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中国城市群发展战略研究 发表时间：2007-1-5 13:56:40 作者：桂强芳 中国城市竞争力研究会会长，城市问题专家，经济学博士 21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大城市群。21世纪是城市群的世纪，城市群之间的分工、合作和竞争，将决定21世纪世界经济、政治的格局。如何形成牵引中国经济持续增长的大城市群，是中国如何赢得21世纪全球经济一体化下激烈的国际竞争，获得持续的社会经济发展的关键所在。 理论界一般认为，20世纪50年代由法国学者戈特曼最早提出了城市群（圈、带）的概念。戈特曼是在对美国东北沿海城市密集地区做研究时提出这一概念的。20世纪70年代以后，城市群逐渐成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。近年来在中国城市的发展浪潮中，城市群的概念得到了更多的关注。中国城市竞争力研究会在原有城市竞争力理论的基础上，提出新的城市群竞争力学说以及在此基础上的中国城市群战略。 城市群竞争力学说和中国城市群战略的内容非常丰富：包括对城市群和城市群竞争力概念的定义；中国以城市群作为经济核心结构的依据；中国城市群的形成过程，；城市群的层次，城市群内不同类型城市的定位和发展策略；城市群产业布局和发展策略；协调基础设施建设，形成高效方便的现代化大城市群体系等等。 我们认为，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大城市群。21世纪是城市群的世纪，城市群之间的分工、合作和竞争，将决定21世纪世界经济、政治的格局。如何形成牵引中国经济持续增长的大城市群，是中国如何赢得21世纪全球经济一体化下激烈的国际竞争，获得持续的社会经济发展的关键所在。 城市群的竞争力源于城市竞争力，但又高于城市竞争力。城市之间的竞争不可避免，但它不应该是盲目的竞争，城市的发展也不是一场非赢即输的比赛，相反，在解决城市问题的过程中，彼此合作，可以共同制胜。只有通过区域资源的有效配置，才能真正实现区域与城市的共同繁荣。目前，世界上的重要城市都面临着提升功能和增强竞争力的挑战，应对挑战的有效途径之一便是寻求城市地区整体协调发展，汇集区域的整体力量来增强其在国际分工中的有利地位和控制能力。 可以毫不夸张地说，在中国加入WTO背景下，城市群一体化进程如果慢于全球化步伐，原来只限于在单个城市内发展的企业将面临被边缘化和淘汰的巨大危险。无论是对于单个的企业还是单个的城市而言，下一步的竞争，将体现在区域经济一体化的进程和水平上。谁能在区域经济一体化的形成中占有先机，谁就能在经济全球化的竞争中获胜。因此，打破现存的制约我国城市群发展的各种障碍，推动跨区域的城市群的形成，就成为中国城市化和现代化发展的必然之路。城市群的基本概念所谓城市群，是一种以其高密度的城市和一定门槛规模的人口以及巨大的城市体系区别于其他地区和其他城市类型的空间组织。城市群一般由在一定距离内可以频繁往返进行商务活动的若干城市组成，这种城市集群所占的国土面积虽小，却集聚了很高比重的人群和产业群，它们拥有国际竞争所需的产业基础设施和人力资源。日本是城市群形态发展比较完全的国家。根据日本的经验，城市群一般具有以下特征：1.由一个或二到三个人口在200万以上的特大城市作为中心城市，中心城市的国内生产总值一般可占到圈内的1/3到一半以上，是整个城市体系的中心与枢纽；2.环绕中心城市，城市群内的大中小城市基本呈圈层状结构布局，并且等级规模体系相对合理；3.