上海市土地利用总体规划文本（1997-2010年）

1 上海市土地利用总体规划上海市土地利用总体规划 一、一、规规划划编编制概述制概述 2 （一）目的和意义.2 （二）规划的指导思想.2 （三）规划的主要任务和重点.3 二、土地二、土地资资源利用源利用现现状状 4 （一）自然条件和社会经济基础.4 （二）土地利用现状.5 （三）土地利用的特点.9 （四）土地利用的主要问题.9 三、土地利用需求三、土地利用需求预测预测 11 （一）耕地需求预测.11 （二）园地需求预测.11 （三）林地需求预测.12 （四）居民点及工矿用地需求预测.12 （五）交通用地需求预测.13 （六）水面（域）.13 四、土地利用的四、土地利用的战战略思路略思路 13 （一）利用级差效益，盘活存量土地 13 （二）搞好“三个集中”，实行集约利用.14 （三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 16 （四）控制城市规模，合理配置城镇用地 16 （五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 16 今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处理好滩 涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340平方公 里的湿地候鸟自然保护区。 17 （六）开展土地整理，增加有效耕地面积 17 五、土地利用的五、土地利用的总总体体规规划方案划方案 17 （一）土地利用的目标和基本思路.18 （二）土地利用规划方案.19 （三）土地利用分区.21 六、六、规规划划实实施措施施措施 27 2 （一）发挥规划的指导作用.27 （二）强化规划的宏观控制.27 （三）贯彻调整挖潜的战略思路.28 （四）更新土地利用方式.29 （五）建立稳定基本农田规模和提高耕地质量的保障机制.30 （六）加强规划实施的监控管理.31 一、规划编制概述 （一）目的和意义 土地是人类生存和发展的基础，是社会财富的重要源泉。社会经济的 发展要求有足够数量的土地作为保障；城市人民生活质量的提高要求有相 当数量的土地供应以支持住房建设、绿化及交通市政设施的改善；“民以食 为天”，土地是源源不断提供我们粮食、蔬菜以及各种副食品的基地。总之， 土地问题是关系国计民生的大问题，人们的衣、食、住、行都离不开土地。 立足于全民族的根本利益、长远利益，立足于当代和子孙后代的生存发展， 立足于国家和社会稳定的大局，从可持续发展的角度来考虑和研究土地利 用与耕地保护问题，认真贯彻“十分珍惜、合理利用每寸土地和切实保护耕 地”是我们必须长期坚持的一项基本国策。 上海是个特大城市，土地资源极其有限，耕地更加宝贵。迈向21世纪， 上海担负着以浦东开发开放为龙头，尽快建成国际经济、金融、贸易中心之 一，并带动长江三角洲及沿江地区经济带共同繁荣的历史重任。随着城市 功能转换和浦东开发的加速推进，土地资源特别是耕地资源紧缺的矛盾将 更为突出。未来14年，上海市土地利用既要为浦东开发开放和上海的社会 经济建设提供用地服务，同时又要为市民的“米袋子”、“菜篮子”工程提供 用地保障。因此，认真贯彻土地基本国策，正确处理好发展经济和保护耕地 的关系，科学、合理、高效地利用有限的土地，在上海显得极为重要。 为了合理利用有限的土地资源，加强对土地利用的宏观调控和计划管 理，平衡土地供求总量，优化土地配置，促进上海国民经济持续、快速、健 康发展和人民生活水平的不断提高，依据中华人民共和国土地管理法关 于“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定，结合上海的实际，特编 制上海市土地利用总体规划。 （二）规划的指导思想 上海市土地利用总体规划的指导思想是：贯彻“十分珍惜和合理利用 每寸土地和切实保护耕地”的基本国策，适应经济体制和经济增长方式的 根本性转变，控制增量，盘活存量，平衡总量，集约利用，提高效益，达到土 3 地利用的社会、经济、环境效益的统一，服务于上海未来的经济和社会发展 的总目标，促进经济与社会的协调和可持续发展。 1、摆正“一要吃饭，二要建设”的关系，体现局部利益和全局利益、当 前利益和长远利益的有机结合。一是切实保护耕地，确保农业生产，特别是 粮食、蔬菜和主要副食品生产必需的用地。二是保障必要的建设用地，对浦 东开发建设用地、市政基础设施建设用地、发展住宅、交通、通讯、能源和 支柱产业的建设用地予以确保。三是调整土地利用结构和布局，在优化土 地资源配置、提高土地利用率和产出率的同时，使人民的生产生活环境和 城市自然生态环境得到显著改善。 2、在用地供给与需求的关系上，体现供给制约和引导需求。首先是控 制建设用地供应总量，在优先考虑耕地总量动态平衡和重要项目用地供求 平衡的前提下，考虑其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在总量确 保的前提下再按照产业政策供地，制约引导土地的需求，促进土地利用结 构与布局的优化；第三是从严确定人均用地和土地利用效益指标，以保障 土地供应总量目标的实现。 3、在内涵挖潜与外延扩大的关系上，体现内涵挖潜为主，促进集约利 用。按照经济增长方式由粗放型向集约型转变的方针，土地利用方式必须 由外延粗放型向内涵集约型转变，立足存量挖潜。