审计政策与审计工作

目录审计政策1运用税收政策调控住房价格1浅谈利用骗汇手段转移贷款资金的审计方法与防范措施5浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择7浅谈政府投资工程绩效审计的推进9审计工作10对建立企业内部审计制度的设想10环境合作审计初探15解读8号令对于审计报告撰写的新要求17公共财政框架下财政审计的发展趋势浅析18审计论坛21商业银行政策性风险浅析21地方政府性债务成因初探23浅析完善政策性农业保险制度的建议26巧用“望闻问切”查找“小金库”29专项资金审计30浅议支农专项资金的绩效审计30浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择32农村沼气工程绩效审计引入平衡计分卡探析34从事审计信息工作中发现的几点问题37信息系统审计39公共关系对塑造审计形象的意义与现实运用39“五心”融入审计工作 彰显自身人生价值42谈乡镇污水处理厂运行管理中存在的问题及对策42政府审计维护国家经济安全问题研究44关于建设学习型审计机关的几点思考492019整理的各行业企管，经济，房产，策划，方案等工作范文，希望你用得上，不足之处请指正审计政策运用税收政策调控住房价格一、住房商品的特点与房地产市场失灵（一）住房商品的特点。首先，住房作为一种商品，它不仅包括室内空间、建筑产权，还包括周围的环境（空气、绿化、生活设施、交通条件等），住房及其配套设施（如建筑物的外墙、公用的道路、走廊、路灯、绿化带、文体活动室等）。住房的室内空间拥有、建筑产权，具有排他性和竞争性，属于私人商品；建筑的配套设施、生活环境和邻居素质等，则不具有排他性，属于公共商品，住房作为物品的有机结合体，既具有私人商品的特性，又具有公共商品的特性，因此是混合商品，即准公共商品。其次，住房具有外部性特征。在住房的生产和消费过程中存在着广泛的外部性，如住房所在的小区的居民素质普遍较高，则住房的生活环境就能得到改善，房屋的外部性还体现在会影响区域内居民的健康、犯罪率和受教育程度。（二）房地产市场失灵。房地产市场失灵主要表现在以下四个方面：1竞争的不完全性。房产、地产属于不动产，它的价格受地域、城市及周围环境的影响较大，由于房产、地产商品自身的固定性，在不同的地域之间难以形成统一的市场竞争，这使得房地产市场不可能是完全竞争的市场。由于地理位置的独特性以及住房的质的差异性，使得房地产市场不可能和其他普通商品市场一样可以按照统一的规则进行竞争。2垄断性。首先表现在由于土地的有限性、不可再生性和土地所有权的垄断性，使得房地产市场的土地供给在一定的地域和时间内数量有限，从而导致房地产市场的垄断性增强。其次住房商品的价值高、生产周期长、投入资金量大等特点决定了房产商数量有限，单个厂商占市场的较大份额，可以影响和控制市场价格，自由出入市场相对困难。房产商生产的住房不同质，房产商可以利用消费者对其产品的特殊偏好索取更高的价格，以便获取超额利润。3投机性。住房作为一种耐用消费品，具有较好的保值增值功能。近年来，为了刺激需求，我国一直实行低利率的货币政策，而物价水平上升很快，造成人们以银行存款形式持有的货币不能实现保值增值的预期。加上中国股市长期不景气，股市、基金、债券三大主要投资方式的表现不尽如人意，住房作为一种保值增值的金融工具作用凸现。首先，房地产具有投资和自用消费的双重属性。对于家庭而言，投资房地产一方面可以使资产增值，另一方面可以满足家庭未来的住房需要。其二，房地产具有良好的保值性，尽管有折旧存在，但是作为不动产，房地产的保值性能良好，在数年内其使用价值不会降低。其三，房地产有出租和出售两种投资模式可供选择，便于投资者在长期出租和短期出售之间调整投资策略，规避风险。4信息不对称性。到目前为止，没有一个发布住房信息的公共平台，开发商之间、消费者和开发商之间掌握的信息具有不对称性。在住房一级市场，市场的主体是房地产开发企业和消费者，由于房地产商品本身具有显著的差别性、复杂性，消费者很难在短期内对房地产商品的性能、质量、建筑材料等做出准确判断，这就加大了消费者与房地产开发商之间的信息不对称性；在住房二级市场，市场的主体主要有售房者、房地产中介机构和消费者。二、房地产市场现状分析及趋势判断（一）房地产市场的供给分析房地产市场的供给包括土地资源的供给和成品房的供给。从供给总量来看，土地资源的稀缺性、有限性和不可再生性的特点局限了住房供给总量。随着人类社会的不断发展，对土地的需求不断扩大，土地的稀缺性表现得日益显著，土地供给越来越紧张。土地资源的稀缺性，不仅表现在供给总量与需求总量的矛盾上，还表现在由于土地位置固定性和质量差异性导致的某些地区和某种用途的土地供给的特别稀缺性上。这种土地的稀缺性，局限了住房供给总量。从供给结构来看，中小面积的住房供给不足，高档住房面临过剩。根据市场分层理论，由于收入水平、性别、年龄等消费属性的差异，不同的消费群体或市场层次能够承受的价格水平差异很大，一般情况下，高端市场附加值高、利润率高，低端市场的回报率低，房地产市场具有投入大、周期长的特点，使得房地产行业的资金成本较高，开发商为了追求一定的回报率，其开发的住房商品会不约而同地面向高收入群体，也就是开发面积大、环境好、管理完善的高档住房，而忽略低收入群体的住房需求。