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改进公路工程施工招标邓焕彬，张智慧（清华大学建设管理系 北京市 100084）摘要：施工招标是公路工程基建程序的重要环节。通过搜集进行的公路工程施工招标流程存在的主要问题，分析问题发生的原因，探讨改进公路工程施工招标管理的方法与措施，提出优化改进的公路工程施工招标投标新流程。关键词：公路工程；施工招标；程序；改进随着中华人民共和国招标投标法的颁布实施，工程招投标制成为我国工程建设领域的基本制度。招标标法为工程招标投标提供了原则性的操作规范，但由于各专业工程特点各异，国务院各行政主管部门针对各专业工程招标投标活动分别出台了相关的招标法规。交通运输部（原交通部）制定了公路工程施工招投标管理办法，以规范公路工程施工招标投标活动。1现行的公路工程施工招标流程现行的公路工程施工招标投标管理办法（交通部令2006年第7号）是原交通部于2006年6月颁布实施的，其中规定公路工程施工招标投标的主要流程如下：（1）确定招标方式；（2）编制投标资格预审文件和招标文件；（3）发布招标公告，发售投标资格预审文件，采用邀请招标的，可直接发出投标邀请书，发售招标文件；（4）对潜在投标人进行资格审查；（5）向资格预审合格的潜在投标人发出投标邀请书和发售招标文件；（6）组织潜在投标人考察招标项目工程现场，召开标前会；（7）接受投标人的投标文件，公开开标；（8）组建评标委员会评标，推荐中标候选人；（9）确定中标人，评标报告和评标结果的备案和公示；（10）发出中标通知书；（11）与中标人订立公路工程施工合同；2 公路工程施工招标存在的主要问题随着我国公路工程施工招标投标管理法律法规的逐步完善，公路工程施工招标逐步走向规范，但在现行的招标投标流程下，公路工程施工招标与其他专业工程招标一样，仍存在一些典型的问题。2.1 围标串标投标人与招标人串通起来，操纵招标活动。如有内定好承包单位，而后象征性的进行在招标，选择有关系的施工队伍围标、陪标。主要表现为：一是围标人联合多个承包商哄抬行业价格进行合谋围标；二是承包商挂靠多家施工企业进行围标。2.2 弄虚作假行业自律性差，有些投标企业诚信缺失，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标。有的投标人在某项工程招标中资质不够，就私下挂靠到别的具有资质的公司参与投标。或者因有些投标料件不满足，投标企业伪造业绩、人员和机械设备资料参加投标，从而骗取中标。2.3 低价竞标投标人为了中标，不惜报低价强表，中标后就采取停工或拖延工期、偷工减料或高价索赔等方式，以及通过加快工程进度缩短工期从而多接工程来弥补损失或获得盈利，这些做法对工程质量、安全生产及工程按期完工均带来了巨大隐患。2.4 违法分包的企业中标后，以联营名义将工程违法进行分包。有的“玩空手道”，中标后直接转包他人，甚至有的转包人再次转包，几经易手，末家要想有利可图，必然偷工减料、以次充好质量隐患就不可避免了。3、公路工程施工招标违规的主要手段公路工程招投标存在的以上问题，主要发生在公路工程招标流程中的资格预审、评标过程和中标后期等环节，时限的手段有如下几种。3.1 明招暗定有些招标单位不敢公然违背招投标有关规定，表面上在有形建筑市场内进行投标，但却早已与相中的施工单位订立协议。为了达到“明招暗定”的目的，有的招标单位不公开发布招标信息或发布的信息范围小、时效短，排除潜在的投标人；有的在招投标公告中设置苛刻条款，让人望而却步；有的在资格预审中以各种理由排斥一些符合条件的潜在投标人；有的在评标办法上，根据关系单位的情况，设定评标内容，以确保“关系户”占有优势。招标单位选定一项单位，为其量身定做设置资审条件。根据一项单位的企业特点、获奖情况、报价及施工技术方案等要素，为其设置评标程序及评标办法。如评标办法规定以百分制进行评标，意向单位比别的单位差的，以意向单位的条件为封顶分数；意向单位比别的单位好的，则无限制扩大分差，从而使意向单位高分中标。