武汉大学05公共管理学答案.pdf

武汉大学 2005 年攻读硕士研究生入学考试试题武汉大学 2005 年攻读硕士研究生入学考试试题 科目名称：公共管理学 科目代码：346 科目名称：公共管理学 科目代码：346 注意：所有的答题内容必须答在答题纸上，凡答在试题或在草稿纸上的一律无效。 一、简答题（共 5 小题，每小题 10 分，共 50 分） 1公共管理学及其基本内涵。 2公共部门的绩效概念。 3公共管理顾客导向的内涵。 4西方国家“政府再造”的主要特征。 5公共部门战略管理中的 SWOT 分析。 二、辨析题（指出每组两个概念的基本内涵，并说明两者的异同。共 2 小题，每小题 14 分， 共 28 分） 1公共行政与公共管理 2政府组织与非营利组织 三、案例分析题（共 2 小题，每小题 16 分，共 32 分） 1基尼系数是描述一国收入分配差异程度的理想指标，基尼系数越大，该国的贫富差 距就越大。一般认为，当基尼系数小于 0.2 时，收入分配属于绝对平均水平；当基尼系数为 0.20.3 时，属于比较平均；当基尼系数为 0.30.4 时，收入分配相对合理；当基尼系数 为 0.40.5 时，贫富差距就较大；当基尼系数大于 0.5 时，就是贫富悬殊了。请根据下列 表 1 和表 2 中的数据及相关信息，回答以下三个问题： （1）根据世界各国的一般情况来看，经济发展与贫富差距之间呈现何种关系，原因何 在？ （2）中国贫富差距变动的规律是什么，它与世界各国的普遍规律之间有何异同，原因 何在？ （3）政府应该如何协调平等与效率之间的关系？ 表 1 世界各国基尼系数平均值的变动 人 均GDP （美元） 100以 下 101200 201300301500501 1000 1001 2000 2000以 上 平 均 基 尼 系数 0.419 0.499 0.530 0.494 0.438 0.401 0.365 表 2 中国基尼系数的变化 年代 1967 1978 1981 1984 1989 1994 1999 2000 2001 基尼系 数 0.15 0.15 0.288 0.297 0.349 0.445 0.457 0.458 0.459 2城市乞讨人员是城市中普遍存在的现象，是城市管理中令人头痛的问题，以至 2004 年 6 月举行的政协北京市第十届委员会第十四次主席会议， 专门审议了一项题为 关于加强我市 对流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告 。一般而言，对乞丐问题存在两种不同的政策 逻辑。一种逻辑是从公民权利和自由的角度出发，反对政府干预和限制乞丐行乞。这种观点 认为政府采取限制乞丐的行为是一种“歧视逻辑” ，一种“面子逻辑” ，一种“强权逻辑” ， 违反最基本的人权：政府作为全体公民的代表，理应该维护乞丐的基本权利和自由。一种逻 辑是从公民利益和社会秩序的角度出发，赞同政府干预和限制乞丐行乞。这种观点认 为限制乞丐是现代文明的必须要求，乞丐有职业化趋势，很多人利用行乞谋取暴利；乞丐不 劳动而获取成果，不利于社会发展；乞丐也影响了被乞丐人的行动自由，政府作为公共权力 的代表，理应该采取强制措施治理乞丐问题。 请问： 你对以上两种政策逻辑有何看法， 你认为治理城市乞讨人员的合理对策有哪些？ 四、论述题(共 2 小题，每小题 20 分，共 40 分) 1依据公共管理相关理论，试析我国政府“权力扩张，机构膨胀”成为顽症的原因。 2从资源配置的角度，试析政府机制在弥补市场失灵中的效能与局限。 参考答案： 参考答案： 武汉大学 2005 年攻读硕士研究生入学考试试题 武汉大学 2005 年攻读硕士研究生入学考试试题 科目名称：公共管理学 科目代码：346 一、简答题（共 5 小题，每小题 10 分，共 50 分） 1公共管理学及其基本内涵。 答： 科目名称：公共管理学 科目代码：346 一、简答题（共 5 小题，每小题 10 分，共 50 分） 1公共管理学及其基本内涵。 答：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济 的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现 公共的福祉与公共利益。 公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分， 其重 点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。 公共管理作为一门学科或研究途径，其内涵在于： (1)公共管理基本上是一个整合性的概念。从现在来看，正如格恩(A. Gunn)所认为的， 基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”(third Way)。公共管理在“什 么”(What)与“为何”(Why)层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在如何(How)层面上沿袭 企业管理。 (2)公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。 公共管理并不否定公共部门的特性，主张在维持“公共”性格的基础上，运用私部门的管理 手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。公共部门与私部门所使用的管理方法， 在实际选择使用时是讲究实用主义， 两者的关系是互补而非替代。 当然其中最大的挑战乃是 如何发现更有效的方法来整合公私部门所使用的工具。 (3)公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部技术问题、外部整合问题。当代公共管理非 常重视外部整合问题。 