从供给特点来看，住房作为一种产品，由于其质的差异性较大，不可能像其他一般商品一样可以进行流水线大批量生产，也就是说，在一定的技术条件下，住房商品的产能很难在短期内迅速扩大，也就是说住房产品的供给在当时的产能范围之内，房地产开发商可以根据市场状况（如利润、资金）决定供给量，而超过这一产能，即使利润再高，也无法增加供给。在此，我们称之为向下弹性。（二）房地产市场的需求分析首先，从需求量来看，从基本住房需求来看，购房需求目前已经开始释放并仍有巨大潜力。随着人们收入水平的提高，经历了千元级(洗衣机、冰箱、电视机)、万元级(计算机)，逐渐将步入十万元级，这主要包括汽车和购房消费。国际经验表明，人均收入1000美元是购房消费的消费起速点，而事实上我国购房需求已经提速，并且呈现居民收入水平越高，购房消费增长越快的趋势。随着整体经济水平逐渐提高和城市化进程的加速，未来很长一段时间内基本购房消费需求都将保持旺盛。从需求结构上看，对中小面积住房的需求日益增加，对高档住房的需求日趋饱和。首先，家庭结构的微型化使得中小面积的住房完全能够满足居住需求。其次，近年来房价的不断攀升，已超出大部分工薪阶层的支付能力，因而转向购买中小套住房。再次，随着收入分配机制的多元化，我国贫富差距和基尼系数的不断扩大，进一步分化了市场的需求结构，对住房商品的需求表现的尤为明显，中高收入阶层偏向于购买高档住房，然而这部分人毕竟是少数，而且随着国家加强对房地产市场调控，购买高档住房的成本日益加大，因此大部分家庭偏向购买中小型住房。从需求特点来看，住房需求具有刚性，也就是说弹性小。住房作为一种商品，既具有商品的属性，又具有社会保障的功能。对全体社会成员来说，住房是最基本、最必需的社会保障品，人们要安居，首先要消费的商品就是住房，即使是最低收入家庭，也必须消费住房这一商品。另一方面，由于房地产的保值、增值性，人们常常把住房作为一种投资对象，因此人们对住房的需求，在某一水平之下（通常一个家庭一套住房），具有刚性，即弹性很小；超过这个水平，则具有弹性，在此称之为向上弹性。综上可以看出，房地产市场的供求存在以下三对矛盾：第一是供给总量与需求总量的矛盾；第二是供给结构与需求结构的矛盾；第三是供给特点与需求特点的矛盾。这三对矛盾的共同作用，推动近年来我国各个层次的住房价格的不断攀升，并且在将来一段时间内，我国房地产市场都将是卖方市场，三、运用税收政策调控住房价格的必要性及可行性（一）可行性税收是政府调控经济、参与分配的重要手段，有强制性、固定性和无偿性的特点，一旦生效，对所有纳税人都适用，具有调控面广、普遍适用的特点。政府通过对税负分配的干预，向纳税人传递政策导向，达到调节供给、引导需求的目的。发达国家的税收实践证明，运用税收政策调控住房价格是可行。公平和效率原则是税制设计的两大基本原则，也就是说，一套设计良好的税收制度，应当实现税收负担分配的公平和平等。公平的分担标准包括：（1）根据纳税人使用公共服务所得到的收益，即收益原则；（2）根据纳税人承担税收的能力，即能力原则。房产是个人财产的一种重要形式，运用税收政策对房地产市场调控，其理论依据是财产税理论，即财产是衡量个人纳税能力的重要尺度，拥有财产的多少表示纳税能力的大小。有财产者纳税，无财产者不纳税，拥有财产多者多纳税，拥有财产少者少纳税。因此，开征财产税可以避免社会财富集中在部分人手中，公平收人分配。在发达国家的税收实践中，通常重视对房地产保有环节的征税，而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税收结构避免了房地产空置或低效利用，促进了房地产市场的频繁交易，推动了房地产要素的优化配置。(二)必要性首先，房地产市场需要政府干预。市场竞争可以提高经济效率，但市场机制不能解决外部性、垄断、公共物品和收入分配等问题。住房商品既具有一般商品的特点，又具有公共物品的特性，是一种准公共物品。住房商品准公共产品性，使得仅仅靠市场机制难以达到资源的最佳配置。因此，因此需要政府干预，以优化资源的配置和实现社会公平。我国住房制度改革经过了计划配给、实物分配、货币化分配等阶段，每一次住房制度改革，都是社会收入的再分配，尤其是1998年开始实行的住房货币化改革，在1998年住房由实物分配向货币化改革之前，曾采用将原有实物分配的住房低价向居住者出售的做法。这个低房改价制定的理论基础与货币化分配补贴的理论基础都在于认为传统的收入分配中并未包含住房的货币工资，因此要对职工的收入给予补偿。于是拥有公有住房分配权利的人和政府明文发放货币住房补贴的就业人员从中获得了传统分配制度下的补偿，但未获得住房分配和未享受货币补贴的城市居民就无法合理地得到补偿，这造成了一次社会分配的普遍不均衡，近年来住房价格的不断攀升，使得这种不公平愈加显著。这就需要制定科学、合理的税收制度，对房地产市场及住房价格进行必要的调控，以实现社会公平和住房资源的使用效率。从长远看，居民财富构成方式的根本性变化需要运用税收政策进行调控。随着经济社会的发展，集中在建筑物上的国家或社会财富将越来越多，如美国55%的社会财富都集中在建筑物上，同时，城市中60%80%的土地用于住宅。我国快速城市化和现代化正在根本地改变社会财富地分配和分布，北京、上海、深圳等城市房地产市场日益活跃，住宅建筑规模宏大，现代化建筑犹如雨后春笋遍地开花。所有这些一方面改变城市土地利用结构，另一方面改变了社会财富的分布，资产在建筑物上的积累突飞猛进。