城市群与城市群之间的经济发展具有相对独立性，但城市群内各城市间的分工与合作非常密切，并且城市群内的产业结构是综合的、多元的和开放的，具有较强的创新能力和结构转换能力以及国际市场竞争能力；4.城市群内具有密集的基础设施网络，且以中心城市为核心，向外延伸。 在戈特曼看来，世界级的大城市群形成的基本条件和标准有5条：区域内有比较密集的城市；有相当多的大城市形成各自的都市区，核心城市与都市区外围地区有密切的社会经济联系；有联系方便的交通走廊把核心城市连接起来，各都市区之间没有间隔，且联系密切；必须达到相当大的总规模，人口在2500万人以上；属于国家的核心区域，具有国际交往枢纽的作用。针对中国城市和城市集群的实际发展，我们认为：随着区域内部经济发展程度的不断提升，中心城市、次级中心城市和小城市之间的联系日益紧密，大量的人流、信息流、物流把它们结成一个整体，使各级城市之间发展的联系程度、依赖程度有了前所未有的加强，逐步形成相对于外部区域来说的城市联合体城市群。区域经济是一个由不均衡到均衡的过程，因此实行非均衡开发战略、培育优先发展地区是发展中地区经济发展的必然选择。中国加入，为区域经济融入经济全球化进程并进而实现其城市群的现代化创造了前提和基础性条件。但问题的关键是要提高一体化建设中的城市群的国际竞争力。要把城市作为一个产业或资源整体城市群，打捆上市，提高参与国内外市场竞争的综合实力、能力。戈特曼提出的世界六大城市群（世界上的城市群体系，戈特曼，1976年） 第一城市群 美国东北部大西洋沿岸城市群 纽约 第二城市群 北美五大湖城市群 芝加哥 第三城市群 日本太平洋沿岸城市群 东京 第四城市群 英国中南部城市群 伦敦第五城市群 欧洲西北部城市群 巴黎第六城市群 中国长江三角洲城市群 上海城市群战略：中国的选择理由理由之一：日本的启示戈特曼关于世界六大城市群的界分还是一种比较粗疏的分法。在日本国内的学术界，一般认为从20世纪70年代起，日本已经基本形成了三大城市群。这三大城市群包括东京城市群、名古屋城市群、大阪神户城市群。日本城市群里在制造业方面几乎是一个自给自足的经济体，而各城市群彼此之间的交换非常少。日本的运输省在1979年统计，日本的三个大的城市群之间的物流量只占日本全部物流量的1.5。这样的构成与日本的国土资源情况关系密切。城市是工业的载体，而平原土地是城市的载体。所以推动工业化的同时也会推动城市化，就必须有平原土地面积。如果从国土面积上来比较，中国（960万平方公里）很像美国（930万平方公里），中国也是一个地域辽阔的大国。但是如果按照人均拥有平原看，中国非常像日本。中国平原面积只占国土面积的12%，而这12%平原面积又有90%集中在沿海地带，比如东北松辽平原、华北平原、长江三角洲平原等。所以中国人均平原面积与日本近似。从这一点来说，中国城市化和工业化模式需要向日本模式学习，要建造像日本一样的、一个个相对独立的、但因为资源关系对外的开放度是很高的城市群。理由之二：美国的启示 美国是世界上城市群最早出现的地区，但美国的城市群更接近于城市带。美国东部沿海地区从东北部一真沿阿巴拉山脉东侧到佛罗里达州就可以看作一个绵延不断的巨大城市带。和日本相比，美国城市化走向了一种过度扩张的极端，中心区与卫星城相距太远，个人占用土地面积太多。20世纪70年代中期，美国的城市人口是日本的一倍，日本有14个百万人口以上的大城市，而美国只有7个。和日本60%以上的人口生活在100万人以上的大城市不同，美国70%以上的城市人口是生活在50000人口以下的小城镇。对于人多地少的中国来说，这并不完全适应中国国情。对于中国的城市化发展，中国大城市群必须走集约型发展之路。理由之三：中国的实际 从发展效率的角度来讲，中国需要选择以大城市群为核心的城市化模式。