关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告

1 / 6 关于德国、瑞典、法国基层自治体制的考察报告 这次赴欧考察，德国、瑞典、法国的有关专家学者给我们介绍了从中央到地方，到基层大量关于立法、行政、司法等方面的信息。在听取介绍和实地考察过程中，由于国内所从事工作的原因，我们对上述三个国家基层治理体制格外关注。它们规模各异的市镇建制，形式多样的市镇自治组织体制，较为明确的权力职责，有保障的经费 3 个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务 1 个月的权力。 与德国、法国比较而言，瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国 290个市镇政权基本上都实行的是议会行政合一的组 织体制。全国每一个市镇都有一个由 31 101 名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有 182,000名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市，该市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决策机构，其 81 名议员是由选举方式选出，与国会、省议会选举同时举行。现在 81 名议员分别来自社会民主党、现代党、左派党、自由党、绿党、教民主党和中央党。由 15 人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了 14 个专门委员会，并在市政委员会下面也设定了 14 个办公室， 以便与议会专门委员会相对应。这14 个委员会分别是：青少年、教育与就业、区街服务委员会；2 / 6 发展与规划委员会；房地产委员会；娱乐与生命委员会；街道和交通委员会；文化事务委员会；环保与健康、证照许可委员会；成年人残疾事务委员会；救助服务委员会；老龄市民委员会；卫生委员会；治安委员会；乌浦索拉市直接服务委员会；乌浦索拉市关怀与教育委员会。瑞典的市镇议会每年至少召开 10 次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论，然后再提交市政委员会讨论，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治 决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。 据有关专家介绍，德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相似的组织制度；北欧许多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体相似；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。 三、市镇的主要职责 与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业，而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安 、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不同，德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯，自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。 在德国，虽然联邦基本法第 28 条专门规定：“必须保证各乡在法律范围内拥有独3 / 6 立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则，没有具体的规定，具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是，一方面，各州的法律规定为市镇行使自治职权，提供了一个具体的依据，同时，又由于各州立法不同，从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。 在我们访问的北莱茵威斯特州，该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域承担职责，进行活动，像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。 在瑞典，由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医服务上，因此，大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工作，而市镇这个层次也承担了大部分的社会事务。据介绍，瑞典的市镇政府普遍承担以下事务：学前教育、小学教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务，另外还担负市镇规划、房屋建造、 市镇道路与公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。 1982 年 3 月，法国权力下放法案实施后，中央政府调整了对地方的领导体制，并根据该方案规定了各级地方政府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；讨论和表决市镇预算并监督执行；决定市镇公共工程及实施方式；建立公益公共设施；4 / 6 管理市镇公共机构； 批准市镇长签订的合同；讨论和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务员章程；负责社会福利和公共救援。目前，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二，而市镇工作人员，则占地方行政公职的 90%。 4 月 30 日，我们专门赴位于奥尔良市西南7 公里的圣希莱圣美满镇考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助，现将有关资料摘抄如下：圣希莱圣美满镇有人口 2407 人，镇议会有 18 名议员，镇政府有 1 名镇长、 5 名副镇长，共有 22 名工作人员。他们从事的公务是： 1 人是政府的秘书长； 1 人主管财务； 1 人负责财 务执行； 1 人负责学校、社会上的庆典工作； 2 人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务； 1 人负责田园守护； 5 人在技术部工作； 4 人在学校食堂工作，负责每天准备 160 份餐食； 3 人在幼儿园工作； 3 人在托儿所在半工。 镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续，又自主行使地方职权。镇长提醒我们说，在镇政府的地方职权中有两项尤为重要：一是城镇规划，政府通过规划来实现领土整治，维持农业经营，保护自然景观，把握城镇发展；二是提供涉及居民日常生活的公共服务，如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。此外，镇政府还根据自身 的能力情况，在社会救济、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。 必须指出的是，不管是联邦制的德国，还是单5 / 6 一的瑞典和法国都它们都强调：市镇行使自治权力必须接受上级政府的监督。在德国，市镇在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。否则，州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动事务，市镇政府不得拒绝，但市镇政府如认为州政府侵犯了市镇政府的权力，可以依法到宪法法院控告，以寻求公道。在法国，中央政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督等三条途径， 对市镇政府进行监督。根据介绍，法国每年都有“不听话”的市镇议会被中央政府或中央政府的代表解散的消息在报纸上公布。 四、保障市镇自治的经费 ;二是公共服务的市场化、社会化。即在公共服务领域引入市场机制，形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租，就是说在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府按照投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而改善公共服务的提供质量，提高行政效率，增强行政能力。在这 一方面瑞典一直走在前面。据了解， 20 世纪 90 年代之前，出租合同在瑞典市镇政府整个支出中所占的比例一直是稳定的，大约在 6 7%。然而，在不同服务领域中，这一比例不一样，如学校交通大约是 80%，垃圾清洁大约是 50%，建筑物清洁和高速路养护大约是 25%，公园养护大约是 6%，6 / 6 老年人和儿童照顾大约是 1 3%。到 20 世纪 90 年代，在大多数服务领域中，这一数字都有了提高，尤其是在社会服务领域，据统计，在 90 年代末，将社区照顾老年人的任务外包出去的平均比例，已从 90 年代初的 1%上升到 8%，个别城市甚至上升到 30 40%。 三是参与式民主不断扩大。 15年前的 1989 年，法国圣德尼市在调整市镇规划时，为了听取居民的意见，成立了带咨询性的机构街道咨询委员会，后来在一个小区改造中，市政府领导人发现这个街道咨询委员会能够很好地沟通市议会议员、居民和政府的意见，密切关系。 1999 年，圣德尼市就把这一机制推广到了全市。他们把全市分为 14 个片，每一片由 1 名副市长负责，每一月开一次会议，每次会议的议题由议会议员和居民自己定。这种机制度进一步的推行，对市政府产生了很大影响，使政府要面对居民，要有倾听的能力、分析的能力、协调动能力，居民也 有了发表意见的机会，也阻止了极右势力在