 3 个主因子总载荷量的 0.699。前三个单因子的显著性最高，体现 出目前城镇经济还处于规模扩张的阶段。 东、西两个片区得分较高。西片是依 托徐州发展、以碾庄为中心的四个镇。东 片是以中心城区为中心、沿 S250 一线。 图图 8 主成分主成分 1 得分图得分图 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 21 主成分主成分 2：可概括为：可概括为“发展潜力因子发展潜力因子” 主要代表的因子：镇域土地面积、人均 GDP、非农产业增加值占 GDP 比重。主 因子 2“发展潜力因子”所载荷的数据量占 3 个主因子总载荷量的 0.188。 沿国道 310、沿省道 250 两个条带的城镇，目前经济发展质量较高、产业结构调 整较好。 主成分主成分 3：可概括为：可概括为“社会发展因子社会发展因子” 主要代表的因子是农民人均所得、万人 医院卫生院床位数。所载荷的数据量占 3 个 主因子总载荷量的 0.113。 综合因子得分综合因子得分 通过主成分分析，得出综合得分如下图。 图图 9 主成分主成分 2 得分图得分图 图图 10 主成分主成分 3 得分图得分图 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 22 图图 11 城镇发展条件综合因子得分图城镇发展条件综合因子得分图 3.1.3.4 综合发展条件评价分类综合发展条件评价分类 通过聚类分析，得到城镇发展条件分组方案：运河镇（中心城区）综合得分最 高，为第一梯队；官湖镇其次，综合得分远高出其他镇，为第二梯队。其他城镇与 前两个梯队城镇的得分差距较大，彼此间实力接近，又可细分为第三梯队与第四梯 队。 表表 6 综合发展条件评价分类综合发展条件评价分类 分类镇名 I 类运河镇 II 类官湖镇 III 类碾庄镇、铁富镇、宿羊山镇、八义集镇、土山镇、邹庄镇、戴庄镇、港上镇、 邳城镇、陈楼镇、炮车镇、戴圩镇 IV 类燕子埠镇、车辐山镇、新河镇、四户镇、占城镇、八路镇、岔河镇、邢楼镇、 赵墩镇、议堂镇 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 23 图图 12 城镇发展条件综合评价得分分析图城镇发展条件综合评价得分分析图 3.1.4 城镇体系发展特征及存在的问题城镇体系发展特征及存在的问题 3.1.4.1 中心城区实力弱，对市域的辐射带动能力不强中心城区实力弱，对市域的辐射带动能力不强 中心城区仍处于集聚发展阶段，发展水平较低，对市域内其他城镇的带动能力 较弱。中心城区（运河镇）的产业聚集能力较弱，与人口聚集不相匹配。 3.1.4.2 缺少有实力的、能带动地区发展的中坚小城镇缺少有实力的、能带动地区发展的中坚小城镇 市域城镇仍处于低水平均衡的状态，从人口规模和经济规模来看，仅有官湖镇 的集聚效应较强。碾庄的人口规模小，未能充分发挥带动周边区域发展的作用。 3.1.4.3 城镇建设水平低，设施不健全，基础设施匮乏城镇建设水平低，设施不健全，基础设施匮乏 一方面，市域工业化水平低，难以吸纳大量非农就业人口，城镇集聚能力较差， 城镇基础设施建设水平低；另一方面，低水平工业化导致低水平城市化，工业投入 产出低，以消耗资源为主的加工业为主，而城市化门槛较高，城镇建设需要大量的 投入，城镇居民生活成本远远高于农村居民，致使低水平工业化条件下出现低水平 城市化。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 24 3.1.4.4 城镇间联系不紧密，职能分工不明确城镇间联系不紧密，职能分工不明确 由于工业化和城市化发展处于低水平均衡状态，城镇之间的分工协作较差。 3.1.4.5 城镇发展缺乏规划指导城镇发展缺乏规划指导 2010 年之前，邳州市域已编制总体规划的镇合计 11 个，仅占城镇数量的 50%弱， 有些编制时间较早，已经落后于形势，无法指导城镇建设。2010 年，邳州市 24 个镇 同时编制了新的镇总体规划，但由于邳州市总体规划正在编制之中，各镇的规划仍 需在邳州市总体规划通过审批后，依据总规进行调整。城镇发展缺乏规划指导，建 设较为无序， “沿路一层皮”发展的现象十分突出。 3.2乡镇撤并乡镇撤并 3.2.1 现状乡镇规模现状乡镇规模 目前邳州市域的城镇规模普遍偏小，除中心城区外，其他 22 个建制镇的平均人 口规模为 1.59 万人/个，低于江苏省省域城镇规划的 2020 年建制镇镇区城镇人口平 均值（不低于 2.4 万人/个） 。人口为 1 万及 1 万以下的小城镇超过总量的 50%。 3.2.2 各级规划城镇设置标准各级规划城镇设置标准 江苏省省域城镇体系规划要求：2010 年建制镇镇区城镇人口平均为 1.8 万人， 镇域总人口平均为 5.7 万人； 2020 年建制镇镇区城镇人口平均为 2.4 万人，镇域 总人口平均为 7.3 万人。