学者哥兰毕亚斯基认为当代公共管理十分重视外部整合问题， 能获取 诸多好处，如对现实的完整检视；拓宽研究范围；获取更多研究资源，并加强与其他理论的 竞争性。波兹曼和史陶斯曼亦认为，兼顾内外环境关系，特别是重视外部环境，强调战略管 理是公共管理与传统行政之不同。 (4)公共管理不完全等于“政府管理” ，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强 调的是政府行政或政府管理。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私部门、非营利 部门，非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理，即由众多行动者 组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。 (5)公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视三 E，即经济、 效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理、授予权能的 同时， 强调责任的重要性， 并认为只有发展客观有效的绩效测量标准， 政府的责任才能落实。 (6)公共管理关注和重视政府改革与再造。公共管理的兴起与发展，可以说与 20 世纪 70 80 年代以来的政府改革与政府再造紧密相联。政府部门的改革、变革、再造、创新一直 是公共管理研究的主体。 这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。 另一方面我们亦可 以看到，政府改革若持久不停，公共管理的概念、外延与内涵都应不断的充实。公共管理理 论亦是不断发展的。 (7)公共管理是一个科际整合的研究领域。社会事务和社会问题多种多样，政府及公共 事务亦是复杂万千，因此公共问题的解决，有赖于多学科共同努力方能找到路途和答案。基 本上，公共管理是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理 学借用了许多理论与方法。 现阶段公共管理的最大挑战之一便是一方面建构理论， 另一方面 兼顾实际。 2公共部门的绩效概念。 2公共部门的绩效概念。 答：公共部门绩效具有特定的涵义，指一个行政单位在一定时期内的行政管理活动中， 行政总产出与行政总投入的比率，可用公式表述为：公共部门绩效=行政产出/行政投入。它 含有效益要素、经济要素和时间要素。 （1）公共部门绩效在行政管理中的地位： 公共部门绩效是衡量整个行政管理活动的重要标准； 公共部门绩效高有助于建立政府与社会之间的良性关系； 公共部门绩效高低关系到我国的现代化进程； 公共部门绩效是行政管理学研究的主题。 （2）影响公共部门绩效的主要因素 环境因素。行政管理总是处于一定的环境之中，因而公共部门绩效必然受到环境的影 响或制约。良好的环境有利于公共部门绩效的提高；相反，如果环境不佳，公共部门绩效通 常不高。影响公共部门绩效的环境因素，包括政治环境、经济环境、社会环境和地理环境等 诸多方面。 组织因素。行政组织作为行政管理过程中的一个重要因素，对公共部门绩效有着十分 重要的影响。 影响公共部门绩效的组织因素包括以下几个方面： 行政机构的设置对行政管理 效率有着重要影响； 行政职位的设置也会对公共部门绩效产生影响； 行政管理各环节是否相 互配合、相互协调也是影响公共部门绩效的一个重要因素。 人员因素。人是行政管理的主体，要提高公共部门绩效，关键在于提高行政人员的素 质和调动行政人员的积极性。因此，人员因素对公共部门绩效有着重要影响。这方面的因素 包括行政领导者素质、一般行政工作人员素质和人事管理工作质量等。 科学技术因素。现代科学技术在行政管理中得到了较为广泛的应用，出现了行政管理 的办公自动化， 从而大大地促进了公共部门绩效的提高。 影响公共部门绩效的科学技术因素， 主要指办公设备的现代化程度。 公共管理的方式与方法。随着现代化科学技术的发展和管理科学的兴起与发展，行政 管理的方式方法出现了革命性的变革。 现代先进的行政管理的方式与方法， 对于提高公共部 门绩效具有重要的促进作用。 3公共管理顾客导向的内涵。 答： 3公共管理顾客导向的内涵。 答：所谓的顾客导向，意指组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织 的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。 (1)具体而言，顾客导向的意涵为： 实行“站在顾客立场思考” 。组织所关心的是顾客，而非组织，重视问题而非产出。 将顾客视为主要资产。组织真正的资产不在收支平衡或盈利的增加，而是顾客。当组 织失去顾客的同时，也就失去了其他资产。 顾客满意即组织目标。 顾客的满意就是组织的目标， 工作的重点在于达成顾客的合理 期待和愿望。 建立与顾客之间的长期互动关系。针对顾客的需要，设计、提供理想的产品或服务， 加强与顾客的直接互动，了解顾客的期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。 (2)将顾客导向引入政府管理，对政府效能和服务质量的提高可产生重大的影响，以奥 斯本和盖普勒(Osborne and Gaebler，1992，181186)的看法，顾客导向的积极作用在于： 顾客导向的组织可促使服务提供者， 对顾客真正负起应有的责任； 顾客导向的组织使组织成 员在决策时， 能减少政治因素的不当干预； 顾客导向的组织可激发出组织成员更多的创新行 为； 顾客导向的组织可对民众提供更广泛的选择； 顾客导向的组织其产出较能符合大众的需 求，不容易形成浪费；顾客导向的组织能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地 位和权益；顾客导向的组织可创造出更多公平的机会。 