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湖南大学 硕士学位论文 粮食安全法律保障研究 姓名：张芳芳 申请学位级别：硕士 专业：经济法学 指导教师：郑鹏程 20090420 粮食安全法律保障研究 摘要 粮食安全是指粮食生产、流通、储备与消费等活动符合国家相关法律规定， 能防范与控制各种粮食风险，使粮食供给与需求处于动态平衡的状态。我国作为 一个人口大国始终存在着粮食安全问题的风险，保障粮食安全面临严峻挑战。 由于历史与现实的原因，我国粮食安全的保障长期依赖于政府行政力量，倚 重于政策的实施。这一传统的粮食安全保障路径，一方面忽略了粮食的商品属性， 抹杀了市场的基础配置作用，与市场经济深入发展的背景格格不入；另一方面过 度倚重政策，使得以政策保障粮食安全的缺陷被放大，难以消除粮食经济活动中 的无规则和规则不力的状态。面对全球粮食安全危机日益加剧的现实，我们必须 矫正这种传统的进路。法律以其稳定性、确定性的品格无疑应当成为粮食风险防 范，保障粮食安全的新进路。依法治国的大背景、我国目前的粮情等为法律保障 粮食安全提供了可行性。 受传统的依靠行政力量，倚重政策保障粮食安全路径的影响，我国现行粮食 安全保障法在立法指导思想、外在表现形式以及实体内容上存在诸多缺陷。构建 完善的粮食安全法律保障体系应从以下几方面进行：第一，提高认识，树立和贯 彻法律保障粮食安全的理念；第二，加强粮食安全立法，构建完善的粮食安全法 律规范体系。对现行的粮食安全法律规范予以整合、协调、修改与完善，填补相 应的立法空白，强化相关立法的可操作性；第三，制定粮食安全基本法一一粮 食安全保障法；第四，完善粮食生产、流通、储备、消费等各环节的相关粮食安 全法律保障制度。 关键词：粮食安全；法律保障；缺陷；完善 1 1 硕l j 学位论文 A bs t r a c t G r a i ns a f e t ym e a n sg r a i np r o d u c t i o n ，c i r c u l a t i o n ，r e s e r v ea n dc o n s u m p t i o na c c o r d w i t ht h el a w ，c a nc o n t r o lg r a i nv e n t u r ea n dk e e pb a l a n c es t a t eo fg r a i n s u p p l ya n d g r a i n d e m a n d O u rc o u n t r ya l w a y se x i s t sg r a i nv e n t u r e ，w h i c hc h a l l e n g et h ea b i l i t yo f g r a i ns e c u r i t yp r o t e c t i o n G r a i ns a f e t yo fC h i n ad e p e n d e do na d m i n i s t r a t i v es t r e n g t ha n dg o v e r n m e n t a l p o l i c yf o ral o n gt i m e B u tt h i st r a d i t i o n a lm e t h o dn o to n l yi g n o r e sg o o d sa t t r i b u t e so f g r a i na n dh i n d e r st h eb a s i cr o l eo fm a r k e ta l l o c a t i o n ，b u ta l s oe x a c e r b a t e dt h ed e f e c t s o fg o v e r n m e n t a lp o l i c yw h i c hi su s e dt os a f e g u a r dg r a i ns a f e t y , c a n ts o l v et h ep r o b l e m o fd i s o r d e ri nt h eg r a i ni n d u s t r y W eh a v et oc h a n g et h et r a d i t i o n a lm e t h o du n d e rt h e g r a i nv e n t u r ei n c r e a s i n gb a c k g r o u n d U s i n gl a wt op r o t e c tt h eg r a i ns a f e t ys h o u l d b e c o m et h en e wm e t h o d ，b e c a u s el a wh a sc h a r a c t e ro fd e t e r m i n a c ya n ds t a b i l i t y I n t h em o d e r nC h i n a ，t h en e wm e t h o di sf e a s i b l e T h eb a c k g r o u n do f “r u l eb yl a w a n d t h ep