我国精神卫生立法研究

1 / 43 我国精神卫生立法研究 精神疾病是在各种生物学、心理学以及社会环境因素影响下人的大脑功能失调，导致认知、情感、意志和行为等精神活动出现不同程度障碍的疾病。 精神疾病不仅严重影响患者及其家属的生活质量，同时也给社会带来沉重的负担。目前，我国正处于社会转型期，由于社会变革和经济发展，各种社会矛盾增多，工作生活节奏加快，竞争压力加大，劳动力重新组合，人口和家庭结构变化明显，人口呈现老龄化趋势，人们的各种心理应激因素急剧增加。同时，由于在我国精神卫生知识尚不普及，大多数人对精神疾病认识不足，从而使得精神疾病发病率 明显上升。此外，儿童和青少年心理行为问题、老年性痴呆和抑郁、药品滥用、自杀和重大灾害后受灾人群心理危机等方面的问题也日益突出。资料显示，目前全世界约有 4.5 亿人患精神、神经或行为疾患；我国至少有1 亿人患有各种精神障碍疾病 ，患病率高达 13.47 ，有精神疾病患者约 1600 万人 。精神疾病已成为我国疾病分类中较为严重的一类疾病，在我国疾病总负担的排名中居于首位，已占到疾病总负担的 1/5，超过了心脑血管、呼吸系统及恶性肿瘤等疾病。 而且，精神疾病患者因疾病而出现的难以预料的自杀、自伤或伤人毁物等行为，也给公共安 全和社会稳定造成了威胁和危害，精神疾病和精神卫生问题已成2 / 43 为我国重大的公共卫生问题和较为突出的社会问题。 因此，加强精神卫生工作，做好精神疾病的防治，关系到人民群众的健康和社会的稳定，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。通过精神卫生立法为精神卫生事业发展提供法律保障，并依法管理精神卫生工作，是加强精神卫生工作和保障其可持续发展的最重要而有效的措施，也是社会文明的标志和法治社会的要求。这对我国加强精神卫生工作，保障精神疾病患者合法权益，提高公民精神健康水平，保持社会安定有序，构建社会主义和谐社会，具有极其重要 的意义。笔者将结合我国实际情况，对精神卫生立法相关问题予以分析探讨，以作引玉之砖。 一、精神卫生相关概念 进行精神卫生立法，有必要首先对精神卫生的相关概念作一阐述。在此，笔者就精神卫生的主要概念作一介绍。 （一）精神卫生 在阐明精神卫生概念之前，首先需明确健康的概念。世界卫生组织（ WHO）于 1948 年将健康的概念定义为 “ 健康不只是没有疾病，而且包括躯体健康、心理健康、社会适应良好和道德健康 ” 。 1999 年，世界卫生组织（ WHO）又提出新的健康标准。这一标准包括身体和心理健康两部分。精神卫生是临床精神病 学的扩展，既包括防治各类精神病，也包括减少和预防各类不良心理及行为问题的发生，提高人们的心理3 / 43 健康水平。精神卫生的含义是与人的躯体相对的一个概念，它有广义、狭义之分。按照 WHO 对健康延伸的定义，广义的精神卫生是指为维护人类精神活动 “ 处于身体上、心理上和社会上的完好状态或完全安宁 ” 所进行的一切个人和群体的社会活动，是指人们在一定的较好的环境中健康成长，保持并不断提高精神健康水平，以便适应社会，更好地生活服务于社会。狭义的精神卫生仅是指精神疾病的预防、治疗和康复。笔者认为，在精神卫生立法时对于 “ 精神卫生 ” 的界定应 采用广义概念，因为这符合社会发展的趋势，也是目前人类对精神活动的认知水平所决定的。广义概念的范围较大，可以避免人们仅从 “ 精神障碍 ” 甚至 “ 精神病 ” 的角度去看待并解决 “ 人的精神活动健康 ” 问题，因此对于精神卫生医疗、心理咨询、精神障碍的预防以及精神卫生康复等与人类精神活动健康有关的行为，均为精神卫生法需予以规制的对象。 （二）精神疾病 精神疾病是指以人的精神活动障碍为主要表现的一类疾病。按照严重程度，精神疾病可分为重性精神障碍（又称为“ 精神病 ” 或 “ 精神病性障碍 ” ）和轻性精神障碍（又称“ 非精神病性精神障碍 ” ） 。这样对精神疾病就有了广义的和狭义的两种理解。广义的精神疾病就是指精神障碍；狭4 / 43 义的精神疾病则专指重性精神障碍，即人们通常所说的精神病 。精神障碍严重危害人的身心健康。按照国际疾病诊断与分类第十版（ ICD 10）中的精神与行为障碍分类，精神障碍共分为 10 大类 78 个小类别。我国则将精神障碍共分为9 大类 99 个小类别 ，其中精神分裂症、抑郁症、酒精和药物依赖、阿尔茨海默病以及青少年行为问题等是我国患病率最高和危害最大的精神疾病和行为障碍。 （三）自知力 自知力本身是精神病理学中的一个特有概念，通常指患者对其 本人精神状态认识的判断能力。它是确定人的精神状态的一个重要指标，同时也是精神病与一切非精神病的区别之一，患者对病的认知和态度是构成精神病的一个组成部分。上海市精神卫生条例第四十七条第二项、杭州市精神卫生条例第三十九条第二款对自知力的含义均作了规定，且表述基本一致，即 “ 对自己不正常的精神状态及病态行为的认识、理解和作出恰当表述的能力。 ” 二、精神疾病患者权益保护 法律所赋予的权利通常包含行为权和接受权两个方面。 联合国世界人权宣言、经济、社会和文化权利国际公约，以及公民和政治权利国际公约 中都强调了精神疾病患者在公民、政治、经济、社会和文化方面享有与普通人群同等的权利，他们有行使选举、婚姻、处理财务和财产、生育权、5 / 43 宗教信仰自由、工作和就业、受教育、自由迁徙和选择住处、保健、接受公正审判和其他正当法律程序的权利。