加强政府非税收入管理问题的研究.doc

上报课题调研材料加强政府非税收入征管问题的研究（江西省永丰县财政局 彭远东）对于预算外资金管理是由来已久的话题，大多数单位领导和同志们都已基本接受，但对于政府非税收入管理之说，则有较多方面的认识还不尽一致，加之该方面的体制改革与法制建设较滞后，全局统一性不够，影响宣传解释工作，导致政府非税收入整体存在管理不规范、运行效率偏低等普遍问题。为此笔者认为在当前国家实施稳健的财政政策之际，加强政府非税收入的管理尤为重要，本文就如何加强非税收入的管理做些初浅的探究。一、政府非税收入管理面对现状1、思想观念陈旧，资金运作效率低下，对政府非税收入的管理缺乏足够的认识。从上世纪80年代初期形成的预算外资金“部门所有”、“部门使用”的观念和做法还很有市场。90年代国务院曾明确指出“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理”。根据政策规定推行“收支两条线”后，收入虽然都进入财政专户，但由于受到部门利益驱动，从财政专户拨出使用，由于一直未有一个统一、规范、切实可行的好办法，一些地方现还是维持在80年代专户储存的意义，造成地方领导误认为财政还有预算外融资信用放款职能，与财政退出竞争领域的信用放贷政策相违背，特别是近年来财政借款的呆帐死帐不断增加，资金使用效益低下。对部门单位仍然没有完全打破预算外资金“谁收谁用，多收多用”的分配格局，有的单位把预算外资金看成“自留地”，借财政专户之路经过而矣，预算外资金仍处于失控状态，出于部门单位利益普遍还存有维持原状的陈旧想法。2、原预算外专户会计核算不统一，单位会计制度执行不到位，影响政府非税收入政策贯彻落实和结算专户的设置。长期以来预算资金管理和核算政策各地各具特色，五花八门，有实行政府比例调控的、定额上缴的、综合预算直接定额抵支的、下达收入任务指标高比例返还的等等。这些政策执行结果是：单位打着财政的幌子，捞取自身的利益，最后只能出现乱收滥罚，群众怨声载道。由于政策的具体执行不相统一，缴入专户的资金项目范围也不尽统一，财政专户核算也难找到标准的范例。对于单位会计来说，还是唯单位利益而动，97年行政事业单位会计制度，早已将预算外资金的所有权归为国家，但一些单位会计就是不按制度核算，收入不进财政专户，而记作单位收入直接坐支。现改革为政府非税收入管理，结算专户如何规范核算未有统一模式，与原预算外专户如何衔接帐户，这些问题还必须面对。3、原预算外资金使用不规范，收支不平衡，影响政府非税收入的支出管理。根据落实“收支两条线”规定的目标要求，各地只对“收”这条线研究得多，制度规章也比较健全，但对“支”这条线，尤其是涉及到预算外资金开支范围、标准以及相关会计核算尚缺乏一整套完善的制度规范，存在着收紧、支松的现象，导致财政专户成了过路帐户，部门和单位前收后支、收多少用多少的情况相当普遍。有的单位将预算外资金视为单位建房、买房、购车、发放奖金福利的主要来源，甚至从事股票、期货交易活动；政府则利用仅有的间歇资金也作信用基金借出去，只管借出不管回收，形成呆帐死帐，造成专户收不抵支，无法平衡。这样不仅预算外资金不能充分有效地发挥作用，而且使部门之间出现严重的分配不公，同时还不断增加政府的债务风险。现改革为政府非税收入管理，在未全面纳入国库之前，结算专户资金与国库资金管理如何做到相互统一是我们必须面对的问题。 为此，将预算外资金的管理，转变为非税收入管理，需要进一步拓展管理领域，树立改革管理模式的新理念，且必须从陈旧的管理方式阴影误区中走出来。二、政府非税收入管理存在的问题及产生的原因分析问题及产生的原因有客观的，也有主观的，有历史的，也有现实的。从发展到现在的政府非税收入管理这一概念来看，最先是由单位部门自收形成的归单位部门所支配的预算外收入，96年国家形成统一认识后，重新界定了预算外资金的权属问题，明确指出预算外资金是财政性资金，归国家所有，但没有从名称上根本地改变过来，大部份收入仍归单位支配，造成政策贯彻落实不深不透的模糊认识，以致增加现在的改革工作难度。从原预算外收入管理政策执行的变数性和惯性来看，我认为其主观随意性太大，每当出台收费项目时，稍有不慎部门单位就有空子钻，可以说各级部门单位几乎都是上行下效，见利而忘义，收得越多越好，一些领导也“只唯数效，不唯是想”，结果是乱收乱罚屡见不鲜，上有政策下有对策者还得实惠，现改革为政府非税收入的管理就是要限制变数，逆制惯性。从政府非税收入收取及缴款方式，监管手段来看，要管理好这块资金，大家都知道需要实现“票款同行、以票管费”，但由于受技术发展限制，十几年来各业务职能管理部门没有真正形成合力，没有找到最根本的管理办法。在现阶段，目前尚未全面开发政府非税收入网络征管系统，各单位的微机资源无法得到很好的整合使用。我认为现阶段财政部应统一研制出政府非税收入网络征管系统，在加以不断完善和推广应用的基础上，这一系列问题就应刃而解了。三、强政府非税收入征收管理的工作思路和措施1、重塑主体，成立专门的政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管主体职责。目前，许多省市都已开展政府非税收入管理改革，率先设立了政府非税收入征管机构，主要负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行，决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查，并对下进行工作指导。