电子政务相关法律问题探讨毕业论文.pdf

高等教育自学考试 毕业设计（论文）毕业设计（论文） 1 毕业设计毕业设计( (论文论文) )评议意见书评议意见书 专业专业 电子政务电子政务 姓姓 名名 石石 碣碣 题目题目 电子政务相关法律问题探讨电子政务相关法律问题探讨 指指 导导 教教 师师 评评 阅阅 意意 见见 成绩评定：成绩评定： 指导教师：指导教师： 年年 月月 日日 答答 辩辩 组组 意意 见见 答辩组答辩组负责人：负责人： 年年 月月 日日 备备 注注 2 毕业设计毕业设计( (论文论文) )任务书任务书 毕业设计毕业设计( (论文论文) )题目：题目：电子政务相关法律问题探讨 一、毕业设计一、毕业设计( (论文论文) )内容内容 本文从电子政务及电子政务法的一般理论出发，通过分析当今电子政务 相关法律存在的具体问题与现状，比较国外电子政务相关法律问题情况，提 出解决电子政务相关法律问题策略 在研究方法上，本文运用了分析法与比较法，通过分析阐述电子政务相 关法律存在的问题及现状。 本文主要结论是:在解决电子政务法律问题时，绝对不能仅以填补相应 空白了事。因为这些法律问题的产生往往有更为深刻的背景，如法制观念， 法制意识的偏差，法制环境的不健全等等，都是需要我们认真加以考虑和解 决的 。当我们过分强调法律空白的时候，这些方面的原因往往会被忽视，得 不到有效，彻底的解决。 3 二、基本要求二、基本要求 1：论文题目的选定，论证资料的筹备； 2：围绕题目展开论述，对论文结构进行整理； 3：按规定格式修改论文格式，完成论文。 4 三、重点研究的问题三、重点研究的问题 电子政务信息公开的法律问题，电子政务隐私权的法律问题，电子签章 的法律问题，电子政务合同的法律效力，电子政务主体及归责原则，电子政 务诉讼中的新问题，电子政务当今现状及不足。 四、主要技术指标四、主要技术指标 五、其他需要说明的问题五、其他需要说明的问题 下达任务日期：下达任务日期： 年年 月月 日日 要求完成日期：要求完成日期： 年年 月月 日日 指导教师：指导教师： 5 开题报告开题报告 题目：题目：关于电子政务相关法律问题的探讨 一、选题的目的和意义一、选题的目的和意义 根据信息法学有关理论，电子政务信息环境是存在。相关法律规范是意 识，两者关系辩证统一，互相作用。彼此影响，信息技术改变了人们的生活 方式，电子政务进入了人类社会生活的方方面面，使政府行政管理，企业运 作，人际交往方式和社会结构都发生了改变，引发原有法律难以调整的新的 社会关系，社会问题。这些新问题有赖于法律解决。电子政务的运行必须在 法律法规的监督之下，电子政务的发展也必须基于信息法律保障之上，电子 政务的实施有利于建设法制社会。 二、研究的重点内容二、研究的重点内容 当今电子政务相关法律问题现状以及解决问题相关策略 三、进度计划三、进度计划 预计用 10 周完成毕业论文，具体时间安排如下： 第 1 周：查找资料，初步确定论文题目； 6 第 2 周：与老师商讨，确定论文题目； 第 3-4 周：根据论文题目和老师意见进一步查找材料； 第 5 周：完成开提报告及论文大纲交老师批阅； 第 6 周：依据论文大纲完成论文一稿交老师批阅； 第 7 周：完成论文二稿交老师批阅； 第 8 周：完成论文三稿再交老师批阅； 第 9 周：完成相关论文简介、答辩提纲等； 第 10 周：最后修整，定稿打印。 四、指导教师意见四、指导教师意见 指导教师：指导教师： 年年 月月 日日 7 中中 文文 摘摘 要要 电子政务影响人类社会生活的方方面面， 导致各种新的社会问题和社会 关系产生。电子政务的法律问题日显突出。电子政务的运行必须在法律监督 之下。 电子政务的发展也必须基于信息法律的保障实施有利于建设法制社会， 发达国家电子政务法律比较完备。我国重视信息法学工作。但电子政务法规 建设相对滞后，必须进一步加快其进程。完善电子政务法制环境，保障电子 政务的健康发展。 在互联网日益普及和电子商务繁荣的今天，信息社会的到来促使行政管 理的理念发生深刻变革.顺应理念变革的需要,行政管理与最现代的科学技术 相结合产生了新的行政管理方式。高效的电子政务成为必由之路。本文在分 析我国电子政务面临的法律问题的基础上，将围绕电子政务现状和相关法律 问题进行讨论，提出了新形势下的法律对策。伴随政府上网工程的推进，人 们对于电子政务的需求已经不只停留在浏览政府网页，知道一些政府法规的 状态，而是希望可以通过政务平台可以进行交流。这时电子政务法规的不健 全对于电子政务的制约就逐步显现出来。 事实上，电子政务法规的建设问题确实是信息时代的新问题。但这一问 题的出现也存在一定原因。一方面由于未来形势发展存在大量不确定信息， 所以政府决策需要缓冲期和灵活度，要求电子政务的立法要有一定弹性；另 一方面是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术影响很大，涉及了人员 8 观念、业务整合、设备资金投入等等系统环节，电子政务系统每一次升级后 都需要有一段稳定期，以“阶段应用、交叉更新、逐渐升级”的方式才可实 现社会资源与政府资源的最佳组合。 