反思与重构.doc

反思与重构人民检察院组织法规定：“各级人民检察院设立检察委员会，检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”近年来，检察委员会在基层检察工作中发挥了十分重要的作用。自治区检察院也十分重视检察委员会工作，张少康检察长把改进和加强基层检察委员会工作列为今年检察工作的重要内容之一。但在工作实践中，基层院检察委员会存在办事机构设置不合理、工作范围不明确、工作制度不健全等问题，导致基层检察委员会的决策水平、议事质量、工作效率不高等问题。因此，如何提高基层检察委员会的决策水平、议事质量和工作效率是摆在当前基层检察院面前亟待解决的重要课题。一、对当前基层院检察委员会工作的反思根据宪法和人民检察院组织法的规定，基层检察院主要是指县、市（区）一级的人民检察院。由此可见，基层检察院位于检察机关的最低层，是各项检察工作的最前线。基层检察院由于条件的限制，往往存在人员编制不足、人员素质不高、工作制度不健全、经费短缺等问题，都直接影响基层院检察委会议事议案质量的高低，决策作用发挥的好坏。反思之一：权责规定不具体。现行检察委员会议事适用民主集中制原则，这种议事模式体现了民主的原则，但缺乏对委员的责任追究制度。对提交检委会讨论决定的事项由谁承担责任这一问题，无论是组织法还是高检院最高人民检察院检委会议事规则都没有作出规定，势必导致权力的滥用，发表意见时难免存在一些问题。根据个人喜好随意发表意见，顺应领导的意图发表意见，人云亦云随大流等等，导致一些错误的决定发生。反思之二：议事程序不规范。目前各基层院检察委员会虽都制定了检委会议事规则，逐步迈向规范化轨道，但在实际运作中仍有不少需要改进之处。如基层检察委员会办或专职委员对重大案件的程序审、实体审以及对重大事项的审查，具体审查什么内容，如何审，尚无统一的标准和操作规程，各地基层检委会摸着石头过河，各行其是。有的检委办或专职委员只做程序审不进行实体审。又如在讨论决策中，一些委员存在畏权心理、从众心理，没认真执行检委会议事规则，往往容易出现检察长说了算，这样的决策机制难以发挥集体领导的优越性，无法调动检委会其他成员的积极性、创造性，一旦决策出了问题，又可能以集体决策来掩饰责任，集体负责制，实际变成了无人负责制。反思之三：议事范围较混乱。一是基层检委会职责不清。根据检察委员会组织条例的规定，检察工作中的重大、疑难案件和重大事项，必须提交检察委员会讨论决定。但实践中，普遍存在“重议案、轻议事”的现象，只重视对重大、疑难案件的讨论决定，而对涉及检察工作重大决策、安排部署、全局性问题讨论较少，常常把本该属于提交检委会讨论决定的事项，挪到检察长办公会或党组会上，某种程度上检委会成了讨论案件的专门机构，削弱了检委会的职能。二是审查过滤机制不建全。按照检委会组织条例的规定，提交检委会讨论的案件应是重大复杂案件，承办人对案件的事实和证据负责，检委会重点讨论案件的法律适用。而在实践中，有的承办人、承办部门为回避矛盾，推卸责任,把本应由承办人、承办部门解决的问题推到检委会，使得一些证据不足或事实不清的案件成为检委会讨论的重头，客观上造成检委会越俎代庖，检委会成了逃避责任的“避风港”，办案人责任不清。三是只重视个案研究，忽视案件整体质量的宏观业务指导。即就个案讨论研究个案，缺乏对某类案件的宏观认识，缺乏对检察业务的经验以及存在问题的查找和思考，只有对检察业务实践的宏观指导。反思之四：组织结构不合理。一是基层检委会委员职数配置随意性强。人民检察院检察委员会组织条例规定，基层检察院配检委会委员5至9人，但近年来，不少基层检察院没有严格执行该条例规定，委员超编的现象严重。由于委员配备过多，常常出现一些委员因故不能出席会议而造成会议不能及时举行、决议不能及时做出的不良情况。还有的基层检察院没有按照单数配备委员，影响了会议决策表决的顺利进行。二是人员结构行政化。基层院检委会成员一般由正副检察长、党组成员、主要部门负责人等行政领导组成，而一些法学功底深厚、业务能力强、司法实践基础扎实的业务骨干因没有担任行政领导职务而被排除在检委会大门之外，这种带有浓厚的行政色彩的组成方式，与检委会的工作职责不相匹配，难以树立基层检察委员会的权威性。