浅谈新形势下我国卫生法制建设

1 / 15 浅谈新形势下我国卫生法制建设 医疗卫生管理是社会公共保障事业的重要组成部分，是维护和提高全民族健康素质的基本方法和根本措施，是推动经济和社会发展进步的基础要素，是社会精神、物质文明程度的显著标志，它具有社会公益和经济规律的双重属性。卫生事业的发展与进步需要完整的法律体系作为保障，而我国现阶段医疗卫生管理法制建设改革明显滞后，法制建设及不规范，现有卫生法律、法规、规章多数是在计划经济和改革初期条块分割体制下制定形成的，部分或大部分法的形式较为陈旧，不能与国家当前行政法律相配套，且法律制度体系不完善，法律规 范内容不严谨，法的约束力、强制力的作用较弱，难以适应新形势下经济和社会快速发展的需求。卫生资源调控、医疗市场规划、疾病预防控制、医疗救助和保障医疗公平等方面缺少必要的法律支持，严重阻碍了卫生事业的发展和医疗卫生保障能力的提高。同时，医疗卫生管理的法制建设作为社会主义法制建设的重要内容，也是当前卫生事业发展的主要任务。因此，加强医疗卫生管理法制建设，建立与卫生事业发展相适应的卫生法律体系显得尤为必要。只有建立完整的卫生法律体系，充分依据法律来规范管理医疗卫生市场，才能使医疗卫生事业步入公平、公正、合理、公开的 法治化管理轨道。 2 / 15 医疗卫生管理的法制建设包括立法、执法和司法三个方面。其中，立法是前提。通过立法明确医疗卫生体系性质、责任、权利和义务，使医疗卫生管理制度化、法律化，并使这种制度和法律具有较强稳定性、连续性、权威性和系统性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以保障医疗卫生服务的公平，充分体现依法管理卫生的立法宗旨，实现其为人民群众健康服务，为社会主义经济和社会发展服务的目标任务，并对社会主义现代法制建设具有至关重要的理论和实践意义。 一、 加强医疗卫生管理的法制建设事在必行 医疗卫生管理应遵 循市场经济的一般规律和卫生发展的内在规律，按照卫生法制建设的客观要求，彻底改变将生命现象局限于生物领域的传统观念，做到生命与健康、物质与精神有机结合的完美状态。必须坚持卫生科学与社会科学相结合、卫生科学与法律科学相结合，加快建立和完善与医疗卫生管理和市场经济体制相适应的卫生法律体系。 （一）医疗卫生法制建设是保障公民健康权利的需要。 医疗卫生管理的基本任务是以预防控制疾病发生为主，为社会提供医疗保健需求，保障人民身体健康。公民健康保障权利体现在医疗卫生主要有三个方面：一是能够享有卫生安全与健康相关的生活 、生存环境；二是能够享有预防、医疗、保健的措施和条件；三是能够享有优质、高效、方便、快捷3 / 15 的医疗卫生服务质量。目前，我国医疗卫生在资源不足的情况下，存量不优，布局结构和资源配置不合理；法治意识淡漠，执法、守法的程度不高，行业隐患普遍存在；卫生人员能力水平参差不齐，整体素质不高；医疗卫生工作流程繁杂，法定程序不通畅，应对突发事件能力较弱。难以满足广大人民群众健康保障的需要，群众 “ 就医难、治病难、吃药难、看病贵 ” 已成为社会普遍关心的 “ 热点 ” 问题。为此，维护公民健康权利的根本出路在于建立完善的卫生法律体系，做到依法 管理，有法必依。 （二）医疗卫生法制建设是市场经济体制建设的需要。 社会主义市场经济体制的发展框架中含概着医疗卫生保障体制，并要求其运行和发展与之相适应。这关系到经济社会发展能否稳定的全局，在国民经济和社会发展中起着特殊的、不可缺少的基础作用。医疗卫生服务具有鲜明的公益属性，同时又伴有经济活动全过程。因此，医疗卫生管理一方面要遵循自身发展的内在规律；另一方面又要遵循市场经济的客观规律。由于政府定位不明，行政 “ 缺位 ” 和 “ 越位 ”行为、政府寻租行为严重，导致医疗卫生管理宏观调控与市场调节失衡，管理秩序混乱 ，职能不清，卫生资源匮乏和资源结构配置不合理，致使一些医疗卫生机构偏重经济效益，淡化了社会公益职能。要使医疗卫生管理适应市场经济的需4 / 15 要，与经济和社会协调发展，仅仅依靠行政手段和措施是不会有较大收效的，必须运用法律手段来保障、监督、调整和规范才能达到最终的目的。依法监督管理医疗卫生市场，医疗卫生机构依法服务，建立适应社会主义市场经济发展要求的医疗卫生管理新的运行模式。 （三）医疗卫生法制建设是维护公共卫生安全，履行宗旨的需要。 医疗卫生管理与国家经济和社会的关系密不可分，与社会发展诸方面因素相制约，相互作 用，相互依存。建立健全医疗卫生法制体系，对综合调节和理顺医疗卫生与社会各方面关系，保障医疗卫生事业发展与国民经济和社会发展相互协调，使国民健康质量与经济社会发展水平相适应具有重大意义。首先，有效地调整医疗卫生利益与服务管理对象（既相对主体）权利和义务的经济平衡关系。我国医疗卫生共同面临的问题之一，就是公民生命健康安全保护问题，卫生医疗保障条件与社会健康质量需求的矛盾日益突出。医疗卫生服务领域不应以盈利为目的，但也要有一定的经济物质基础才能发展。各级政府应给予医疗卫生体系中的公共卫生安全、疾病预防控制、基本医 疗保障等领域全部或主要的资金投入，享受国家和地方支持医疗卫生事业发展的优惠政策。将医疗服务引入市场机制，政府调控，社会参与。建立适应市场经济的卫生服务价格调整机制及政府管理监控机制，依法5 / 15 解决医疗卫生机构合理补偿问题。其次，规范医疗卫生职能的性质，医疗卫生机构必须充分体现和发挥卫生事业的社会服务的职能，把社会效益职能和效益关系，应当用法律形式确定下来，依法约束医疗卫生管理和服务中的各种行为，提高医疗卫生管理水平和服务质量。 （四）医疗卫生法制建设是新时期新任务的需要。 二十一世纪将是全球经济社会快速发 展，生命科学取得重大进步，人类健康素质迅速提高的时代。医疗卫生事业正面临着新的历史机遇和严峻挑战。一方面，人们对增进国民健康素质的必要性和迫切性的认识明显提高。许多国家都在努力探索和提高人类自身健康的途径。在我国党和政府把卫生事业发展和人民群众健康列入国民经济和社会发展的总体规划，随着经济持续发展，国力进一步增强，将为卫生事业现代化建设提供更为坚实的物质条件，同时为医疗卫生领域建立充满生机和活力的管理体制提供新的机遇。另一方面，疾病结构的变化、医学卫生模式的转化，给医疗卫生领域带来许多新的矛盾和问题。由于商 品大流通，人口大流动，致病因素和传播疾病的机会也不断增加，一些传染病明显回升，新的致病源成为社会问题。随着国家经济体制改革的不断深入，在经济体制转轨和社会发展过程中，医疗卫生工作不可避免地面临一系列新情况、新问题，完善和制定与国际6 / 15 医学领域接轨的相应法律体系，是新时期迎接新挑战的重要任务。 二、 我国医疗卫生管理的现状分析 新中国成立后，我国卫生事业有了巨大发展，以社会主义公有制为主体的医疗卫生服务体系基本形成。到 XX 年全国已建成各级各类医疗卫生机构 29.75 万个，形成了遍布城乡的医疗预防保健服务和疾病监 控网络。全国平均每千人口拥有卫生技术人员 3.46 人，其中：医生 1.50 人、护士 1.03人；每千人口拥有病床 2.4 张；国民平均期望寿命由建国前的 47.5 岁提高到现在的 71.4 岁；几种威胁人民群众生命健康主要疾病得到了有效控制和消除；医疗卫生服务水平和技术装备水平有了大副度提高。但是，由于卫生事业改革相对滞后，医疗卫生运行管理模式比较陈旧，卫生法制建设不够健全，缺少卫生基本法（即母法）统一规范和调节，医疗卫生资源结构和配置没有完整的区域规划设置，政府宏观调控乏力，医疗卫生服务和执业行为缺乏应有的法律约束和规范， 使医疗卫生事业与我国经济发展和社会进步不相适应，医疗卫生体系不能满足新形式下社会主义市场经济体制建设的需要，暴露出的矛盾和问题日益突出： （一）医疗卫生管理体制与宏观调控职能不适应。 医疗卫生体系因长期在计划经济体制的制约下，卫生资源重复配置，资源结构和布局严重失衡。受政府条块分割体制7 / 15 的影响和初期市场经济利益驱动，医疗卫生发展 “ 重外延轻内涵、重规模轻功能、重医疗轻预防、重城市轻农村、重经济效益轻社会效益、 ” ，致使一些城市的医疗卫生资源拥有量接近发达国家水平，而符合全体公众利益具有更大社会效益的预防保健、 基本医疗、社区卫生和农村卫生工作等方面却发展缓慢。据世界卫生组织最新公布的数据：中国卫生分配公平性在世界排名中居第 188 位，列倒数第 4 位；约 85%的人没有医疗卫生保障；卫生资源配置极不合理。