我国作为这些国际公约的签署国，理应保证精神疾病患者的上述各项权益。 （一） 生命健康权的法律保护 生命健康权是民法赋予公民的基本权利之一。联合国世界人权宣言规定， “ 人人有权享有生命、自由和人身安全。 ” 当公民的生命健康受到威胁时，有得到基本医疗的权利。因此，当精神疾病患者完全 或部分丧失自知力，不能辨认或者不能控制自己行为，有伤害自身的危险且不能实现自愿接受治疗时，其监护人应当履行监护责任，使该精神疾病患者得到恰当的医疗，医疗机构按照医疗规范对其进行治疗，以保护精神疾病患者的生命健康权。 （二）人身自由和人格尊严的法律保护 精神疾病患者享有中华人民共和国宪法所规定的公民基本权利，其中享有各种人身权利尤为重要，如人身自由、尊严、名誉、肖像等权利不受侵犯。对精神疾病患者而言，除非对本人有危险或者对他人安全构成威胁，不得对精神疾病患者加以非法捆绑、拘禁，更不能采取殴打、侮辱 、限制饮食等虐待措施。未经精神疾病患者及其家属、监护人同意，不得对患者进行录音、录像或摄影。精神疾病患者应该同健6 / 43 康人一样享有自由通讯和会客的权利，精神疾病医疗机构不是出于患者病情或医疗需要并经规定程序同意，不得对精神疾病患者的上述权利予以限制。 （三）隐私权的法律保护 精神疾病患者的个人隐私一般包括病情、诊断结论、治疗方案、预后判断，个人史、家族史内容，书信、日记、肖像或视听资料等。他们享有与其他公民一样的个人隐私受到法律的权利。精神卫生工作者有义务遵守专业行为准则，对精神疾病患者个人隐私加以保密。无论 是作为为精神疾病患者诊断和治疗的精神科医师还是进行心理健康咨询的心理咨询师，均应当为精神疾病患者保守秘密。未经精神疾病患者或其监护人的书面同意，不得对精神疾病患者进行录音、录像、摄影或者播放与精神疾病患者有关的视听资料。但对精神疾病患者个人隐私的尊重并非绝对，在危及生命或患者有可能伤害他人等例外情况时，保密原则可以打破，但信息透露的对象应当严格限制于相关各方。另外，当司法部门在刑事或民事案件审理过程中如需精神疾病患者的与该案例相关的临床信息时，精神卫生专业人员必须依法提供相关信息。目前在我国出现的一个突出问 题是，政府及专业人员希望为精神疾病患者的疾病和医疗信息建档跟踪监测，而精神疾病患者或其家人则迫切需要保护隐私。这需要我们在精神卫生立法时加以规范，力争在保护患者及其家人合法权益的7 / 43 同时，平衡公众和社会希望避免精神疾病患者引发危害后果的诉求。 （四）知情权与知情同意权的法律保护 知情权作为人权之一，是指公民有权了解社会诸活动的权利。精神疾病患者的知情权是在强调精神疾病患者有了解、知晓、获得与其有关的医疗措施及行为信息的权利。知情同意权是指精神疾病患者或其监护人了解该精神疾病患者有关病情、诊断、治疗和预后等完 整资料后同意治疗的权利。知情同意的基本元素包括具有民事行为能力、告知和自愿。当精神疾病患者属无民事行为能力者时，通常要求由监护人代替精神疾病患者行使该权利。此外，在监护人制度下医患关系的认定与过错归咎责任目前也大都有较严格的规定。在精神卫生立法时如何解决好这一问题，将对有关责任界限的推定和处理医疗纠纷产生积极意义。 （五）婚育权的法律保护 精神疾病患者的婚姻和生育在绝大多数国家早已不是需要重点关注的问题，但此问题在我国仍值得加以重视。根据中华人民共和国婚姻法 (2001 年修正 )第十条规定： “ 有下列 情形之一的，婚姻无效：（一）重婚的；（二）有禁止结婚的亲属关系的；（三）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未到法定婚龄的 ” 。按照我8 / 43 国现行法律，并未明确规定精神疾病是 “ 医学上认为不应当结婚的疾病 ” ，而某些精神疾病被现代医学证明有遗传倾向，但不能就此认为这类精神疾病就属于 “ 遗传性疾病 ” 而禁止其结婚，故并不适用 “ 禁止结婚 ” 或者 “ 婚姻无效 ” 的法律规定。 1995 年 6 月 1 日起实施的中华人民共和国母婴保健法中所规定的 “ 婚前医学检查 ” 为医学意见，其本质属医学评价范畴。事实上，国际社会一直呼吁各国 通过立法保护精神疾病患者不受歧视，按照国际通行的人权保护标准和立法指导原则，在不涉及疾病导致的伤人、自杀等潜在危害性的情况下，精神疾病患者有对其自身以及疾病和治疗的信息保密的权利。此外，我国法律也未规定正常人不能与丧失民事行为能力的患者离婚。可以认为，结婚是公民的婚姻权利，不应因患精神疾病而丧失，能否独立行使自己的婚姻权利，由其民事法律能力状态决定，这属于法律评价范畴。在实际工作中应严格区分医学评价与法律评价，这样就可以解决诸多因误解而造成的问题。 （六）教育权与就业权的法律保护 精神疾病患者在接受教育 、就业等方面不应受到歧视，对精神疾病患者的教育和就业权利的限制，仅限于精神疾病患者处于病情不稳定、症状未得到控制的特殊时期。在此特殊时期，精神卫生立法应作有利于精神疾病患者这一弱势群体的倾向性规定，但不应绝对。对于病情确实呈长时间迁延状9 / 43 态、或现有条件下根本无法控制的精神疾病患者，需加以区分并单独规制。