首先是非农建设用地要 从外延增量为主转向内涵存量挖潜为主，改变各项建设大量占用农地及产 出率低的状况；其次是农业多种经营也要走集约发展的道路，农业内部结 构调整要着力于现有果园、鱼塘、经济林的改造和管理，提高单产和质量， 不占或少占粮田。 4、在耕地资源保护与开发的关系上，体现保护为主。虽然保护与开发 作为稳定耕地的两项重要措施，二者并不矛盾，但在目前条件下，保护现有 耕地的数量与质量，与占用一亩开发一亩，两者效果大不一样，所以，必须 立足保护，有计划地开发利用宜农土地后备资源。 （三）规划的主要任务和重点 上海市土地利用总体规划以上海市国民经济和社会发展“九五”计划 与2010年远景目标纲要确定的目标任务为依据，主要任务是围绕土地供 求总量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用现状和潜力，科学预 测规划期内的社会经济发展用地需求，提出土地利用的总体目标、方向和 发展战略，确定各类用地的结构、布局和各部门的用地控制指标，制定规划 实施的政策和措施。 规划的重点内容归纳为“一保护、二调整、三平衡、四优化”。“保护”， 规划近期是将需要稳定生产200万吨粮食和其他副食品以及菜篮子工程用 地的412万亩农田划为基本农田保护区，采取严格的保护措施；“调整”，就 是从城乡一体化的角度，盘活中心城区的存量土地，调整城镇工业布局和 4 利用率低下的各类用地，实行工业向工业园区集中，农民居住向集镇和中 心村集中，农田向农场和种田大户集中；“平衡”，就是通过控制城市规模、 土地挖潜和开源节流，一方面达到土地供求平衡，另一方面达到耕地总量 动态平衡；“优化”，就是按照社会、经济、生态环境对土地的需求，持续、集 约、高效利用土地资源，逐步实现土地资产利用效益和土地利用结构的双 优化。 上海市土地利用总体规划是全市土地资源利用管理的指导性文件。规 划内容体现整体性和协调性。一是根据国发（1996）18号通知精神，在城市 进行各项建设活动中，城市总体规划与土地利用总体规划相协调，两者有 机结合，各有侧重。二是土地利用的近期规划和中长期规划合理衔接。三是 市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划完整统一，互为补充。市级土地 利用总体规划是宏观的、战略的、政策的指导性规划；县（区）土地利用总体 规划是宏观与微观的结合；乡（镇）级土地利用总体规划是定性、定量、定位 的微观性具体规划。四是规划实施体现权威性、科学性、可操作性，有利于 理顺体制、完善机制、健全法制，实现土地利用总体规划确定的调控目标。 本规划研究工作从1992年开始，规划基础年为1996年，规划期限为 2010年，并展望2030年。 二、土地资源利用现状 （一）自然条件和社会经济基础 上海地处我国南北海岸线中段，长江入海咽喉，位于北纬 30。40，31。53，东经120。51，122。12，东临东海，西接江苏、浙江二 省，北临长江口，南至杭州湾。区域土地总面积根据上海市土地利用现状调 查结果为7945.58平方公里。其中，长江水面面积1106.98平方公里，占 13.93。扣除沿海滩涂等未利用土地和长江水面面积的全市陆域土地总面 积为6377.10平方公里。 上海属北亚热带海洋性季风气候。年平均气温1516。C，年降水量约 1100毫米，日照时数18002200小时，无霜期225235天。受东南季风影响， 上海地区气候温和，雨量充沛，光热协调，四季分明。一般春季温凉多雨， 夏季炎热湿润，秋季多晴少雨，冬季低温干冷。上海大地构造属江南古陆的 东北延伸地带。长江每年夹带约5亿吨泥沙下泄，在长江口海岸淤积成滩。 上海成陆面积的大部分是近2000年来泥沙冲积而成的三角洲平原。根据成 陆特征，上海分为西部湖积平原、中部浦江平原、东部滨海平原和河口三角 洲等4个地貌类型。地势低平坦荡，河湖水面广阔，土壤富饶肥沃，构成上 海土地资源的主要特征。 上海优越的地理区位和良好的自然条件，为土地利用提供了有利的自 然基础。从滨海渔村到南宋咸淳三年（1267年）设立上海镇，1292年设立上 海县，再到1927年正式设立上海市，上海土地开发利用有悠久的历史。解放 5 后40多年来，上海人民积极开发土地及其它自然资源，使上海成为我国最 大的经济中心城市和最大的工商业港口城市，工农业生产、城市建设和社 会发展都取得了令人瞩目的成就。上海市土地面积占全国土地面积的 0.07，人口占全国的1.13，1995年，国内生产总值占全国的4.2，港口 货物吞吐量占全国的19.6，外贸出口商品总值占全国的15.7，财政收入 占全国的11.9。从1953年到1992年40年间，上海共完成财政收入5945亿 元，提供给全国使用的国民收入约3330亿元，出口创汇884亿美元，调往全 国各地工业品3500亿元，港口货物吞吐量25.56亿吨，培养高等学校毕业生 53.74万人，对国家的社会主义现代化建设作出了应有的贡献。 （二）土地利用现状 上海土地利用现状根据1994年航片资料统计和1996年全国土地利用 现状调查统一标准，总面积为7945.58平方公里。依据新修订的中华人民 共和国土地管理法第四条规定的分类，上海土地利用分为农用地、建设用 地、未利用土地三类。