3.2 资格预审，消除异己在强制性条件审查阶段，招标人利用清标小组或引导资审小组，着意找非议中单位的缺陷，不让其通过强制性审查，从而消除异己；而对意中企业不加审查让其顺利通过强制性审查。在评分阶段，由于有量身定做的评标方法的优势，意中单位往往能够获得高分，排名在前，让其通过资格预审。有些极端情况，通过资格审查的都是意中单位（包括合伙围标、陪标单位），从而实现围标的目的。3.2资格预审，消除异己在强制性条件审查阶段，招标人利用清标小组或引导资，着意找非意中单位的缺陷，不让其通过强制性审查，从而消除异己；而对意中企业不加审查让其顺利通过强制性审查。在评分阶段，由于有量身定做的评标犯法的优势，意中单位往往能够获得高分，排名在前，让其通过资格预审。有些极端情况，通过资格审查的都是意中单位（包括合伙围标、陪标单位），从而实现围标的目的。3.3 找茬式评标，难以择优在评标方法中规定众多苛刻的废标条件，并规定对废标可不做解释，评标过程人为因素过多，难于体现公开、公平、公正、择优的原则，评标过程首先对非意中单位进行一轮“找茬”，只要存在缺陷的标书，立即按废标处理，对意中单位则宽松处理。3.2 偷梁换柱，无视投标履约承诺由于投标人存在挂靠、围标的行为，中国标后进场的机器和人员等与投标书中的承诺往往不符。由于缺乏中标后的监管措施，投标书承诺成为一纸空文，造成了一级企业中标、二级企业进场、三级企业施工的层层转包、违法分包的问题。3.5 阴阳合同招标人和投标人为不违反合同法和应付有关部门检查而订的表面合同，称为阳合同。同时又按事先约定，让承包商签订了一份真正有约束力的实际合同，讲利润较大的部分收回另行分包，实现指定分包的目的。签订阳合同的单位如不答应招标单位的阴合同，就无法获得此项工程。比如：有的招标单位表面上按照规定进行投标没，之后，招投标双方将投标承诺中的工程造价、质量、工期、招投标双方将投标承诺中的工程造价、质量、工期、材料、设备供应等合同内容置于一边，另行签订所谓的“附加合同”，使招投标工作流于形式。4 改进公路工程施工招标管理的措施和方法 公路工程招投标过程中暴露的问题成因复杂，应坚持改革创新、惩防并举、统筹推进、重在源头的基本原则，进一步深化公路工程招投标管理体制的创新，加强监管，减少公路工程招投标问题的发生。41 加强公路工程招投标管理的主要措施411 着重规范招标单位行为 公路工程建设单位行为不规范，是当前公路建设市场存在的主要问题之一。可通过建立对建设单位行为的监督制度，对依法必须招标而未招标、将工程肢解发包、迫使承包方以低于成本的价格竞标、明示或暗示设计、降低建设工程质量或使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备等行为的业主，严肃查处。同时加强与工商飞税务、银行及保险、担保机构的合作，将各有关部门和执法机构对企业和专业人员的处罚决定、不良行为记录和履行合同的情况载人数据库，列入“黑名单”并在网上公布，以加大企业或人员违法违规的成本，利用经济手段强化市场准人管理。412 坚持“阳光操作”，创新运行机制 按照“公开、公正、公平飞高效”的原则，建立公路工程招投标运行机制。在招投标运作中，重点把好“五关”o一是进场交易关。公路工程一般涉及使用国有资金、财政性资金，且涉及公众利益，因此满足招标条件的必须进行招投标。二是信息发布关。所有公路工程招标项目的信息在交易中心及其网站上统一发布的同时，还必须在指定报刊媒介上发布，以尽可能保证潜在投标人平等、准确地获取信息，参与竞争。三是资格审查关。通过统一建立潜在投标人、供应商、中介机构、从业人员信息库和诚信档案，从人围开始严防串标、围标，借用、挂靠资质等违规违法行为的发生。四是评标关。评标委员会成员由电脑从专家库中随机抽取，专家背靠背、全封闭独立评标：实行“评委打分质询制”和培训制，对打“人情分”的除要求其现场纠正外，还取消其一定年限的评标资格。五是定标关。应规定公开招标项目的中标结果必须公示5 d以上，才能发出中标通知书。真正做到规则公开、过程公开、结果公开。