中国经济和房地产业的高速发展，使个人财富也在向房地产转移，住房的消费占个人消费比例因住房私有化和收入的增加而发生了显著变化，这种根本行的变革要求中国的税制也要进行相应的调整。四、现行房地产税收政策的缺陷（一）税收制度的缺陷我国目前房地产税制的基本框架，是在1994年税制改革后形成的，涉及的税种主要有12种，其中直接以房地产为课税对象的6种，分别是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税；另外还有以从事房地产开发的企业(个人)为对象征收的5个税种和一个附加，即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。我国现行的房地产税收政策以下问题较为突出主要表现在以下几个方面：第一，税种间重复设置，难以体现税收中性原则，给经济运行带来了额外的负担。从表一可以看出，我国目前房地产税收政策颁布生效时间间隔很长，缺乏整体规划，重复征税的问题较为严重，如对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既按取得的纯收入征收33%的企业所得税，又按取得的土地增值额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印花税，又要缴纳契税。第二，我国现行房地产政策不统一，导致纳税人之间税负的不公平。首先，我国现行的房产税计税依据分为两类：一是房产余值，即房产原值扣除10%30%后的余值，按1.2%的税率计税；二是房租收入，税率是12%。很显然，目前的房产税政策使得按房租收入确定的税负水平要远大于按房产余值确定的税负水平，有悖于税收的横向公平原则。第三，部分税种的计税依据不合理，不能反映房地产的市场价值。从我国现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的应纳税额计算公式来看，这些税种的计税依据都不能准确地反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入，也就不能很好地发挥其调节经济的作用。如房产税按照房产原值扣除一定比例作为计税依据，不够合理。因为随着时间的推移，房产的账面价值会随着折旧的提取而逐渐减少，最后几近为零。这种计税方法，没有顾及房屋后期的升值因素，与房屋的市场价值相差很大，使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。第四，我国房产税规定房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这种规定实际上带有静态考虑问题色彩，导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。在房地产保有阶段课税，可以起到促进节约和合理利用房地产资源的作用，我国目前对这一阶段的税收政策不到位，一方面，国家无法参与房地产自然增值的分配，另一方面，也导致了房地产资源的闲置和利用的低效率。（二）调控效果缺陷第一，税种的重复设置，导致住房商品的税负过重，增加了住房成本。房地产市场的运行过程主要包括四个阶段，即土地批租阶段、房地产开发阶段、房地产流通（租赁与交易）阶段和房地产保有阶段。从理论上讲，在土地批租阶段不应课税，因为土地批租是国家将国有土地使用权依法出让给受让者的一种政府行为，土地受让者为取得土地使用权已交纳了土地出让金，再行课税，一方面会导致土地供给成本的上升，影响土地资源的流通；另一方面，对土地的出让者和所有权人国家征税，也毫无意义。房地产开发阶段也不宜课税，因为这一阶段实际上是房地产商品的生产过程，如果课税，将会挤占开发资金，影响房地产商品的供给。房地产流通阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，但是我国现行的房地产税制对这一领域的调节力度过大，导致税费负担过重，影响了房地产资源的正常流通。第二，“轻保有，重流通”的现状，抑制了房产流通，阻碍了住房二级市场的发展。在住房流通环节征收的税收有营业税、契税、企业所得税（个人所得税）和印花税，在保有环节征收的税种有房产税、城镇土地使用税（城市房地产税）和耕地占用税，流通环节与保有环节相比，涉及的税种较多、税负明显较重，这种“轻保有”的局面，一方面，相当于给了土地保有者以无息贷款，导致了土地利用的低效率；另一方面，使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入的流失，“重流通”的局面，则抑制了土地、住房商品正常的市场交易，助长了地产、房产的隐性流动。总之，这种“轻保有、重流通”税负分布状况，增加了二手房流通的税负，严重阻碍了住房二级市场的发展。第三，“轻保有，重流通”房地产税收制度有损公平原则。对房地产征税，存在税负转嫁的问题，税负转嫁有前转嫁、后转嫁两种方式。税负转嫁的基本条件是商品价格由供求关系决定，一般来说，供给弹性较大、需求弹性较小的商品的课税较易转嫁。目前房地产市场是卖方市场，居民对住房商品的需求具有刚性，导致了在房地产开发、流转环节征收的税种，其税负都会通过价格攀升的方式较大比例地转嫁给消费者，直接损害税收制度的公平原则。