r e s e n tc o n d i t i o no fg r a i ns u p p l ys u p p o r tt h en e wm e t h o d B e c a u s eo ft h et r a d i t i o n a lm e t h o d ，t h ec u r r e n ts e c u r i t yl a wo fg r a i ns a f e t yh a s m a n yf l a w si nl e g i s l a t i v eg u i d i n gi d e o l o g y , f o r ma n dc o n t e n t I no r d e rt o e s t a b l i s h p e r f e c tg r a i ns a f e t ys y s t e m ，w es h o u l da d o p tv a r i o u sm e a s u r e s F i r s t l y ，s e tu pn e w g r a i ns a f e t yp r o t e c t i o nc o n c e p t ，u s i n gl a wt os a f e g u a r dg r a i ns e c u r i t y S e c o n d l y , s t r e n g t h e ng r a i ns a f e t yl e g i s l a t i o na n de s t a b l i s hp e r f e c tl e g a ln o r ms y s t e mo fg r a i n s a f e t y T h ec u r r e n ts e c u r i t yl a wo fg r a i ns a f e t ys h o u l db ei n t e g r a t e da n dr e v i s e d T h i r d l y ，e n a c t i n gg r a i ns a f e t ys e c u r i t yl a w ，w h i c hi sb a s i cl a wo fg r a i ns a f e t y F o u r t h l y ， i m p r o v e t h e p r o t e c t i o ns y s t e m s o fg r a i n p r o d u c t i o n ，c i r c u l a t i o n ，r e s e r v e a n d c o n s u m p t i o n K e yW o r d ：G r a i ns a f e t y ；L e g a lp r o t e c t i o n ；F l a w ；I m p r o v e I I I 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：溺豸 日期：卅年f 月善日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密囱。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者签名： 导师签名： 锄蓦日期：冲7 年y 月脂日 日 1 年厂月娟 硕十学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 民以食为天，粮食是人类生存和发展的基础，粮食安全不仅关系到一个国家 的安定，也关系到世界和平与稳定。近来，全球有8 个国家因为粮食短缺而发生 了骚乱事件，其中尤以菲律宾的粮荒为重。全球粮食价格上涨幅度惊人，根据世 界银行2 0 0 8 年发表的研究报告，在过去3 年里，全球小麦价格上涨幅度高达1 8 1 ， 食品价格总体上涨8 3 。报告预计，2 0 0 8 年和2 0 0 9 年，粮价将继续居高不下。而 2 0 0 8 年世界粮农组织的一份权威统计表也表明：到去年底，全球粮食储量降到近 2 0 年的最低点，全球食品价格飙升，非洲和拉美一些国家先后出现了粮食危机。 面对粮食危机，世界各地纷纷出台应对之策。俄罗斯粮食协会建议政府实行 粮食票证制度，以抑制不断飞升的粮食价格。同时，还有一些国家明令禁止将食 品转化为燃油，用以保障食品供应。中国、印度、埃及、越南、俄罗斯、乌克兰、 哈萨克斯坦、阿根廷、柬埔寨等一些国家限制粮食出口。目前，世界粮食危机的 程度日益加剧，涉及的国家或地区日益延伸，造成的后果难以想象，这为国人敲 响了粮食安全的警钟。 这一轮的全球性粮价大涨迅速而广泛的引起了政府和民众的关注，粮食安全 问题再次横陈在我们面前。此次我国所受的影响虽然不大，我国作为一个人口大 国仍然始终存在着粮食安全问题的风险。我国人口众多，对粮食的需求量大，粮 食安全的基础比较脆弱。从今后发展趋势看，随着工业化、城镇化的发展以及人 口增加和人民生活水平的提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资 源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国粮食的供需将长期处于紧 平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。 