法律援助的国家责任_从国际人权法的视角考察.pdf

法学评论 (双月刊 )2006年第 3期 (总第 137期 ) 法律援助的国家责任 ? 从国际人权法的视角考察 彭锡华* 内容提要: 法律援助制度已为世界上大多数国家通过立法所确立。法律援助的国家责任性质已经为许多国 家所承认。本文拟从国际人权法中有关法律援助的理论和实践出发, 论证法律援助的国家责任, 并分析国际 人权标准对我国法律援助制度的建立之启示和指导作用。 主题词: 法律援助 ? 国家责任? 国际人权法 ? 以向贫困者提供免费法律服务为核心内容的法律援助制度从产生至今已有 500余年的历史, 目前已为 世界上大多数国家通过立法所确立。它的价值蕴含了伦理、 政治、 法律等方面。基于该制度对实现司法平 等、 保障人权、 完善社会保障体系等价值, 我国于 1994年开始探索建立法律援助制度。 中国的法律援助事 业虽然起步晚, 但发展十分迅速, 现已建立法律援助机构 2600多个, 每年办理各类法律援助案件近 20万 件。 ! 2003年 7月国务院颁布了法律援助条例#, 这是我国第一部关于法律援助的全国性法规, 它标志着我 国的法律援助事业走向了法制化的轨道。然而我国的法律援助制度与发达国家已成熟的制度相比, 还有很 大的差距, 在理论和实践中还有很多问题需要解决。本文从国际人权法中有关法律援助的理论和实践出发, 着重于分析国家所承担的法律援助责任。 一、 法律援助与国家责任 法律援助最初并不是作为国家责任而存在的。其性质经历了由慈善行为向国家责任的转变。这里有必 要回顾一下法律援助制度的历史, 尤其是现代意义上的法律援助制度产生的历史。 法律援助最早源于英国。1495年亨利七世统治期间, 英国议会通过一项旨在保证贫穷的民事诉讼当事 人获得免费的律师帮助及免除所有费用的法律。 该法令被认为是关于法律援助的最早立法。这种早期的 法律援助很大程度上是私人律师、 宗教组织的慈善行为, 被视为私人律师为贫穷的当事人提供法律帮助的传 统而存在。此时的法律援助还只是一种% 作为恩惠的法律援助 而在美国和西欧, 法律援助的权利内涵更为突出。 句话说, 法律援助的确立和发展并不是一个纯粹的法律问题。以美国为例, 美国的法律援助是在社会改革中 发展起来的。20世纪 60年代, 美国民权运动、 反战运动和妇女运动高涨, 政府开始将更多的注意力投入到 以社会化为特征的改革中。在这种大背景下, 1963年最高法院在 Gideon诉 W ainwright一案中 (对第 6条和 第 14条宪法修正案进行了解释, 裁定无论在联邦法院还是州法院, 政府有义务为 % 严重案件 如果他没有法律援助, 要通知他享有这种权利; 在司法利益有此需要的案件中, 为他指定法律援助, 而在 他没有足够能力偿付法律援助的案件中, 不要他自己付费。 Morgan v . Ja maica , Co mmunicationNo . 225/1987. Little v .Ja maica , Communication No . 283/1988; Berry v .Ja maica , Communication No . 330/1988 ; Currie v .Ja maica , Co m? munication No . 377/1989. Robinson v .Jamaica , Communication No . 338/1988 . 欧洲人权委员会负责初步受理个人申诉, 以协商方式解决争议。欧洲人权法院负责处理人权委员会提交的经协商不 能解决的案件。 格兰的案件中? ) ?, 欧洲人权法院确立了由欧洲人权委员会提出的具体标准, 确定了考虑司法利益是否有此需 要时应注意的几个因素, 即案件的复杂性、 特定的被告亲自陈述案件的能力, 所犯罪行的严重性以及可能受 到的惩罚。 在 Maxwell诉苏格兰的案例中? ) , 欧洲人权法院重申了同样的原则。曾有几个律师告诫申请人, 其案例 缺乏提起上诉的基础, 他的法律援助申请也一再被驳回。然而, 法院依据第 6条第 ( 3)款第 ( c)项的规定判 决, 申请人在上诉中应获得法律援助。法院认为, 即使案件中至关重要的问题并非特别复杂, 但案例涉及到 了一个很重的处罚 (五年监禁 )。如果上诉人在最高上诉审中得不到法律援助, 这将极不符合第 6条的要 求。 ?) ! 第二, 对民事法律援助的发展。在具有里程碑意义的 Airey诉爱尔兰一案中? ) , 欧洲人权法院对 欧洲人 权公约 #第 6条第 1款有关公正审判的保障条款进行了解释, 要求成员国政府为贫穷的民事诉讼当事人指定 免费律师。爱尔兰政府在该案中坚持认为, 就此案而言, 政府并没有主动设置障碍以阻碍司法平等权利的实 现, 所谓的障碍并非来源于政府的任何行为, 而完全是由 A irey太太的个人状况所造成的, 根据这个事实, 爱 尔兰政府无须承担公约义务。法院并不同意爱尔兰政府所得出的结论。