为全面推进政府非税收入征收管理改革，应自上而下成立政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系，积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构所有，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构重塑中，对政府非税收入征管机构的性质及其权责作出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。同时，也要建立激励与约束机制，增强征管主体与受托代征单位的责任感和积极性。2、加快法制建设，强化政策宣传，扩展普遍共识。一方面，要加快法规的立法进程，制定相关法规，就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、成本补偿支出等管理范筹作出明确的规定。在各地逐步走上正轨的基础上，国家应制定相对统一的规定和管理办法，各地结合当地的实际具体制定实施细则。另一方面，要按照政府非税收入管理的需要，对现行的预算外资金管理制度进行清理、修正补充、或废止，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理法规制度体系。与此同时，还需要利用多种形式加大制度的宣传力度，由于非税收入改革涉及面广，政策性强，既涉及现有各方面利益格局的调整，又涉及到政府职能部门和职责的重新划分和界定，关系到社会的稳定和发展，要通过各种培训班、各种传媒，向社会各界做好宣传解释工作，使之得到各方面的广泛支持，确保改革的顺利进行。3、建立适应政府非税收入管理的高新技术服务平台。利用现代信息化建设，以“金财工程”收入管理系统为依托，根据政府非税收入管理的内容，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，设计开发出以政府非税收入监管子系统为核心，银行代收子系统为前台，票据管理子系统、会计核算子系统、单位执收台账子系统、单位对账查询子系统为辅助的政府非税收入管理信息系统，实行计算机网络化管理。即采取非税收入上线管理办法，利用手工收据和计算机打印的电子收据收费。电子收据发给代收银行，手工收据发给经批准的现场执收单位。明确缴款程序：缴款人持执收单位开具的缴款通知书，到代收银行网点缴款，银行收款后打印电子收据给缴款人，信息即时传给非税收入管理部门数据库，资金存入财政专户，缴款人持电子收据到执收单位办理业务。同时实现电话随时查询资金到帐情况。在方便执收单位方面：代收银行每收一笔款，用计算机打印一张电子收据，要将该张电子收据的全部信息即时传到非税收入管理部门收费信息数据库。执收部门和单位可通过上网到代收网络数据库中，随时查询本系统各单位各收费项目资金收入情况；对收费时间集中、缴款人多的单位，代收银行上门收取；对部分缺乏执收手段或附近没有代收银行网点的执收单位，准许进行现场执收。 4、推进三项改革。一是票据管理改革。针对现行政府非税收入票据种类繁多的状况，改革票据使用种类和使用办法，建立起以票证合一的“政府非税收入一般缴款书”为主体、专用票据为辅助的新型政府非税收入票据体系，充分发挥票据的源头控管作用，实现“以票管收、以票促收”，督促单位依法收取。二是收缴管理改革。进一步清理银行账户，统一财政专户管理，由政府非税收入征管机构开设政府非税收入汇缴结算专户，取消单位收入过渡账户，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设“小金库”、账外账的漏洞。同时，按照“收支两条线”管理改革的要求，创新征管方式，大力推行“单位开票、银行代收、财政统管”的征管办法，实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，切实做到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”。三是预算管理改革。按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则，完善政府非税收入预算管理体系，制定政府非税收入成本补偿预算管理办法和计划，改进政府非税收入预算编制办法，细化政府非税收入预算收支项目，强化部门预算和完善综合财政预算管理，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，提高政府非税收入使用效率。5、健全管理体系。一是健全项目体系。对现行所有的政府非税收入项目进行清理整顿，取消不合法和不合理项目，对依法存在的政府非税收入项目重新登记，对各部门、各单位需要继续执行的执收项目重新审批，并重视核定征收标准、征收范围和明确执收单位，造册公布。从中长期看，要根据“分流归位”的思路，对符合税收性质的政府非税收入项目进行改革，进一步规范税收与政府非税收入的关系，构建起以税收收入为主、必要的政府非税收入为辅的公共财政体系。二是健全组织管理体系。在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定中央与地方、财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。三是健全监督检查体系。积极采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督，充分发挥法律监督、审计监督、社会监督和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，尤为重要的是要发挥财政、审计、社会中介组织等