工业化后发国家劳动力的转移是跳跃式的，农劳动力从全国各地直接涌向大城市的倾向较大，农村劳动力直接进入各类现代化产业的情况普遍。日本的工业化和城市化进程就是这样一个典型的写照。中国同样是工业化的后发国家，为了尽早地实现现代化，中国的经济发展需要高度效率。 近年来，在中国的一些经济发达地区，城市人口高度集中，呈现高速发展的势头。目前长江三角洲人口密度甚至比日本的东京大城市群还要高。到2030年，中国的长江三角洲与珠江三角洲将分别增加一至两亿人口，成为世界人口最为集中的地区之一。如果仅仅只是发展中小城镇，显然难以容纳这么多新增人口，大城市群的出现已成为一种必然之势。 中国面临着一方面现在要推动城市化进程，另一方面又要保护耕地的问题。如果采取城市群战略、采取尽量在有限平原土地面积上容纳更多城市人口、少占土地，才能做到既城市化，又保护耕地的需求。大城市规划可以极大地提高单位土地的经济产出率。以中国为例，200万人口以上的大城市和20万人口以下的小城市相比，单位土地GDP产出率可以相差40倍。城市群的地缘战略在城市群的形成中具有重要作用，它直接关系到城市群竞争力的提升。城市化不是简单的大城市化，城市化也不是一个城市的城市化，城市化更不是同一种类型和级次的城市化。因此，研究城市群地缘战略问题的重点，就是关注城市在地缘上的联合和扩张，其中的关键是实现中心城市、次中心城市和小城市三个层级的城市化跨越。这是比较符合中国国情的城市群发展道路。对于大城市而言，它的城市化应是以城市地缘为依托，着眼实施大都市战略，构筑中心城区的一体化整合，从而使城市做大，实现规模效应，这是城市群的第一个级次；在核心大都市的地缘延续基础上，形成由若干次中心城市为支撑的城市群框架，而在城市功能上又分散城市群内部的压力，减缓城市病的过分积聚，这是城市群的第二个级次；城市群第三个级次就是由众多小城市构成的城市群边缘地带，城市群边缘地带以特色化的产业中心镇为支撑，进而形成特色化的城市风格。层次一：中心城市 如果把城市群称为城市联合体的话，那么维系这个联合体的绝对重心就是区域内的中心城市。城市群成功与否的关键还是要看有没有重量级的大城市做其内核，这种内核应当是城市群内的中心点，是调控枢纽；是增长极，促使技术、资金、信息、人才的生成；是辐射源，创造并扩散需求：是集散地，有强大的运输中转能力。 通过实施城市群战略，北京、上海、广州等各自城市群内的中心城市会获得更大的发展空间和经济整合效应，缓解了它们城市空间不足的问题，城市集约化经营和城市功能及产业布局得到进一步完善，城市化的规模效应得到释放。在发展过程中，中心城市应向国际化的大都市发展。大都市并不是一个城市的大都市，它是与周边城市相互联系、唇齿相依的共生体。由于受体制、政策和观念的影响，像上海、北京这样的大城市的核心功能与辐射作用还没有充分发挥，仅仅局限于点的发展，并没有形成面的扩展，极大地束缚了城市的延伸。层次二：次中心城市对于目前中国的大多数中型城市来说，着眼于成为区域中心城市的强市战略是其在城市群发展目标中的重心所在。这种中型城市的城市战略是借势于大城市群中心城市基础上的，其本质不在于像城市群的核心城市那样把城市做大，而在于做强，即以强势产业、强势园区的联动为纽带的城市群框架。次中心城市在跨区域的产业组合上更为紧密，在城市间要素流动和资源整合上更为密切。次中心城市是城市群的战略支持，是承接城市群核心城市辐射力和影响力，并向城市群末梢传递信息，产生带动效应的枢纽。以目前发育较为成熟的长江三角洲城市群为例，其核心城市上海的龙头带动作用已经凸现，城市现代化格局已初步形成。