粮食安全是经济安全的基础，是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自 立的全局性重大战略问题，对实现全面建设小康社会的目标、构建社会主义和谐 社会和推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。而这次的全球性粮食危机 又一次敲响了警钟，提醒我们应时刻警惕粮食安全问题。 1 1 2 选题意义 对粮食安全问题的研究，从目前来看，还是主要集中于经济学界，法学界对 粮食安全的研究成果寥寥无几，更遑论对此作系统性的研究。但这并不代表从法 学角度研究粮食安全问题是毫无疑义的。 粮食安全从古至今都是一国的头等大事。国家与政府必须承担保障粮食安全 粮食安伞法律保障研究 的责任，否则势必会影响其政权的稳定。由于历史与现实的原因，我国的粮食安 全的保障长期依赖于政府行政力量，倚重于政策的实施。这种粮食安全保障路径 在计划经济时期无可厚非，但是随着市场经济的发展，粮食始终是一种商品，粮 食的市场化改革也就在所难免。2 0 0 4 年我国粮食购销市场化的改革宣告完成，政 府在履行其保障粮食安全的责任时不可能再忽略和抹杀市场的资源配置作用。在 此背景下，传统的依赖于政府行政力量保障粮食安全的进路就显得格格不入了， 对此进路予以矫正也就是势在必行的了。 面对全球粮食安全危机日益加剧的现实，我们必须矫正这种传统的进路。法 律以其稳定性、确定性的品格无疑应当成为粮食风险防范，保障粮食安全的新的 进路。因此，从法学角度探讨粮食安全领域中，政府与市场的关系，政府行政力 量的适当退出与宏观调控行为的规范，对新生的粮食市场的培育以及规范运作等 问题是具有极其重要的意义的。 总之，提出以法律保障粮食安全的进路来取代传统的依靠政策、依赖政府行 政力量保障粮食安全的进路，用法律处理好政府与市场的关系，规范市场运作， 规范政府粮食宏观调控行为与市场管理行为，构建与完善粮食安全法律保障体系， 为中国粮食安全构筑坚实的法律保障后盾，即是本文的写作意义所在。 1 2 文献综述 总体来说，经济学界对粮食安全问题有较为详细的研究，内容包括粮食安全 的内涵、中国粮食安全的现状及存在的问题、粮食安全政策的完善等各方面内容。 而法学界对此问题的研究相较之下就要薄弱得多了，而且主要集中于粮食立法问 题上。经济学界对粮食安全问题的研究成果为从法学角度研究粮食安全问题提供 了研究的基础，有很多可供借鉴之处。具体而言，学界的研究成果主要表现在以 下几个方面： 首先，对于粮食安全的内涵及外延方面，国内学者对粮食安全的概念提出了 许多观点。翟虎渠的“三层次论认为，现代粮食安全的概念应包括数量安全、 质量安全和生态安全三层内涵( 翟虎渠粮食安全的三层内涵晾望新闻周 刊2 0 0 4 ，( 13 ) ：6 0 ) ；娄源功认为，中国粮食安全是指国家满足人们以合理价格 对粮食的直接消费和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力( 娄源功中国 粮食安全的宏观分析与比较研究农场经济管理2 0 0 3 ，( 3 ) ：2 4 ) ；钟甫宁等从四 个层次来理解粮食安全，即供应量是否满足基本需要；供应在时空上分布是否均 衡；所有的人是否能容易的获取基本的粮食；粮食是否符合卫生、营养和健康的 标准( 钟甫宁，朱晶，曹宝明粮食市场的改革与全球化中国农业出版社：北京， 2 0 0 4 ：6 5 ) 。还有不少学者对粮食安全给出了自己的界定，在此未能一一罗列。从 现有的粮食安全的概念来看，都是从经济学角度进行研究得来的，法学界对此并 硕十学位论文 无相应的研究。 其次，我国粮食安全存在的问题及对策是经济学界对粮食安全问题的研究的 一个重点，有不少相关的论文及专著。对相关文献进行总结，学界指出我国粮食 安全存在以下主要的问题：( 1 ) 粮食生产方面，粮食生产的基础比较脆弱、耕地 和粮食播种面积呈下降趋势、水资源短缺，农业生态遭破坏、农业生产科技含量 低成本高，规模商品率低；( 2 ) 粮食流通方面，粮食主产区与主销区尚未建立起 长期稳定的购销关系、粮食购买力存在严重不安全因素、粮食流通体制不顺价格 机制难以发挥作用、粮食进出口调节滞后；( 3 ) 粮食储备方面，国家对储备粮的 宏观调控机制不健全，管理制度不完善等。学界对保障我国粮食安全提出的建议 对策主要有：( 1 ) 切实保护耕地、加大投入加强粮食生产能力建设、调整农业结 构；( 2 ) 粮食流通体制向市场化方向改革，完善价格机制、加强粮食进出口调控； ( 3 ) 完善国家粮食储备体系，完善粮食储备管理机制；( 4 ) 确定国家粮食发展战 略，建立粮食安全保障体系、建立粮食安全预警机制、加快国家粮食安全立法等。 学者们对我国粮食安全存在的问题与对策将为本文的写作提供研究的基础与借 鉴。 第三，关于粮食安全立法方面的研究成果。