环顾世界电子政务法规建设现状，世界各国电子政务法律体系目前处于 均处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段；我国目前建立相关的法规确实 具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规，并非对于电 子政务的事事都要有个说法，应该抓住重点逐步完善。主要集中在电子签名 的有效性、信息公开程度方面做出规定或者司法解释是目前电子政务在法律 法规建设方面的核心问题 本文从电子政务及电子政务法的一般理论出发，通过分析当今电子政务 相关法律存在的具体问题与现状，比较国外电子政务相关法律问题情况，提 出解决电子政务相关法律问题策略 在研究方法上，本文运用了分析法与比较法，通过分析阐述电子政务相 关法律存在的问题及现状。 本文主要结论是:在解决电子政务法律问题时，绝对不能仅以填补相应 空白了事。因为这些法律问题的产生往往有更为深刻的背景，如法制观念， 法制意识的偏差，法制环境的不健全等等，都是需要我们认真加以考虑和解 决的 。当我们过分强调法律空白的时候，这些方面的原因往往会被忽视，得 不到有效，彻底的解决。 9 Research on the situation of E-Government Laws 【Abstract】 E-Government influences on every part of human social lives, causes many new social problems and social relations, and the problems of E-Government laws present more and more. The operating of E-Government must be under law supervision , the development of E-Government relies on the insurance of mformation laws .the effectuation of E-Government favors the construction of constitution society. The system of laws of E-Government developed countries is nearly perfect. In china , the legislation of information law is appreciated.but the legislation of E-Government laws lags far behind, its process must be speeded. To consummate the constitution environment of E-Government, and insure the rapid development of E-Government. 【Keywords】law E-Government 目 录 第一部分 电子政务及电子政务法的一般理论 2 一 电子政务定义 2 二 电子政务法的概念及内容体系 3 第二部分 国外电子政务法律法规概况 5 第三部分 当今电子政务相关法律问题与现状 7 一 电子政务隐私权的法律问题 7 二 电子签章的法律问题 8 三 电子政务合同的法律效力 9 四 电子政务信息公开的法律问题 9 五 电子政务信息安全的法律问题 10 1 确立科学的信息安全法律保护理念 . 10 2 构建完备的信息安全法律体系 11 3 强化超前的信息安全法律效率 . 12 六 电子政务的责任主体及归责原则 12 七 电子政务诉讼中的新问题 13 八 电子政务当今现状及其不足 14 一 我国电子政务发展的历程 . 15 二 我国电子政务发展的现状 . 16 三 我国电子政务发展的趋势 . 18 四 我国电子政务存在的不足 . 19 第四部分 解决电子政务相关法律问题难点及策略 . 21 一 法制观念的偏离 22 二 违法行为的普片性与多样性 22 三 动态性的法制环境所带来的难题 23 三 新形势下的法律对策 26 结 语 . 32 参 考 文 献 33 附 录 . 34 1 电子政务电子政务相关相关法律问题法律问题探讨探讨 伴随政府上网工程的推进，人们对于电子政务的需求已经不只停留在浏 览政府网页，知道一些政府法规的状态，而是希望可以通过政务平台可以进 行交流。这时电子政务法规的不健全对于电子政务的制约就逐步显现出来。 如电子邮件是否具备法律效率，电子签名是否合法等。 事实上，电子政务法规的建设问题确实是信息时代的新问题。但这一问 题的出现也存在一定原因。一方面由于未来形势发展存在大量不确定信息， 所以政府决策需要缓冲期和灵活度，要求电子政务的立法要有一定弹性；另 一方面是因为信息技术变化迅速，而电子政务受技术影响很大，涉及了人员 观念、业务整合、设备资金投入等等系统环节，电子政务系统每一次升级后 都需要有一段稳定期，以“阶段应用、交叉更新、逐渐升级”的方式才可实 现社会资源与政府资源的最佳组合。 环顾世界电子政务法规建设现状，世界各国电子政务法律体系目前处于 均处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段；我国目前建立相关的法规确实 具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规，并非对于电 子政务的事事都要有个说法，应该抓住重点逐步完善。