总之，顾客导向的理念主张将企业管理中顾客至上的精神和方法运用于政府管理， 这样的政府把民众尊为顾客，尽量提供高质量的服务，以顾客需要为施政方向，规划各项施 政方针，以此获取人民的支持。 4西方国家“政府再造”的主要特征。 4西方国家“政府再造”的主要特征。 答：西方行政制度改革的共同特征主要由以下几点： （1）中央与地方关系的变化 西方国家由于垄断资本主义的高度发展和现代科学技术的突飞猛进， 以及各类矛盾日益 尖锐， 人类生存环境恶化， 原有的政府行政管理体制、 方式都已无法适应其阶级统治的需要， 难以处理社会经济生活中日益增加的各种复杂问题， 不得不进行调整和改革， 以改善政府对 社会经济事务的服务和管理，保持整个社会协调稳定地发展。 西方国家行政改革的主要方面之一，是适应其经济、政治、文化环境的变化，而对行政 权力结构的纵向划分即中央政府与地方政府关系进行调整和改革。 无论是在联邦制国家， 还 是在单一制国家，这种调整和改革的趋势都十分明显。 联邦制国家中央与地方关系的变化 联邦制国家战后奉行了合作联邦主义， 改变了过去中央政府和州政府职能相互独立的状 况， 随之而来的是中央对州政府管理事务的不断干预。 这是联邦制国家联邦政府为了缓解危 机，迅速发展经济，处理日益增多的社会问题的需要。美国、联邦德国和瑞士是其中比较典 型的国家。 单一制国家中央与地方关系的变化 西方单一制国家的中央与地方关系则出现了两个相反的变化趋势： 以前中央集权程度较 高的国家的不断分权化倾向和以前地方分权程度较高的国家的不断集权化倾向。 （2）行政机构与管理方式的变化 对行政机构和管理方式的调整， 特别是行政机构的重组更成为西方国家政府经常性的活 动。 尽管西方各国由于现实的社会经济条件和历史文化传统的差异， 在行政机构和管理方式 改革的具体内容、方式和时间上各不相同，但在大致趋向上还是表现出了诸多一致性。 政府机构日趋庞大，职能分工专业化。 政府部门综合协调职能的增强。 加强政府参谋咨询组织建设。 建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化。 加强对社会经济的宏观调节和指导作用。 在政府管理中引进私人企业的成功管理方法。 （3）公务员制度的完善 西方各资本主义国家， 十分重视公务员制度的改革和完善， 以便适应现代社会发展的要 求。西方国家公务员制度改革的特点或者说完善的趋势主要表现在： 公务员系统结构的变革和发展。以品位分类为特征的公务员系统结构与以职位分类为 特征的公务员系统结构逐步融合。 公务员管理机构的发展和完善。西方各国均开始加强公务员管理机构的建设，包括设 置统一的中央人事管理机构，协调人事管理的各项职能，协调政府各部人事机构的运行；加 强人事管理中的决策、 执行和裁决三个主要环节的分工， 设立统一的决策性人事机构及独立 的裁决性人事机构；建立负责咨询、调研和培训等的辅助性业务机构；发展负责处理政府与 公务员关系的机构等。 公务员制度各种机制的变革和完善，主要是公务员更新机制的完善、激励机制的发展 和监控机制的健全等。 5公共部门战略管理中的 SWOT 分析。 5公共部门战略管理中的 SWOT 分析。 SWOT 分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从某种程度上来看，战 略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。 SWOT 分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，掌握外部机会 (opportunity)，规避威胁(thrends)，从而制定良好战略的方法。SWOT 分析的主旨在于给出一 个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会， 规避风险。 （1）进行 SWOT 分析，建造 SWOT 矩阵的过程有八个步骤：列出组织的关键外部机 会；列出组织的关键外部威胁；列出组织的关键内部优势；列出组织的关键内部弱 点；将内部优势与外部机会相匹配，形成 SO 战略；将内部弱点与外部机会相匹配，形 成 WO 战略；将内部优势与外部威胁相匹配，形成 ST 战略；将内部弱点与外部威胁相 匹配，形成 WT 战略。 （2）SWOT 分析的关键是进行优势与劣势，以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行 动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行 SWOT 分析最困难的部分，它要求有良 好的判断。经过 SWOT 分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择： 优势机会(SO)战略。 是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组 织及管理者都期望可以利用自己的优势， 并抓住外部环境所提供的机会， 组织往往通过采用 WO、ST 或 WT 战略而达到能够采用 SO 战略的状况。 弱点一机会(WO)战略。(WO)WO 战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运 用于这一战略的情况是： 组织存在着外部机会， 但内部存在着弱点， 妨碍着外部机会的实现。 优势威胁(ST)战略。ST 战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。 弱点威胁(WT)战略。 WT 战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的 防御性战略， 一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织的确出于不安全或不确定的 境地。 