即在立法中应明确 : 除能证明其并非由于精神疾病所致的无胜任能力，不得以精神疾病为由对精神疾病患者予以开除、辞退、取消学籍，或者拒绝其人学、应试、雇佣或给予其他不公平待遇； 重性精神疾病患者病愈后，所在单位应当 安排适当的工作或者恢复学籍； 因精神疾病患者病情严重，完全丧失民事行为能力或者丧失与其行为相适应的部分民事行为能力，并且呈持续状态或迁延状态的，不受上述两款限制； 对于前款所述的 “ 持续状态或迁延状态 ” ，可对涉及受教育和劳动就业的具体 “ 持续状态 ” 进行探讨并明确规定； 精神疾病患者所在单位或学校适用上述规定时，须向相关行政部门进行证明，并向精神疾病患者的监护人出具其得到的批准许可证明。这一区分在实际操作中必定会遇到各种实际困难，但必须予以区分，要权衡维护精神疾病患者权益与维护社会利益之间的平衡。 （七）选 举权与被选举权的法律保护 关于精神疾病患者的选举权与被选举权，尤其是选举权中存在的问题，也是由于公众的误解造成的。另外，由于司法案例较少而导致的司法实务经验的缺乏，也是容易造成误解的一个原因。对此，笔者认为精神卫生法不必就此问题予以特别规制。如果在实际工作中能将精神疾病的医学评价10 / 43 和法律评价予以严格区分，则问题较好解决。即选举委员会不能仅仅依据某人患有精神疾病就作出不将其列入选民名单的决定，而必须能够证明此人不具有行使选举权的法律能力。 （八）福利待遇权的法律保护 福利待遇权是指公民享有的特定政策给 公民带来的各种好处，如发放给失业人员的最低生活保障金、发放给老年人的养老金等。精神疾病患者不因其所患有的精神疾病而失去享有福利待遇的权利。对精神疾病患者来说，获得有效的精神卫生服务和可靠的医疗方面的监护应该成为重要的福利待遇。 三、国内外精神卫生立法概况 精神卫生法是调整在保护精神疾病患者的医疗、康复、就业等合法权益，维护精神卫生机构的正常工作秩序，保护公众的人身安全等活动中产生的各种社会关系的法律规范的总和。 精神卫生立法看似某一行业立法，实则体现着国家政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等诸多方面的 现状。国际社会和各国政府近 30 多年来相当重视这一问题，尤其是 1990 年以来，精神卫生立法在全球更是形成了高潮。世界卫生组织在 20 世纪的 50 年代中期和 70 年代中期，分别对各国精神卫生立法进行了专门调查。在 1976 1977 年世界卫生组织对 33 个成员国的调查中，有 18 个国家的精神卫11 / 43 生法是 1955 年即第一次调查之前颁布的，另有 15 个国家的精神卫生法是在 1955 年至 1976 年间颁布或修订的，其内容与 1955 年以前的精神卫生法有着明显差异。至 2001 年，接受世界卫生组织调查的 160 个成员国中，已有 3/4 的国家和地区有 了精神卫生法，其中近 50%是在过去 10 年里制定和颁布的。 （一）国外精神卫生立法简况 法国的 Pinel（ 1745 1826 年）于 1789 年发起的革命运动，呼吁解除对精神疾病患者的约束，这是恢复精神疾病患者人身权利的早期尝试，此举相继得到了欧美各国精神病学界的广泛响应。其学生 Esquirol（ 1770 1840 年）提出了保护精神疾病患者权利和精神疾病患者违法不承担法律责任的理论。 1838 年，世界上第一部精神卫生法在法国诞生，其内容包括精神病人与罪犯的区别、对精神病人的人道处理、精神病人治疗设施的管理义 务等，这部法律强调保护精神病患者的权益和财产，不得非法拘禁精神病患者。 于是，许多精神疾病患者身上的铁链和枷锁除掉了，住进了收容所或疯人院。 1890 年，英国公布了精神病人法，强调要保护精神疾病患者的权利和财产，不得非法拘禁精神病人。 20 世纪初，英国司法精神病学先驱 Henry Maudsley 在伦敦修建了一所12 / 43 新型精神病院 Maudsley 医院，要求每一位住院病人都像住普通医院一样是自愿的。 1915 年，英国议会通过一项法令同意让精神病人自愿住入该院。 1930 年，英国颁布了精神病治疗法，以 Maudsley 医院为榜样，规定凡能够而且自愿签名住院者，可自愿住入精神病院，为期一年。这是一项革命性法令。 20 世纪 30 年代以后，欧美的大多数国家都相继制定了各自的精神卫生法律法规，以保护精神障碍者的权益。 在亚洲，日本早在 20 世纪 50 年代就制定了精神卫生法。1992 年，在世界卫生组织（ WHO）的指导下，日本将精神卫生法修订为精神保健法， 1995 年 7 月修订实施精神保健与福利法， 2001 年又再次进行了修订。韩国也在世界卫生组织的指导下，于 1992 年颁布了精神卫生法。 据世界卫生组织调查，目前已经 进行精神卫生立法的国家和地区在世界卫生组织全球各大区所有成员国中所占比例分别为：非洲占 59%、美洲占 73%、中东占 59%、欧洲占 96%、东南亚占 67%、西太平洋地区占 72%（中国即属于西太平洋地区）。目前西太区国家和地区中，仅有中国大陆以及老挝、马绍尔群岛尚未颁布专门的精神卫生类法律，从而导致该区精神卫生法覆盖人口这一统计数字仅为 13%，大大低于其他各地区 67% 95%的水平。 （二）我国精神卫生立法简况 根据 2001 年世界卫生组织的调查结果显示，我国所处的13 / 43 西太平洋地区已有 72%的国家和地区进行了精神卫 生立法，该区主要国家和地区中，仅有中国大陆尚未制定精神卫生法。我国香港地区早在 20 世纪 50 年代就制定了精神卫生法规，现行的精神健康条例是于 1996 年修订的；我国台湾地区也早在 1990 年就颁布了精神卫生法。 与世界上其他地区一样，长期以来，我国广大精神疾病患者饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨，合法权益和人格尊严难以得到充分保障，精神卫生事业也因缺乏完善的政策法律支持而处于较为落后的状态。随着我国经济社会的持续发展、各项政策尤其是保护弱势群体的政策的不断完善、公众法律意识的不断增强、医学科学的不断进步 ，以法律手段保障精神疾病患者合法权益和促进精神卫生工作发展已变得日趋迫切。同时，随着广大人民群众健康需求的不断提高，通过立法促进国民精神健康水平的提高也受到越来越多的关注。 自 1980 年 1 月 1 日起施行的中华人民共和国刑法第十五条对对精神病人危害行为的法律责任作出了规定，规定“ 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果的，不负刑事责任；但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗 ” ， “ 间歇性的精神病人在精神正常的时候犯罪，应当负刑事责任 ” ，从而使精神疾病司法鉴定有法可依，促进了我国司法精 神医学鉴定工作的迅速发展。14 / 43 自 20 世纪 80 年代至今，我国已颁布了大量的法律法规，其中有一些涉及精神病人的相关条文，如在中华人民共和国刑事诉讼法、中华人民共和国民法通则、中华人民共和国民事诉讼法、中华人民共和国残疾人保障法、中华人民共和国母婴保健法、中华人民共和国人民警察法、中华人民共和国治安管理处罚法，以及最高人民法院、最高人民检察院、卫生部、公安部、司法部联合颁发的精神疾病司法鉴定暂行规则等法律、法规、规章中，都有保护精神疾病患者权益的若干规定；而且它们确实对改善我国精神疾病 患者的处境起到了积极作用。不过，我国的这些法律条文大多仅涉及一部分特殊患者（精神残疾者或民事、刑事案件中患有精神疾病的当事人）、或者对精神疾病患者某些权益的保护，已不能适应我国经济社会发展和人民群众对精神健康的要求。世界各国的经验表明，对于精神卫生这一既具有高度专业性又具有广泛社会性的领域，专门立法不仅比将精神卫生相关问题分散到各个不同的法律中的分散立法操作性更强、效率更高，而且社会影响力更大。 在世界卫生组织的关注和支持下，我国早在 1985 年卫生部就开始着手组织起草中华人民共和国精神卫生法。同年 ，受卫生部指定，由四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同完成了草案第 1 稿； 1990 年，完成第 10 稿。此后在很长15 / 43 一段时期内精神卫生立法工作基本处于停滞状态。 1999 年以后，精神卫生立法工作受到国家普遍重视，立法工作得以实质性启动。至 XX 年底，在广泛调研和征求意见的基础上，已经先后修订完成了 20 余稿。 XX 年 3 月，在国家卫生部公布的卫生部二 七年卫生立法计划中，精神卫生法被正式列入 XX 年卫生部立法计划。 在精神卫生法 “ 难产 ” 的同时，我国的精神卫生地方立法工作却开展得卓有成效。早在 1986 年全国第二次精神卫 生工作会议上，我国政府就提出要 “ 鼓励有条件的地区开展精神卫生地方立法工作 ” 。在这方面，上海市走在了全国的前列。 2001 年 12 月 28 日，上海市第十一届人大常委会第三十五次会议通过并颁布了我国第一部精神卫生地方性法规上海市精神卫生条例， 2002 年 4 月 7 日起正式施行。此后，宁波市、杭州市、北京市和无锡市也先后颁布实施了精神卫生地方性法规。这些地方性法规的颁布施行，不仅对精神疾病患者合法权益的保护和公众精神卫生水平的提高起到了非常重要的重要，也对我国精神卫生事业和大众心理健康产生了深远的影响，同时也将对国内精神 卫生立法起到积极的推动作用，为我国精神卫生国家立法提供了有益的参考和借鉴。 （三）精神卫生法内容的发展和演变 1体现对人的尊重 16 / 43 1955 年以前，世界各国的精神卫生法内容陈旧，而且存在对精神障碍者的不尊重。如英国及其殖民地国家一直沿用的1890 年精神病人法等，不乏 “ 精神错乱者 ” 、 “ 疯人 ” 、“ 白痴 ” 等词句。随着精神医学的发展以及人权运动的兴起，新的或经修订的法律中基本不再使用以上词句，而代之以 “ 精神病人 ” 、 “ 精神疾病患者 ” 等名词。 20 世纪 90 年代以来，则更多地使用 “ 精神障碍 ” 等名词，不仅在定义上有明 确规定，也充分体现了对人的尊重。 2重视患者基本权利的保护 一是自愿入院原则被普遍采取。以前的精神卫生法律基本上是针对精神疾病患者的关押、限制自由的规定。 20 世纪70 年代末以来，精神疾病患者基本权利的保护在精神卫生法中越来越得以体现，如各种有区别的住院形式日益得到高度重视。目前绝大多数法律均规定以自愿入院为主要入院形式。 