主要集中在电子签名 的有效性、信息公开程度方面做出规定或者司法解释是目前电子政务在法律 法规建设方面的核心问题 2 本文从电子政务及电子政务法的一般理论出发，通过分析当今电子政务 相关法律存在的具体问题与现状，比较国外电子政务相关法律问题情况，提 出解决电子政务相关法律问题策略 在研究方法上，本文运用了分析法与比较法，通过分析阐述电子政务相 关法律存在的问题及现状。 本文主要结论是:在解决电子政务法律问题时，绝对不能仅以填补相应 空白了事。因为这些法律问题的产生往往有更为深刻的背景，如法制观念， 法制意识的偏差，法制环境的不健全等等，都是需要我们认真加以考虑和解 决的 。当我们过分强调法律空白的时候，这些方面的原因往往会被忽视，得 不到有效，彻底的解决。 第一部分 电子政务及电子政务法的一般理论 一 电子政务定义 “政务”在现代汉语词典中的解释是“关于政治方面的事务，也指国 家的管理工作” 。那么“电子政务”简单地来讲就是指运用电子化手段所实施 的国家管理工作。具体来说，电子政务指各级政府机构的政务处理电子化， 包括内部核心政务电子化、 信息公布与发布电子化、 信息传递与交换电子化、 公众服务电子化等。 3 电子政务，实质上就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服 务通过网络技术进行集成，在网络上实现政论组织结构和工作流程的优化重 组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、 透明、符合国际水准的管理和服务 二 电子政务法的概念及内容体系 电子政务法是专门调整现代信息技术在公共行政中应用的范围，条件， 方式，地位，和效力等事项的法律规范的总称，是行政法体系中一个相对独 立的部门。 按照学界公认的一般行政法与部门行政法分类方法,电子政务法也可以 分为一般和部门两个层面。一般电子政务法由下列部分组成: 1. 电子政府法。这是电子政务的组织法,主要调整两个事项:一是电子 政府的主管部门及其职权职责,二是电子政府的设置及其法律地位。 从实践来 看,我国电子政务的主管部门是国家信息化领导小组及其下设的分管办公室, 以及地方各级人民政府设立的信息化办公室,负责电子政务的规划和标准制 定、政务信息收集和整理、各行政部门的信息资源共享协调、信息工程软件 采购审批以及实施评估等事项。笔者认为,我国应当借鉴美国和韩国的经验, 在各级人民政府及其工作部门设置首席信息官(CIO) ,将各级人民政府信 息办改为首席信息官委员会,以确保电子政务建设的专业化和电子政务法实 4 施的统一化。 电子政府是与有形政府并行的一种特殊行政组织形式,两者之间 的关系需要由法律做出明确规定。目前我国这方面的立法还是空白。统一的 电子政务法必须明确电子政府的适用范围及其效果归属,即哪些事务可以由 虚拟化的电子行政机构处理,哪些事务只能由有形的行政机关处理;电子行政 机构按照自动程序做出的处理在何种条件下具有与有形行政机关相同的效力, 并且其效果归属于有形行政机关。 2. 电子政务技术法。 主要规范现代信息技术在公共行政中应用产生的技 术性法律问题,按照内容可以分为: (1) 电子政务数据法,主要规范行政机关 收集和处理数据的范围、 程序和手段,以及政府数据保密和公开的范围、 条件、 程序等问题。(2) 电子政务标准法,主要调整电子政务信息技术标准的制定、 执行等事项。 (3) 电子政务安全法,主要调整有关政府信息网络系统安全保护 的事项。(4) 电子政务签章法,主要调整电子签名或者签章的认证、使用、效 力、加密等事项。 3. 电子政务基金法。 这是电子政务的财政法,主要调整电子政务财政资 金的来源、预算、使用及其监督等事项。我国这方面的现行法主要是有关政 府信息化软件采购的行政规章。笔者认为,美国电子政府法规定在财政部 下设立电子政府专项基金实行集中统一管理的做法值得借鉴。 4. 电子行政行为法,简称电子行政法。 主要调整电子行政行为的合法要 件和效力,确立电子行政行为的特殊法律规则,包括: (1) 电子行政行为的适 5 用范围、种类、法律效力以及与书面、口头等行政行为方式之间的并列、替 代或者衔接关系等事项。行政决定、行政合同、行政指导等均可以采取自动 化或者电子方式,但有适用范围的限制。 (2) 电子行政行为的方式。 具体包括 公民提出申请的电子表格、电子行政行为文本格式的制定、电子文件送达的 方式和时间等事项。 5. 电子政务监督法。 主要调整三类事项:一是有关监督行政机关实施电 子政务的事项,例如软件采购中的法律监督、 电子政务实施效果的调查和评价; 二是信息技术在行政复议和行政诉讼中的应用事项,例如网络复议、 网上作证 等;三是公民的信息权和隐私权等受到侵害时的复议、诉讼等救济事项 第二部分 国外电子政务法律法规概况 电子政务立法与计算机犯罪法规密切相关。 世界各国计算机犯罪刑事法规 可归为三类：一是单列一章增加在原刑法典中，如法国；二是将其分布在原 刑法各章之中，或对刑法典中原有关条款进行修改，如德国；三是制定单行 的“计算机犯罪刑事法规”，如美国。从实践效果来看，第三种类型最优。 除计算机犯罪法规外，发达国家纷纷制定电子政务相关专门法律，特别是电 子签章法。