五、完善房地产税收政策的几点建议由于以上原因，笔者认为房地产税收政策应实现以下四个目标：一是调节供给结构和需求结构；二是调节收入分配；三是盘活存量，促进流通，建立高效的二手房市场；四是抑制投机行为，保护正常需求。为了实现以上四个目标，就要对现行税收政策在以下方面加以完善：第一，实行差别税率，对大面积、高价值的住房课以重税，对中小面积的经济适用房实行低税率，实行差别税率既能体现税负承担能力原则，又可以保护中低收入家庭的住房需求。第二，制定科学的、合理的计税依据。房地产税的计税依据有三种：土地面积、市场价值和账面价值。由于住房的价值变化较大，计税依据应体现这种变化，因此应采用按房地产的市场价值征收房地产税，使其具有随着经济增长而增长的弹性特征。第三，对于住房而言，正常的“需求”当然是居住，但住房还可以成为投资品，可以收取租金或再出售，赚取买卖的差价。这样，住房的“需求”就包含了两个不同的内容：一个是消费，一个是投资。正因为住房以及其他房地产品种具有投资品的特性，使得必须制定合理的税收政策，抑制投机行为，保护正常需求，为此，我们可以仿效美国的物业税制度，对于自用房屋，采取一家人拥有第一套房屋免税、第二套房屋缴税的方式征收，且在购买第三、第四套住房时税率要有一个较大幅度的提高。这样既能促进普通老百姓购房，又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作用。第四，改变“轻保有，重流通”的税收负担分配现状，变“轻保有，重流通”为“重保有、轻流通”，重视对房地产保有环节的征税，而对房地产权属转移环节实行轻税政策。这样的税收结构极大地鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有税率避免了房地产空置或低效利用，促进了房地产市场的频繁交易，推动了房地产要素的优化配置。（李荣生 ）审计署兰州特派办2010-11-18浅谈利用骗汇手段转移贷款资金的审计方法与防范措施 骗汇是指违反国家外汇管理法规，使用伪造、变造的或重复使用海关签发的报关单、进口证明、外汇管理部门核准件等凭证和单据，将资金从国内转移至境外的行为。骗汇对国家经济的危害性极大：其一，造成国家外汇大量流失，对保持人民币汇率的稳定产生了不利影响；其二，骗汇为走私提供了经济支持，走私与骗汇结合在一起，给国家财政、税收和外汇储备造成巨大损失；其三，骗汇破坏了外汇金融秩序；其四，骗汇助长了骗税活动。一些不法分子为了骗取出口退税，首先骗购外汇汇出境外，又伪造出口合同和出口报关单，再将骗购的外汇汇入境内，造成出口的假象，进而骗取出口退税。最近几年，笔者在金融审计过程中常遇到不法分子在银行骗取贷款后将信贷资金通过骗汇的手段转移至国外，使信贷资金难以追回，给国家造成了损失。如去年笔者在参加一大型国有商业银行某分行的审计中，发现不法分子将贷款资金从银行骗出后转移至关联贸易公司，后由关联贸易公司利用虚假合同、虚假发票向某银行申请购付汇将巨额贷款资金转移至境外的问题。具体操作手法是，关联贸易公司在收到骗取的贷款资金后，以进口废塑料、废五金的名义向银行申请办理付汇业务并提供了进口合同、进口付汇核销单、发票、进口货物报关单等资料，其中进口货物报关单由海关出具，进口付汇核销单由银行凭企业提供的报关单及所附合同、发票向企业出具，而购货合同和商业发票则均由企业自己提供。该关联贸易公司提供给银行的申请购付汇材料中，所有合同均为一香港公司与该关联贸易公司签订，购货发票也均由该香港公司出具。但审计人员发现，该关联贸易公司向海关报关时提供的相关资料却与上述向银行提供的资料完全不同，即针对同一份报关单贸易公司提供给海关和银行的是两套不同的合同与发票。笔者根据该案例对我国现行进口付汇核销制度进行了认真分析，发现银行进口付汇核销审核制度存在明显漏洞，进口付汇的管理制度尚需进一步完善。根据国家外汇管理局出台的国家外汇管理局关于印发的通知，银行在办理自动核销业务时应严格审核付汇业务及核销单证的真实性与合规性。虽然银行可利用中国电子口岸系统核实报关单的信息，但系统中并无进口合同以及商业发票的相关信息，因此银行要核实进口合同以及商业发票的真实性与合规性缺乏有效的手段。从上述情况可以看出，银行办理自动核销业务使用的中国电子口岸系统在监管信息的共享方面存在明显漏洞；同时，限于客观条件，银行又缺乏其他有效手段审核付汇申请材料中的合同及发票的真实性与合规性。该贸易公司正是利用了中国电子口岸系统信息不对称的漏洞，逃避银行在办理自动付汇核销业务时对核销单证真实性与合规性的审核，通过向银行提供虚假合同和发票申请购付外汇将巨额资金转移至境外的。针对上述问题，笔者提出建议：一是国家相关部门应进一步完善中国电子口岸系统的信息共享及进口货物报关单所载内容，将企业向海关申请报关时提供的合同和发票的相关信息纳入其中，真正发挥中国电子口岸系统的信息共享作用，实现海关外汇管理局银行三位一体的信息共享体系。银行在办理自动核销业务时，可以获得充分可靠的信息以审核付汇业务及核销单证的真实性与合规性，防止利用虚假合同、发票骗汇的行为再次发生，有效防范外汇金融风险。