三是委员不能合理变动。基层检委会委员一经任命后，直到退休、调离或被处分撤职，实际上是一种任期终身制，这种“能上不能下”的体制导致较低素质的成员不能被淘汰，较高素质的检察人员不能进入检委会，明显不符合优胜劣汰的自然规律。而且实行终身制，使检委会成员所面临的压力不够，从而放松提高自身素质的要求，责任感不强，发挥不了检委会作为基层检察院内部权力机构的实际作用。四是机构不健全。基本上采用挂靠或者合署办公的办法，虽然都明确了具体承担此项工作的科室部门，但这些部门由于职责各异，只是将检委会办公室工作作为附属义务，仅仅承担了事物性的服务职能，未能做到会前程序性、实体性审查，也未提出适用法律意见以供检委会参考，很难起到参谋和助手的过滤作用。二、完善基层院检察委员会工作主要措施（一）建立科学的检委会委员选任标准。坚持专业素质优先的原则，打破论资排辈，克服以主要科室负责人为当然的检委会成员的现象，做到唯才是举，唯贤是用，引入竞争机制，采用公开考式、竞争上岗等形式，将政治素质好、法律政策水平高、业务熟练、经验丰富、议事能力强的资深、优秀检察官吸收到检委会中来，形成以法律职务为前提的多层次复合型配置模式。（二）实行检委会委员选拔任期制。检委会委员的任期可与检察长的任期相同，检察长换届，检委会委员应当重新任命。胜任的可以连续提名任用。工作责任心不强，业务能力不足，或因身体方面的原因不能胜任的，不再被提名任用,建立起检委会委员“能进能出”的管理体制，从而解决目前委员人数严重超编的问题，实现依法、精简、高效的检委会组织建设目标。 提高检委会成员队伍的素质。（三）建立检委会委员教育学习制度。定期组织检委会委员学习有关检察业务知识，以及政治，经济，社会，历史等相关学科，扩大知识面，并就检察工作涉及到的特殊领域的专门课题、有关案件中的疑难问题和其他重大事项进行研讨。同时采取请进来，走出去的方式，听取法学、经济、金融证券等方面的专家讲座，或选派检委会委员到高等学院进修。（四）设置检委会专职办事机构。配备专职工作人员，明确、落实检委会专职办事机构的职责，充分发挥 “程序过滤、实体把关、督办落实、总结指导”的综合业务职能和参谋助手作用。检委会办事机构其主要职能应具有以下内容：负责受理和审查提请检察委员会讨论的事项和案件，提出参考性处理意见；负责检委会的会务工作，包括会议通知、会议材料的准备、会议材料的提前分发、会议的记录、检委会的决定、决议的拟制及归档；负责对检委会讨论决定事项进行督办；负责开展检察业务工作质量评审；完成检委会交办的其他工作。（五）明确议事范围及职能。首先，将检委会的讨论案件严格限定在重大和疑难案件的范围内。具体范围包括：重大、疑难有争议的案件；拟不起诉案件；拟撤案的案件；需要提起抗诉的案件；公安机关对不批准逮捕、不起诉决定提出复议、复核的案件；刑事申诉中的重大赔偿案件；证据、性质等难以认定的案件；检察长认为需要提交检委会讨论的其他案件。划清检委会与业务部门的职能权限，强化业务部门职责。其次，严格区分检委会与党组会、检察长办公会、院务会的职责范围。强化检委会的法定地位和法定权威，凡属于检委会议事议案范围的重大案件和重大事项，必须通过检委会讨论决定，严禁“一会代三会”等行政化现象；三是将检委会工作重点放在宏观指导检察工作及总结检察经验上。检委会的工作不应仅仅是开会，听汇报，它的重要任务应当是通过对检察实践的研究，及时发现工作中出现的新问题、新情况，提出有指导价值的意见和建议，促进执法办案工作的深入开展。（六）完善检委会运行程序。一是规范议案提请程序。凡提交检委会讨论决定的议案，承办人要有明确的办理意见，填写提请检委会讨论案件(事项)登记表，由部门负责人签字、分管检察长审批后，送检委办由检委会专职委员审查（重大事项报告进行文字审查；重大案件进行程序审和实体审）。二是规范议案的汇报、讨论和决定程序。检委会须有全体委员过半数出席才能召开。检委会讨论案件或事项应遵循以下顺序：承办人汇报议案情况及办理意见，承办部门负责人汇报部门意见；专职委员提出对议案的审查意见及法律咨询意见；委员阐述个人意见；主持人依据民主集中制原则，经全体委员(包括未出席委员)过半数通过后做出决定。三是规范议案的记录程序。会议记录应当对所议事项的内容