所谓“电子签章”，是指以电子形式依附在电子文件上，用以辨 识电子文件签署者将手写签名以及数字化技术结合，维持传统书写方式，在 特别设计的感应板上用笔手写输入亲笔签名，完成签署及证明行为。所以电 6 子签名身份识别问题特别重要美日德意法等20多个国家以及联合国欧盟等国 际组织陆续制定了电子签章法，以法律法规来赋予电子签章与书面签名盖章 为相同法律地位。下面就各国情况简单概括介绍： （1） 美国 1994年为保障电子政务发展，美国制定了政府纸张消除法 案，政府信息公开法，个人隐私权保护法，美国联邦信息资 源管理，计算机安全法等系列法律法规，并逐步将工作渗透到修改 行政法，民法，诉讼法等工作中，政府信息公开法规定，所有政务部 门必须在20天内具体回答公民索取政府资料的要求和提供有关资料，如需 保密，则必须说明和提供法律依据，否则就是违法行为，公民可以对主管 部门或负责人提出起诉。 （2） 日本 日本国会于2000年3月通过电子签证认证法案。日本与我 国同属大陆法系，与我国传统一样习惯使用印章，其电子签章及电子认证制 度值得我国借鉴。日本政府在规划拟定电子签章及电子认证制度时，由各省 厅从各自角度出发研究。针对电子签章及电子认证制度攒述体例严谨的报告 书；再参与世界各国与国际组织的意见与法案，提出符合日本法制现状的本 土化法案。 （3） 英国 2000年5月通过电子通信法案，确定电子签名和其他电子 证书在法院审判中可以作为证据使用，并授权政府修改有关法令为电子政务 的实施实施扫清障碍。 7 第三部分 当今电子政务相关法律问题与现状 一 电子政务隐私权的法律问题 隐私权保护在电子政务时代显得更加困难,因为国家透明度的提高往往 造成公民透明度的提高。行政机关拥有获取公民信息的各种权力手段和技术 手段,而许多行政过程并没有公开,因此造成了所谓的“信息国家透明公 民” 的危险格局。 除了采取密匙等技术上的加密措施之外,在法律上应当采取 如下措施: (1) 确立公民的隐私确认自主权。 界定隐私权的关键问题是主体,而不是 客体,即谁可以确认个人信息为隐私? 从上文所述的信息自主权法理来看,公 民是确认隐私范围的第一位主体,凡公民不打算向外公开的一切有关个人的 情况都属于隐私。 这种宽泛的界定可能导致隐私权的滥用,因为有关公民的必 要身份信息、 经营活动信息和违法犯罪信息是国家必须掌握的。 为此,应当在 确立公民隐私确认权原则的基础上,根据公民权益与公共利益的权衡原则,规 定若干例外以排除公民的隐私确认权。这是行政机关在数据收集和处理过程 中必须遵循的界限。 (2) 加重政府在收集、 存储和传输数据过程中的保密责任,确立公务员基 于职务秘密的拒绝作证权。 公民隐私被行政机关收集之后,行政机关即负有保 密的义务,该义务在执法和审判过程中即表现为公务员的拒绝作证权。 对电子 8 政务中的数据处理而言,保密义务和拒绝作证权具有同样的约束力。 一旦公民 信息权和隐私权得到充分保障“, 透明国家信息公民”的崭新法律关系 格局就会产生。 二 电子签章的法律问题 电子签章泛指所有以电子形式存在，依附在电子文件并与其逻辑关联， 可用以辨识电子文件签署者身份，保证文件的完整性，并表示签署者同意电 子文件所陈述事实的内容。一般来说，对电子签章的认定，都是从技术角度 而言的。主要是指通过特定的技术方案来鉴别当事人的身份及确保交易资料 内容不被篡改的安全保障措施；从广义上讲，电子签章不仅包括我们通常意 义上讲的“非对称性密钥加密”，也包括计算机口令，生物笔记鉴别，指纹 识别，以及最近出现的眼虹膜透视辨别法，面纹识别等。 在网络环境下，行为主体的身份难以确定，由此造成相应权利和义务也 无法落实，从而就失去了法律规范的基础。而电子签章的意义，也明确了主 体身份，以使法律实施有明确合法主体。我国在2004年8月28日出台的电子 签名法对这一问题也做出了相应规定。随着这部法律的出台和实施，电子 签名将获得与传统手写签名和合同盖章同等的法律效力，意味着在网上通行 有了通行证。 9 三 电子政务合同的法律效力 合同是指平等主体间设立，变更，终止权利义务的合意，按照意思自治的 “合意原则”成就双方的权利义务。网络平台的出现让合同能更好的服务社 会，带来经济与便利的同时，也要将其不利因素考虑进去。比如合同的生效， 合同的履行时间，地点如何确定。从目前我国合同法来看，合同的生效 已签字盖章或者承诺时生效为要件。以数据电文订立的电子政务合同在电子 签章技术的辅助下，其成立和生效时间只能是承诺时生效。而合同生效的地 点决定了日后产生纠纷的法院管辖地。 四 电子政务信息公开的法律问题 政府信息是指一国政府在行政过程中产生，收集，整理，传输，发布， 使用，储存合清理所有信息。政府信息资源往往蕴含着无法估量的价值，应 当对政府信息进行规范化的管理与利用，以最大限度地发挥政府信息资源的 作用。政府信息公开法治化是对政府信息资源进行有效管理和利用的重要步 骤。政府信息公开法治化是政府基于公共利益将其掌握的公共信息依法定条 件，程序，方式，时间通过适当的信息渠道向社会公布，以及公民，法人及 其他组织依法获得，使用公开信息的制度模式。政府信息公开行为法治化， 一方面可以避免政府信息公开制度因领导的看法和注意力的改变而改变，避 免因领导人的改变而改变，这样就增加了政府行为的可预测性。