论环境法中的“污染者负担”原则

鲁东大学学士学位论文论环境法中的“污染者负担”原则付前龙（政法学院，法学，2004级1班， 041210011）摘要：我国环境立法对“污染者负担”原则的接受和确认 ,有一个渐进的过程 ,先后规定了“谁污染 ,谁治理”和“污染者治理”原则。但随着社会主义市场经济体制的建立 ,须发展为“污染者负担”原则 ,相应的若干环境法基本制度如“三同时”、排污收费、限期治理等亦应作修正。关键词：污染者负担;外化形式;制度修正;国际环境On the “ Polluter Pay Principle ” in Environmental LawFU Qianlong (Institute of Plitics and Law,Law, Class1 Glade2004,041210011 )Abstract :It is a gradually advancing course to accept and affirm the Polluter Pay Principle(PPP) in our environmental legislation, which has successively stipulated the principles of “Who Pollutes, Who Controls” and “PolluterControls”. But they must be replaced by the PPP with the establishment of the socialist market economy system. Accordingly, several fundamental systems of environmental law, such as Three Simultaneities, Pay the fee for the discharge of pollutants, Setting Deadlines for Pollution Control, must be amended.Key words : Polluter Pay; external form; system amendment;international environment前言任何一个国家经济的发展都是一个漫长的历程，在这个历程中以牺牲环境为代价，从粗放型经济向集约型经济缓慢的转变是不可避免的。即使是在西方的发达国家，还是在现代化的今天，由于经济发展导致全球环境污染的案例仍不在少数。与经济发展冲突的是人类自身的长远发展。随着人类对自身发展规律的深化，保护环境，令全球和谐发展成为全世界人民的共同追求。在保护环境的过程中，“污染者负担原则”成为追究污染者责任的基本原则被逐渐确立，并赢得了多数国家的支持。而今，“污染者负担原则”已成为国际法领域的一项重要原则。然而，这一原则在实践运用中还存在着一些障碍和疑惑。对“污染者负担原则”这一原则的探究有利于我国环境法原则的确立，更有利于整个人类长远的生存和发展。一 、“污染者负担原则”的概述（一）“污染者负担原则”的产生和演变污染者负担原则也称污染者自负原则，或谁污染谁付费原则，主要是指污染者应该承担因其污染所导致的所有费用。全球经济的发展使近代环境问题日益严重，污染者负担原则即是适应环境污染损害特点而在国际环境保护领域确立的行之有效的原则。它指在国际环境领域无论个人还是国家无论其有无过错，只要造成了环境污染公害，都应负担国际环境法上所规定的国际赔偿责任。污染者负担原则最初是在1972年由西方24国组成的国际经济合作与发展组织环境委员会提出来的，提出这一原则的背景是：环境污染会直接或间接的造成经济损失,带来人身和环境损害，而环境污染越严重,环境保护的投资就越大。过去各国政府对环境保护投资大都实行财政援助政策，然而政府的这种政策等于把本应由污染者承担的经济责任转嫁给了全体纳税人，这样做既不合理也不利于保护环境资源。这一原则提出的目的是针对过去污染者将外部不经济性转嫁给社会的不合理现象，通过由污染者承担削弱污染的费用，使外部不经济性内部化。后来，这一原则得到了世界许多国家的承认，并被一些国家作为一项基本原则体现在环境保护法中。例如,里约环境与发展宣言里规定：“考虑到污染着原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当的照顾到公共利益，而不是歪曲国际贸易与投资。”在我国，“污染者负担原则”经历了一个逐渐深化的过程。1979年的中华人民共和国环境保护法（试行）第六条曾规定：“已经对环境造成污染和损害的其他单位，应当按照谁污染谁治理原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产，搬迁。”1981年的关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定突出强调：“工厂企业及其主管部门，必须按照谁污染谁治理的原则，切实负起治理污染的责任。”这表明，我国的“污染者负担”原则最初是以“谁污染谁治理”的提法出现的。1989年的中华人民共和国环境保护法则修改为“污染着治理”原则。1990年国务院关于进一步加强环境保护工作的决定把污染者负担原则扩展到自然资源开发利用领域，提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿。”1996年国务院关于环境保护若干问题的决定中进一步发展为“污染者付费”原则。污染者负担原则是随着我国社会主义市场经济体制发展而逐步建立和完善的，它强调污染环境造成的损失及防治污染的费用不应该转嫁给国家和社会而应由排污者承担。承担的费用主要包括两部分，一是对已造成的环境污染进行治理或修复所需要的费用；另一部分是对遭受环境污染的受害人进行赔偿的费用。在环境责任主体方面该原则并不限于排放者，还包括污染物的产生者。