总之， SWTO 分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、 机会与威胁的相关信息， 以便组织作出最好的回应。 二、辨析题（指出每组两个概念的基本内涵，并说明两者的异同。共 2 小题，每小题 14 分， 共 28 分） 1公共行政与公共管理 二、辨析题（指出每组两个概念的基本内涵，并说明两者的异同。共 2 小题，每小题 14 分， 共 28 分） 1公共行政与公共管理 （1）公共行政与公共管理的内涵： 公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 这一定义的含义包括： 首先， 公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局， 不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会公共事务，即政府在公共事务的管理 上才是权威，私人事务不属于其管辖范围，在私人事务方面政府不是权威，这就是为什么我 们通常在行政前面加上“公共”两字的原因。第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必 须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和 程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、 管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共 的福祉与公共利益。 公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分， 其重点在 于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。 （2）公共行政与公共管理的异同： 第一，公共行政与公共管理的联系。在广义上，公共行政和公共管理二者是相等的，都 可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动 （主要是包括政府公共管理） 。 也就是说， 二者的外延是一致的。 前者指政府对自身事务的管理； 后者指政府对包括自身事务在内的整 个社会的管理。同样，一般人们所讨论的公共管理，亦可以认为只是行政学意义上的概念。 其实，在最广泛范围内，公共管理也可以分为宏观、中观和微观3个不同的层次。宏观层面 的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治 管理。管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是我们 所谓纯粹意义上的公共管理， 即与政治统治相分离的公共管理活动。 在政治行政二分法下， 公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决 管理技术和方法问题， 新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。 我们通常所说的公共部门 与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。 第二， 公共行政与公共管理的区别。 公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管 理的两种不同模式。一方面，理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国 内也被称为行政管理。 因此所谓公共行政是指政府对国家、 社会及自身事务所进行的一系列 管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。由于 现代政府是公众权力的执行者， 承担着建立在委托代理关系上的管理人角色， 因而如何保 持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。 公共行 政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公 共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是“公共的”管理活动。另一方面，“公 共管理是指政府及其他公共机构， 为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求， 对涉及 公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能， 而弱化了政府的政治统治职能”。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性 是公共管理的内涵。 原因在于： 第一， 公共管理主体的社会性内涵。 公共管理的主体是国家、 政府和社会政府组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物， 政府的生命力来自于它的社会服务作用； 社会公共组织本身就是社会自我管理、 自我服务的 组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会（广义的社会）公共事 务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的 共同性内涵和基础性内涵。 