对食品经营者健康证明的监管中存在问题思考

基层乡镇食品从业者健康证的监管中存在问题思考根据新食品安全法的规定，食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作。食品行业的从业人员实行预防性健康检查证明制度，这对预防控制某些传染病流行起到了积极的作用，因此监督部门在平时的监督管理中，对从业人员是否持有有效的健康证明的监督就显的尤为重要。一、健康证明监督、管理现状在与食药监合并以前，健康证的监督、管理工作是各级卫生监督机构负责。目前，健康证的运作管理由卫生部门负责、监督工作由市场监管部门负责。卫生部门工作内容包括 ：指定承担预防性健康检查工作的医疗卫生机构，确定从业人员的体检项目，根据健康检查结果，对合格者签发“健康证明”。监管部门工作内容包括：对违法的单位和个人，可按食品安全法给予相应的处罚。健康证明管理和监督职能分属不同部门，对于食品经营单位从业人员健康状况日常监管带来一定的困难。二、存在的问题及原因近两年由于餐饮服务行业的迅速发展和食品流通行业门槛相对较低，食品从业人数急剧增加，人员情况比较复杂，无健康证上岗或健康证明过期不体检的违法行为越发普遍，已成为基层乡镇食品生产经营活动中的常见违法行为之一。究其原因，主要有以下几个方面：（一）从业人员方面1、小餐饮、小食杂乡镇食品行业从业人员整体文化知识水平不高、年龄偏大、法律意识淡薄，一些个体经营的小餐饮单位，甚至出现“一人办证，全家上岗”的现象，在周末和监管人员上班之前，在店内担任临时帮工。对乡镇、农村小食杂店来说70元的健康检查费用意味着几天的收入，很多小店都是家庭式的，办一张健康证都很心疼，老夫妻俩照看一个店，有时候儿孙辈还会代班，基本不会办全“健康证”。如此总是存在食品安全隐患，给监管带来较大的困难，发生此类问题主要是经营者不愿负担过多的体检费用。2、企业单位食堂有的持证企业自身管理混乱，从业人员的健康证明到期了都没有及时与卫生部门联系进行体检，致使员工的健康证明超过了有效期限。执法人员根据数据库发现健康证明到期的，一般提前一段时间电话通知企业负责人，企业负责人本身事情繁杂，忘记通知食堂从业人员体检也经常发生。企业食堂监管存在的另一个困难是耗费时间多、效率相对低，进入企业监督巡查需要通过门禁登记、穿堂过巷、找法人或负责人，除食品安全问题需要提醒外，本部门其他相关职责也需要向企业督导提醒，每家企业检查滞留时间一般都在30分钟以上，占据了执法人员的大量时间。3、食品生产企业本辖区共4家食品生产企业其中3家都属于“小作坊”型的，企业管理体制不够健全，没有专门人员管理相关事务，从业人员的健康证明到期时未能及时进行体检的现象也经常出现；有些企业负责人害怕员工跳槽，或是害怕员工丢失健康证，把健康证明集中锁单位负责人的抽屉里，导致从业人员上岗不公示持证；相对的部分从业人员流动性强，“健康证明”被扣留在原单位；企业考虑到这种情况想等员工稳定下来以后再为其体检，这样使得一批新员工没有有效健康证明就上岗的问题偶尔也会存在。（二）健康证明体系运作流程方面（体检负责医生唯一指定）目前的健康检查都是各地自成一套体系，本辖区卫生部门指定的唯一的广陈镇卫生院公共卫生管理科戴保忠医师负责健康体检、从业培训、发证等工作，抽血检验仍有检验科室负责；前港集镇未指定健康体检科室。作为一项日常性的工作，被指定唯一负责人，总会或多或少的存在问题；由于食品生产经营被监督单位数量及从业人员数量多，而相应的卫生部门人员配置唯一指定戴医师，除了健康体检工作外还担负了其他任务，偶因公出差和因私事请假，不能保证时刻在岗接洽不定时上门的食品从业者进行健康体检，并及时查纠告知市场监管部门因“五病”需调离和取得“健康证明”食品从业人员动态信息。