特别是在现代化基础设施建设中初步构建起了城市全球性资源配置功能，如深水枢纽港、国际航空枢纽港、高速铁路网以及高速公路网、轨道交通网等，但这些港、网、路在联结国际市场、配置全球资源的过程中，必然要找到它在整个城市群中的承接基地，这时，以苏州、杭州、宁波等中型城市所组成的次中心城市的战略支柱作用就显现出来。在以上海为核心实现长三角城市群跨区域共同发展的过程中，像苏州、杭州、宁波这样的次中心城市就应该发挥自己的行政资源优势，整合地区经济优势，实施城市圈战略，在自觉融入长三角城市群的同时，增强城市地区性资源配置功能，重点进行产业布局规划、经济结构转型、城市功能定位、实现基地化、园区化，渗透和带动区域经济发展，从而成为真正具有支柱性、影响力和带动作用的经济强市。层次三：城市群边缘带 所谓城市群边缘带，即以特色化的产业链条为纽带联结区域内若干中心城镇所形成的中小型城镇体系。这种城镇形态一经形成和完善，就可以从区域分工和区际贸易中创造收益，加快产业成长从而推动地区城市化水平的提升，增强城市群的综合竞争力。没有特色化专业化中心城镇的支撑，大城市的城市功能得不到完全的释放，连接国际、对接世界市场的金融、信息乃至整个城市体系无法取得最大效应。相应的，中小型城镇缺乏带动区域内相关城市的杠杆和依托，无法实现产业集聚优势和要素资源配置的最大效应，造成城市资源的消耗和浪费。因此，以特色化产业为基础形成特色化城市群边缘带是中国城市群战略中一个基本环节，不在这个环节夯实基础，中国的城市化建设就没有坚实的根基，就很可能陷于空中楼阁的尴尬。城市群边缘带的形态在苏南、浙东、珠三角等地区发育得比较完备。以临近上海的昆山市为例，昆山具有都市色彩的田园风光，又具有田园风光的都市框架。昆山城就是市中心，五个小城镇变成副中心，其它小城镇形成一个个专业园区，为产业的发展提供了一个平台，人流、财流、物流迅速在这里集聚。从最初的纺织、服装、加工等劳动密集型产业，到如今、精密仪器、精密化工等科技含量高的产业，一个个特色显明的产业园区迅速崛起。此外，江阴、常熟、张家港等城市，也都十分注重与周围城镇的联动发展，以打造城市群边缘带为契机，延伸产业链，加速生产要素流动，以使整个区域更具成本、信息优势。 在浙江嘉兴等地，目前正初步形成以高速公路和计算机信息网等现代交通、通信为纽带，连接各县（市），形成多中心、多节点发展的城市化方向，实际上也就是一种小规模的城市集群的发展方式。嘉兴市处于沪、苏、杭等边三角形中心，以海宁皮革、平湖服装、桐乡羊毛衫、秀洲丝织、嘉善木业等带（块）状经济为特色的嘉兴工业出现了新一轮提升潮。经济强势、产业集聚带动了人口集聚，加速了城市形态和城市功能的完备，推动了快速迈进的城镇化脚步，托起了大嘉兴网络型、组合式的城市新形象，整个区域的发展呈现一种齐头并进的态势。在珠三角，顺德的整合也是从集约工业园区开始。工业园区的整合立足于将那些相邻的分散、小型、不配套的工业园区集约成大型工业园，以形成以顺德为中心的带状产业链。顺德提出，新一轮的工业园整合，要注意以群体集聚发展的原则指导招商，利用产业自发聚集的特性创造条件，因势利导，引导和扶持优势产业的连片植入，并适时扶持设立统一的研发、检测等公共平台，促进产业专区的萌芽、发展和壮大，促进各工业园区特色经济的成型。中国城市群的地域布局参照日本三大城市群的构成规模，其形成时的条件包括：GDP达到1000亿美元、人口3000万，以120到150公里为半径，所覆盖的面积大概是4到6万平方公里。目前，中国城镇人口比重已达到36左右，到2010年可达4245。按国际经验，当城市化水平达到30的临界值时，将进入加速城市化阶段。中国很多省市已经逐渐形成了城市群的规模，以此出发构造地区经济结构，形成长期的包括产业和区域结构的城市群布局安排。从目前情况看，已开始出现大城市群雏形的长三角