2政府组织与非营利组织 2政府组织与非营利组织 答： （答： （1）政府组织，从广义而言，凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共 利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目的的组织。公共组织的特 性归纳起来主要有以下几点： 政府组织是以追求公共利益为其价值取向。 政府组织行政的推行， 其主要的目的与动 机，是在谋求社会的“公共利益” ，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下 来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持。 政府组织的活动受法律法规的限制并具法律的权威。 政府组织的活动举凡预算的编制 或执行、人员的晋升、资源的使用等等，皆必须在宪法或法律的规范下行动。再者，政府组 织所制定与执行法律是带有权威性的，其效力范围及于全国性，如不服从将受强制制裁。而 私营组织所制定的规则，其效力范围是有限制的、区域性的，人员的服从是自愿性的。 政府组织权威的割裂。 许多政府组织除了要向其上级行政单位负责外， 同时也要考虑 其服务对象立法机关、司法机关和其他人民团体的要求。 政府组织受到高度的公共监督。 政府组织因为基本性质是政治性的组织， 其一举一动 都必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督， 其所作所为好似金鱼缸里的活动一样， 必须 是公开的、透明的。 政府组织间的相互依存性。政府组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运 作必须要在各级政府问的网络中折衷协调， 因为一个单位的工作必须在其他单位的配合下才 能完成，因此，机关不能存有本位主义的想法，应打破藩篱，通力合作，以促进公共政策的 有效执行。 政府组织政治因素的考虑。 政府组织的行动必定发生在具有政治意涵的环境中， 其制 定的政策无论是文化的、教育的，还是经济的皆具有政治的意义，即使行政人员以其专业的 标准处理公务问题，其所发生的后果也有政治上的影响。 政府组织的目标大多模糊不清且不易测量。 政府组织的目标就是要创造公共利益， 但 公共利益大多是抽象模糊的， 它似乎只是作为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大 多数人服务的一种象征符号。 政府组织的独占性。政府组织虽然可以通过政治权威或公共权力的行使而生产某些财 货或服务，形成一种独占市场的局面，不许私人加入竞争，但在民主国家中，基于自由经济 的理念，政府所提供的财货或服务大多是属于公共财的性质。 政府组织行为具有强制性。 政府组织的活动本身即具有强制性， 凡是在其职权范围以 内的事务，皆有管辖权，如果公民有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分。 （2）非营利组织组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组 成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。非营利组织可以归结为 六个特色： 正式的组织。 它必须有某种程度的制度化， 临时和非正式的民众集合并不是非营利组 织。非营利组织同时要得到国家法律的合法承认；这种法人资格，才能为团体托付订定契约 和保管财物。 民间的组织。它必须与政府组织分开，既不是政府组织的部分，也不由政府官员充任 的基金会所管理。 但这并不意味着非营利组织不能接受政府的明显支持， 或者政府官员不能 成为董事；最主要的在于它在基本结构上是民间组织，不能为政府控制。 非利益的分配。 它不是专为本身组织生产利润， 非营利组织在特定的时间中聚集利润 但是要将其使用在机构的基本任务， 而不是分配给组织内的财源提供者， 这是非营利组织与 私人企业的最大不同之处。 自己治理。非营利组织能监控他们自己的活动，它们有内部的治理程序，而不接受外 在团体的控制。 志愿性的团体。非营利组织包括某些程度的志愿参与机构活动的导引或是事务的管 理，特别是志愿人员组成负责领导的董事会。 公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务，并提供公共财。 三、案例分析题（共 2 小题，每小题 16 分，共 32 分） 三、案例分析题（共 2 小题，每小题 16 分，共 32 分） 1基尼系数是描述一国收入分配差异程度的理想指标，基尼系数越大，该国的贫富差 距就越大。一般认为，当基尼系数小于 0.2 时，收入分配属于绝对平均水平；当基尼系数为 0.20.3 时，属于比较平均；当基尼系数为 0.30.4 时，收入分配相对合理；当基尼系数 为 0.40.5 时，贫富差距就较大；当基尼系数大于 0.5 时，就是贫富悬殊了。请根据下列 表 1 和表 2 中的数据及相关信息，回答以下三个问题： （1）根据世界各国的一般情况来看，经济发展与贫富差距之间呈现何种关系，原因何 在？ 答： （1）根据世界各国的一般情况来看，经济发展与贫富差距之间呈现何种关系，原因何 在？ 答：世界各国的经济发展情况表明，在经济发展的初期，各国的基尼系数都比较底，随 着经济的发展， 基尼系数逐步的提高， 并在人均收入达到 300 美元至 500 美元的时候达到峰 值，之后随着经济的发展又慢慢的下降。 这种关系的原因在于，适当拉开收入差距，对于提高社会效率是有益的。按照经济 学公平与效率的辨证关系原理分析。过分平均就会扼杀效率，而要提高效率，就必须拉 开收入差距。因此在经济发展的初期，合理拉开收入差距有利于经济的发展。 而收入 差距过大又会扼杀公平， 当收入差距过大时又会带来一系列的社会问题从而阻碍经济的 发展，因此有必要控制贫富差距，从而保障经济的发展。 （2）中国贫富差距变动的规律是什么，它与世界各国的普遍规律之间有何异同，原因 何在？ 