413 改革“游戏规则”，注重制度建设 大胆进行“游戏规则”的改革，最大限度地依靠制度管人管事，努力减少人为因素的影响，简化人为操作的流程，是规范和完善招投标工作的重要保证。当前应从“三个三”人手加强公路工程招投标制度建设。一是推行“三个淡化”：推行公开标底招标和合理低价中标，淡化标底的作用；推行合理低价法招标和计算机辅助评标制度，淡化专家的作用；推行资格集中审查制度，淡化业主的作用。二是做到“三个强化”：建立政府预选承包商制度，强化企业资质；建立限额设计制度，强化工程设计；建立履约保证金制度，强化中标后期监管。三是严格“三个控制”：严格中标合同执行制度，控制工程造价；严格抵押担保制度，控制工程工期；严格按设计施工和组织验收，控制工程变更。414 加强有效监督，完善监督体系 进一步创新监督手段，延伸监督范围，整合监督资源，形成完备的监督体系，切实加强对招投标活动的有效监督，促进招投标活动规范、有序运行。一是发挥科技监督的作用。按照科技促建的思路，利用电子监控、屏蔽电子信息设备等现代化的管理手段，执行规范化、程序化的交易流程，实行对交易的全过程监督，尽量减少管理上的漏洞及人为因素的干扰。二是充分利用现代化的计算机信息管理手段，建立计算机辅助评标系统包括潜在投标人资信记录、评标专家管理、招标项目文件管理等，将所有招标的相关资料记录在案，以加强招标全过程的监管。三是发挥综合监管的作用。由过去对项目招投标过程监督向对招投标合同履约过程监督延伸，由过去单一的政府监督向公众监督扩展，形成有效的监管合力。四是建立招标投标责任追踪制、公路工程施工企业诚信登记制度、健全企业不良行为记录和“黑名单”制度、廉政准人制度等一系列重要监管制度，把原来对违规行为的“一时处理”转变为长效监督和惩戒。42 改进公路工程施工招标管理的主要方法421 实施三项资格管理制度，加强资格审查管理 实施资格合格制。公路工程参建单位必须具有主管部门颁发的资质证书，严格按资质规定的范围执行，既不设高门坎，也不降低要求，消除无资质或越级承担任务的现象。只要投标企业具备符合招标项目类型的相应资质，即有参加该项目投标的资格。 实施集中资格审查制。减少资格预审的人为因素，减少招标单位利用资格预审消除异己从而形成围标串标的行为，可采取集中预审潜在投标人制度，资格审查与招标项目脱钩。由政府交通行政主管部门主持，每季度初进行一次性集中资格审查，通过审查的企业列入潜在投标人名录(以下简称名录)，并将名录在网上长期公示，接受公众监督。公示的内容，如有投诉并经查实，则作为黑点记录在案。黑点记录当年有效，相关企业第二年才能在预审时重新更新。在名录中登记在册的无黑点的优良企业，无需资格审查即可报名参加投标。 实施固定投标员制。为减少资质挂靠行为，可实行投标人固定投标员进场投标制度。参加公路工程施工招标投标活动的企业，应当由企业法定代表人或者委托一名固定投标员持卡代表本企业参加公路工程投标。企业法定代表人或者固定投标员不参加开标评标过程的，其投标文件作废标处理。固定投标员应当熟悉有关招标投标的法律、法规和规章，以及有关规范性文件规定。422改善评标方法和流程，加强评标环节管理 (1)改变找茬式的评标办法，选用真正体现择优的评标方法。 作为邀约和承诺的条件，招标文件中一定要注意将评标时采用的方法、规则写清楚。不得采取找茬式的评标办法，招标人在投标文件中不能随意规定扩大废标范围。除法律、法规和有关规范性文件明确规定的投标文件作废标处理情形外，评标委员会不应随意作出废标的决定。对于投标文件中的轻微错误，允许投标单位澄清，不应作为废标的理由，发现重大偏差方允许作出废标的结论。 (2)明确评标内容。评标专家应在工程质量标准明确、工期基本确定的情况下，核对投标文件是否对招标文件实质性响应，检查投标报价是否合理，有无不平衡报价，报价计算和汇总是否正确，评审施工组织方案的合理性和技术方案的先进性等。（3）改善评标流程评标一般采取百分制，评标评分过程推荐采取如下步骤。第一步：按招标文件拟定的规则，对投标人的投标报价进行排序和评分（前后名分差25分），取前12名进入下一步参加评审。第二步：核对投标人对招标文件、人员和机械设备要求的响应情况，并进行评分（没有实质性响应的按废标处理），分值15分。