其构成如下： 6 1996年上海市土地利用现状平衡表 面 积地 类 平方公里万亩 占总面积 比例% 总 面 积7945.581191.84100 总计5166.08774.9165.02 耕 地3150.77472.6239.65 园 地 92.6613.901.17 林 地37.365.600.47 牧 草 地0.000.000.00 农 用 地 水 面1885.29282.7923.73 总 计2294.64344.2028.88 小计1930.77289.6224.30 城镇及工矿用地 1057.05 158.5613.30 特殊用地26.173.930.33 农民居民点517.9677.696.52 居 民 点 及 工 矿 用 地 农副业用地329.5949.444.15 交 通 用 地192.4428.872.42 建 设 用 地 水利设施用地171.4325.712.16 未利用土地484.8672.736.10 7 1、农用地 上海农用地面积5166.08平方公里，主要有耕地、园地、林地、水面四类 （1）耕地。全市耕地面积为3150.79平方公里，占全市土地总面积的 39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中粮田面积2333.30平方公 里，占耕地面积的74.05；常年菜田126.70平方公里，占耕地面积的 4.02。 （2）园地。全市园地面积为92.66平方公里，占全市土地总面积的 1.17。上海的园地以果园为主。 （3）林地。全市林地面积为37.36平方公里，占全市土地总面积的 0.47。林地大部分为有林地，由用材林、防护林和竹园三类组成，小部分 为苗圃。 （4）水面。全市水面面积1885.29平方公里，占全市土地面积的 23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水库面积，其中长江水面约1106.98平 方公里，占全市土地面积的13.93。 2、建设用地 上海建设用地面积为2294.64平方公里。主要有居民点及工矿用地、交 通用地、水利设施用地三类。 （1）居民点及工矿用地。上海是全国工商业发达地区、人口最多城市 之一，居民点及工矿用地面积为是仅次于耕地的第二大用地类型。全市居 民点及工矿用地面积为1930.78平方公里（289.62万亩），占全市土地总面积 的24.30。城镇及工矿用地1057.06平方公里 （158.56万亩），占全市土地总面积的13.30%，占建设用地面积的46.07。 根据1994年航片资料分析，其中中心城建成区365.66平方公里（浦西 10区278.81平方公里，浦东城市化地区86.85平方公里），占建设用地面积的 15.94；嘉定、宝山、闵行建成区用地为133.63平方公里，占建设用地的 5.82；六个县城用地为40.26平方公里，占建设用地的1.75；集镇用地为 302.90平方公里，占建设用地13.98。农村居民点用地为712.55平方公里， 占建设用地的31.05。其中，农民宅基地为517.96平方公里，占建设用地的 22.57，在城镇村及工矿用地中，工业用地333.70平方公里，占建设用地的 14.54。其中中心城工业用地66.26平方公里，占中心城的18.12，占全市 工业用地的19.86；新城建成区工业用地67.79平方公里，占新城用地的 50.73，占全市工业用地的20.31；县城工业用地20.81平方公里，占县城 用地的51.69，占全市工业用地的6.24；集镇和农村居民点工业用地 178.84平方公里，占集镇和农村居民点用地的17.61，占全市工业用地的 53.59。 8 上海市工业用地占城镇村及工矿用地比例 单位：平方公里 名 称城镇村及工 矿 总 用 地 工业用地 工业用地占城 镇村及 工矿总用地比 例 工业用地占全市 工业用地比例 中心城区365.6666.2618.12% 19.86% 新 城133.6367.7950.73%20.31% 县 城40.2620.8151.69%6.24% 集 镇302.90 农村居民点712.55 178.8417.61%53.59% 合 计1555333.7021.45%100% 中国部级标准:工业用地占建设用地比例15，最高不宜超过30。 （依据1994航片资料） 9 （2）交通用地。包括铁路、公路、港口、民用机场和农村道路用地，面 积为192.44平方公里，占全市土地总面积的2.42。 （3）水利设施用地。全市水利设施用地总面积为171.43平方公里，占全 市土地总面积的2.16，主要包括沟渠、水工建筑物用地。其中沟渠用地 142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。 3、未利用地 上海未利用地面积484.86平方公里，占全市土地总面积的 6.10%，主要有河滩和滩涂、苇地等。在崇明的滩涂资源中有适宜 发展白山羊的牧草地约15平方公里。 （三）土地利用的特点 1、土地利用率高 土地资源历来是人类重点开发和利用的自然资源。长期以来上海各用 地部门通过各种途径提高土地的利用率和利用效益，而且采用多种方法加 速利用成陆过程中的土地后备资源。在城市经济高速发展的影响下，全市 6377.10平方公里的陆域土地资源已几乎全部利用。 2、土地肥沃，宜农耕地比例高 上海地区沿江滨海，地势坦荡低平，气候温暖湿润，土壤肥沃，耕地复 种指数高，平均达165。优越的自然条件对上海郊区土地资源的开发利用 提供了有利的自然基础，也为上海农业多样性发展提供了条件。 