二是对严重精神障碍者的保护性医疗是最重要内容之一。在非自愿入院中，各国法律有观察入院、紧急入院、医疗保护入院、强制入院等多种条款，且在办理程序、时间限制等方面多有具体规定，相应 的住院和住院期间通报制度等也有较多规定。对严重精神障碍者实施有效的保护性医疗和强制性医疗，是保护患者本人和他人安全，以及维护社会秩序所17 / 43 必须的。国外的精神卫生法中，相关条款十分详尽，占有很大篇幅，在我们看来，有些国家的精神卫生法律中的相应条款甚至会觉得过分繁琐，如英美等国的法律。在如何平衡精神疾病患者权益保护和公众的权益保护这一问题上，一方面从普遍意义上强调精神疾病患者权益保护，给患者最大限度的最少限制待遇；另一方面在对危险性的严重精神障碍者的管理和约束上，采取十分严格的、操作性很强的具体措施和手段，相关内容 在精神卫生法律中占有相当大的比例。 三是隐私与保密权、知情同意权等是患者权益的基本内容。许多国家和地区的精神卫生法规定，精神疾病患者及监护人、家属等对精神科诊断和治疗享有知情同意权；对患者的通信、会见和访问、肖像、个人隐私、入学、就业、婚姻等权益均有充分尊重和保障的规定。以英、美为代表的欧美国家对于精神科实验性用药、特殊治疗如电抽搐治疗（ ECT）、精神外科手术等，还给予患者拒绝治疗的权利。对使用约束、隔离措施等提出了更为严格的限制。知情同意对于保护精神疾病患者和精神卫生工作人员的合法权益有同等重要的意义。 国外现行的精神卫生法对此均高度重视。知情同意的基本要素包括具有民事行为的能力、告知和自愿，当病人属于无民事行为能力者时，通常要求由代理人代替病人行使该权利。 四是重视复查和申诉。 20 世纪 70 年代末以来，对精神卫18 / 43 生工作的领导、监督等方面的呼声日益强烈。目前国际上的精神卫生法大多已经制定了相应的条款。对于精神科医疗过失的认定和相关规定，在精神卫生立法中也已予以考虑，并日益具有可操作性。 3法律适用范围的扩展 一是立法调整范围扩大。以往精神卫生法律的适用范围基本限于对精神疾病患者的管理和限制上，如限于具有 肇事、肇祸行为或具有危险性的精神疾病患者。内容一般都是针对精神疾病患者的关押、限制的规定。自 20 世纪 70 年代末以来，精神卫生法律的适用范围和具体内容发生了很大变化，不仅体现在精神疾病患者的权益保护得到高度重视，更重要的变化是精神卫生法的适用范围扩大到了广大人群，在内容上大幅度地增加了有关精神疾病患者福利、医疗费用、社区精神卫生等条款。如日本的精神保健福利法，从法律名称到具体法条都体现了这些变化。台湾地区的精神卫生法在内容上基本接近世界卫生组织的有关要求，如有了较为完整的有关精神卫生机构、监督机构的条 款，以及精神卫生经费来源、机构的设立、精神疾病患者的入院形式、拒绝入院和治疗时的相应措施、精神卫生专业人员的教育和培训、对治疗药物和其他治疗方法等条款。在加强和完善精神疾病患者的治疗与管理的有关条款的同时，维护精神疾病患者权益、发展精神卫生事业、促进公民精神健康已逐渐成为精神19 / 43 卫生立法的主旨。 二是精神卫生审议仲裁机构的设立。在精神卫生立法时，规定了设立诸如精神病防治审议委员会（台湾地区）、精神保健审议委员会（日本）、精神医疗审查委员会（日本）、精神卫生署和精神卫生代表委员会（美国）、精神卫生法庭（英国 、美国）等机构的条款。这些机构的人员组成通常除了精神科专业人员外，还包括政府官员、律师、公众代表等非专业人士。其目的在于行政、执法监督和仲裁等方面能更好地保证精神卫生事业的健康发展。 三是社区精神卫生。有关社区精神卫生的立法主要源自 20世纪 60 年代美国的社区精神卫生运动。目前各国在精神卫生立法时均越来越重视社区精神卫生机构和设施的设置，以及财政支持，诸如对社区康复中心、中转站、职业治疗和福利工场等进行规定已经非常普及。如前述日本精神保健福利法就特别强调了精神卫生的福利性质。 四是增加费用负担条款。以 往的精神卫生法律往往强调监护人等的治疗费用负担义务。但因精神疾病的特殊性，为了减轻精神疾病患者及其家属的负担，现行的多数精神卫生法律均规定了国家或地方政府的财政支持，以及各类保险的支付等。精神疾病患者自愿入院接受治疗和其他治疗形式的医疗费用由政府保险和个人按一定比例负担，如经济上确有较20 / 43 大困难的则可提出申请，经一定程序审理后，由政府支付住院费用。这些规定使精神疾病的治疗和康复纳入了社会福利事业的范畴。 4法律的完善与社会发展相适应 当今世界精神卫生问题日益突出，其发展趋势已迅速影响到社会政治、经济文化的 各个方面。因此，精神卫生立法进程必然要适应社会的发展，在某些方面更需要具有前瞻性。自 1978 年以来，随着精神医学和精神卫生事业日新月异的发展，世界各国、各地区对原有法律的修改补充也越来越频繁。如英国的精神卫生相关法律在 20 世纪 50 年代进行修订前已施行了 100 多年，修订后在 1959 1982 年间只施行了23 年， 1982 年以后又进行了再次修订；美国密执安州 1986年的精神卫生法也是在 1975 年法律的基础上修改完成的，之间仅仅间隔 9 年。我国香港地区的精神健康条例是在1962 年参照英国的精神卫生条例制定的， 1988 年在原有基础上进行了一些修订，主要是对收容、羁留和处置精神障碍者的事宜作出了一些规定，因多年来当地各界人士提出了较多意见，因此于 1990 年又再次修订、颁布了新的精神健康条例， 1996 年该条例又在某些条款上作了修订。