个别经营户尤其是老年从业者地处偏远跑卫生院一趟并不容易，因上门未遇体检管理者不愿跑第二趟的情况经常发生，如辖区边缘的曹港村、山塘村、民主村，年龄偏大甚至残疾在身不在少数，跑一次甚至多次碰壁就不高兴再跑了，协管员第二次巡查督促涉及该问题反处于被动，甚至有的经营户指责党和政府服务不力，给政府形象造成负面影响。经市场监管所和卫生院协调，食品从业人员健康体检情况每月抄告所里，时间衔接上存在空挡。监管人员不能时刻掌握从业人员体检动态信息，与所“食品安全大数据监管平台”检查情况不能同步，需要出动人员现场复查第二次，不仅造成人力物力运作浪费，而且不能确保从业人员完全按照监管人员意志如期办理，存在无有效健康证的一段“真空期”。现阶段上级明察暗访特别多，健康证是最为重要的一个环节，甚至出现因“一张过期健康证”导致监管人员被追责的案例。（三）法律便于监管执行、威慑力方面，显现执法困境行政处罚缺少立案标准和当场处罚手段威慑力不足：根据新食品安全法“发现未取得健康证明而上岗工作的违法行为，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”平时健康证管理，协管员依据“食品安全大数据监管平台”查询结果，提前一段时间电话通知食品生产经营户体检，健康证明快要到期时上门复检，检查发现仍未办的发整改通知，拒不整改的报巡查执法人员处理；执法人员上门给予警告的处罚，责令几天内办理有效健康证明，食品生产经营者再去办理健康证明，这一个流程走完耗时长久，增加了被监管对象的惰性，也增长了中间环节“真空期”无证上岗的食品安全风险，仅受到一个无关痛痒的“警告”处罚。由于监督执法人员少，除食品安全工作千头万绪，其他原工商工作任务也相当繁重，而相应的被监督单位多，从业人员多，监督监测工作面广量大。仅健康证一个环节就浪费了大量得监管执法资源，降低了监管执法效率，也扰乱了食品经营单位的正常经营。三、对策思考在现行的健康证运作、监管体制下，缺乏最终负责健康证明统一管理的机构。两个部门参与健康证明运作管理，一个“发证”却不能保证随时“能检能发”，另一个“不发证需担责”做了大量工作仍存在失职渎职隐患，让监管人员疲于奔命甚至耽误其他本职职能工作。对运作监管职能上的不同划分，一旦出现食品安全问题或上级督查问责，就会出现相互推诿责任的尴尬。对策如下：（一）政府买单，食安办牵头发证管理以广陈辖区一年健康证数量统计总数不超过1200张，办理健康证费用在80000元左右，建议由政府买单，生产经营户从业人员得到实惠，消费者得到食品安全，监管风险也大大减小，是一举多得的举措。（二）医院不再唯一指定，全流程运作监管归属食安办对于健康体检开单、制证发放管理，建议由食安办牵头统一管理，在便民服务中心工商窗口（或食品安全协管员）开具体检单，食品生产经营从业人员凭单到辖区两所卫生院体检，卫生院检验完毕即时将结果发给食安办指定工作人员（由食品安全协管员兼职）。（三）修订完善法律，适当加大简易程序处罚力度和频度随着修订后的食品安全法的贯彻实施，“违法成本低”的现状得到了改变。但是就目前的执法状态来看，“最严厉的处罚”在推行过程中遇到了许多困难。按照新食品安全法的规定，缺少一张“健康证明”最低也要罚款5000元。乡镇农村食品店售卖的全部货品，加起来也只有几千元；小餐饮店一个月的收入也不一定到5000元。最低5000元的处罚尽管有足够的惩处和震慑作用，但小食杂、小餐饮经营户很可能无法接受这个处罚，导致基层执法人员难以执行。法律的权威关键在于实施，在群众中评选我国实施的最好的一部法律肯定是中华人民共和国道路交通安全法，执法快速有效，履行效率高、群众信服度强。行政处罚法简易程序第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。随着社会经济发展，五十元以下的罚款对于食品经营者无关痛痒，对于执法部门此种处罚也不能有效地教育处罚违法行为人，应酌情提升罚款额度。对轻微违法行为的处理应当坚持教育与处罚相结合的原则，借鉴道路交通违法行为处理方法，采取简易程序处理食品安全违法行为，如小餐饮小食