3、滩涂资源丰富 上海的江、海岸线长达448.66公里，其中30的岸线属于淤涨岸段，由 于长江每年裹挟着巨量的泥沙，在长江口和杭州湾北岸沉淀淤积，为上海 的滩涂发育提供了基础，平均每年可形成20多平方公里滩涂，这是上海土 地的重要后备资源。 （四）土地利用的主要问题 1、土地资源总量有限，后备资源不多，供求矛盾日趋尖锐。 上海是大城市、小郊区，土地面积只占全国土地面积的 0.07。在全国特大城市中，上海市土地面积只及北京市面积的37.7， 为天津市面积的56。全市陆域面积利用程度已经很高，随着浦东开发开 放，城市建设将引起对土地需求的持续增加。由于滩涂围垦周期长，而且需 要巨额投入，增加土地总量有限，因此，上海市土地资源的供求矛盾日趋突 出。 2、农用地减少，耕地生态环境质量下降 根据农业部门统计，1981年，全市农业用地共4204.01平方公里（630.60 万亩），1996年，全市农业用地共3280.81平方公里（492.12万亩）。15年间， 全市农业用地减少923.20平方公里（138.48万亩），平均每年减少9.23万亩。 10 上海的农业用地60以上是耕地，农业用地减少的大部分是耕地。而且 由于工业“三废”污染未从根本上解决，加上郊区乡镇工业的发展，使污染 源扩散，造成部分地区水土污染，土壤耕作层变浅，理化性能变差，农业生 态环境逐渐恶化。农用地减少，耕地生态环境质量下降与提高土地产出率、 实现农业的可持续发展之间存在内在的矛盾。 3、土地利用的结构和布局不够合理 （1）林地比例过低，发展林业的潜力尚未充分发挥。上海地处平原，利 用大片耕地营造用材林来扩大林地面积固然不足取，但林地具有重要的生 态效益，营造一定比例的防护林对改善农业生态环境、减轻自然灾害和环 境污染的危害，以及净化和美化人民生活环境都有不可忽视的作用。上海 现有林地37.36平方公里（5.60万亩），占全市土地面积的0.47，林木 覆盖率只有5.40，与国家森林法规定平原地区林木覆盖率应达10以 上的要求差距过大，与发达城市的林木覆盖率差距甚大。 （2）交通用地不适应经济的发展。交通是整个社会经济的动脉。上海 虽已建成四通八达的交通网络，但交通用地只占全市土地面积的2.42， 比例过小。不少公路和桥梁标准不高，不但影响车速，而且限制通过能力。 许多交通干道穿镇而过，居民集镇沿道路两侧分布，干道与干道之间、干道 与铁路之间没有立交工程，有不少车流不能顺利通过的“瓶颈”地段，常常 造成堵车现象，既影响城乡经济联系，又浪费了运力与能源。因此增加交通 设施用地，发展现代化交通势在必行。 （3）市区人口和工业过分集中，土地载负量极其沉重。10个老城区土 地面积278.81平方公里，只占全市土地面积的3.51，却集中了全市 52的人口。以1996年户籍人口计算的人口密度，每平方公里达22634人， 其中黄浦区58964人，南市区60049人。中心城区用地结构中，商业、服务用 地占3.4，低于发达国家城市10个百分点；工业、仓储用地占26.73，高于 发达国家城市14个百分点；市区人均道路仅2平方米，为伦敦的1/10，巴黎 的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市绿化用地也 都偏低。由此带来交通拥挤、环境污染，居民住宅、工厂和第三产业发展之 间的用地矛盾突出。 （4）郊区城市化水平不高，郊区工业和农村居民点布局分散，影响土 地利用效率。目前郊县县城人口一般在5万人左右，与大都市的卫星城市不 相适应；郊区城市化水平为37。上海郊区204个乡镇，每个乡镇有一个或 多个工业点，工业布局分散，工业用地191.17平方公里，占全市工业用地的 57.29，工业产值只占全市工业总产值的30，土地产出率约为市区工业 用地产出率的1/3。郊区农村居民382万人，占全市人口的27.98，分散居 住在5万多个农村居民点，用地712.55平方公里，占全市居民点及工矿用地 面积的36.9。由此说明，郊区调整工业和农村居民点布局，提高产业和人 11 口集聚程度，提高郊区的城市化水平，是提高土地利用率的潜力所在。 三、土地利用需求预测 根据远景规划纲要提出的奋斗目标，对各类用地需求作如下预测： （一）耕地需求预测 上海区域位置特殊，耕地的利用首先要满足农业生产，特别是粮食和 主要副食品生产的用地需求。 解放以来，上海市口粮自给率一直保持在60左右，粮食自给率 40左右。按照市委、市政府关于搞好新一轮“米袋子”，“菜篮子”工程和 “郊区农民口粮自给，城市主要副食品立足郊区”的要求，通过“上海市口粮 和主要副食品自给率研究”，确定到2010年，全市口粮自给率继续保持 60，产量200万吨；蔬菜自给率80，产量123万吨；猪肉自给率55，产量 17万吨；禽肉自给率90，产量16万吨；鲜蛋自给率60，产量10万吨；淡水 鱼自给率60，产量8万吨；鲜奶自给率90，产量25万吨。因此，上海耕地 面积要确保生产200万吨（40亿斤）粮食，120万吨蔬菜和上述主要副食品生 产及其它经济作物的用地需求。 根据1996年土地利用现状变更调查统计，全市耕地面积3150.79平方 公里（472.62万亩），其中市属常年菜地面积126.70平方公里（19.66万亩）.奶 牛饲料地43.24平方公里（6.49万亩），其它主要经济作物756.66平方公里 （113.50万亩）.目前郊区的粮食耕作模式由80年代初的一年三熟制转变为 一年二熟制，亩产稳定在700公斤左右。