从搜集到的文献资料的来源上可 以明显看出，上述问题的研究基本上是由经济学界进行的，而法学界的研究集中 于粮食立法问题上，主要有以下成果：( 1 ) 粮食安全的立法上，徐喜波指出，中国 粮食安全的立法现状是粮食安全有法可依、农业法的其它各章、种子法、农业机 械化促进法、土地管理法等构建了较为完善的粮食生产领域法律制度、中央储备 粮管理条例和粮食流通管理条例出台的实质是保障粮食安全的措施具体化、 规范化、制度化、建立了配套的规章，增强了可操作性，进一步促进了粮食安全 的制度化；但是同时也认为中国粮食安全法律制度存在基本法的内容粗疏、行政 法规在粮食安全法律体系中的地位过于突出、地方规章将导致市场主体地位不平 等等缺陷，继而呼吁建立统一粮食安全法，构建以粮食安全法为基本法的粮 食安全法律体系( 徐喜波粮食安全的立法思考粮食科技与经济，2 0 0 5 ，( 4 ) ： 2 5 2 6 ) ；( 2 ) 秦雷鸣探讨了粮食法的立法依据，立法宗旨以及粮食法的主要内容， 即规范调整范围、粮食行政执法主体、粮食宏观调控、粮食管理、监督检查、法 律责任( 秦雷鸣粮食法立法探讨中国粮食经济，2 0 0 7 ，( 8 ) ) ；( 3 ) 滕海华等指出 我国粮食立法的存在立法效力层次较低、数量少、法律实施效果不理想等缺陷， 认为加强粮食立法具有紧迫性和重要性，须加快推行粮食立法，制定粮食生产法、 粮食流通法、粮食储备法、粮食消费法等( 滕海华，蒙雪，刘慧兰关于加强粮食 立法若干问题的思考现代农业装备，2 0 0 7 ，( 2 ) ：5 6 - 6 0 ) ；( 4 ) 肖顺武提出，法 律制度才是保障粮食安全的根本手段( 肖顺武论法律保障粮食安全的必要性凯 里学院学报，2 0 0 7 ，2 5 ( 1 ) ：2 6 2 9 ) ；在另一篇文章中，其对粮食市场的法律控 粮食安全法律保障研究 制进行了具体分析，认为粮食市场必然是法制市场，粮食市场法律控制的主要内 容包括粮食零售市场、粮食批发市场、粮食期货市场的法律规制( 肖顺武论粮食 市场的法律控制云南行政学院学报，2 0 0 7 ，( 4 ) ：1 1 3 1 1 7 ) 。 法学界对粮食安全问题的研究比较少，只有为数不多的几篇论文，且都是近 几年写作的，可见法学界对粮食安全问题的研究还处在初始阶段，较为粗浅，成 果不多且缺乏系统性。 1 3 研究的主要内容与方法 全文拟设置四章来进行论述。 第1 章绪论，对本文选题背景及意义、相关的文献综述、研究的主要内容和 方法进行介绍，为全文写作做出总体性概括。 第2 章粮食安全的法律界定及属性，概念是解决法律问题所必需和必不可少 的工具，本文将以现有的经济学科定义的粮食安全概念为基础，探讨并界定粮食 安全的法学定义。并在此基础上，详细阐述粮食安全的内涵与外延，辨析粮食安 全与食品安全的异同。随后，将进一步分析粮食安全的属性。从法学角度界定粮 食安全，分析其属性，为下面的研究奠定基础。 第3 章粮食安全法律保障的必要性与可行性，在市场经济改革深入的背景下， 我国面临的粮食安全风险日益严峻，矫正传统的粮食安全保障路径，走法律保障 粮食安全之路是时代的必然选择。这一章本文将详细阐述法律保障粮食安全的必 要性和可行性。 第4 章粮食安全保障法的缺陷与完善，以法律保障粮食安全的理念在我国尚 未受到足够的认识，粮食安全立法也还在起步阶段，现有的粮食安全法律保障存 在诸多缺陷。本章将在详细分析我国现行粮食安全保障法缺陷的基础上，提出完 善粮食安全保障法的对策。 本文在写作中将采取概念分析法、综合分析法、归纳等研究方法。采用概念 分析法对粮食安全的内涵与外延予以深入探讨，从而为全文的研究与写作奠定基 础；采用综合分析法来全面分析和阐述粮食安全法律保障的可行性与必要性；对 于现行的粮食安全保障法的现状和缺陷则采用归纳的方法进行研究，总结出粮食 安全保障法的若干缺陷。 硕P 学位论文 第2 章粮食安全的法律界定与属性 2 1 粮食安全的概念 对粮食安全问题进行研究，一般都是从粮食安全的概念入手的。联合国粮农 组织( F A O ) 在1 9 7 4 年针对当时世界性的粮食危机而首次提出了粮食安全的基本 概念，即“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食“ 【l 】。 这一定义得到了学者们的广泛认同，只是随着时代的发展，粮食安全的内涵也在 不断的扩展和延伸之中，对粮食安全概念的理解也就有了各种不同的观点。具体 到世界各个国家或地区，由于资源禀赋和发展阶段的不同，各国或地区对粮食安 全都有自己独特的理解。粮食安全的内涵及外延在各国或地区的实践中也得到了 不断地丰富和发展。 就中国而言，在1 9 7 4 年联合国粮农组织提出的粮食安全概念的基础上，针对 我国的实际情况，学者们根据自己的理解对粮食安全的概念进行了多种多样的陈 述。翟虎渠的“三层次论”、娄源功、钟甫宁等提出的粮食安全概念都是其中比较 有代表性的观点叫。 显而易见的是，这些关于粮食安全概念的表述都是从经济学角度进行研究得 来的。粮食安全问题不仅是一个经济学问题，也是一个法学问题。由于粮食安全 问题在法学界并未引起必要的重视，学界对粮食安全法律保障制度缺乏深入细致 的研究，从而导致目前几乎没有人去深入探讨粮食安全的法学定义。正如博登海 默所言：“概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的概念， 我们便不能清楚地和理性地思考法律问题“ 【2 1 。因此，我们有必要界定粮食安全 的法学定义。从法学角度去界定粮食安全的概念是本文进行粮食安全法律保障研 究的基础与前提，笔者将以现有的经济学科定义的粮食安全概念为基础，探讨并 试图界定粮食安全的法学定义。 