第三步：企业信誉和业绩加分，对标介计算错误和不平衡报价扣分：为鼓励参与企业创优，优良工程的参建单位可给予加分奖励，但总奖励加分不超过10分；为加强企业信用建设，并合理使用信用评价结果，对上一年度获得信用评价AA级、A级、B级、C级、D级等的参建单位，投标时，给予不多于5分的加分奖励（具体为AA级得分5分、A级得分4分、B级得分3分、C级得分1分、D级得分0分）；投标书中存在总价与各分项费用合计不符或不平衡报价的可适当扣分，但扣分幅度不宜超过5分。第四步（仅适用综合评标法）：对施工组织方案合理性或技术方案的先进性评分，分值20分。第五步：得出总分后进行排名，推荐中标候选人，撰写评标报告。一般情况下，合理低价法商务标占70分，技术标占30分；综合评标法商务标与技术标各占50分。（4）保证评标时间。由于在公路工程施工招投标的法规文件夹中，尚未对评标内容和评标时间作严格要求，因此在施工招标的评标、定标中随意性、草率性的情况时有发生。可通过规范评标、定标的程序，明确评标内容，保证评标时间来规范施工招标流程。施工招标评标、定标必须考虑工程的技术复杂程度，在时间上给予必要的、充裕的保证，并应当经过招投标监督部门的核准，从而在程序上和时间 上为评标、定标的公正性提供保障。（5）建立评标专家责任制度。专家评委的素质在一定程序上左右着施工招标的评标、定标是否公正。规范公路工程招标投标活动的重点是评标，规范评标的关键是专家。针对专家评委不公正评标问题多发、易发的情况，应建立健全有关法律、规章和制度；一是专家库管理部门按照专业更加对口、大小项目分开的要求扩大 专家评标库，完善专家评委出取办法；二是明确专家评委更替的要求，以保障评委员且成的合理和专家评委行为的规范，保证评标、定标的公正性；三是明确招标代理和工程设计等非业主单位工作人员不能作为招标人代表参加评标、定标；四是加强对评标专家的监督，建立评标登记制度，将每个专家评委评标情况记入评标档案，作为评价考核专家评标水平的依据；五是设定对专家评委不规范行为的处罚细则，对于出现重大问题的专家，给以警告直至取消评标资格。4.2.3加强评标后期管理（1）加强评标结果的公示。为提高评标质量，减少评标误差，对评审委员会的评标结果 上网公示，公示期一般不少于5个工作日。公示内容不但包括推荐中标单位的名单和排名，评标的重要信息如投标报价、项目负责人、技术负责人等也应一并公示。（2）加强合约的监管。招标单位与中标单位签订的合同须向主管部门报备，主管部门审查其是否与招标文件及投标文件有重大偏差，避免出现“阴阳合同”问题。4.2.4 加强中标后期的监督由过去对项目招投标过程监督向对招投合同履约过程监督延伸，以加强招投标履约承诺的监督。公路工程项目建设单位应在项目签订承包合同三个月内，开工后每半年将中标单位的履约情况报主管部门，主管部门对履约情况进行不定期的检查。发现违约行为登入计算机评标管理系统作为信用评价黑点记录。5 结论和建议通过改进公路施工招标管理的措施和方法，加强对公路工程施工招标全过程的监督，可以有效减少公路工程施工招标中存在的问题。由此，公路工程招标的流程建议调整如下：（1） 确定招标方式；（2） 编制招标方案和招标文件，并报主管部门核备；（3） 发布招标公告，发售招标文件（4） 对名录外新报名的企业由政府主管部门主持进行集中资格审查；（5） 组织潜在投标人考察招标项目工程现场，召开标前会；（6） 接受投标人的投标文件，公开开标；（7） 组建评标委员会评标，推荐中标侯选人；（8） 确定中标人，评标报告和评标结果 的备案和公示；（9） 发出中标通知书；（10） 与中标人订立公路工程施工合同；（11） 中标后期履约承诺的监督 ；优化改进后的公路工程施工招标流程如下图：参考文献：1 李龙，项目招投标中围标、串标问题对策研究J，科技创新导报，2009，（2）：177-179。2 余廷亮，浅析围标、串标行为及其防范J，建设监理，2008，（1）：26-28。3 龙鳘，工程招投标中围 标现象分析J，四川建筑，2006，（5）：156-159。4 王权明，陈锦良，围绕围