今后，大力发展“高产、优质、高效” 的现代化农业，兴建百万亩现代农业园区，积极改造全市158万亩中低产田， 生产向集约化、现代化发展，通过实施“科技兴农”，建立种苗工程、温室工 程、基因疫苗和生物农药工程、绿色工程，粮食亩产将提高至800公 斤左右，生产200万吨粮食需要1666.67平方公里（250万亩）耕地。如果继续 保持近年生产状况，郊区粮食亩产维持在700公斤左右，生产200万吨粮食 则需要1866.67平方公里（280万亩）耕地。生产123万吨蔬菜，按常年蔬菜田 亩产4吨标准计算，需耕地205平方公里（30.75万亩）。其它副食品和经济作 物的生产需要耕地120130万亩。 据此，至2010年，随着城市人口的增加，人民生活水平的提高，虽然科 技的发展使粮食单产进一步提高，但考虑对蔬菜和其它农副产品的生产需 求增加，需要耕地面积2666.67平方公里（400万亩）左右。规划从可持续发 展的要求出发，把非农建设用地压至最低限度，加上滩涂围垦和水域利用， 耕地面积总量达到动态平衡。 （二）园地需求预测 1996年土地利用现状表明上海的园地面积为92.66平方公里（13.90万 亩），占总面积的1.17，主要分布在南汇县、宝山区、金山区和闵行区境内。 规划从发展城市绿化系统及特色果品生产出发，适当提高园地的比重，预 12 测全市园地至2010年增加45平方公里（6.75万亩），达到137.66平方公里 （20.65万亩）。园地面积主要通过营造滨海和滩涂园林及结合外环线绿带中 增加果园等来逐步增加。 （三）林地需求预测 上海林地基础较为落后，1996年仅为37.36平方公里（5.6万亩），占全 市面积0.47，森林覆盖率5.40。绿化是生态城市的重要标志。规划着眼 于通过发展城市绿化，改善城市生态环境，主要是建设环城绿带，兴建森林 公园，增加沿海滩涂防护林和建设功能区的隔离林带，同时在郊县广泛开 展四旁植树和农田林网。在布局上，郊区以农田防护林为主，城郊结合部以 花卉、苗木和园艺作物为主，重点建设沿外环线的绿化带。在吴泾、高桥、 宝山等工业区，主要建设污染隔离林带。预测至2010年增加89平方公里 （13.35万亩），达到126.36平方公里（18.95万亩）。 （四）居民点及工矿用地需求预测 居民点及工矿用地是建设用地的主体。根据上海建成国际经济、金融、 贸易中心之一的奋斗目标，上海将进行大规模的市政基础设施建设和旧区 改造；浦东要发挥开发开放的龙头作用，建成外向型、多功能、现代化的新 区；新城要建成能大量接纳市区人口和工业的主要工业基地；郊县要重点 建设六个县级城镇和六大制造业中心，进行城镇体系建设。因而，城镇及工 矿用地规模将有一定程度的增加，农村居民点随着城市化进程的推进，用 地规模将逐渐有所减少。 “九五”期间，市、县各类工业用地增加45平方公里（6.75亩）；新增工业 六大支柱产业用地6平方公里（0.90万亩）；住宅建设用地40平方公里（6万亩） ；商业等用地4.50平方公里（0.68万亩）；浦东新区开发建设用地100平方公 里（15万亩）；郊县城镇用地33.33平方公里（5万亩）；科教文卫等建设用地20 平方公里（3万亩），以上各类用地净增合计约250平方公里（37.5万亩）。 据此，预测19972000年，建设占用土地100平方公里（15万亩）左右； 同时农民进镇和农村居民点宅基还耕及乡镇企业归并和利用存量调整挖 潜土地共约60平方公里（9万亩），滩涂围垦土地40平方公里（6万亩）。建设 占用农地与调整挖潜、开发新土地资源两者相抵，基本持平。 至2010年，上海要基本形成世界大都市的经济规模和综合实力，基本 形成现代化国际城市基础设施构架。在经济发展方面形成高新技术产业 群和发达的第三产业体系；在城市发展方面形成由中心城、新城、中心镇、 集镇、中心村构成的的城市功能形态布局和结构框架；在生活方面居民 生活质量全面提高，城市的生态环境显著改善。在用地结构、布局、规模上 将进一步适应两个根本性转变，其中城市建设中存量土地利用和置换将占 相当比例，工业区的土地利用率显著提高，农村居民点归并集中的进程加 快。预测居民点及工矿用地规模为1966.77平方公里（295.02万亩），总规模 13 外延扩张趋缓，增减相抵，与1996年相比，外延36平方公里（5.4万亩）。 （五）交通用地需求预测 交通是城市发展的主导因素。1996年全市交通用地192.44平方公里 （28.87万亩），占全市土地总面积的3.02。改善交通状况是上海未来14年 城市建设的重点。从发挥国际大都市集聚和辐射功能的要求出发，进行连 接长江三角洲和沿江城市的枢纽型重大项目建设，建设具有国际水平的深 水港、航空港；从总体上形成黄浦江港区及崇明港区；扩建虹桥机场和抓紧 建设浦东国际机场。规划建设京沪高速铁路、浦东铁路、沪杭客运专线、沪 通铁路、乍嘉湖铁路。市域道路要建设由快速干道、高架、轨道交通和越江 工程组成的城市立体交通；建成“三环十射”的道路系统。预测至2010年达 到292.44平方公里（43.87万亩），比1996年增加100平方公里（15万亩）。 （六）水面（域） 上海是淡水资源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面积1885.29平 方公里（282.79万亩），占全市土地面积的23.73。