致使卫生资源分配与国民经济的发展水平和发展速度失调、失衡和失控，且政府尚没有得力的手段和办法加以解决市场调控与管理体制之间的矛盾。 （二）医疗卫生管理体制与市场经济法律责任关系不适应。 医疗卫生管理是维护社会公共卫生安全，保障公民生命健康需要的重要事业。随着市场经济法制建设不断深入，医疗卫生的法制建设改革远远落后 于市场经济法制建设的步伐。一方面是政府定位不明，管理体制错位，造成执法不公、守法不严、有法不依、法律责任不清的混乱局面，卫生行政部门即办卫生又管卫生，下级执法部门监督不了上级办的医疗卫生单位。 SARS 流行期间，曾有不止一家疾控机构反映：某地出现了非典疑似病人，疾控中心依法进行流调，有些医疗卫生单位不积极配合，出现漏报、瞒报，致使防控工作无法8 / 15 开展，延误最佳防控时机，导致了严重的后果。仅北京就有23600 余人被隔离， 500 余名卫生医护人员被感染，给国家造成重大经济损失，留下了惨痛的经验教训。另一方面是政府职能交 叉，不利于调节处理医疗卫生管理与相对人权利之间的关系。职能交叉问题贯穿整个卫生行政部门，严重影响医疗卫生管理体制的正常运转，出现全管又都不管的怪现象，即： “ 有利益的全都伸手，遇责任全都撤走 ” 。这种唯利所动的作法对医疗卫生事业发展都具有较大的危害性，是必造成法律责任混乱，行政相对人利益根本得不到保证。这些情况说明，现行管理体制缺少必要法律手段来调节和平衡卫生管理与行政相对人权利之间的关系，不能有效的规范医疗卫生服务以及健康相关产品的准入、卫生监督职能。 （三）医疗卫生服务结构与医疗卫生需求和疾病谱变化不适应。 我国人口的 80%在农村，而从我国卫生资源布局结构来看，85%的卫生人力、物力、财力资源集中在城市，医疗卫生布局与人口分布对比，呈上大下小的倒三角型，卫生资源高层占有大，越向基层占有越小。从疾病的自然分布看，现代社会疾病呈慢性病、老年病上升为主要特征的趋势。据 XX 年国家医疗卫生服务调查与 1993 年比较，城乡居民两周患病率有所下降，但统计结果显示，一些慢性非传染性疾病患病率呈较大程度的上升趋势，疾病危害程度增加，居民医疗卫9 / 15 生服务需求量增大。综合上述情况 ，我国目前卫生资源布局结构与疾病自然分布结构的关系：卫生资源布局结构上大下小，上强下弱；医疗机构多，防治机构少；群众健康保健需求两极分化。现行的医疗卫生体系存在的问题和暴露出的弊端是缺少法定的区域卫生总体规划和社会基本医疗保障制度、农村合作医疗制度有效支持。满足广大人民群众健康保健需求的基础卫生设施严重短缺，农村基础医疗卫生服务质量水平明显落后。 （四）医疗卫生投入与医疗卫生技术发展不适应。 医疗卫生作为政府管理的社会公益事业，其性质本身就决定了国家和各级政府要对医疗卫生事业的发展负有主导责任，是主 要的投资主体。卫生系统担负着 13 亿人口的健康保健、疾病预防、医疗救治和与健康相关产品卫生安全管理的繁重任务，国家对公立医疗卫生单位实行 “ 差额 ” 和 “ 全额 ” 两种财政补偿形式。但是，随着人口的变化增多，医疗卫生服务需求量增大，医疗卫生单位人员增多，工资、津贴增加，卫生材料、器械等消耗品价格的增涨等多种因素的影响，得到补偿的卫生经费相对急剧减少，难以唯系快速增长的卫生消耗需求，经费不足严重阻碍了卫生事业发展。据国家卫生经济研究所统计：卫生事业费占政府财政预算支出1981 年为 2.86%， 2002 年下降为 1.66%。经 测算财政经费补10 / 15 助比例仅占全年卫生总费用 17%，其余 83%费用要靠医疗卫生服务渠道的收入来解决。由此看来没有必要的法律约束，很难保证医疗卫生事业的可持续发展。 从对医疗卫生管理现状综合分析看：在当前市场经济环境下，卫生供给与社会需求之间、卫生管理与市场调节之间的矛盾而引发出的问题十分突出，严重妨碍医疗卫生事业的发展和人民群众健康水平的提高，急待加以解决。而解决这些问题单纯靠政策导向和行政措施干预，是收效甚微的。因此，建立一套完整卫生现代法律 体系是必然的发展趋势，而首先是从立法抓起。 三、我国卫生法律体系应确立基本框架及内容 卫生法律体系是指在宪法指导下，以卫生基本法为母法，将与医疗卫生行为活动相关的法律、法规、规章及国际公约、条约构成相互关联的有机整体，规范明确医疗卫生法律责任关系和秩序。