另一方面， 10 它促成了公民守法，公民通过法律程序所能获得的信息，不必再通过人情关 系以及贿买官员等非正式渠道获取，这样有利于树立信息公开法的权威。同 时，政府信息资源得以充分利用，效率得以提高，最终会促进经济增长，增 加公共福利。 相对于西方政府信息公开法治化发展历程， 我国的步伐则滞后了许多。 简 单地说，我国在政府信息公开方面主要存在着如下几个问题： （1）信息数据 的开放和使用的主体，范围，内容等缺乏法律上的明确界定：(2)政府的信息 资源没有得到有效的利用，大量有价值的信息资源被闲置和浪费 五 电子政务信息安全的法律问题 虽然我国已颁布相当数量的信息安全方面的法律规范，但立法层次不高， 现行的有关信息安全的法律规范大多只是国务院制定的行政法规或国务院部 委制定的行政规章； 法律规定之间不统一； 立法理念和立法技术相对滞后等， 因此要进一步完善我国信息安全的法律保障体系应当做到： 1 确立科学的信息安全法律保护理念 为了使国家的政策法律能够适应社会存在的现实和需求，需要确立起法 制建设要保障和促进国家的信息化发展，法制建设为社会信息化发展提供全 面服务的指导思想，修正传统的立法理念，从彻底改革国家传统的经济体制 11 和保障机制入手，改变落后的调整方法，把信息安全法制保障的重点从单纯 的“规范”，“控制”转移到首先为信息化的建设与发展“扫清障碍”上来， 以规范发展达到保障发展，由保障发展实现促进发展，构筑促进国家信息化 发展的社会环境，形成适于信息网络安全实际需要的法治文化。 2 构建完备的信息安全法律体系 信息化的社会秩序主要由三个基础层面的内容所构成，即信息社会活动 的公共需求，信息社会生活的基本支柱和信息社会所特有的社会关系。信息 社会活动的公共需求往往以政府意志的形式代为表现的社会公众的共同意 愿，其主要包括国家信息化建设的基本目标，发展纲领，建设规划，行动策 略，工作计划等等，是指导国家信息化发展的基本内容，也是国家信息化建 设的公共需求：信息社会生活的基本支柱是由信息化的技术属性所决定的， 国家信息化建设赖以萌芽，生成和发展的信息技术及其应用，包括计算机技 术，网络技术，通信技术，安全技术，电子商务技术等等，它是信息社会生 活必不可少的基本支柱：信息社会所特有的社会关系是指在国家信息化建设 的过程中，参与其中的各个主体之间由于其信息化活动而产生的各种社会关 系，具体将表现为相应的法律关系，其中主要包括信息民事法律关系，信息 刑事法律关系，信息经济法律关系，信息行政法律关系，信息科技法律关系 以及信息社会所特有的各种法律关系，与之相适应，国家信息化建设所应有 12 的政策法律环境也就必然是由对应的知道政策，技术标准和法律规范等三项 内容所共同构建的三位一体的且能够发挥促进，激励和规范作用的有机的体 系。 3 强化超前的信息安全法律效率 信息技术突飞猛进，信息安全政策，法律的促进作用不应仅仅是被动 适应滞后，在国家信息化建设中，更多地还应表现为对技术的主动规范性和 前瞻性。信息安全政策法律必须促进信息技术的进步，因此要强化超前的信 息安全政策法律的效率。 在制定政策和创设法律时应当借鉴国际社会关于 “技 术中立”的主流思想，注意政策和法律符合技术的特殊要求，同时为技术的 发展和完善预留空间，排除可能窒息技术发展的可能性，提高法律自身对信 息社会的适应性。在具体做法上，则可以吸取外国的“明示式”和“开放式” 立法模式中有益的成分， 参照准则式的立法模式解决技术和法律之间的矛盾， 鼓励技术创新，开发自主的知识产权，加强技术标准体系的建立和完善，提 高国家信息法律规范的效率。 六 电子政务的责任主体及归责原则 我们来探讨一下电子政务的责任主体及归责原则问题， 参照电子商务的有 关规定，电子政务的责任主体应该是：政府部门，网络服务提供者，公众。 13 其运行流程图为：政府部门网络公众网络政府部门。即公众获取信 息后形成个体信息，通过网络反馈给政府部门，政府部门接受处理，完成整 个信息循环，在这个循环中，各主体承担责任的几种可能情况分别是：政府 部门发了错误的信息，未及时正确的处理发聩回来的信息；网络服务提供者 对政府部门发布者的信息及公众反馈的信息发送错误；公众由于自己的过失 反馈错误信息等等。 众所周知，在电子政务中，三主体不像民事法律关系主体那样处于平等 地位，而是互不对等的，按照由强到弱的次序排列应该是：政府部门，网络 服务提供者，公众，政府部门以政府做后盾，处于最强势，网络服务提供者 一般是企业法人，有强大的人力物力资源，有网络技术优势，处于次强势， 惟有行政相对人，相对弱小，处于弱势地位，法律的价值之一就是追求公平， 平等。注重保护弱者，法律在两个价值“平等对待主体”及“使主体平等” 之间，两者兼顾但更注重后者，所以，在确定责任归责时应该充分的体现这 一点，对政府部门及网络服务提供者应严格责任原则，即无过错责任原则， 而对于弱势的行政相对人，则应偏向保护，采取过错责任原则。 七 电子政务诉讼中的新问题 电子政务行政方式同传统行政方式一样，纠纷不可避免，有纠纷就有救 济，行政诉讼是普遍选择的救济方式，诉讼就要讲究证据，证据是指能够用 14 来证明行政案件真实情况的一切材料或手段。但目前，我国对电子文件效力 问题的规定还不能很好的满足诉讼证据的需要，退一步讲，即使有了明确的 规定，电子证据的搜集又是困扰我们的问题。