未来14年，随着经济发展 的需要，非农建设用地的扩大，将占用一部分水面和鱼塘等水域面积，但为 了满足泄洪排水和水运的需要，总的规划原则是严格控制水域面积减少量。 一是保证水运的需要，充分保护和合理利用部分现有水网，保留和改造现 有的走马塘、沙泾港、杨树浦港、漕河泾、川杨河等城市河流；二是结合排 洪和水利建设拓宽改造一部分郊区河流，如大治河、太浦河、金汇港、蕴藻 浜等郊区河流。结合城市规模的扩大和经济发展的需要，不断完善和改造 全市的河流网络，提高上海地区淡水资源的蓄积量，提高河流的社会和经 济价值。 据此至2010年全市水域面积基本稳定在1899.79平方公里（284.79万亩） ，比1996年增加14.5平方公里（2万亩）。 四、土地利用的战略思路 从土地利用现状和需求预测分析，上海土地资源的利用程度已经很高， 随着大规模经济建设的展开，土地供求矛盾愈加尖锐。适应未来14年上海 社会经济发展对土地的需求，土地利用应走立足存量挖潜的新路。具体途 径有三：一是在土地资源深度开发上挖掘潜力，提高土地质量和土地的产 出效益；二是在调整土地利用空间布局上挖掘潜力，充分利用存量土地的 再开发；三是在土地资源广度开发上挖掘潜力，加大滩涂资源开发利用的 力度。为此，规划实施按“控制增量，盘活存量，提高质量，集约利用”的土 地利用基本方针，并在土地管理工作中采取六大战略。 （一）利用级差效益，盘活存量土地 根据上海建设“一个龙头，三个中心”的总体发展目标和城市功能的转 换，中心城区的土地必须结合产业结构调整和市区工业疏解、扩散的指向， 挖潜调整，优化配置，充分利用城市土地的级差效益，盘活存量土地，腾出 14 “黄金宝地”发展以金融、贸易为主体的第三产业和高新技术产业，改善城 市环境质量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商业、金 融、娱乐、商品房屋、服务业、旅游等六类用地全部纳入土地有偿使用的轨 道。二是加快完成市区365万平方米危棚简屋的改造。三是搞好中心城区 320万平方米工业、商业、仓储用地盘活存量的试点，取得经验后稳步推开。 重点做好中心城区66.26平方公里的工业用地的置换。近期完成中央商务区 35平方公里内的工业用地的置换；2000年前基本完成14平方公里核心商 业区工业用地的置换和内环线104.5平方公里内污染较大的部分工业企业 的迁建和调整，同时基本完成30平方公里繁华商业区内分散的工业点的迁 建调整；在2010年之前继续调整内环线104.5平方公里内工业点的同时，完 成内环线两侧70余块工业街坊的改造。至2010年，中心城区内保留和发展 三分之一无污染的城市型工业及高新技术产业，三分之一的工厂就地改为 第三产业用地，三分之一的工厂通过置换向近郊或远郊的工业集中点转移。 这样，中心城区将可盘活2530平方公里左右的土地，重点用于开发城市 休闲绿地、市政公用设施用地以及商业、居住用地，使人均居住面积、商业、 工业、绿化、交通用地及人口密度逐步达到合理的比例结构。 （二）搞好“三个集中”，实行集约利用 上海在向现代化国际经济中心城市迈进中，郊区是发展辐射的黄金地 带。到2010年，随着上海支柱产业的确立，内环线以内大工业的转移，城市 人口的疏解，国际航空港，国际枢纽港等重大基础设施的建设，都需要在郊 区占用大量的土地。但郊区土地容量有限，必须合理利用，调整平衡。途径 是搞好“三个集中”，实行集约利用。 1、农民居住向集镇集中。改变郊县农民居住分散状况，是节地挖潜 的主要措施之一。1994年农村居民为382万人，居民点占地面积712.55平 方公里（106.88万亩），人均占地186.5平方米，超过上海市1992年确定的 县、乡级土地利用总体规划人均用地标准（110平方米/人）76.5平方米。“九 五”至2010年，要从搞好城镇村建设布局，提高城市化水平的要求入手，按 照统一规划、分步实施的原则，逐步把目前分散的约5万个自然村集中归并。 至2010年，规划200万农民进集镇或中心村，按人均用地110平方米标准计 算，可挖潜土地153平方公里（22.95万亩）。 2、工业向工业园区集中。按照郊区“二、三、一”的产业发展方针，郊区 工业已成为上海经济发展新的重要增长点。据上海社会经济发展规划，到 2000年，郊区工业总产值要达到6000亿元，占全市工业总产值的50。如按 1994年郊区工业用地产出率每平方米679元计算，需要工业用地883平方公 里（132.45万亩），是现有郊区工业用地的4.6倍。如按1992年县乡土地利用 总体规划确定的人均工业用地指标50平方米/人，规划至2000年，郊区工业 总用地为344平方公里（51.60万亩）。 15 上述两种测算结果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，势必加大郊 县土地供求矛盾。 出路在于调整布局，提高土地产出率，走工业向工业园区集中的道路。 从根本上解决目前郊区工业布局分散、土地利用缺乏集聚规模的问题。 一是通过供地总量和供地方式的调控，中心城三分之一的工业用地转 移至市级工业区，同时将现有分散的乡镇村工业企业逐步向已规划的县乡 工业集中点集中。 二是引入土地产出率指标，确定郊县工业用地规模。至2000年，如果 提高郊区工业用地产出率达到1994年全市平均每平方米2073元的水平，则 郊区工业用地规模为289平方公里（43.35万亩）。