2 1 1 粮食安全的法律界定及内涵 下面，本文先从法学角度对粮食安全作出界定，在此基础上进而对粮食安全的 内涵予以阐述，并对粮食安全与食品安全进行辨析。 2 1 1 1 粮食安全的法律界定 安全概念产生于近代和现代社会，是个具有典型现代特色的概念，它体现 了现代社会中人们保持应付不测的警觉和反应能力【3 】。安全被定义为“防范潜在的 危险，它表明危险是能够控制的，因而也是能够避免或预防的。而这种“潜在的 。详见第l 章绪论中的文献综述。 粮食安伞法律保障研究 危险“ 或者称为“可能发生的危险“ 即是所谓的风险。安全与风险相对应，对风 险进行防范，将其控制在适当的范围之内则称之为安全，或者说是安全的状态。 风险对人类社会生活、生产可能带来的破坏性直接决定了人类必须对其加以必要 的防范与控制，以满足人来对于稳定及安全的需求。这也就是说，风险的存在直 接促使安全理念的产生并衍生出相应的制度规范。而在这些由风险催生出来的制 度规范中，法律因其稳定性与持久性的价值取向成为最佳风险防范控制手段【4 】。 推及而来，粮食安全不外乎是对各种粮食风险的防范与控制。至于对粮食风 险的控制到何种范围或程度可称之为安全，也是我们在界定粮食安全概念时必须 明确的。从经济学界目前的研究成果来看，无论是2 0 0 0 年世界粮食委员会提出的 7 个衡量粮食安全的指标，还是国内经济学者提出的各种评估方法，如朱泽提出 的“粮食产量波动率、粮食储备率、粮食自给率、人均粮食占有量“ 这四项指标【5 】， 最终都可以归结为一个总的标准，即粮食供给与需求的动态平衡。这种粮食的供 需动态平衡既指正常情况下粮食的供需平衡，也指非正常情况下，如发生大的自 然灾害、战争动乱的情形下的粮食供需平衡。同时，我们强调法律是风险防范与 控制的最佳手段，对粮食风险的防范与控制也不例外。粮食经济运行的生产、流 通、储备以及消费的全过程都存在风险，故法律对粮食风险的防范及于粮食生产、 流通、储备及消费等各个环节。至此，笔者认为，从法学角度可以将粮食安全界 定为：粮食生产、流通、储备与消费等活动符合国家相关法律规定，能防范与控 制各种粮食风险，使粮食供给与需求处于动态平衡的状态。此定义包含以下几层 意思：粮食安全的目标是确保粮食供需的动态平衡：实质是防范与控制各种粮食 风险；范围涉及粮食生产的安全、流通的安全、储备的安全以及消费的安全。 2 1 1 2 粮食安全的内涵 为加深对粮食安全概念的认识，我们有必要进一步分析粮食安全的内在层次。 有学者指出根据粮食安全所涉的空间范围，粮食安全可以分为四个层次，即世界 粮食安全、国家粮食安全、家庭粮食安全和个人营养安全。从2 0 世纪7 0 年代初 到2 0 世纪8 0 年代中期，努力促进各国的粮食安全，成为保障世界粮食安全的基 础，其重点是确保国家粮食供应，努力实现国家粮食生产安全、粮食流通安全和 粮食消费安全；到2 0 世纪8 0 年代中期，形成了家庭粮食安全概念，强调“每个 家庭都有获得粮食的能力”，从而把争取粮食安全的活动延伸到消除贫困的领域； 到2 0 世纪9 0 年代初期，F A O 和世界卫生组织提出了“在提高全民营养认识的基础 上，注意营养安全，确保所有的人们都能持续的做到营养充足。把粮食安全和营 养问题直接联系起来，使营养安全成为粮食安全的一个重要组成部分。在上述四 这7 个衡量粮食安全的指标是：营养不足的人口发生率、人均膳食热能供应、谷物和根茎类食物热量占 人均膳食热能供应的比例、出生时预期寿命、5 岁以下儿童的死亡率、5 岁以下体重不足儿童所占比例、体 重指数 1 8 5 的成人所占比例。 硕 j 学位论文 个层次中，国家粮食安全目标的实现，对于家庭粮食安全和个人营养安全具有保 障作用，对于世界粮食安全也是一个直接贡献【6 】。 从本文所给出的粮食安全的定义来看，本文所谓的粮食安全指的是国家粮食 安全。其强调的是确保粮食供给与需求的动态平衡，这是从一个国家整体来讲的， 追求的是一种宏观的安全。当然，正如前所述，国家粮食安全是家庭粮食安全与 个人营养安全的保证，国家粮食安全的实现无疑会为家庭粮食安全与个人营养安 全的实现奠定坚实的基础。 从粮食安全具体指向来讲，粮食安全包括数量安全、质量安全和生态安全三 个层次。这三个层次分别侧重于保障充足的粮食供给量；所提供的粮食要求营养 全面、结构合理、卫生健康；粮食的生产和获取要建立在保护生态环境和资源可 持续利用的基础上【7 】。本文所指的粮食安全是建立在质量安全和生态安全基础之上 的粮食数量安全。粮食的供给与需求的动态平衡本来就是从数量角度而言的，粮 食安全首先应该是一种数量上的安全。粮食的数量安全是指粮食数量能够满足人 口食用、养殖业、工业及其他国民经济正常发展所需的日益增长的所有用粮【8 J 。其 中，粮食数量满足人口食用的“口粮安全“ 是粮食安全的核心。从粮食的质量安 全所追求的营养全面、结构合理、卫生健康的目标来看，粮食的质量安全应属于 食品安全范畴，粮食的质量风险也应该由食品安全法律来防范和控制。而粮食的 生态安全其实应属于环境资源法所保障的内容。 2 1 1 3 粮食安全与食品安全的辨析 食品安全是指品质和特性要求下的安全，而粮食安全则是粮食数量供给与需 求保障上的安全。二者的主要区别在于：第一，粮食与食品的内涵不同。