如通知，送达，是行政行为生 效，合法与否的重要条件，在电子政务中，行政机关通常要以电子邮件的形 式将行政决定通知相对人，这种方式即不符合传统意义上的直接交付，也不 符合口头通知形式，况且，怎样才算相对人收到通知呢？如果相对人没有及 时打开自己的电子邮箱浏览行政决定，或者由于技术原因无法打开行政机关 发送的电子邮件等，就无法得知行政决定的内容，再如签字，签章问题，传 统行政方式中，签字，签章是身份辨识与责任归属的基础，对于行政机关而 言，更是行政行为生效与合法的重要条件，而电子政务中，如果没有行政机 关负责人签字或盖章的法律文书， 相对人就不能不怀疑其真伪与效力。 当然， 电子签章在实际功能上可以满足一般的签字，盖章之功能，但在没明确其法 律地位之前，电子签章的法律效力在行政诉讼中的合法性就成为一个难以解 决的问题，总的来说，在电子政务引发的诉讼中，电子签章的效力，通知， 送达及反馈信息等的时间的确定，由此引发时效，赔偿问题等等。所以，对 以上问题的解决，惟一的途径就是加紧立法，在法律中做出明确规定。 八 电子政务当今现状及其不足 自我国于20 世纪末开始推进电子政务建设以来,已取得了很大成绩并积 15 累了一定的实践经验。有关电子政务的立法层次越来越高。 一 我国电子政务发展的历程 (一)我国电子政务发展的阶段 中国的信息化建设起步可追溯到 20 世纪 80 年代初期，从国家大力推动 电子信息技术应用开始，电子政务的发展经历了下面四个阶段：办公自动化 阶段(准备阶段20世纪80年代1993年)、 “三金工程”阶段(启动阶段1993 年 3 月1997 年 4 月)、 “政府上网工程”阶段(展开阶段 1997 年 4 月2000 年 10 月)、“三网一库”阶段(发展阶段 2000 年 10 月至今)。 (二)我国电子政务发展的特征 我国电子政务的发展过程基本上是与我国的信息化发展历程同步的，主 要表现在以下几个方面。 1.我国电子政务起点比较低。这是因为我国总体上的信息化水平不高， 因此，我国的电子政务的发展是从办公自动化开始的，20 世纪 80 年代才刚 刚起步；而西方国家政府机关的办公自动化早在 20 世纪的 6070 年代就完 成了。 2.我国电子政务发展不平衡。由于我国各地的发展水平差距较大，因此 我国的电子政务在发展过程中，则是在中央政府的“推动”和需求的“拉 动”下从一些行业管理部门开始的。 16 3.我国电子政务的目标和出发点更具多样性。由于我国正处在市场经济 体制的建立过程中， 政府对经济特别是对企业的管理方式要进行彻底的改变， 这些变化，必然影响到政府政务的活动，因此我国电子政务的发展目标更深 层次的问题是如何进一步促进政务活动的变革。 二 我国电子政务发展的现状 2003 年底，联合国发布了对成员国电子政务的测评结果。结果显示，中 国在 191 个成员国中排名第 74 位。 下面， 从以下几个方面对我国电子政务发 展的现状作简要叙述： (一)电子政务基础建设现状： 1.我国电子政务建设受到热切和广泛地关注。 2.旅游、经济开发区等重要城市网站点击率明显高于一般地区。 3.东西差距明显， 欠发达地区政府上网工程进展缓慢， 群众关注率不高。 (二)电子政务市场商机无限，仍将继续保持快速增长势头 电子政务领域可谓商机无限，在中国向全面市场经济转型过程中，政府 投资的主导作用非常明显，电子政务领域尤其如此。权威人士分析，未来几 年内，我国各级政府投资电子政务的总金额预计将达到 2000 至 2500 亿元人 民币。另外，在第三届中国电子政务技术与应用大会上，业界专家认为当年 我国电子政务建设投入的资金应该在 400 亿元左右， 这将吸引众多的 IT 企业 17 群雄争霸。因此可以预计未来几年内，我国电子政务市场将继续保持上升势 头。 (三)电子政务建设相关法律法规环境得到进一步完善 我国电子政务法律法规建设工作在摸索中前行。我国电子政务建设总体 上仍处于初级阶段，业务水平不高，标准不统一等问题严重阻碍了我国电子 政务的快速健康发展。尤其是电子政务法律法规建设，更是与我国电子政务 建设现状严重脱节。2001 年 8 月，国务院信息化工作办公室成立，这标志着 我国真正开始了电子政务的立法阶段。2002 年 7 月，国家信息化领导小组讨 论通过和公开发布了 关于我国电子政务建设的指导意见 ， 将电子政务建设 纳入了一个全新的整体规划、发展阶段，为今后正式立法奠定了基础。2004 年 7 月 1 日， 中华人民共和国行政许可法正式实施，该法将直接推动我国 电子政务的快速发展。下一步，我国在近期内将会陆续推出包括电子政务 法 、 电子交易法 、 电子签章法 、 电子投票法等相关法律，以构筑我 国电子政务法律框架。 (四)地区建设蓬勃发展 北京、广东等一些发达省市继续加大电子政务建设投入并积极开展电子 政务技术培训，从人员上保证了电子政务系统的正常运行。内蒙古、青海等 省也加快了前进步伐， 他们在积极借鉴发达省市电子政务建设经验的基础上， 从本地实际出发，通过自身拥有的稀缺资源换取资金来源，与广大企业开展 18 公私合作以及吸收民间投资等途径解决自身电子政务建设的资金和技术等困 难，不断探索出适合自己发展的新路子。 三 我国电子政务发展的趋势 未来几年，我国电子政务建设将呈现以下发展趋势。 (一)信息安全得到加强 从政府层面来看，电子政务安全体系框架正在研究制定，电子签名法已 经推出，信息公开等方面的法律法规的前期研究工作也在进行当中；从用户 层面来看，电子政务建设的用户从规划、实施等方面都已对信息安全进行了 充分考虑，并且信息安全方面的费用在整个信息化建设中所占的比例越来越 大；从厂商层面来看，国内外安全厂商在整个 IT 行业中发展速度较快，厂商 数量和厂商规模都在迅速增长。可以预计，未来几年信息安全市场将会有更 进一步的发展，信息安全法律法规将会更加完善。 (二)信息中心转型步伐进一步加快 未来几年，多数信息中心将不再具体承担政府部门的信息化建设任务， 而转向政府信息化规划、招投标、工程管理、工程验收等方面。因此，未来 的电子政务建设市场将进一步的透明，并且由于信息中心的转型，使专门从 事电子政务系统集成、方案开发的厂商有了更大的发展空间和市场。 (三)标准规范将不断完善 19 2002 年 5 月，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室联合发 布了电子政务标准化指南总则部分，与之相关的电子政务工程管理、网 络建设、信息共享、支撑技术、信息安全等方面的技术要求、标准和管理规 定在 2003 年已完成。2004 年，从事系统集成、网络建设、信息安全等方面 的厂商，在开发建设过程中已有法可依。 (四)国内厂商将有更大的发展空间 中央号召电子政务先行， 以政府信息化带动国民经济和社会信息化， 不仅 找到了推动国家信息化建设的切入点，而且还能加快我国信息化建设步伐， 更重要的是，电子政务以财政投资为主，既要实现政府信息化的目标，还要 担当起带动民族产业的责任。 因此， 电子政务建设使国内 IT 厂商具备了跨越 式发展的条件，具备了跻身世界 IT 厂商的条件 四 我国电子政务存在的不足 2002 年出台了关于电子政务建设的指导意见, 该意见直接推动了我 国新一轮的政府信息化热潮, 对我国的电子政务建设发挥了较大的指导作 用。但由于该意见是在我国电子政务建设起步阶段出台的, 其重点是规范一 些重要行业的信息化建设, 而忽视了处于重要地位的政府门户网站的重要性, 这不能不说是它的不足。2003 年 8 月 27 日十届全国人大常委会第四次会议 表决通过的行政许可法同样是我国电子政务立法领域的一件大事。从某 20 种意义上说, 它是最早站在法律的高度对电子政务予以认可的规范。行政许 可法第二十九条规定: 行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、 电子数据交换和电子邮件等方式提出。 第三十三条规定, 行政机关应当 建立和完善有关制度, 推行电子政务, 在行政机关的网站上公布行政许可事 项, 方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请; 应当与其他行政机 关共享有关行政许可信息, 提高办事效率。 但我们也要看到, 行政许可法 对电子政务的规定过于原则, 并不是一部专门规范电子政务的法律。2005 年 4 月 1 日正式实施的中华人民共和国电子签名法是我国第一部真正意义 上的信息化法律, 它首次肯定了电子签名与文本签名的同等效力,并明确电 子认证服务市场准入制度, 保障电子交易安全。但是, 电子签名法仅适 用于电子商务领域, 对于政务活动, 已授权国务院和国务院规定的部门依据 该法制定使用电子签名、 数据电文的具体办法。 2007 年 4 月 24 日颁布的 政 府信息公开条例虽属于行政法规, 其立法意义却是无庸置疑的。但同样也 因为它是行政法规, 从而不具有要求人大、法院、检察院提供信息公开的义 务, 也就是说, 信息公开的范围是有限度的。相关部门和地方政府的电子政 务立法活动也很活跃。 如新的婚姻登记方式增加了很多与信息化有关的措施; 深圳市政府信息网上公开办法 、天津市电子政务管理办法 相继出台, 其 中后者更是系统地从电子政务平台建设、数据库建设、政府信息公开、信息 安全、应急处理、知识产权、相关方的责任等方面做了详细规定, 是比较全 21 面地规范电子政务的地方性法规, 在我国电子政务立法上具有相当重要的意 义。此外, 在电子政务的起步阶段, 我国陆续颁布了一些与计算机网络有关 的条例。如 1991 年通过的计算机软件保护条例(我国第一个关于计算机 的法规)、1994 年颁布的计算机系统安全保护条例(我国第一个关于计算 机信息安全的法规)、 电信条例 、 互联网服务管理办法以及关于维护 互联网安全的决定等一系列规范, 初步建立起了电信行业管理法律体系和 互联网网络管理法律体系。但这些立法明显偏重于解决因互联网产生的技术 层面的问题而非政务本身, 且立法层次较低。总体来说, 我国尚未构建起有 关电子政务的完整法律体系, 在很多问题上还存在立法空白, 且仍存在其他 一些法律法规与我国政府信息公开制度相矛盾的问题 第四部分 解决电子政务相关法律问题难点及策略 在分析了我国电子政务所涉及的法律问题后，对于解决这些问题也有所 认识， 尤其是电子政务的发展离不开网络领域的法律难题， 形成一些跨学科， 涉及法律，技术和管理的一些难题。如软件版权，数据库的法律保护，信息 安全，网络隐私权等系列问题。在解决填补法律空白之后，我们应该更深层 次的去考虑法律背景，法制观念偏离，违法行为的普遍性与多样性等法律难 点问题并提出解决策略。 22 一 法制观念的偏离 如果说法律问题的存在还可以依靠立法，司法和执法等措施加以解决， 但法制观念的偏离却是更加危险和难以在短期根治的。