如把郊区工业用地产出率 提高到国家级开发区工业土地产出率的一半，即每平方米土地产出率2500 元计算（据有关资料，1994年国家级开发区工业用地的土地产出率已达每 平方米5000元左右），则郊区工业用地规模为240平方公里（36.00万亩）。 总之，郊县工业实施向工业园区集中的战略转移，与上一轮1992年县 乡土地利用总体规划确定的用地标准和规模相比，可节约5580平方公里 土地。 3、农田向规模经营集中。高起点、高标准地建设现代化都市型农业， 土地利用上除稳定必保的耕地面积外，还必须向规模化、集约化经营转化。 目前上海农业的土地利用与现代农业的发展有两点明显不相适应：一是农 民的兼业化与农业的产业化不相适应。随着乡镇企业逐渐成为农村经济的 支柱和农业产值占农村社会总产值的份额逐年减少，郊区农村劳动力的七 成已不再以农为主。“家家务工、户户种田”的兼业化格局，不符合农业作为 一门独立产业要求提高专业化、社会化程度的需要；二是超小规模的家庭 联产承包责任制与生产力的进一步发展不相适应。土地经营规模细小，地 块平均分割，作物茬口混乱，使上海农业不同程度滞留于传统农业阶段。近 几年上海郊区的农业适度规模经营已有一定发展，至今已有大户承包、联 户承包、合作农场、服务队经营等规模经营单位6763个，规模经营粮田40多 万亩，占郊区粮田面积的10左右，占商品粮田面积的35左右。实践证明， 凡实施适度规模经营的粮田，土地产出率和劳动生产率都大幅度增长，经 济效益和市场竞争能力都显著提高。如嘉定区1995年适度规模经营的单位 稻麦两熟亩产869.5公斤，比全区平均水平高7；适度经营每劳生产的粮食， 比承包散户每劳生产的粮食高出32倍之多。507户粮食承包大户，平均每户 承包面积25.63亩，每亩净收入666元，每户全年农业净收入17069元，比 1994年增加7176元，收入水平大大高于一般务工人员水平。“九五”期间，要 在坚持完善家庭联产承包责任制的基础上，按照土地集体所有制不变和土 地所有权与土地使用权两权分离的原则，建立集体土地农业经营权有偿使 用的制度，全面完成商品粮田向适度规模经营转移，在有条件的村进行农、 16 工分流，口粮田、责任田统一由合作农场经营。通过使农田向农场和种田大 户集中，推进粮食、蔬菜和其它经济作物的规模经营，推进养殖业的规模经 营，提高土地产出率，提高郊区农业产业化、市场化的程度。 （三）稳定耕地面积，实施基本农田保护 重视农业、重视粮食生产、重视耕地保护，是事关现代化建设全局的 重大战略问题。上海在为浦东开发开放和上海的社会经济建设提供用地保 障的同时，确保农业作为一个重要产业、作为国民经济的基础产业在特大 城市中的地位不变，最重要的条件也是稳定耕地面积的保有量。 为此，规划围绕耕地总量动态平衡，实施基本农田保护战略。按照市 委、市府关于发展都市型农业，搞好“米袋子”、“菜篮子”工程的要求和确保 主要农副产品稳定增长，保持粮食年总产200万吨的生产能力，保持蔬菜和 其它副食品适度自给的目标，确定基本农田保护面积412万亩，保护率87.3%。 规划期内，将主要通过开发、整理和复垦三途径，增加有效耕地面积。规划 实施过程中为适应经济发展需要预留的非农建设用地，也要加以保护，在 未批准征用之前，不能闲置抛荒，并实行占用耕地和开发复垦挂钩的办法。 这些划定的基本农田保护面积，通过县（区）、乡（镇）两级土地利用总体规 划逐级落实到村到户，做到定量定位、竖牌立桩、责任到人，并运用法律的、 行政的、经济的手段，实行严格的动态控制。 （四）控制城市规模，合理配置城镇用地 1996年，上海城镇及工矿用地1057.06平方公里，城镇常住人口1054万， 人均用地100平方米。其中：市辖14区城镇及工矿用地736平方公里，常住人 口904万，人均用地81平方米。郊县城镇及工矿用地321平方公里，常住人口 150万，人均用地214平方米。根据上海跨世纪的奋斗目标，到2010年，城市 建设要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。据此要求，土地利用 规划按照控制中心城规模，合理发展城镇和重点镇，积极发展小城镇和加 强中心村建设的方针，安排城镇和中心村发展用地，用地规模进行严格控 制。 采取总量控制、调控存量以及地域和功能相结合，突出重点的供地配 置方案。到2010年，全市城镇及工矿用地1326.05平方公里（198.91万亩），总 外延扩张269平方公里（40.35万亩）。将分中心城区、浦东新区、城郊区和郊 县四个地域，统筹安排，突出重点和充分利用存量置换的配置方案，总规模 通过下达人均用地指标和内涵挖潜指标予以分解落实。 （五）开发滩涂资源，增加土地后备资源 上海滨江临海，有大小岛屿8个，江、海岸线长达448.66公里， 其中大陆岸线171.31公里，岛屿岸线277.35公里，沿海020米等深 线范围内水域面积达7226平方公里。由于江海边滩不断淤涨，滩涂 资源十分丰富。建国后至1994年，上海已陆续围垦滩涂713.66平方公 17 里（107.07万亩），其中形成农用地410平方公里（61.50万亩），在围垦 的土地上，建立了15个国营农场，2个军垦农场，4个县属良种场、水产 养殖场和林场，4个垦区乡以及30多个乡属垦区村、场等。上海石油化 工总厂、上海港部分港区、宝钢水库、陈行水库、罗泾水库、奉贤水库、 老港废弃物堆场等建设项目都是向滩涂要地开发建设而成的。