日本的精神卫生法在 1988 年以后，基本每 3 年左右就要进行重新补充或修订。 四、我国精神卫生立法构想 21 / 43 （一）我国精神卫生立法的必要性 精神卫生问题既是全球性的重大公共卫生问题，也是较为突出的社会问题。精神疾病患者几乎在任何国家都处于社会的边缘状态。为改变这种状态，国际社会、各国政府 和广大精神卫生工作者进行了长期不懈的努力。其中一个最重要而有效的措施，便是进行精神卫生立法。通过立法既能保护精神疾病患者的合法权益、防范对患者的歧视和侵害，同时也可保护其家庭成员以及社会大众，既是维护社会治安的需要，也是保护公民合法权利的必然要求。 1精神卫生立法是维护社会稳定的必然要求 精神病发病早、致残率高，严重影响了人们的身心健康。由于精神疾病患者无法承担其家庭及社会的正常角色和责任，给家庭带来了沉重的精神和经济负担，并给社会治安稳定和社会文明造成了严重隐患。重性精神疾病患者出现的自杀、自伤、伤 人、毁物、肇事等破坏性行为，给社会和家庭带来的精神上、经济上的损失是其他疾病无法比拟的。通过立法等多种措施来做好精神疾病的防治和康复工作，不仅是对患者、家庭负责，也有利于维护社会稳定和促进两个文明建设。 2精神卫生立法是维护精神疾病患者及其他公民合法权益的必然要求 22 / 43 目前，我国精神疾病患者的治疗、康复、救济、就业和不受歧视等合法权益难以得到法律保障。作为社会最弱势群体之一，难以得到家庭、单位和社会的同情和帮助，其合法权益和人格尊严得不到充分保障。通过精神卫生立法，可以阐明精神卫生的政策范围及具体措施，以 预防精神疾病的发生，保护精神疾病患者被及时发现、治疗和康复，并为维护社会稳定作出规定，对精神疾病患者采取紧急措施，进行司法和劳动鉴定，以维护精神疾病患者的合法权益，促进人权并鼓励其自主和自由 。 3精神卫生立法是健全精神卫生防治体系的必然要求 有关专家预测， 2l 世纪我国的精神卫生问题将更为突出，精神疾病的社区防治和康复需求将成为新的社会关注的重大问题。长期 以来，我国精神疾病防治工作的对象主要是重性精神疾病患者，但随着人们物质生活条件的改善和社会精神文明程度的提高，对普通精神心理障碍的防治需求日益突出。这就要求我们必须建立一个精神卫生防治体系，在加强重性精神疾病患者防治的基础上，尽力满足社会对精神心理卫生服务的需求。通过精神卫生立法，可以明确政府及有关部门、单位等在精神卫生工作中的责任，做好社区康复、社区心理健康咨询服务等精神卫生健康促进工作，形成较为完善的精神卫生防治体系，保证我国精神卫生事业的健康发展，促进精神健康水平的提高。 23 / 43 4精神卫生立法是中国 与世界接轨的必然要求 目前，精神卫生问题已成为全球性的问题，世界卫生组织（ WHO）已经意识到了该问题的严重性，将每年的 10 月 10日定为世界精神卫生日，并结合现实情况和精神卫生的需要，确定每年的活动主题，以提高公众对精神疾病的认识消除公众对精神疾病患者的偏见。国际上的精神卫生立法由来已久，世界各国相继颁布了精神卫生法。我国作为世界上人口最多的国家，人口问题突出，而精神卫生问题更为突出，十分需要尽快出台精神卫生法。 （二）我国精神卫生的立法基础 1精神卫生立法的宪法基础 我国 1982 年宪法第 21 条 规定： “ 国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。 ” 根据世界卫生组织（ WHO）确定的健康的概念，健康应该包括身体健康和精神健康两个方面。因此，我们可以认为我国宪法第 21 条的规定包括了精神健康内容。 2精神卫生立法的法律法规基础 自 2O 世纪 8O 年代起，我国已出台了大量的法律法规，医疗卫生政策体系及相关法律体系基本成熟，其中有诸多涉及24 / 43 精神疾病患者的相关条文。如在刑法、刑事诉讼法 、民法通则、民事诉讼法、残疾人保障法、母婴保健法、婚姻法、人民警察法、治安管理处罚法等，以及残疾人就业条例、精神疾病司法鉴定暂行规定等法律法规中，都有维护精神疾病患者权益的某些规定，而且它们确实对维护我国精神疾病患者的合法权益起到了积极作用。虽然这些条文大多仅涉及部分特殊患者，如精神残疾者或民事刑事案件中患精神疾病的当事人等，或者对患者某些权益的保护，已不太适应我国经济社会发展和人民群众对精神健康的要求，但毕竟为我国的精神卫生立法奠定了一定的法律基础。 3精神卫生立 法的政策基础 目前，各级政府对精神卫生工作已越来越重视，许多地方成立了由政府牵头并有各有关部门参加的情神卫生防治组织，加强了精神卫生机构建设，社区精神卫生工作得到加强，精神卫生知识得到一定程度的普及。随着社会文明程度的提高，各级政府及广大人民群众也越来越重视对精神疾病患者权利的保护及对精神卫生知识的宣传和了解。 1987 年 4 月20 日，国务院批准了卫生部、民政部、公安部关于加强精神卫生工作的意见。 1978 年 7 月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、卫生部联合颁布了精神疾病司法鉴定暂行规定。 