二是相关进出口监管部门应加强对报关材料中合同及发票的审核力度，企业向银行申请付汇核销时提供的报关单是由海关盖章的“付汇证明联”，由此证明此张报关单只能用于付汇申请，审计建议企业在向海关申请报关时，海关同样只给企业出具一份盖有“付汇证明联”的合同及发票，企业只能凭盖有“付汇证明联”章的合同及发票原件才能向银行申请付汇，可以避免企业向银行提供虚假合同及发票申请付汇，银行审核付汇业务及核销单证的信息更加充分。三是国家外汇管理部门应细化法规，明确审核责任，在现有条件下，对银行可以审核的相关材料明确银行的审核责任，对于银行限于客观条件无法进行审核的材料，应明确该有何部门审核，弥补监管漏洞，有效防止利用虚假合同及发票骗购外汇的事情发生。四是商业银行应加强与进出口监管部门、国家外汇管理部门等单位之间的协作，严格审核客户申请购付汇资料的真实性。杜绝不法分子利用骗汇手段将信贷资金转移至境外的现象再次发生，保护国家利益不受侵犯。（张明）审计署重庆特派办2010-11-18浅议固定资产投资专项审计调查的目标确定与路径选择 专项审计调查具有针对性强，便于查找具有宏观性、普遍性和政策性问题，提出审计建议、促进加强管理、配合国家不同时期的中心工作，服务于宏观决策的特点。随着我国审计事业的发展，专项审计调查的方法被各级审计机关广泛应用。在固定资产投资审计中，专项审计调查的方法应用更为普遍。确定符合实际的专项审计调查目标，选择科学合理的调查方法，是实现审计调查目的的基础。也是提高审计效率，提升审计成果，充分发挥审计作用的基本保障。近年来，我国的固定资产投资每年以20%30%幅度递增，对拉动国家经济增长起到了重要作用，尤其是在应对亚洲和全球金融危机的过程中，固定资产投资对经济增长的拉动作用更加明显。同时固定资产投资的规模、资金投向、投资结构，也直接关系到经济增长的方式和结构，也是国家宏观调控的重点。各级审计机关将固定资产投资审计作为一项重要工作，每年在一定范围内选择与国家或地区经济建设密切相关的行业及固定资产投资项目开展专项审计调查工作。一、专项审计调查目标的概念专项审计调查是国家审计机关履行审计职责的一种具体审计方式，专项审计调查的目标离不开审计目标。学术界将审计目标表述为：审计目标是审计行为的出发点，是审计活动要达到的境地，是审计目的的具体化。我国审计法律法规确定的审计目标有三类：一是真实性；二是合法性；三是效益性。即审计机关对审计事项的真实性、合法性和效益性进行审计监督。固定资产投资专项审计调查是通过审计的方法，对与国家经济发展和财政收支紧密相关的固定资产投资事项，向有关部门、单位进行的专门调查活动。通过调查，及时向各级人民政府提供经济运行信息，促进宏观调控。二、专项审计调查目标的确定专项审计调查的目标，是实现调查目的、完成调查任务的基础。是每一项专项审计调查活动展开前所必须思考和解决的问题。能否恰当的确定专项审计调查的目标，将直接影响调查成果及质量，以致影响审计作用的发挥。（一）确定固定资产投资专项审计调查目标时，应将“效益性”放在首位。改革开放以来，我国的经济持续稳定增长，增长幅度一直保持在8%以上，但经济增长的方式和结构亟待转变和调整。在经济增长中，固定资产投资始终是拉动经济增长的一个主要因素。其投资方向、规模和结构，与国家经济增长方式的转变和结构调整，资源的优化配置和经济的可持续性发展紧密相关。由于固定资产投资涉及国家的产业政策、资源与环境政策、土地供应政策、投融资政策、信贷资金投放政策等多个宏观经济调控领域，因此，在当前经济环境下，确定固定资产投资专项审计调查目标时，应将“效益性”放在首位，兼顾“真实性”与“合法性”。围绕固定资产投资的“经济性和效率性”“效果性”“效益性”开展调查，使审计调查的成果能够充分体现出审计的建设性作用，更好的为国家宏观经济调控决策服务。（二）专项审计调查目标的确定，应建立在充分调查研究和分析的基础之上。首先，应选择对国家经济建设具有重要意义和作用的行业或区域的固定资产投资作为调查对象。根据选定的调查对象，广泛收集掌握国家对该行业的相关产业政策；第二，应通过相关行业主管部门和媒体等渠道，收集行业发展规划和社会对该行业的发展需求信息，了解行业发展现状及其与国家经济发展的匹配程度。分析其行业发展对国家经济建设的影响趋势；第三，通过行业主管部门，收集该行业领域内近几年的固定资产投资规模、投资项目分布、投资主体和投资结构等资料。了解行业主管部门对本行业的固定资产投资的监督管理情况，对国家宏观调控政策的贯彻执行情况。通过对大量收集的资料和相关信息进行综合研究分析，从而确定符合实际的专项审计调查目标。（三）开展试点调查，修正专项审计调查目标。在时间允许的情况下，应选择一至两个具有代表性的调查对象，组织精干力量开展试点专项审计调查。通过试点实践，既可以审视和修正既定的调查目标与实际存在的偏差，同时还可以总结试点审计调查经验，在全面展开的专项审计调查中予以借鉴，使最终确定的审计调查目标更加符合实际。三、固定资产投资专项审计调查的路径选择专项审计调查的路径，是指为实现调查目标所采取的方式方法。在调查目标确定之后，选择实现调查目标的路径尤为重要。目标是唯一的，但达到目标的路径不是唯一的。选择最佳的专项审计调查路径，既可以节省调查人力、财力资源投入，提高工作效率，同时也可以保证调查的质量和调查效果。（一）合理确定专项审计调查的范围。确定专项审计调查的范围，首先要满足调查目标的要求，同时兼顾现有的审计资源情况。根据专项审计调查的目标和调查对象近几年的年度建设投资规模，以及现有审计资源情况，合理划定专项审计调查的时间范围。