答： （2）中国贫富差距变动的规律是什么，它与世界各国的普遍规律之间有何异同，原因 何在？ 答： （1）中国贫富差距变动的规律及其与世界各国的普遍规律之间的异同 国际公认的标准，基尼系数若低于 0.2 表示收入绝对平均；0.2-0.3 表示比较平均；0.3-0.4 表示相对合理；0.4-0.5 表示收入差距较大；0.6 以上表示收入差距悬殊。中国基尼系数的变 动规律是基尼系数随着经济的发展一直在升高。 中国基尼系数的变动规律与世界各国的普遍 规律之间的相同之处在于，基尼系数都随着经济发展而提高，然而，中国基尼系数在不断增 大的同时，与其他国家不同的是以下现实：第一，经济保持高速增长，而且这种发展势头还 在继续。在 1978-2004 年间，中国的 GDP 年平均增长率为 9.4%。 第二，贫困人口不断降 低，低收入者的绝对收入在增加，生活状况在改善。根据国家统计局的统计，中国农村极端 贫困人口从 1978 年的 2.5 亿，贫困发生率 30.7%，持续下降到 2002 年的 2820 万人，贫困 发生率 3%。乡镇居民最低收入户的人均年收入从 1990 年的 859.92 元增加到 2004 年的 3084.83 元。 （2）中国贫富差距变动特殊规律的原因： 基尼系数的评判标准，主要是基于西方国家经验的抽象，这些国家的一个基本特征是完 成了城市化、工业化和国际化进程。对于已经完成城市化和工业化的国家，基尼系数处于 0.3-0.4 这个合理区间时，收入差距适当，社会稳定，经济发展。而基尼系数超过 0.4 警戒线 时，收入差距过大，经济发展停滞，社会问题严重。在这些国家，收入差距和收入差距影响 的判断标准和判断结果重合。 中国目前城市化和工业化水平都比较低，而且城市化的速度滞后于工业化的速度。因此， 不能简单地套用西方国家城市化和工业化完成后的评判标准。 根据刘易斯的二元经济发展理 论，一个国家在城市化和工业化的进程中，农村劳动力向城市转移，资本向城市和工业化部 门流动，必然会引起收入分配向城市居民和资本拥有者倾斜，收入不平等加剧，而一旦完成 城市化和工业化后，资本会向农业部门回流，收入不平等程度降低，反映到基尼系数上，就 会出现先增大后减小的趋势。 处于城市化和工业化进程中的国家，基尼系数往往要高于完成城市化和工业化后的国家， 这是正常现象。 因此， 用于判断城市化和工业化进程中国家的收入差距影响的标准应该适当 放宽，而不是教条地使用 0.4 作为警戒线。中国的基尼系数超过 0.4，进入收入差距过大的 区间，但其对于经济的负面影响并不突出，工业化和城市化的步伐仍在继续，不能据此判断 中国收入差距影响也超过了警戒线。 （3）政府应该如何协调平等与效率之间的关系？ 答： （3）政府应该如何协调平等与效率之间的关系？ 答：公平与效率的关系。这种关系主要涉及政府的社会职能。关于效率和公平的解释是多种 多样的。一般而论，公平通常是指社会成员机会或收入的均等化，以及社会权力的平等化。 效率则是指资源的合理、有效的配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效 率的恒定标准。按照经济学家曼昆(NGregory Mankiw)的解释，效率是社会能从其稀 缺资源中得到最多东西的特性，平等则是经济成果在社会成员中公平分配的特性。 “效率是 指社会能从其稀缺资源中得到最多东西。平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。 换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时 候，这两个目标往往是不一致的。 ” 公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系，不只是现代经济问题的焦点之一，更 是人类社会政治和道德问题的轴心。 因此， 直接与广泛和深层次的人类价值判断问题相联系， 进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系， 成为每一个国家的政府过去、 现在和将来都 不可能回避的问题。 公平与效率作为两种价值取向存在一种此长彼消的替代关系， 在同一时 间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。这样，作为一种宏观公共政策选择，政府 事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取向和政策标准。 公平与效率的争论是广泛和持久的。 “效率优先论” 、 “公平优先论”和“效率与公平平 衡论”是关于公平与效率的三种典型的观点。效率优先论认为，效率是竞争的产物，竞争与 市场相联系，市场则与“天赋人权”的自由权利相联系。换言之，效率优先论认为存在这样 一种逻辑关系，即没有个人权利就没有个人自由，没有个人自由就没有市场竞争，而没有市 场竞争就没有效率。 因此， 个人权利是效率优先的前提、 基础和结果。 效率优先论同时认为， 效率是个人勤奋工作的结果，直接反映个人努力的程度，而勤奋的人理应占有更多的资源， 获得更多的报酬。因此，效率反映真正的公平，政府不能通过干预实现“结果均等” ，因为 这会损坏社会发展的机制，最终导致“公平”的虚无化。 公平优先论认为，公平是个人“天赋权利”具体化。这种权利不适用于市场交换，不能 用后天源自市场竞争的金钱作为衡量的尺度。 市场竞争导致的个人收入的巨大反差， 是对个 人权利的直接侵害。不仅如此，与市场竞争相联系的效率不但与“公平”无关，而且是不公 平的结果。因为，市场竞争不仅会导致个人收入的两极分化，而且会形成竞争优势与竞争劣 势资财占有、 信息占有、 社会关系占有、 受教育程度、 个人能力等等， 从而严重破坏 “机 会均等” 的原则， 形成事实上的权利的不平等。 