徐州市城市总体规划确定规划期内邳州市重点建设 1 个中 心城区、2 个重点中心镇和 14 个一般镇。 3.2.3 上版规划的撤并实施情况上版规划的撤并实施情况 2000 年 4 月 1 日，徐州市人民政府批准调整邳州市乡镇行政区划，将 36 个乡镇 撤并为 24 个乡镇，然而这场十年前的乡镇撤并，直到现在还未完全消化其社会影响。 部分乡撤并以后，仍作为办事处存在，体制上未完全理顺。同时，上版总规规划撤 并 11 个镇，规划在邳州市域形成“1 个中心城区、2 个重点中心镇和 10 个一般镇” ， 但至今未撤 1 镇，可见行政撤并有一定的难度。 3.2.4 乡镇撤并原则乡镇撤并原则 （1）有利于增强中心城区和重点中心镇的实力、产业结构调整和生产力合理布 局。撤并中心城区周边出现连片发展趋势的镇，为中心城区的建设用地提供坚实后 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 25 盾。 （2）与当前的社会经济发展相协调。市域人口和功能向部分规模较大、现状条 件较好的一般镇集中，撤并建成区规模较小、实力较弱的镇。 （3）注重城镇安全。滞洪区内乡镇、建成区人口用地规模较小的镇，应控制其 发展，鼓励人口向中心城区和重点镇迁移。 （4）维持社会稳定与和谐。尽量按原乡镇行政边界进行合并，局部按交通干线 进行调整。 3.2.5 乡镇撤并建议乡镇撤并建议 规划撤并 13 个镇，形成“1 个中心城区、10 个镇”的等级规模结构。规划 2030 年邳州市域城镇平均镇域人口规模将达到约 10 万人/个，平均镇区人口规模将达到约 5 万人/个，实现集聚发展。 炮车镇整建制并入中心城区 官湖镇、戴圩镇位于白果路以南的地区，以及陈楼镇位于 S250 以南的地区， 均划入中心城区的行政辖区范围 邳城镇、陈楼镇位于 S250 以北地区、戴圩镇位于白果路以北的地区、赵墩 镇位于 S250 以东地区并入官湖镇 赵墩镇位于 S250 以西地区并入碾庄镇 铁富镇、港上镇合并，镇政府驻地设在铁富 燕子埠镇并入车辐山镇 占城镇、八路镇并入土山镇 新河镇并入议堂镇 四户镇并入邹庄镇 邢楼镇、戴庄镇并入岔河镇 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 26 图图 13 乡镇撤并示意图乡镇撤并示意图 3.2.6 乡镇撤并后的管理措施乡镇撤并后的管理措施 规划撤并城镇共 13 个，包括炮车镇、戴圩镇、陈楼镇、邳城镇、赵墩镇、港上镇、燕子埠 镇、占城镇、八路镇、新河镇、四户镇、邢楼镇、戴庄镇。 （1）管理方式 积极探索建立新的管理体制和运行机制。被撤的镇虽然不再有一级政府建制，但仍是客观存 在的集镇，建议采用办事处或所在地居委会管理，减小乡镇撤并带来的不利影响。已成立社区组 织的，可将集镇管理职能划归所在地村（居）委会，实行“定人员、定职责、定任务、定奖惩” 的责任制，在运行机制上可实行物业管理方式，即将街道基础设施维护维修、绿化管理、公共卫 生清扫保洁等列为物业管理项目。 邳州市城市总体规划（邳州市城市总体规划（2011-2030）专题研究（专题研究（8） 报批稿报批稿 27 （2）人口 完善户籍政策，为加快城市化进程创造更有利的条件。切实贯彻落实党的十五届三中全会 “要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”的精神，为 农业富余劳动力的转移提供更加宽松的户籍政策环境，促进地区经济的发展和城市化水平的提高。 （3）建设用地 控制用地扩张，仅保留现有的用地规模，鼓励人口向中心城区和重点镇转移。防止扩大的保 留乡镇政府所在地的城区盲目膨胀，合理引导被撤的乡镇政府所在地原有部分居民和准备进镇落 户的村民迁移落户，防止建设规模盲目膨胀，以实现当地经济发展与城镇建设的相互协调。 规划先行，合理引导乡镇建设。通过规划来明确其在整个市域及新的镇域范围内的位置以及 与被保留主体镇的关系，注重近期规划来应对由于区划调整带来的各种人口、经济的变化，并根 据撤并计划进行远期引导。要把被撤乡镇所在地纳入主体镇城镇建设和经济发展的总体规划之中。 小集镇内的各项建设和改造活动，必须严格按规划进行，并按照法定的程序报批，确保小集镇的 建设和发展质量。 （4）经济发展 主动融合，参与区域合作。面临撤并乡镇的镇域产业规划不能仅考虑镇范围内的资源状况， 而是应该主动的融合到周边条件优越的乡镇里去。 重视促进被撤消乡镇政府所在地的经济发展，不断创造城镇就业机会，鼓励乡镇分流人员在 本地踊跃创业。大力优化民营经济的发展环境，为民营经济提供广阔的发展空间。 （5）公共设施和基础设施 保留基本服务功能，有效地利用和加强管理已有的基础设施，使之持续发挥好为当地居民生 产生活服务的功能。应加强居委会建设, 发