根据该行业项目建设的分布情况，划定专项审计调查的区域范围。根据专项审计调查的目标要求，投资项目数量及单项投资规模和现有的审计资源情况，确定重点调查的项目比例范围和资金额覆盖面范围（一般应达到60%以上，调查数据才具有说服力，调查结论才具有可信力）。（二）围绕固定资产投资专项审计调查的目标，确定内容及重点。专项审计调查目标将效益性放在首位，兼顾真实性与合法性，同样应将衡量固定资产投资效益性的内容作为专项审计调查的重点内容。即被调查对象是否经济、有效的管理和使用公共资源，公共资源的运用是否达到和正在达到预期的效果，没有达到预期效果的原因；投资是否获得了预期的收益，没有获得预期收益的原因等内容，作为重点调查内容。同时应将对固定资产投资活动的真实性与合法性确定为专项审计调查的测试内容。在真实与合法的基础上重点对其投资的效益开展深入审计调查。（三）合理安排调查时间。专项审计调查的目的主要是通过调查，及时为各级人民政府提供经济运行信息，为国家宏观调控决策服务。其调查作用的发挥具有时效性的特点，这是在安排专项审计调查的时间时首先应该考虑的。同时应根据调查的范围和内容，估算专项审计调查的工作量，结合审计人力资源状况，合理安排专项审计调查时间。（四）开展必要的审前培训工作。专项审计调查的目标、调查范围、内容和重点确定之后，如何组织实施是实现专项审计调查目标的关键。固定资产投资专项审计调查涉及能源、交通、原材料、水利、城镇和农村基础设施等多个行业。在调查工作展开之前，对全体参审人员进行审前培训是非常必要的。通过培训，使参审人员了解确立本专项审计调查项目的背景，领会调查的指导思想，明确调查目标，掌握国家及相关部门出台的与被调查行业及投资项目相关的政策法规，熟悉被调查行业的基本情况和行业投资管理等情况。通过培训，使参审人员统一思想，明确目标，准确的把握审计调查的重点。（五）借助社会审计力量和专业人士，弥补审计专业人才不足问题。由于固定资产投资审计涉及的行业多，现阶段审计机关又不可能配齐所有涉及行业的专业人才。因而，为了实现审计目标，必要时可以借助社会审计力量和聘用必要的符合审计要求专业人才参加专项审计调查。使专项审计调查结论和提出的审计建议更具有专业水准，更加准确的为各级政府提供该行业固定资产投资中存在的宏观性、普遍性和政策性问题等经济运行信息。（王景波）审计署沈阳特派办2010-11-18浅谈政府投资工程绩效审计的推进审计署2008 至 2012 年审计工作发展规划的通知中提出到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。政府投资工程大多涉及民生、民本、社会基础投入工程，资金量巨大，社会效益、经济效益、环境效益明显，所以全面推进实行政府投资工程绩效审计意义重大。一、政府投资工程绩效审计现状目前，我国的政府投资工程绩效审计尚处于起步探索阶段，完备的政府投资工程绩效审计体系尚未形成，有待于我们在工作实践中不断地推进完善。审计实践中所面临的问题主要有以下几方面： （一）审计依据不充分 为了规范审计机关对国家建设项目的审计，保证审计质量，国家审计署于2001年颁布了审计机关国家建设项目审计准则，该准则规定：审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况和年度决算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。但对效益情况进行审计监督并不是意味着就是明确要求开展绩效审计，这在概念上存有偏差，导致我国审计机关开展工程绩效审计的依据不够充足。（二）审计机关的独立性不够高 我国的审计机关隶属于国家行政部门，人员和经费都由行政部门予以保证，尽管地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。但当同级地方政府部门作出项目投资决定时，审计机关很难对项目计划作出实质性的改变，即便在项目的可行性上存在异议。这样也就容易出现“形象工程”、“政绩工程”，造成不必要的损失和浪费。（三）绩效审计评价标准不够完善 目前，尚没有完备的政府投资项目的绩效审计评价标准，也没有一个明确的绩效审计规范。政府投资工程项目千差万别，甚至是同一项目，由于自然环境的影响，会有多种不同的衡量标准，这就导致了衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一。而采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项政府投资工程绩效审计，审计人员都必须在事前就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的不确定性，给审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。 （四）工程项目管理机构内控制度不够健全。 工程项目管理机构内控制度的健全是开展绩效审计的有力保障，而现实情况中开展的大部分政府投资工程的内控都不够健全，给审计工作带来了很大风险，导致了审计人员在审计绩效的同时还要质疑内控制度，既浪费了时间金钱又占用了人力物力。 （五）工程绩效审计计算机水平跟不上。 信息化时代电脑软件的作用非常巨大，它可以得出准确、科学的结果，又可以节省大量的人力物力。