粮食是 指稻谷、小麦、玉米、杂粮及成品粮圆，而食品的内涵要比粮食更为广泛，包括谷 物类、块根和块茎作物类、油料作物类、蔬菜和瓜果类、糖料作物类、水果和浆 果类、家畜和家禽类、水产品类等；二是粮食与食品的产业范围不同。粮食的生 产主要是种植业，而食品的生产则面向整个国土资源，包括种植业、养殖业、林 业等；三是发展战略和评价指标不同。粮食安全主要是指供需平衡，评价指标主 要有产量水平、库存水平、贫困人口温饱水平等。而食品安全主要指指无毒无害、 健康营养，评价指标主要是理化指标、生化指标和营养指标等【9 】。粮食安全与食品 安全最重要的区别还是在于前者追求数量上的供需平衡，而后者则关注食品的质 量、卫生及营养状况。 从广义上讲，粮食包含与食品的内涵之中，粮食的质量安全事实上也包含与 食品安全的应有之义之中。虽然农产品在相当长的时间里，一直未被纳入到食品 有学者提出，从强调。粮食安全”向强调。口粮安全”的理念转变的主张( 参见：曹荣湘粮食安全观的 转换与市场制度的构建) 。本文认为，这种主张抓住了粮食安全的核心，随着市场经济的发展，这种主张也 并非全无可取之处，只是从目前市场经济的发展状况及程度来看，仅仅强调。口粮安全”还是不合实际的。 。粮食流通管理条例第二条规定：前款所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮。 粮食安伞泫律保障研究 安全法律体系中进行调整，但是随着农业机械化的发展，大规模食源性疾病与农 产品有着天然联系，农产品存在的巨大的食品安全隐患直接威胁着公众身体健康， 西方主要国家开始对农产品进行了法律规制，将其纳入到统一的食品安全法律体 系之中，进行了一系列关于生产流程方面的规制，并明确产品责任法对其进行调 整，确立了因农产品质量问题应承担损害赔偿责任的原则【l0 1 。将粮食安全的内涵 与外延仅限于数量安全上，粮食安全的质量层面的安全则纳入到食品安全范围之 内，一方面在概念上厘清了粮食安全与食品安全；另一方面，从法律规范角度来 看，也可以避免粮食安全法律规范与食品安全法律规范的交叉与重叠，有利于明 确二者各自的调整范围与目标。当然，粮食安全所追求的数量安全与食品安全所 注重的质量、卫生、营养安全是紧密联系的，都是保障人们基本生活的重要因素。 粮食安全法律规范与食品安全法律规范应紧密配合与协调，在各自领域中充分发 挥应有之作用，保障人们基本生活有序进行，进而保障社会安全与国家安全。 2 1 2 粮食安全的外延 根据上文给出的粮食安全的概念，粮食安全的外延包括粮食生产的安全、粮 食流通的安全、粮食储备的安全、粮食消费的安全四个部分，详细阐述如下。 2 1 2 1 粮食生产的安全 粮食的生产安全是指一个国家或地区，在充分利用国内自然资源的基础上， 能持续、稳定地提高粮食的生产量，基本满足国内需求的主要部分 。二般而言， 满足国内粮食需求有国内粮食生产和利用国际市场进口粮食两条途径。出于我国 基本国情以及国际政治变化风险、国际粮食禁运等风险的考虑，我国长期坚持“国 内生产自给为主，国际调节为辅”的方针。因此，粮食生产是保障粮食安全的基 础。 粮食生产的安全强调国内粮食生产要能“基本满足国内需求的主要部分”。 1 9 9 6 年中国的粮食问题白皮书提出，我国粮食在正常情况下自给率不低于9 5 ， 净出口不超过国内消费量的5 ，并且在实践中坚持了这一原则和底线。但从长期 来看，我国粮食生产安全仍然面临着较大的风险。首先，自然资源对粮食生产存 在刚性约束。这主要表现在耕地呈现量减质降的趋势、水资源匮乏矛盾日益突出、 气候灾害发生频繁等。其次，农业科技贡献率低。我国农业科技投入严重不足， 粮食生产新技术、新品种、新模式更新推广速度较慢，直接制约了粮食生产能力 的提高。第三，粮食生产比较效益低，农民种粮积极性不高。农民对收入水平、 收入增长速度和经营收入的预期，直接影响粮食生产及粮食安全。农民收入增长 缓慢，种粮积极性不高正成为直接影响粮食安全的风险因素。 2 1 2 2 粮食流通的安全 粮食的流通安全是指通过流通环节，能保证粮食的稳定供应使需要粮食的人 硕士学位论文 们在任何时候、用较短的时间能买得到并且能买得起所需要的粮食【6 】( P 6 。粮食的 流通安全注重粮食供应上的可获取性，实现粮食供给与需求的对接，对于粮食安 全目标的实现有着重大意义【l2 1 。在市场经济条件下，粮食作为一种商品，它的流 通是通过市场进行的。粮食流通是实现粮食供给与需求对接的关键，粮食市场的 发展状况也就成为粮食安全保障的关键。 2 0 0 4 年我国粮食购销市场化的改革宣告完成，但健全的、符合市场经济要求 的粮食流通体制并未完整地、真正地建立起来【l3 1 。具体来看，主要存在以下风险 因素：全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系尚未完全建立起来；粮食市场交 易规则不完善，价格机制不健全；粮食市场主体发育欠缺；粮食产销区矛盾突出， 产销衔接不畅等。 2 1 2 3 粮食储备的安全 粮食储备是国家为加强宏观调控、平衡市场、调节丰歉、应对特大自然灾害 等突发事件，保障国家粮食安全的一项基本制度建设【l4 1 。一方面，由于粮食生产 的特殊性，无法避免自然灾害的破坏，导致粮食减产或大面积停产，从而使粮食 产量出现较大的波动；另一方面，粮食是一种季节生产常年消费、区域生产世界 消费的商品，这样就产生了粮食流通空间与时间的间隔、生产与消费之间的不对 称性【l5 1 。