1992 年 6 月，卫生部、公安部、民政25 / 43 部、全国残联联合发布精神卫生工作 “ 八五 ” 计划要点。1993 年 5 月，全国残联、卫生部、民政部、公安部联合召开全国精神疾病防治康复工作会议，对精神病防治工作的措施、扶持政策、经费筹集等方面作出了规定。 2002 年 4 月10 日，国家卫生部、民政部、公安部、中国残疾人联合会联合发布了中国精神卫生工作规划（ 2002 2016 年），明确了精神卫生工作的指导原则、目标、指标、保障措施、组织实施及考核评估，提出要加快制定精神卫生相关法律、法规和政策。 XX 年 9 月 20 日，国务院办公厅转发 了卫生部、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、中国残联关于进一步加强精神卫生工作的指导意见（国办发 XX 71 号），明确了了精神卫生工作的指导原则、工作目标、组织领导和加强精神疾病防治工作的相关措施，明确提出要 “ 依法保护精神疾病患者的合法权益，加快精神卫生国家立法进程，进一步完善地方性法规。 ” 4精神卫生立法的组织基础 目前，各级政府对精神卫生工作日益重视，进一步加强了对精神卫生工作的领导，许多地方成立了由政府牵头，卫生、民政、公安、残疾人联合会等相关部门和团体参加的精神病防治工作领导机 构或精神卫生工作协调组织，同时，加强了精神疾病医疗、康复机构的建设，精神卫生服务设施有了快26 / 43 速发展，社区精神卫生康复模式正在形成。各地依靠社区、精神疾病患者及其家庭的力量，使多数精神疾病患者能就近得到康复和补偿，以增强精神疾病患者重返社会的能力。精神疾病的三级防治网络正在逐步建立完善，大力开展工疗机构、家庭病床等精神卫生服务形式，实现精神疾病患者社区服务的属地管理。精神卫生知识得到进一步普及，通过多渠道、多形式、多层次的精神卫生健康教育，普及精神卫生知识，消除恐怖心理，呼吁全社会都来关心精神疾病患者。 5 精神卫生立法的经济基础 精神卫生工作作为公共卫生工作的重要组成部分，需要各级政府承担起主导作用，需要各级政府投入必要的经费来保障精神卫生工作的有效开展。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国的社会经济发展日新月异，经济平稳快速增长，社会事业加快发展，公共卫生体系建设得到加强， XX 年国内生产总值达到 20.94 万亿元。这些都为我国的精神卫生立法奠定了一定的经济基础。但目前我国城乡之间、地区之间的发展尚不平衡，而精神卫生工作的有效开展需要必要的财政投入和较为完善的医疗卫生体系作为保证，这就给我国尽早制定出台 精神卫生法带来了一定难度。因此，在现阶段，在经济较为发达、医疗卫生事业发展较好的地区首先制定出台精神卫生地方性法规更为实际可行。如早在 2001年在全国首先出台精神卫生地方性法规的上海市，以及目前27 / 43 我国制定有精神卫生地方性法规的宁波市、杭州市、北京市、无锡市均为经济发达、医疗卫生事业发展较好的地区。 6精神卫生立法的国际立法借鉴基础 国际上，许多国家和地区已将精神卫生工作纳入法制轨道。这些都为我国的精神卫生立法提供了可资借鉴的宝贵经验。我国台湾地区也于 1990 年制定了精神卫生法。联合国制定了保障精 神疾病患者权益与促进精神保健的原则、世界卫生组织（ WHO）制定的全球性精神卫生基本立法结构也可供我国精神卫生立法时参考。世界卫生组织（ WHO）制定的精神卫生立法 :十项基本原则主要内容包括 10 个方面： 政策。制定精神卫生的主要公共政策和目标。 管理机构。设置适当的管理机构，以完善精神卫生计划和执行公共政策。 预算。为实施公共卫生计划和提供预算政策及持续的财政支持。 执行。提供适当的机构和精神卫生计划的执行并能够实施计划，建立合理的责任制和评估程序。 研究和训练。在精神卫生的基础、临床和应用研究等方面，为精神卫生人员的教育和培训提供主要计划。 应用服务。提供平等的、没有歧视的精神卫生服务。 个体保护。保护精神疾病患者及其家属的权利、福利、财产和尊严。 为精神卫生人力资源的最低标准制定政策。 治疗。为精神卫生领域的药物配置及应用制定质量标准，为其他治疗方法制定政策。 权利代表。在法律法规的范围内，政府机构采用行政28 / 43 规定、法令或其他指示，应用于精神卫生计划，并调节计划的内容，以改变精神卫生领域的状况。这些都为我国的精神卫生立法提供了有价值的借鉴基础， （三）我国精神卫生立法的基本原则 精神卫生法规是医疗 卫生法规的重要组成部分，在精神卫生立法时，作为立法工作的指导思想，必须遵循宪法的相关规定和医疗卫生立法的原则。因为，这些原则不仅是医疗卫生司法活动的准则，而且也是医疗卫生立法活动的依据，更是为精神卫生立法提供基础性的原理。同时，在精神卫生立法时应当以保护精神疾病患者的合法权益为主要目的。笔者认为，在精神卫生立法时至少应当遵循以下主要原则： 1遵守宪法和法律的原则 宪法是国家的根本大法，对每个部门法和行政法规的制定起着指导作用。宪法中有关医疗卫生方面的规定，是卫生立法的依据，卫生的法律规范贯彻宪法有关医 疗卫生行业的规范，也是对宪法内容的进一步具体化。同时，精神卫生立法时也不得与我国的刑法、民法通则、残疾人保障法、婚姻法、刑事诉讼法等基本法律及其司法解释的规定相抵触，在实务中发生混乱的局面。