这种不平等导致社会差距的扩大化、 深刻化、 持续化，进而可能导致制度危机。同时，市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和 付酬的。因此，只有通过运用公共权力，即通过政府干预才能实现社会收入分配和社会权力 分配的均等。 效率与公平平衡论认为公平与效率同等重要，主张在公平与效率之间建立一种平衡关 系，即以最小的公平代价换取最大的效率结果。据此，效率与公平最优交替论主张同时建立 以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济，进而在“混合经济”的基础上建 立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度，借以在保持以“自利”为导向的效率 的同时，通过政府对社会收入再分配的有效的宏观调节，维护基本的社会公平。效率与公平 平衡论是当代世界多数国家政府宏观公共政策的价值选择， 也比较适合我国的国情， 因此在 我国解决公平与效率的基本原则就是效率优先兼顾公平， 并且在现阶段我国贫富差距不断扩 大的情况下，我们要更加注重社会公平问题。 表 1 世界各国基尼系数平均值的变动 人 均GDP （美元） 100以 下 101200 201300301500501 1000 1001 2000 2000以 上 平 均 基 尼 系数 0.419 0.499 0.530 0.494 0.438 0.401 0.365 表 2 中国基尼系数的变化 年代 1967 1978 1981 1984 1989 1994 1999 2000 2001 基尼系 数 0.15 0.15 0.288 0.297 0.349 0.445 0.457 0.458 0.459 2城市乞讨人员是城市中普遍存在的现象，是城市管理中令人头痛的问题，以至 2004 年 6 月举行的政协北京市第十届委员会第十四次主席会议， 专门审议了一项题为 关于加强 我市对流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告 。一般而言，对乞丐问题存在两种不同的 政策逻辑。一种逻辑是从公民权利和自由的角度出发，反对政府干预和限制乞丐行乞。这种 观点认为政府采取限制乞丐的行为是一种 “歧视逻辑” ， 一种 “面子逻辑” ， 一种 “强权逻辑” ， 违反最基本的人权：政府作为全体公民的代表，理应该维护乞丐的基本权利和自由。一种逻 辑是从公民利益和社会秩序的角度出发， 赞同政府干预和限制乞丐行乞。 这种观点认为限制 乞丐是现代文明的必须要求，乞丐有职业化趋势，很多人利用行乞谋取暴利；乞丐不劳动而 获取成果， 不利于社会发展； 乞丐也影响了被乞丐人的行动自由， 政府作为公共权力的代表， 理应该采取强制措施治理乞丐问题。 请问： 你对以上两种政策逻辑有何看法， 你认为治理城市乞讨人员的合理对策有哪些？ 请问： 你对以上两种政策逻辑有何看法， 你认为治理城市乞讨人员的合理对策有哪些？ 答： （1）乞讨作为一种古老的社会现象，即使在经济社会高度发达的欧美国家也难以杜 绝。而且作为一种基本人权，任何机关、任何人都无权剥夺。但是，流浪乞讨者在行使这一 权利的同时，也引发了一系列社会问题，必须进行有效的管理： 是影响了城市形象， 干扰了正常的社会秩序。 目前市区流浪乞讨者主要集中在钟山大 街、钟山经济开发区等繁华地段以及明湖路、交通南路等餐馆较多的路段，在钟山经济开发 区佳慧超市一带，每隔三五步就有人上前乞讨，有些小孩拦住行人甚至抱住行人的腿，强讨 强要，影响了城市形象，干扰了正常的社会秩序。 是长期流浪导致儿童性格缺陷。表现为独立、敏感、封闭、自我、多疑、固执，缺乏 合作意识，自我保护意识非常强烈，对于主流社会有着复杂而无知的情绪。长期的自尊受损 造成了他们的人格缺失，这些孩子人性中“恶”的一面被张扬。他们对物质有着常人难以想 象的渴望，物质的匮乏激发了他们求生的本能，为了这个目标，他们可以使用各种方法和手 段。 是一些流浪乞讨儿长期无人管， 易被社会上的不良分子威逼利诱， 走上违法犯罪道路。 在六盘水市救助管理站救助过的流浪乞讨儿中，大多数都有过挨打、偷抢、乱贴小广告等非 法和违法行为，成为社会治安的不稳定因素。更有甚者，有的乞讨儿被拐卖，有的乞讨儿被 不法分子人为致残，有的婴儿被喂食安眠药，成为不法分子“挣钱”的工具，失去最基本的 自由和权利。这些阴暗都裸露在阳光下，如果听之任之，则是对社会道德的公然漠视。 是普遍存在着制造假象以博取同情的乞讨现象。六盘水市救助管理站通过上街劝导， 发现抱着“患病”婴儿、带着假骨灰盒、持假学生证乞讨的不在少数。这些现象不利于创建 诚信社会，使得道德和良知往往被欺骗。 （2）治理城市乞讨人员的合理对策 进一步明确有关部门的职责，加强协调配合。 在工作中，各有关部门要互相支持、配 合，建立良好的工作机制。民政部门综合负责流浪乞讨病人的救助工作。民政、公安和城管 等部门的工作人员在执行职务时， 发现流浪乞讨人员， 应以书面形式告知其向救助管理站求 助；在繁华街区、重要公务活动场所、交通要道，发现有流浪乞讨人员，应劝其离开。对未 成年人、残疾人、老年人以及行动不便的其他人员，将由公安、城管的执法人员将他们依法 进行保护性救助，主动护送、引导到救助管理站。如果流浪乞讨人员不听从劝阻，影响了社 会秩序，则依照有关规定进行治安处罚。对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流浪乞讨人员以及 幕后操纵教唆人员，由公安机关依法查处。此外，加强与卫生部门协调，设立流浪病危、精 神病患者定点医院。为防止“跑站”等行为，与铁路部门联合，实行返乡乘车凭证制度。 对未成年人及行动不便的乞讨人员实行保护性救助。 未成年乞讨儿作为无民事行为能 力人或限制民事行为能力人， 需要实施一种有别于成年流浪乞讨人员的保护性救助， 用强制 手段进行保护。