使医疗卫生工作在各个方面和环节都有章可循、有法可依，充分体现为人民生命健康服务的立法宗旨。结合我国医疗卫生管理体系和卫生法制基础现状，借鉴参考国外有关医疗卫生法律建设经验，从立法的角度提出建设构想。 （一）卫生法律体系的内容。 医疗卫生立法坚持以 人为本，立法为民，保护人民群众健11 / 15 康为宗旨，以宪法和法律为依据，党的政策为指导，坚持卫生科学与法律科学相结合的原则。卫生法律体系应分为四个组成部分： 1、卫生管理法系统：是国家规划、调控和管理卫生事业发展的法律依据。 2、公共卫生法系统：是维护社会公共卫生安全和保障公民健康权益的法律依据。 3、医疗卫生法系统：是规范医疗卫生机构及卫生人员行为，并且提供医疗预防保健服务的法律依据。 4：基本医疗保障法系统：是国家为公民提供社会基本医疗保障实施医疗救助的法律依据。 （二）卫生法律体系基本框架。 1、卫生管理法系统 包括：卫生法、卫生区域发展规划法、公共卫生危机法、中医药法等。 2、公共卫生法系统包括：传染病防治法、食品卫生法、公共场所卫生法、健康产品卫生法、职业病防治法、爱滋病防治法、精神卫生法、母婴保健法等。 3、医疗卫生法系统包括：医疗卫生机构管理法、执业医师法、护士法、药品管理法、人体器官捐献移植法、献血法、医疗质量安全法等。 4、基本医疗保障法系统包括：基本医疗保险法、社区医疗卫生法、农村合作医疗法、特别医疗救助法 等。 12 / 15 四、全面建设卫生法律体系的可行性分析 我国医疗卫生领域全面立法的基础条件，主要表现在以下几方面： （一） 国家重视卫生法制建设为立法提供了前提。 党的十一届三中全会之后，确定了加强社会主义法制建设坚定不移的基本方针。邓小平指出： “ 为了保障人民民主，必须加强法制 ” ， “ 做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究 ” 。九届人大二次会议把依法治国作为治国方略载入宪法。我国加入 WTO 以后，国家对立法工作更为重视，进一步加快了立法建设步伐，把立法放在首要工作位置，用法律引导和推进社会主义市场经济发展 ，规范市场经济行为，维护市场经济秩序，改善和加强宏观调控，健全社会保障制度，以适应公开、公正、透明的国际经济贸易规则。其中在市场调控和规范政府行为等方面都涉及到卫生立法问题。根据社会主义市场经济发展的实际需要，妥善及时地制定完备的相应法律，是保证社会主义经济社会进步的前提。 （二）现行法规、规章制度为进一步立法积累了经验。 建国以来，特别是改革开放以来，国家和地方出台了一些有关卫生方面的法规、规章和规定。这些法规、规章对规范卫生工作，促进医疗卫生事业的发展发挥了积极作用，并在长期的实施过程中积累了宝贵的 经验，对进一步上升到法律条文形成实用的法律体系，提供了可借鉴的指导性和可操作13 / 15 性的基础依据。 （三）医疗卫生服务网络基本形成为立法开创了空间。 到 XX 年底全国医疗卫生机构已发展到 29.75 万个，其中县以下医疗卫生机构 12.66 万个，全国有医疗卫生保健点村占总行政村数的 89%。初步形成了以行政区划为主导，以公立卫生机构为主体，社会集体医疗机构为辅，个体办医为补充的，功能较为完善医疗卫生服务体系，卫生供给能力和技术服务水平大幅度提高。社会卫生服务在全国城乡得到有效开展，初级医疗卫生保健逐步走进百姓家庭， 使广大人民群众可以就近得到高水平的医疗卫生服务。为卫生法律体系建设奠定了坚实的物质基础和法律实施空间。 （四）健康价值得到社会的普遍认同和高度重视。 随着经济社会发展，卫生科学的进步以及人民生活水平的不断提高，人们愈加重视生活、生命质量价值，对健康质量的需求日益提高和扩大，已不满足一定模式、一个层次的医疗卫生服务，而是要求日趋全面化、多样化的健康服务，对医疗卫生服务质量的要求越来越高。在重视自身健康价值的同时更加重视健康消费质量，健康意识、卫生常识和卫生法治观念不断增强，为医疗卫生的全面立法提供了广 泛群众基础。 14 / 15 （五）政事体制分开明确医疗卫生机构自主经营权利。 随着政府职能的转变，逐步理顺了医疗卫生管理体制。医疗卫生行业施行管办分离，变隶