计算机审计在我国整个审计界也只是刚刚起步，在政府投资工程绩效审计方面涉及的就更少，所以就必须联合计算机人才为绩效审计研发适合的软件。 二、推进政府投资工程绩效审计的几点对策（一）加强对政府工程绩效审计理念的创新。政府投资工程绩效审计的发展需要积极更新绩效审计理念，不断扩大政府投资工程绩效审计范围，改变以往认为只有工程绩效项目才是工程绩效审计、只有审计调查项目才会涉及到绩效审计的观念，把绩效审计运用到每个政府工程审计项目中去，增强绩效审计意识。强调审计人员要站在宏观的高度，以绩效的理念去把握和开展审计工作，使绩效审计理念植入每位审计人员的心中。要求审计人员在每个审计项目中要关注绩效方面内容，以提升审计项目档次，发挥更大的审计效益。（二）提高对政府工程绩效审计选题的标准。绩效专项审计调查的目标是对经济活动的效率、效果、有效性等绩效因素进行分析评价，为政府和有关部门决策服务。专项审计调查能否取得预期效果，成果能否被运用，选题是关键。在实际工作中，我局关切实注重围绕经济建设这个中心，围绕领导关心、群众关注的热点、难点问题，围绕全局性的经济事项来确立专项审计调查项目。（三）扩大政府工程绩效审计成果运用范围。扩大绩效审计成果的运用，关键是要政府重视，纪检关注、组织人事考察参考。要不断建立、健全审计整改制度，进一步加强对绩效审计结果的追踪检查。建立与有关部门和单位的沟通、协调机制，加强与组织、纪委、监察、财政等有关部门的协作，充分发挥各部门职能作用，有效推进整改工作。积极推进审计结果公告制度，促进提高绩效审计工作透明度，有利于调动社会各方面的监督力量共同促进整改。（四）不断完善政府工程绩效审计评价体系 工程绩效评价体系一般包括工程的社会效益、经济效益、环境效益和对自然资源、生态环境的影响。社会效益是指该工程是否符合社会发展需要。经济效益一般是指该公共工程能带来的人员就业、居民收入和对国家其他建设的影响等。环境效益主要包括对当地居民生活习性的影响、对社会稳定的影响、对居民卫生保健的影响。对自然资源的影响包括对水、土地、森林、矿产等的消耗系数。对生态环境的影响包括对水、大气、森林、野生动物的破坏程度。完善的政府投资工程绩效审计评价体系是绩效审计结果的依据，我们可以在借鉴国外成功经验的基础上不断加大对评价标准的研究和完善，制定出适合我国国情的工程绩效审计评价体系。（五）优化审计队伍结构，提高审计人员综合业务水平。能征善战的工程绩效审计队伍，是推进工程绩效审计的基础动力。只有不断优化审计干部队伍机构，用各个方面人才充实审计队伍，提高绩效审计队伍综合作战能力，才能不断推进工程绩效审计发展。审计机关可以通过以下几个方面挖掘绩效审计潜力:一是采取专门学习、在岗培训等方式，普及工程管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识，开展工程绩效审计方法和技术的培训，提高审计人员开展工程绩效审计的能力和经验。二是开展审前培训，在对政府投资工程开展绩效审计前，组织审计组人员学习，着重拓宽审计人员的思路。三是借用社会资源，建立专家聘用和专家咨询制度，同时可以借助社会中介的力量，保证工程绩效审计组人员素质和结构，满足工程绩效审计的需求，推进工程绩效审计事业的发展。（李二永）连云港经济技术开发区审计局2010-11-18审计工作对建立企业内部审计制度的设想企业在经营管理过程中，要建立现代企业的内控框架体系。所谓企业内部审计整体框架体系是指一个有结构或由若干因素组成的整体。因此,将内控制度的设计分成总体设计和单项设计。构成一个现代企业的内控制度的整体结构或组成要素,形成该整体结构中的每个要素内容的设计。一、对总体结构内控制度设计思路(一)、三维立体的静态结构一个现代企业的内控制度在总体上应该是组织、项目和流程三个方面的综合,具有三维立体性。1、关于维度项目,是指内控制度的基本单位。企业除质量控制外,还有很多个内控项目,诸如人事招聘、危机处理、合同管理、工厂消防、成本控制、财务预算与预测、采购计划、员工绩效评估等等。那么,如何确定内控制度项目的数量呢?由于企业经理总是存在着或多或少的差别,因此,不同企业、同一企业的不同经理在项目数量上可能有不同选择。但是,下列几方面必须充分考虑:(1)企业愿景、战略和经营目标的要求;(2)管理的“粗细”;(3)体现报告的总体框架;(4)涵盖会计控制、管理控制、业务控制和法规执行控制。此外,设计内控制度项目数量时,可参照组织的供应链来进行。例如,对制造企业来说,供应链可从顾客开始,由研究开发、设计、制造、营销、配运、顾客服务等组成。供应链可以转化为流程,流程又可分解为作业和任务。以此为基础便可确定内控制度的数量。其次,所有内控制度项目是不是可以等量齐观呢?答案是否定的。它取决于相对谁来设计内控制度项目。对证监会、中注协和注册会计师,会计控制可能最重要;对企业总经理,管理控制和主营业务控制可能最重要;而对车间主任,业务控制可能最重要,诸如此类,不一而足。另外,有些项目执行的结果是可以计量的,例如预算控制、成本控制等;而另一些项目的执行结果,则属于非定量的或不能直接定量的,例如危机处理等。值得注意的是,预算控制、成本控制对任何组织来说都应该放在首位。2、关于组织维度所谓组织,在这里是指具有共同行动目标的人类群体。现代企业是一个组织。它可以被分成高层、中层、基层和现场四个层级,每个层级由若干单位组成、每个单位有若干成员。