首先, 事实上的障碍同法律上的障 碍一样与公约相抵触; 其次, 公约义务的履行在必要时需要成员国政府采取一些主动行为。在这些情况发生 时, 政府不能只是简单的保持消极被动的状态, 不能认为主动作为和不作为的疏忽之间不存在任何区别。 同时值得指出的是, 欧洲人权法院特意强调公约对于民事案件中获得公正审判权的保障条款并不要求 成员国政府在所有案件中都必须向穷人提供免费法律服务。如果案件在程序法上和实体法上都很简单, 当 事人无需得到律师的帮助即可获得公正审判, 即可免除成员国政府的这种义务。 (二 )其他国际人权公约的规定 儿童权利公约#规定儿童被控或被判有刑事犯罪行为时, 应该区别于成人来对待。有关少年被控犯罪 的具体情况, 儿童权利公约#要求国家保证每个被剥夺自由的儿童应该有权利及时获得法律的和其他适当 的帮助。该公约更进一步规定了儿童在为其准备和提供辩护时有获得法律的或其它适当帮助的权利。 ?) # 联合国关于律师作用的基本原则#规定: 各国政府应该为给予穷人, 以及在必要时, 为给予其他处于下 层的人们所提供的法律服务, 提供充足的资金和其它物力支持。原则 #规定律师的职业联合会应该在组织 和提供服务、 设施和其他资源方面予以合作。 ?) 联合国关于保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则 #规定: 被拘留的人, 在司法利益有此需要 的情况下, 应有权获得由司法当局或其它当局所指派的法律顾问, 如他本人没有足够的支付能力, 则无须支 付。 ?) % 联合国关于囚犯待遇最低限度标准规则 #规定, 应允许未经审讯的囚犯申请可以得到的法律援助。 ?) & 联合国关于少年司法最低限度标准规则 #规定, 在整个诉讼程序中, 少年应有权由一名法律代表, 或者 在提供义务法律援助的国家申请这种法律援助。 ?) 联合国关于保护被剥夺自由的未成年人的规则#规定, 当未成年人被拘留或等待审讯时, 有权获得律师进行辩护, 并可在可以得到免费法律援助的地方申请这种法 律援助。 三、 国际人权文件对我国法律援助制度的指导和启示作用 以上国际人权文件均确立了成员国政府向低收入阶层公民保证司法平等的不可违背的义务, 要求成员 67 彭锡华: 法律援助的国家责任 ?) ? ?) ?) ! ?) ?) # ?) ?) % ?) & ?) See N. Des Resiers , The legal and ConstitutionalRequire ments for LegalA id, Report ofOntario LegalA id Revie w, Vo. l 2, 1997. 参见万鄂湘主编: 欧洲人权法院判例评述#, 湖北人民出版社 1999年版, 第 265页。 See N. Des Resiers , The legal and ConstitutionalRequire ments for LegalA id , Report ofOntario LegalA id Review, Vo. l 2, 1997. See Earl Johnson Jr , Toward Equal Justice , M aryland Journal ofConte mporary legal Issues , Vo. l 5, 1994. 参见公约第 37条 ( d), 第 40条第 1款 ( a) ii 。 关于律师作用的基本原则#, 第八届联合国关于防止犯罪及罪犯待遇大会通过。 保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则#, 联合国大会 1988年 12月 9日第 43/173号决议通过。 联合国关于囚犯待遇最低限度标准规则#, 经济和社会理事会第 663(XXI V )号决议。 联合国少年司法最低限度标准规则# (北京规则 ), 联合国大会 1985年 11月 29日第 40/33号决议。 国政府提供某种形式的法律援助。这些国际人权标准对我国现行的法律援助制度具有指导和启示作用。 1 . 国际人权标准确立法律援助为国家责任, 义务的承担者为国家。国际人权标准没有要求国家采用何 种模式, 但不论采用司法保障模式、 专职律师模式还是混合模式, ?) (义务主体均为国家。在 Reid诉牙买加一 案中, 人权事务委员会确认私人律师根据法律援助计划提供法律援助应得到足够的报酬。我国 法律援助 条例#第 3条规定 % 法律援助是政府的责任, 县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作, 保障 法律援助事业与经济、 社会协调发展 &。该条规定确立的是法律援助的国家责任, 是 条例 #最大的贡献之 处。 从国际人权标准出发, 笔者认为我国应落实国家责任。考虑到我国实际国情, 我国宜采用以律师为主的 模式, 同时广泛吸纳社会团体和大专院校等社会力量提供法律援助。 