特别是那些受人控制、饱受摧残的儿童，如果不采取强制手段，就难以把他 们从幕后控制者的手中彻底解放出来。 在实施 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 的过程中， 一些城市对乞讨儿采取了一些有针对性的救助办法， 如苏州把未成年乞讨者强制 送到救助站，杭州市对未成年乞讨人员视作自愿救助对象，直接护送至救助管理站,对这些 好的经验，六盘水不妨借鉴。 改善救助条件，明确救治职责，设立未成年人救助保护机构。一是加强救助站管理、 服务和设施建设， 吸引生活无着落的流浪乞讨人员主动求助。 二是多渠道解决流浪乞讨病人 救治费用问题。明确流浪乞讨病人医疗救治的服务范围、救治标准。属于救助对象的，医疗 费用按照有关规定，通过民政部门现行救助管理经费渠道解决。不属于救助对象的，医疗费 用可以通过现行城镇职工基本医疗保险制度、 新型农村合作医疗制度、 城乡困难群众医疗救 助制度统筹解决， 也可以发挥慈善机构和社会捐赠资金的作用。 三是建立流浪儿童救助保护 中心，对未成年儿童进行保护性救助。 尽快设立慈善捐款机构，引导人们理性献爱心。目前施舍者多是中小学生，他们都是 看着可怜就冲动施舍。怎样才能规范管理乞讨人员、制止非法行乞，又能弘扬扶贫济弱的社 会道德呢?就是进行理性捐助，即人们不直接向流浪乞讨者献爱心，而是根据自己的经济状 况，不定期向慈善机构捐赠善款。再由这些专门的机构来鉴别、帮助那些需要帮助的人，有 针对性地用于救助生活无着落的流浪乞讨人员， 这样既避免盲目献爱心， 又断了非法乞讨者 的“粮” ，达到既不鼓励乞讨、又体现人性化的目的。如果实施得好，还可在此基础上设立 乞讨区，由慈善捐款机构向乞讨区的合法行乞人员给予帮助，使流动乞讨变成固定乞讨，分 散乞讨变成集中乞讨，无序管理变成有序管理。 四、论述题(共 2 小题，每小题 20 分，共 40 分) 1 依据公共管理相关理论，试析我国政府“权力扩张，机构膨胀”成为顽症的原因。 答： 四、论述题(共 2 小题，每小题 20 分，共 40 分) 1 依据公共管理相关理论，试析我国政府“权力扩张，机构膨胀”成为顽症的原因。 答： （1）我国建国后，多次行政机构改革仍逃不出恶性循环的根本原因是： 原有经济体制的制约。政府职能是政府机构设置与变革的基本依据。政府职能在很大 程度上取决于一个国家采用的经济体制。我国经济体制改革虽已进行了 20 多年，市场机制 在实际经济生活中的作用正日益增强， 但政府机构改革大多是在建国初期就形成的高度集中 的计划经济体制的背景下进行的。 其主要特点是政企不分， 政府主要依靠行政手段直接管理 经济和经营企业。这样，随着经济的发展，分工的细化，新的行业的不断产生，与这些行业 相关的管理部门主要是专业经济管理部门必然膨胀起来。 行政管理体制的制约。 我国实行条块结合的行政管理体制， 采用金字塔式的逐级下达 指标，层层落实的管理方式，强调上下对口，各地划一。这是我国政府机构，特别是地方政 府的机构很难有效精简的重要原因。 人事制度的制约。这体现在： a.安置性的就业制度。在过去的人事制度下，国家机关每年都要安置不少大中专毕业生 和军队转业干部。这样，本来精简掉的编制，不得不年复一年按常规增长。 b.干部管理制度不健全、不科学。机关干部能进不能出，能上不能下，能官不能民，缺 乏科学的优胜劣汰制度和办法， 致使干部队伍的数量越来越庞大， 更使得干部的调整成为机 构改革的一大阻力。 c.富余人员安置没有出路。原有的人事制度，一般都采取机关内部消化的路子和由组织 上包下来分配的办法，效果不明显，已经取得的精简效果也难以巩固。 d.工资制度。无论是 50 年代确立的级别工资制，还是 80 年代改成的结构工资制，都使干部 的工资增长，各种待遇的提高，完全依赖于职务、级别，而机构领导职务的数量是有限 的。因此，为了照顾干部的利益、情绪，就要不断地制造出新的机构，或者使机构升格， 或者设置较多的副职，突破领导职务数的限制。 机构编制管理的软约束。 a.“长官意志” 。一些机构和人员的增加并不是科学论证的结果，而是领导意志的产物， 主观随意性较大。 特别是有些领导只习惯于靠增设机构、 机构升格和增加人员来加强某项工 作，强化某项管理，而不善于发挥原有职能部门的作用，也不善于通过改变工作方式、加强 机关制度化建设来提高工作效率。这种“长官意志”只会削弱机构编制管理，助长膨胀的势 头。 b.法律制约手段缺乏。长期以来没有制定一套严格科学的行政组织法规，机构设置和人 员配备无法可依，无章可循，缺少规范，没有制约，违反编制纪律也不受到行政处罚。这是 机构编制软约束的突出表现。 c.缺乏经费约束手段。长期以来，我国的机构编制管理与行政事业经费的管理相脱节。 这就从经费管理上为机构编制膨胀开了方便之门。 此外，其他社会因素，诸如机关工作人员的观念、不健全的社会化服务和保障体系、机 关职业的传统优越感及其对一部分社会成员的较强吸引力等，都制约着机构改革。 （2）我国干部人事制度存在的弊端有： 在新陈代谢机制方面存在的问题是：公务员队伍的“出口”仍不畅通，尤其是辞退制 度实施的阻力太大； 政府机关分流“富余人员”的工作与国企下岗人员的“再就业工程”冲 突，增加了分流难度；公务员队伍的“进口”却日渐扩大，我国公务员队伍的总数不但没有 减少，反而逐年有所增加；公务员队伍的整体素质急需提高。 我国的职位分类存在诸多问题，其人事管理的基础作用未能得到有效发挥。主要表现 在：a.我国各级行政组织机构在市场经济中的职能定位不准确，转变不彻底，导致了职能分 解不科学，职位设置极具随意性，这就无法克服机构臃肿、冗员充斥的弊端；b.我国各级行 政组织在职能分类的具体实施过程中， 过分强调了“人”的因素和品位传统； c.我国各级行 政组织在非领导职务的设置上极不规范；第四，我国的职位分类至今未立法，现行的编制法 规也不健全。 当前我国公务员激励机制中的主要问题有：a.考核评价体系不科学，考核的结果缺乏 客观公正性，不能作