“九五” 至2010年，为了缓解土地资源的需求压力，为社会经济发展提供发 展空间，要在不影响资源环境和生态平衡的前提下，有计划地挖掘 水域资源潜力，搞好滩涂开发。一是滩涂围垦。至2010年，结合长江口 整治、港口建设、生态环境保护等，可在崇明东滩、长兴、横沙两岛、南汇边 滩、杭州湾北岸、铜沙、九段沙等促淤80万亩，圈围60万亩；二是海洋农业 开发，包括长江口鳗苗、蟹苗资源利用形成特种水产养殖基地和近海及远 洋渔业捕捞；三是重大建设项目的水域开发。上海宝山钢铁总厂和金山石 化总厂的人工码头等已经利用了部分水域，今后，浦东国际航空港和芦潮 港大洋山深水港也将主要利用杭州湾北岸和长江独特的水域资源进行建 设。通过滩涂资源的开发，至2010年，上海陆域土地总面积达到6777.10平 方公里,比1996年增加400平方公里。 今后，滩涂资源利用强调“在保护中开发，在开发中保护”，特别要处 理好滩涂开发与湿地候鸟保护之间的关系，动态地保护好崇明东滩近340 平方公里的湿地候鸟自然保护区。 （六）开展土地整理，增加有效耕地面积 随着上海郊县“三个集中”的全面推行，对郊县水、田、路、林、村进行 综合土地整理，搞好土地建设，是今后相当一段时间内增加有效耕地，提高 耕地质量的有效途径。 根据典型调查分析，上海3150.79平方公里（472.62万亩）耕地资源， 517.96平方公里（77.69万亩）农民宅基地，191平方公里（28.65万亩）县（区）、 乡（镇）两级工业用地都潜在着可利用和再开发的空间。 对全市基本农田进行土地整理，结合现代农业园区建设，如果净增耕 地按5计算，可增加耕地157.3平方公里（23.6万亩）。 结论：通过土地利用战略调整，可利用的土地潜力：1、中心城区盘活 存量土地可挖潜2530平方公里；2、农村居民居住集中可挖潜土地153平 方公里；3、工业向工业园区集中，提高土地产出率，可挖潜土地5580平方 公里；4、滩涂围垦开发增加土地145平方公里；5、基本农田土地整理可增加 157.3平方公里的耕地。 五、土地利用的总体规划方案 根据上述土地利用战略思路，编制了两个主要指标体系供选方案：一 是城乡一体化，统盘考虑方案（见说明）；另一个是按地域和功能相结合 的配置方案。经征求有关部门及专家意见，认为第一方案便于全市统一管 18 理、宏观控制，但操作实施难；第二方案突出重点，各有侧重，有利发展，可 操作性、针对性强。 （一）土地利用的目标和基本思路 到2010年，土地利用将进一步适应经济、社会、环境的可持续发展的 战略需求，加大对全市现有耕地的有效保护和综合整治，加大对1057平方 公里的城镇工矿和712平方公里的农村居民点的调整力度，进一步优化中 心城区土地利用结构，显著增加城区绿地面积和郊县林地面积，为满足城 镇、工矿、交通等的发展和生态环境改善，将提供建设用地243平方公里 （36.45万亩）。其中223平方公里（35万亩）分解到各区县，20平方公里（3万 亩）作为市统筹的储备地。加快郊区土地的“三个集中”步伐，田、水、路、林、 村的土地综合整理全面推开。通过乡镇企业归并集中、老宅基地还耕、城镇 建设规模调整以及基本农田整理，累计将增加耕地16多万亩，同时，通过新 开发滩涂增加耕地20万亩，使上海耕地总量达到动态平衡，维持在473万亩 左右。 展望2030年前后，上海产业结构的战略性调整基本实现，生产力布局 和城市功能布局不断优化，将从过去依靠传统工业支撑向节地型的支柱产 业和高新技术产业转移。上海的土地利用将进一步按生态、经济、社会效益 相统一的原则，合理、有序、科学流动，注重集约、综合有效利用和结构、布 局优化。居民点及工矿用地总规模将保持2010年的1966.78平方公里水平， 中心城人均居住用地将从65平方米/人提高至7072平方米，生活居住 环境得到改善。郊县城镇及工矿将从外延式扩张转为内涵式发展，使全市 用地最终达到与国际大都市功能相适应的数量、结构和布局的平衡。 土地利用总体规划的基本思路是：“一保护、二调整、三平衡、四优化”。 “保护”，是将划定集中连片、生产条件较好的412万亩高产良田的保护 面积，通过市、县（区）、乡（镇）三级规划，分解落实到具体地块，责任到人。 对已划定的水源保护区及自然保护区的土地利用从严控制，严加保护。 “调整”是指土地利用合理性的调整。重点放在712平方公里的农村居 民点和近200平方公里县乡工业用地的挖潜调整上。调整分三个层次，三个 重点。第一层次是调整原142平方公里老城区的土地利用结构，重点做好中 心城区的66平方公里的工业用地的置换；第二层次是在广大郊县归并调整 自然村。重点做好目前零星、分散布局的居民点调整，通过扩大中心集镇及 集镇人口规模，压缩自然村的分散度，将5万个自然村逐步归并调整。同时 将分散的县、乡工业向已规划的国家、市级工业区和工业集中点集中；第三 层次，在农业用地用途不变的前提下，让农用地在不同集体经济组织和不 同村、乡之间流转，重点是“三高”良田向规模经营集中。 “优化”，重点是中心城区的土地利用结构逐步调整优化。结合现代企 业制度改革，通过土地有偿使用制度改革的深化，中心城区存量土地盘活， 19 房地产市场的培育完善，建立存量土地的流转机制，逐步调整。 “平衡”，是利用我市近297公里长的岛屿岸线，有组织地进行统一的滩 涂资源开发，“九五”期间重点做好56平方公里的中低滩开发。在实现耕地 总量动态平衡基础上，规划期注意对生态与环境的用地的平衡，重点要增 加市中心绿地、环城绿带、郊县林地、沿海保护林、自然保护区等用