2 . 关于刑事法律援助的范围。法律援助案件的范围即国家责任的范围。我国刑事法律援助案件的范围 应扩展至无力支付费用的且有可能被判处监禁的刑事被告人, 在国力所能承受的范围内提供超过国际人权 标准要求的刑事、 民事法律援助服务。目前, 根据刑事诉讼法#和 法律援助条例 #的规定, 刑事被告人只有 在可能被判处死刑, 或者为盲、 聋、 哑人及未成年人等少数情况下, 才有获得法律援助的权利, 而其他刑事被 告人只有可以申请法律援助的权利。也就是说, 相当一部分有可能被判处监禁乃至无期徒刑的人, 在申请法 律援助之后仍有可能无法获得律师辩护。 3 . 民事与刑事法律援助的标准应有所区别。 公民权利与政治权利国际公约 #和人权事务委员会的决 定所确立的都只是刑事法律援助, 并不包括民事法律援助。 欧洲人权公约#也并未直接规定民事法律援 助。直到欧洲人权法院对有关公正审判的保障条款进行解释后, 民事法律援助才被确立为成员国的义务。 在法律援助的实践中, 从发达国家到发展中国家, 目前已建立的法律援助制度都优先保障刑事法律援助, 而 对民事法律援助则采取较为灵活的态度。欧洲人权法院确立了成员国的民事法律援助义务, 但是同时维持 了它只是一项有限制的义务, 即只有在那些法律援助的有无与案件结果关系重大的复杂案件中, 成员国才须 提供援助。而在刑事案件中, 只要满足前文所提及的四个要素之一, 就认为符合了 %司法利益有此需要&的 标准, 成员国应提供援助。在美国, 联邦最高法院也仅宣布只在重大的民事纠纷案件中适用正当程序条 款, ? ?联邦对民事法律援助的拨款也多次经历大的起伏。? 而在刑事案件中最高法院通过前文提到的 Argers? ingerV. Ham lin一案, 规定无支付费用的, 有可能被判处监禁的刑事被告人均有权获得法律援助。 可见, 刑事法律援助处于相对优先的地位。究其原因, 主要是由于刑事司法的处理结果所涉及的主要是 人身自由乃至生命权。同时在刑事司法中, 刑事被告人面对的是由警察和检察机关代表的强大的国家权力。 向无力负担费用的被指控的人提供法律援助是使其基本人身乃至生命权得到法律保障的必要条件。我国在 建立和发展法律援助制度时, 并未对民事、 刑事法律援助的价值进行区别, 一般是整体论述法律援助的价值。 笔者认为应对两者进行适当地区分。当然, 不能以牺牲民事法律援助为代价去发展刑事法律援助。 4 . 法律援助从以法庭审判为中心向整个司法程序扩展。公民权利和政治权利国际公约 #所确立的法 律援助是以法庭审判为中心的。它要求在法庭审判过程中为贫困的被告人提供免费的律师辩护。对法庭审 判以外的司法程序, 并没有规定成员国提供免费法律服务的义务。然而如前文所述, 在 Angel Estrella诉乌 拉圭一案中, 人权事务委员会间接地规定了刑事被告人在审前的司法程序中也应获得援助, 这反映了法律援 助有以法庭审判为中心向整个司法程序扩展的趋势。我国法律援助条例 #第 11条规定犯罪嫌疑人在被侦 查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起, 因经济困难没有聘请律师的, 可以申请法律援助。这就将获 得法律援助的时间扩展到了侦查和起诉程序, 因而具有先进性。 5 . 对法律援助的申请的救济。从前文提到的人权事务委员会和欧洲人权法院的案件中不难发现, 当事 68 法学评论? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2006年第 3期 ?) ( ? ? ? 补偿标准由各省、 市、 自治区制定, 一般刑事案件的补偿标准是 200- 800元每件, 民事案件的补偿标准是 100- 500 元每件。 参见 Lassiter诉社会服务部门案, 452 U. S. 18( 1981). 参见珀尔、 豪斯曼: 法律服务公司及其功能和历史#, 载宫晓冰主编: 各国法律援助理论研究 #, 中国方正出版社 1999年版, 第 203页以下。 人的法律援助申请被拒后, 当事人可以通过诉讼的方式进行救济。在 A irey一案中, Airey因没有足够的财产 雇佣律师作为诉讼代理人, 要求法院为其提供免费的律师被法院拒绝。Airey就此向爱尔兰最高法院上诉又 遭败诉。最后她上诉到欧洲人权法院并获得了胜诉。 我国法律援助条例#规定, 申请人对法律援助机构的拒绝通知可以向确定法律援助机构的司法行政部 门提出异议。对异议不服的, 是否可以对法律援助机构和司法行政部门提出诉讼, 条例未直接规定。按我国 法律援助机构的体制, 政府设立的法律援助机构隶属于司法行政部门, 而司法行政部门属行政机关。根据行 政法理, 审查法律援助申请的行为属于行政许可行为, 复议行为也属于具体行政行为, 这两种行为是可以提 起行政诉讼的。不过, 目前并无此类实践。 四、 结语: 简化法律, 发展替代性纠纷