由于这两方面因素的存在，适当的粮食储备就显得尤为重要了。通过适 当的粮食储备来调节丰歉、平衡市场供需，保障粮食安全。粮食储备本属于粮食 流通范畴，由于粮食的储备安全对粮食安全有着其特有的重要性，故本文将其单 列出来。 从上世纪9 0 年代初我国建立国家粮食专储制度以来，它对于平衡粮食供求， 保障国家粮食安全发挥了积极作用。然而，这项制度还不健全，存在以下风险因 素：粮食储备规模及结构不合理；粮食储备轮换机制不健全；中央地方两级储备 制摩擦严重等。 2 1 2 4 粮食消费的安全 粮食消费在人们的消费集合中通常排在优先位置、处于基础地位，是粮食需 求的直接体现【1 6 】。通常，粮食的消费安全指的是一国或地区对粮食消费的需求得 到满足的一种状态。而这又主要取决于粮食的生产与流通体制能保障充足的粮食 供给，因此，学界在研究粮食安全问题时，研究的重点一般都放在粮食的生产和 粮食流通( 包括粮食储备) 上，而忽略了对粮食消费安全的研究。 笔者认为粮食消费的安全并不仅仅意味着粮食消费需求的被动满足，我们还 应注意到在一定程度上粮食的消费安全也意味着对粮食消费的适当调整，主动寻 求与供给之间的平衡。也就是说，粮食消费安全不仅强调粮食消费需要的可满足 性，而且还强调粮食消费的合理性。在粮食供给一定的情况下，粮食消费需求的 粮食安全法律保障研究 变动直接影响到一国的粮食安全状况【l7 1 。这里有两种情况，一是在粮食需求的增 长可能超出供给的情况下，粮食供应不足将导致粮价上涨等一系列后果。2 0 0 5 年 以来由于国际粮食产量不断下降，国际粮食储备更是降到了历史最低点，这导致 了国际粮价进入到新一轮的上涨周期，2 0 0 8 年以来更是粮价飚涨，菲律宾、海地、 越南等国出现粮食安全危机；二是粮食供给超过需求的情况，而粮食过剩也可能 存在不安全，例如粮食价格持续走低，粮食储存成本上升等【1 1 】( P 1 们。因此，在某种 程度上而言，对粮食消费予以适当的调整是十分必要的，对保障粮食安全也是有 重要意义的。 我国粮食消费安全所面临的风险因素主要在于：一是消费需求呈刚性增长， 对粮食生产造成巨大压力；二是工业用粮增长，燃料乙醇用粮异军突起。对于这 新一轮的国际粮价上涨周期，燃料乙醇用粮的激增是其中无法忽略的推动因素之 一O 粮食的生产、流通、储备与消费环环相扣、紧密相关，粮食生产保障供给， 消费体现需求，而流通( 包括储备) 则实现粮食供给与需求的对接。一国的粮食 安全的整体水平取决于粮食的生产、流通、储备和消费安全这四个子系统的综合 作用，任何一个环节出现问题，都会危及整体粮食安全状况。 2 2 粮食安全的属性 通过对粮食安全的内涵及外延的阐述，本文认为粮食安全具有以下属性。 2 2 1 公共物品属性 一般认为，粮食具备商品的一般特征：私人性、交易性、竞争性，具备了私 人物品的属性】( P I O ) 。而粮食安全则具有公共物品的特征。 萨缪尔森指出，公共产品有两个“经典”特征：一是受益上的非排他性，即 不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付任何费用的人同 支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处且受益对象之间不存在利益冲 突；二是消费上的非竞争性，即一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公 共产品的消费中获得的效用【l 引。而正因为公共产品这两个经典特征使得私人与企 业不愿介入公共产品的供给，市场在公共产品供给中失灵，也决定了的政府应当 承担公共产品供给的责任。 粮食安全可以算是典型的公共产品，就像国防一样。一方面，对于粮食安全， 无论个人是否愿意“购买“ ，只要国家的粮食安全了，不愿意购买的个人也自然享 受到了粮食安全的益处，具有受益上的非排他性特征；另一方面，只要一个国家 的粮食安全了，增加一个消费者并不会影响其他人享有粮食安全带来的好处，因 此具有消费上的非竞争性的特征。粮食安全的公共产品属性决定了市场在粮食安 全供给上存在失灵的现象【1 9 】。市场能够反映粮食供求关系，能够引起粮食供求趋 硕一l ：学位论文 向平衡，能用较低的成本解决粮食供需矛盾。但是仅仅依靠市场机制调节粮食的 供求，其产量总是在供需均衡量上下波动。当粮食供过于求时，粮食价格下跌， 农民在价格的导向下，调减粮食种植面积，农民的这种自发行为就会使得下年， 或者下下年粮食产量低于均衡产量。反之，当供不应求时，农民就会自发调增粮 食种植面积，使下年、或者下下年粮食产量高于均衡产量。在市场机制的调节下， 粮食供给量的大幅震荡，就无法保证粮食的稳定供给，即不能确保粮食始终处于 供求基本平衡的范围内 2 0 】。也就是说，单靠市场的调节是不能解决粮食的稳定供 给问题的，是不能持久的解决粮食安全问题的。这也就要求国家干预介入到粮食 安全的供给中来，由国家或者说政府来承担其保障粮食安全的责任。 粮食的私人物品属性决定了与此相关的资源配置问题应主要由市场来进行， 而粮食安全的公共物品属性又决定了私人无法提供也不愿提供这一公共物品，仅 仅依赖市场是无法解决粮食安全的供给问题的，必须借助国家或者说政府的力量 来保障粮食安全，由政府来承担提供粮食安全的责任。