按照报告的思想,每个层级每个单位每个成员都与内控制度相关,应该参与内控活动。从组织维度设计内控制度, 需要考虑企业的控制目标、控制环境和控制方式,进而确定企业的管理跨度与管理层级、企业是实行集权制还是分权制,并建立使组织得以运行的保证经济责任制度和岗位职责制度。组织维度设计得好,可以营造良好的内控环境。3、关于流程维度所谓流程,是指企业经营过程的一个阶段,由若干项作业组成,而作业由若干项任务组成。在典型的制造业中,其经营过程有研究开发、设计、制造、营销、配运和售后服务等项流程。每项流程,例如制造流程,包括材料入库、材料存储、材料搬运、加工、半成品搬运、加工、成品入库存储、成品包装发运等项作业。而每项作业,例如材料入库,包括卸载、验收、盘点、移动、摆放、记录等项任务。特别重要的是,任务是由组织成员完成的,授权和责任在这里可以体现出来。在流程维度设计中,就是遵循着这种相对的“流程作业任务”三个因素之间的依次关系进行。4、项目、组织和流程之间的关系简单说来,每个项目都是通过组织的层级、单位和成员按照一定的流程、作业和任务的要求来完成的;从流程、作业到任务,由于任务由人或组织成员来完成,因此,完成任务的成员组成单位、单位构成层级,从流程维度很自然地过渡到组织维度。换句话说,一个内控制度项目是由组织和流程组成,是一个二维体系,当企业存在多个项目时,就可形成由组织、流程和项目组成的三维立体框架。(二)、过程循环的动态结构应该指出,现行内控制度设计上一个严重的缺陷就是没有将内控制度与公司总经理()联系起来。报告和巴塞尔委员会的报告特别强调了这一点,但在操作层面上,很多人仍然在进行会计控制,并当作财务部门“自娱自乐”节目。另一个缺陷已经指出,即在设计内控制度时,很少有人站在企业立场上考虑如何执行内控制度、实现内控制度目标的问题。我们认为,在动态上,内控制度不仅包括制定,而且包括执行,对执行情况的计量或测试、对计量或测试结果的分析和报告,根据偏差进行整改(包括预先设定奖惩制度和整改方案,修订内控制度)等。这是一个完整的动态结构或系统,在设计内控制度时可以作如下考虑:1、与上述相同,内控制度的设计首先考虑企业的愿景、战略和目标。据此设计好内控制度之后,便是内控制度的执行。但对控制者来说,最重要的不是他去执行内控制度,而是保证执行者实现内控制度的目标。2、实现内控目标的第一步是对内控制度执行情况进行计量或测试。诚如上述,全部内控制度的项目可以分成执行结果可计量和不可计量的两类。对可计量的内控制度执行情况的计量通常由会计核算、结算和统计等途径取得,例如预算执行结果就可以从会计核算的结果得到。对不可计量的内控制度执行情况的计量通常由测试表来取得,例如对公司印鉴使用控制制度的测试就必须按照该制度的要求设计问卷调查表,来了解该制度的执行情况。应该说,一项内控制度的执行情况往往可计量部分和不可计量部分并存。在这里,我们统统用测试表来表示对内控制度执行情况的计量或测试。就操作层面而言,一家企业内控制度的测试可以分成综合测试和单项测试。前者是对全部内控制度项目的测试,在现代企业中这主要是集团公司总部对子公司或二级经营单位内控制度的总体执行情况的测试,其测试表的结构按照报告的整体框架设计;后者是对一个内控制度项目或一个相关的单位的测试,其测试表的结构也是按照报告的整体框架设计。3、实现内控目标的第二步是将内控制度执行情况计量或测试的结果与内控制度进行比较,然后做出项判断:(1)测试结果是否与内控制度相符?如果相符,控制者不做任何干预,由执行者或被控者照常继续执行;如果不相符,则过渡到下一个判断。(2)偏差是否可以接受?如果可以接受,控制者不做任何干预,由执行者或被控者照常继续执行;如果不可接受,则过渡到下一个判断。(3)内控制度是否符合实际?如果符合,偏差则导源于执行者,应进一步分析偏差的原因,拟定纠偏措施,并向控制者提供测试报告,控制者依据测试报告采取纠偏行动,干预执行者的执行过程。如果不相符,偏差则导源于内控制度,控制者则应采取修正或补充内控制度的行动。4、内控制度执行情况的测试报告作为一种媒介,将控制者和执行者、总经理的监督和下属的现场运作巧妙地连接起来,其重要性是不言而喻的。有两个问题在设计时要特别注意:(1)测试报告至少分成两种:一是对测试结果的汇总和详细分析,称为明细报告,留在内控部门备查;二是在明细报告基础上编制的报告,称为简式报告,要定期报告给总经理。(2)测试报告结构应该与测试表保持一致,也就是报告的整体框架。其中应就每个要素进行评估,特别说明造成制度与制度执行情况之间偏差的动因。5、控制者依据测试报告采取纠偏行动有两种含义:(1)直接干预,即控制者直接和强制性地要求执行者用控制者指定的行动方式取代原有的行动方式。例如规定用办公室电话打长途必须登记,但因执行不严,致使电话费上升。其矫正措施可能是将电话上锁,钥匙由专人保管,强制性地让打长途的人进行登记。(2)间接干预,即控制者制定和坚持一套行之有效的激励制度,通过激励制度“准自动化”地矫正执行者的行为。仍以电话费为例,控制者可以规定该办公室长途电话费超过100元部分由办公室成员承担50%。除非办公室成员不喜欢钱,不然,他肯定会自动调整自己的行为。(三)、以企业经营活动事件的常规性、非常规性和混合性为基础的结构在一定意义上,企业经营活动是由一系列事件组成,按照性质这些事