我们遗憾地发现，这 样的问题在网络和信息化法制领域还是一定程度存在的。一旦法制观念发生 偏离，对法制环境建设是有害的。因为电子政务的发展，必然对传统行政权 力的行使提出了更高的要求，如透明度提高，更加规范等。电子政务的广泛 运用给人们带来最直接的益处就是在更广泛的意义上实现了信息资源的共 享，让公众更接近信息，更了解政府的所作所为，使政府工作透明公开，也 正是这一点，也容易引起个别公务员的抵触情绪。 所以， 在电子政务以及信息化领域， 需要十分警惕法制观念的偏离问题， 解决该问题需要不断宣传，普及，培训和教育。同时，要打破各级政府中原 有的建立在传统官僚体制上的利益体系和工作作风，从根本上扭转其观念， 而仅仅靠司法，行政等措施是难以解决这种法制观念上的问题的。 二 违法行为的普片性与多样性 由于网络领域的很多违法行为都易于实施，成本低廉，隐蔽性强和危害 范围广等特点，所以这一领域的违法行为的普遍性和多样性也较其他领域突 出。在我们试图对其追究责任时往往会发现，我们很可能面对的是多如牛毛 的违法者发生无数的违法行为，这让法律的严肃性受到严峻的挑战 23 解决这类问题的办法是要找到切中这些违法行为要害的管制手段，而对 于这些含有技术因素的法律问题，如电子签名，软件盗版防治，信息安全， 电子邮件管理和互联网访问管理等，可能比较有效的办法之一就是加强法律 技术手段的结合， 通过法律规定对这些技术手段予以肯定， 鼓励使用和补充， 以弥补法律的软弱和不足。比如，我们在电子签章法中法律对数字加密技术 的认可和鼓励，在信息安全领域对于多种安全保障技术措施的认可，在软件 盗版防治中对于软件解密的限制，在电子邮件管理中对过滤软件的认可和鼓 励，等等，都是这一类问题的解决思路 三 动态性的法制环境所带来的难题 动态性法制环境所带来的难题是所有涉及网络和IT领域的法律问题的 共性问题。IT产业作业全球最为活跃，发展最快，技术更新最快，技术与产 业相结合最紧密及最受投资者青睐的产业之一，在“摩尔定律”，“贝尔定 律”等不断扬弃的规则的带领下，一路狂奔而来，有绝尘而去，留下很多有 待逐一解决的难题及法律上的疑惑和尴尬。 立法者在很多情况下是左右为难， 对于一些新的法律问题，往往是立法也是，不立法也不是，因为当一部新法 或原有法律中的一些新的规定经过漫长的立法周期终于露面的时候，人们却 会发现这些规定已经过时了，它所立足的产业环境已经有了较大的变化。比 如，我们的著作权法几经波折终于修订完成在2001年底颁布了，在其中很重 24 要的一条就是增加了“信息网络传播权”的概念，即规定“即以有线或者无 线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的 权利”。但如果我们对这一规定进行仔细分析就会发现这一新规定可能不能 很好适用到手机短信息的传播中，因为这种方式的传播往往不是“在其个人 选定的时间和地点获得作品”，这种对于一个巨大的新兴产业的规范的不足 不能不说是这次修法的一个缺憾。 还有，虽然法律法规不应该涉及技术细节层次，但在有些情况下，尤其 是在法规与规章这一层面，如果规定不能与技术环节有机结合，又会产生无 法有针对性地落实的问题，而这就又会使立法者为难，因为某一领域即使是 权威的技术方案往往也不会是唯一的一个，以哪个技术方案为基准就成了一 个原则性的法律难题。这样的问题在电子签章法的立法中就非常明显，电子 签章的认证机构必须是建立在一整套技术方案的基础上的，那么我们是认可 以非对称密钥加密系统为基础的电子签章系统，还是以生物识别码技术为基 础的电子签章，就是一个突出的问题。 动态性法制环境在立法层面带来的另一个现象是地方法规和部门规章往 往超前于法律法规。这一点在电子商务与网络领域已有充分反映。 在地方法规和部门规章超前于法律与法规的同时，我们还看到，地方法 规与部门规章的数量也大大对于法律法规，构成了网络，电子商务及至电子 政务法治环境的主体。就拿互联网信息服务来说，虽然在法规的层面只有一 25 个 互联网信息服务管理办法 ， 但各个部门出台的关于BBS经营， 域名管理， 网上新闻管理，网上广告管理，网上证券管理，教育网站管理，网上音像制 品管理，招聘网站管理等相关规定已不下十件，大大多于法规的数目。 动态性法制环境在司法层面的反映是对司法的能动性的更高要求，在难 以完全依照法律条文和成规来行事的情况下，必须作出创造行的，合理的引 用和发挥，及时有效的解决问题。动态性法制环境反映到行政管理领域也带 来一些新的要求和变化，主要反映为跨地域，跨行业甚至是跨国界经营的电 子商务和网络企业对于条块分割，逐项审批许可的行政管理模式的挑战，并 且随着网络经济的发展，这种要求和冲突越来越明显。 此外，面对动态化的法制环境，除需要在立法，司法和行政层面进行必 要的调整之外，建立一整套的法制辅助机制也十分必要，而这些辅助机制就 应以网络化为共同特征，这其中包括网上法院，网上仲裁，网上公证，网上 律师。 因为只有网上的这些法制辅助机制才可以做到与网络经济一致的灵活， 多样，快速，跨越地域。 总之，动态性的法制环境是解决所有涉及网络和IT领域法律问题都必须 要考虑的因素之一，电子政务领域也不例外，需要从立法，司法，行政，法 制环境等许多领域认真考虑其可能带来的问题与影响，找到一套行之有效的