那么，这也就意味着：政 府在解决粮食安全问题时，不能忽视粮食的私人物品属性，忽视市场的资源配置 基础作用，忽视粮食生产者、粮食流通者、粮食消费者这些微观主体的利益及要 求。 2 2 2 宏观经济安全属性 宏观经济风险往往是由于市场自身的缺陷、政府调控的失灵以及一些国际国 内的政治、经济、社会等宏观因素所导致的，而并非是个体的因素所致。这种风 险个体无法控制也无力控制，只有借助国家之手干预方能得以防范和化解。相反， 如果听之任之，势必导致国民经济整体的不安全，继而引发个体本身的不安全。 粮食安全就是一种宏观经济安全。粮食风险并非由个体因素所致，而是由经济、 社会等各种宏观因素所致。对于粮食风险的防范与控制，个人是无能为力的，只 能由国家来承担。粮食安全的宏观安全属性一方面要求国家承担粮食安全的重任； 另一方面也决定了国家为防范粮食风险，确保粮食安全所采取的措施必须从宏观 上予以考虑和把握。 2 2 3 系统性属性 粮食风险涉及粮食经济运行的生产、流通、储备和消费各个环节，各种风险 相互影响、相互制约具有系统性特征，也正因此，粮食安全的实现必须回应风险 的系统性特征。粮食安全的生产安全、流通安全、储备安全和消费安全各个子系 统之间存在密切内在联系，构成有机系统，无论哪个环节出问题，都会牵一发而 动全身，影响其他环节的安全状况，导致整体的不安全风险加剧。粮食安全的系 统性特征决定了在解决粮食安全问题时，对粮食经济运行个别领域或层面的改善 是无法实现整体的粮食安全的。那种头痛医头、脚痛医脚的方法是行不通的，必 粮食安拿法律保障研究 须采取系统的解决方法，也就是必须系统地考虑粮食生产、流通、储备、消费等 诸多方面以及影响粮食安全的其他因素。这也决定了要将粮食安全的实现作为一 个系统来看待，从粮食的生产、流通、储备到消费，都要有相应的法律来保障。 硕一L - 学位论文 第3 章粮食安全法律保障的可行性与必要性 对风险的防范与控制可以通过经济、行政、法律等多种手段进行，而法律无 疑是风险防范与控制的最重要也是最佳的手段。对粮食风险的防范与控制也不例 外，法律应当成为防范与控制粮食风险，保障粮食安全的首要手段。近年来，随 着粮食流通管理条例、中央储备粮管理条例等几部行政法规的颁布实施， 依靠法律来保障粮食安全逐渐得到重视，但这还远远不够。为提高各界对法律保 障粮食安全进路的认同，笔者认为有必要阐述粮食安全法律保障的理论基础。 对于用法律来保障粮食安全的内在理论基础，本文将从必要性和可行性两方 面来进行详细阐述。 3 1 粮食安全法律保障的必要性 3 1 1 传统粮食安全保障路径已不合时宜 粮食安全的公共产品的属性决定了政府应当承担起提供粮食安全这一公共产 品的责任，问题的关键在于政府采取何种方式来保障粮食安全。 “国以民为本，民以食为天，“为政之要，首在足食“ ，吃饭问题一直是我国 的头等大事。新中国成立以来，通过国家政府的不懈努力，不仅解决了历朝历代 未能很好解决的吃饭问题，而且保持了较高的粮食安全水平。在看到巨大成就的 同时，我们也必须认识到我国政府保障粮食安全一直以来走的是依靠行政力量， 倚重政策的路径。有学者指出：“我们的粮食安全是政策安排下的粮食安全”【2 。 不可否认的是，在人类历史的长河中，粮食安全大多是通过政府行政管制手段实 现的。中国古代就有屯田制、仓廪制、赈济制等促进粮食生产和流通的政策，新 中国成立以后实施的粮食统购统销更是行政管制的登峰之作。这种传统的粮食安 全保障路径有其自身的优势，政府行政力量灵活、强硬，在粮食安全保障上能取 得立竿见影的效果。这在计划经济时期以及改革开放初期，是无可厚非甚至可以 说是必要的。因为只有以来强硬及灵活的行政力量与行政手段才能在国家发展的 初期保障粮食的有效充足供给，为社会的稳定与发展提供坚实的基础。但是，随 着市场经济改革的深入发展，这一传统的粮食安全保障路径逐渐暴露出其难以避 免的缺陷，与社会发展的大背景格格不入。具体表现在以下方面： 首先，该传统路径忽略了粮食的商品属性，这是其最根本的缺陷。粮食安全 是一种典型的公共产品，但粮食却具有私人物品属性，是一种商品。这就决定了 粮食安全保障必须建立在基本尊重市场运作规律的基础之上。计划经济时期的统 购统销政策完全忽略了粮食的商品属性，抹杀了市场的作用。改革开放以后，情 况有所改善。1 9 7 9 年开始改革统购统销体制，逐渐引入市场机制，2 0 0 4 年我国粮 粮食安今法律保障研究 食购销市场化的改革宣告完成。市场在粮食安全保障上发挥了一定的作用，但事 实上仍然是以行政力量为主导，依靠行政政策命令在保障着我国的粮食安全。以 行政命令强制粮食播种面积达到一定水平的事件在一些地方仍有发生。 在这种行政力量起主导作用的传统路径下，一是粮食市场体制难以真正建立 起来。行政力量与市场力量是一个此消彼长的关系，行政力量的强势必然使得市 场作用的空间相对缩小，市场的资源配置基础作用就难以发挥，也就不可能真正 调节粮食的产供销；二是政府要承担巨额的行政管理成本，支付高昂的政策代价； 还有一个必须指出的问题是，我国对粮食经济行为进行干预的行政力量并非是一 个统一的整体，由于省长负责制的存在而分散为一个个独立的力量束。各省的经 济实力不同，粮食产量也不同，从而使各省的粮食生产、流通政策就会有很大的 差别，遏制了粮食商品的自由流通，极大地阻碍了全国统一开放、竞争有