因此，遵守宪法和法律的原则，是我国医疗卫生立法在社会生活中予以贯彻和实施的前提，也是充分保证医疗卫生事业健康有序地发展的基石。 29 / 43 2预防为主的原则 预防为主原则是指对待精神疾病首先应从预防着手，主动地和精神疾病作斗争，以达到减少疾病和消灭疾病的目的。 随着社会的发展和人们物质生活水平的提高，现代医学已不仅仅是面向病人 治疗疾病的科学，而是成为面向社会健康人群，提高人的生命质量的科学。特别是在对待精神疾病这一影响人的大脑功能，导致人的认知、情感、意志和行为等精神活动出现不同程度障碍且尚无有效治疗和康复手段的疾病时，预防工作更显出其保障健康的积极作用。因此，在精神卫生立法过程中必须坚持预防为主的原则。 3保护公民身体健康权的原则 保护公民身体健康权原则，是指每个公民都依法应有改善卫生条件，获得基本医疗保健、增进身体健康、延长寿命的权利。公民的身体健康权是公民行使其他权利的一项基本权利，保障和促进国民健康是卫生工作和卫生 立法的永恒主题和落脚点。这是卫生立法必须要遵守的一个基本原则，同样也是我国精神卫生立法时应当遵循的基本原则。当今世界各国立法都明确规定保护公民的身体健康权。 1978 年 9 月，世界卫生组织（ WHO）和联合国儿童基金会在哈萨克斯坦共和国的阿拉木图召开的国际初级卫生保健会议上通过的阿拉木图宣言第 1 条规定： “ 健康是一项基本人权。 ” 我国也高度重视公民的健康权，中华人民共和国宪法第 21 条30 / 43 规定： “ 保护人民健康。 ” 以此规定为依据，如药品管理法、食品卫生法、传染病防治法、母婴保健法、职业病防治法等法律都把保护公民的身 体健康权作为立法的目的。因此，应当将保护公民的身体健康权作为精神卫生立法的一项基本原则。 4意愿自由的原则 生命与生存自由、意志与精神的自由紧密相连，自由即是生命的根本要求，有生命而无自由，生命的意义与价值即丧失殆尽。因此，精神卫生立法应当以意愿自由为原则。在具体医事行为中，精神疾病患者的意愿自由至少应在以下三个方面得到尊重：一是精神疾病患者有选择是否治疗的自由，即自愿就医原则；二是精神疾病患者有拒绝或者接受某所医疗机构、某一医生为其治疗的自由；三是精神疾病患者有使用或拒绝使用某一药物、某一医疗技 术的自由。当然，精神疾病患者的意愿自由应当以其是否有自知力作为前提。 5最少限制选择的原则 这一立法原则要求给予精神疾病患者在疾病治疗中的自主权。有条件的地方应尽量在社区开展精神疾病的治疗，只有那些非由专科医院提供不可的治疗才能在医院中进行。即便对于后者，在精神卫生立法时也应当鼓励精神疾病患者自愿入院治疗，而对强制入院必须规定前提条件及特定期限31 / 43 （强制治疗只能是在尽量短的时限内）。在精神卫生立法时，应鼓励建立和强化社区精神卫生服务。 （四）我国精神卫生法律结构 法律的结构即法律的内部结构，它的完善化 、严密化既有利于法律效力之转变为实效，也是立法技术进步本身的要求。 法律的结构主要解决的是法律条文设计的合理性问题。笔者认为，精神卫生立法的形式结构与一般法律的形式结构并无什么实质性差别，特别是在法制已日趋同化的今天，其形式结构上也不应脱离一般法律的形式结构模式。通常，现代成文法都包括三个方面的要件：一是法律的名称，二是法律的内容，三是表现法律内容的符号。从结构形式上讲，一般包含首部、正文与尾部三个部分，而正文设置总则、分则。从法理上来说，这样的形式结构相对而言是较为严谨与科学的。 笔者认为，对于精神卫生 法律名称的确定，可采用精神卫生法，这一命名能够充分体现精神卫生相关法律关系的行政法属性，不仅立法者、精神疾病患者及其家属、医疗机构均易于接受，而且广大社会公众也易于理解。目前在我国精神卫生立法的实践中，现有的 4 部精神卫生地方性法规均以精神卫生条例命名，而国家卫生部正在起草的立法草案也以精神卫生法命名，仅有深圳市卫生局正在起草的精神卫生地方性法规暂以心理卫生条例命名。 32 / 43 关于我国精神卫生法的基本结构，具体来说，笔者以为可以包括以下几个部分： 第一章 总则 规定精神卫生立法的目的、调整对象、 适用范围、精神卫生的概念、基本原则、政府及其相关部门和有关团体的职责等； 第二章 精神卫生服务体系 规定精神卫生服务网络建设，精神疾病的监测，相关精神疾病预防控制机构、医疗机构和社区卫生服务机构的精神卫生服务，精神康复机构和精神健康咨询的设立，专业技术人员的相关资格等； 第三章 精神疾病的预防与精神健康促进 规定精神卫生的社会环境建设，精神卫生健康教育，心理危机干预，青少年、老年人、被监管人群等特殊人群的精神健康促进等； 第四章 精神疾病的诊断与治疗 规定精神疾病的诊断、复核和会诊，医疗保护住院 治疗，强制住院治疗，治疗行为，试验治疗规制，特殊治疗手术，保护性约束或者隔离，出院，医疗费用，监护人的权利、职责义务等； 第五章 精神疾病的康复 规定精神疾病的康复体系，医疗康复，社区康复，家庭康复等； 第六章 精神疾病患者的权益保障 精神疾病患者及其家属合法权益的保护，精神疾病患者医疗、康复费用等； 第七章 法律责任 规定非法从事精神卫生服务的行政责33 / 43 任、刑事责任，精神卫生预防控制、医疗、康复等机构及其工作人员违法时的行政责任、刑事责任，精神疾病患者及其监护人违法时的各种法律责任等； 第