相应的治理污染的责任也扩展至区域的环境保护，从而更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。（二）“污染者负担原则”的具体内容与表现形式在环境法领域“污染者负担原则”的具体内容和表现形式通常表述为民事责任、刑事责任和行政责任。通常指的是污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。1. 污染防治责任污染防治责任有两层含义：第一是“治”，即要求污染者必须对自己所产生的环境污染承担积极主动的治理责任。既可通过自身力量和采取有效措施发挥“末端治理”应有的效用和潜能，也可提供必需的处理费用和相关材料，交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染。这既可促进环保产业的发展，也为政府强化行政措施提供了法律依据和实践条件，以利于更好的发挥末端治理的效用和潜能。第二是“防”，对环境的保护关键是防。治理需要大量的投入，而在治理的过程中相关产业也将受到影响。“防”就是要有条件和可能产生污染的主体不能只停留在“末端控制”思想上而应着重体现全过程的控制和清洁生产的原则，将末端控制改为源头控制。2. 损害补偿责任污染者的排污行为对于企业或是国家来说都具有相当高的价值正当性，因为这样的企业往往有利于甚至是推动当地经济的发展。然而这样的排污行为在给受污染的损害个体带来人身及财产上的损失的同时也危害了国家、社会的公共资源环境，损害了公共利益。因此污染者必须承担两方面的补偿责任：一方面，污染者污染了整个国家的环境质量，损害了公共利益，因此污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家交纳一定的税费来作为对公共损害的补偿；另一方面，污染者需要向受污染侵害而遭受人身财产伤害的受害者提供补偿。然而环境污染补偿数目往往是巨大的，在这方面台湾有学者认为理想的方法是国家以人民税收出资一部分，另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责另一部分，够成共同赔偿。理由是因经济发展的需要间接放任环境污染，国家有责任；另一方面全体人民事实上也享受着经济发展的成果，从而也有义务偿还污染的债务，但这种做法必然会导致部分为赚取巨额利润而不顾环境资源的企业因赔偿责任较小而继续排污行为。事实上在排污这个问题上享受最大利益的仍是企业，许多污染问题是因为企业不肯上污染设备。国家只需在旧污染的治理上负责，因为曾经国家确实为了经济发展放任污染，但在国家已严禁污染的今天，污染者理应自己“买单”。3. 损害赔偿责任污染者在损害了公共利益的同时也损害了个体造成受害者人身和财产的损失 。因此污染者除了要采取相应措施对受害者和国家进行补偿也理应对因其行为造成的损害进行赔偿。中华人民共和国民法通则第一百二十四条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”，中华人民共和国环境保护法第四十一条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”，污染者对其行为后果负责任。在污染者共同之害造成共同侵害行为时，共同侵害行为者还必须对损害负连带责任，对受害主体进行赔偿。4. 刑事责任严重的环境侵权行为构成环境犯罪。随着社会经济发展，以法人等组织为主体的环境犯罪日趋严重。1997年刑法第六章第六节破坏环境资源保护罪中的第三百四十六条规定：“单位犯本节第三百三十八条至三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚”。二、“污染者负担”原则与其他污染者责任比较（一）“谁污染，谁治理”和“污染者治理”原则1979年中华人民共和国环境保护法（试行）明确规定了“谁污染，谁治理”原则。该法第六条规定：“已经对环境造成污染和损害的其他单位，应当按照谁污染，谁治理的原则，采取措施，积极治理或者报请主管部门批准转产，搬迁。”1989年中华人民共和国环境保护法对污染者的责任规定为：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的对环境的污染和危害。”“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”有学者将之归纳为“开发者养护，污染者治理”原则。实行“谁污染，谁治理”原则，有利于明确治污责任，强化企业和上级主管部门治污紧迫感和责任感，促使企业加强管理和技术改造，筹集治污资金。但该原则将治污责任限制在只对已经产生的污染负责，而且仅仅对污染的治理负责，实践中容易理解为只是治理污染源的责任，而治污责任并非污染者的全部责任，至少应包含对污染造成损失的赔偿责任。这是一种消极的事后补救原则，在很大程度上不能贯穿于环境管理的全过程，从而也就失去了作为环境法基本原则的应有价值和功能。“开发者养护，污染者治理”原则扩大了责任范围 ，突出了“防”的责任，污染者不仅要对已经产生的污染负责，而且要对可能产生的污染治理负责，对污染的长期影响负责。但上述二原则存在明显的局限性：首先，二者反映的是点源控制思想，强调污染者的个体责任，而且容易给人一种错误印象：即污染者只对治理污染负责，对他人造成的人身或财产损失，污染者不承担责任。其次,它们虽然都强调了污染者治污的责任,但没有切实可行的有效替代形式来解决客观存在的不能治理和不愿治理的污染问题,来协调环境保护和经济发展的关系,很容易把治污责任转嫁给国家和社会。由以上论述我们可以得出：“污染者负担”原则和“谁污染，谁治理”都强调了环境污染造成的损失及防治污染的费用应由排污者承担而不应转嫁给国家。不同之处在于“污染者负担”原则则不仅明确污染者有治理污染的责任，而且又防治区域污染的责任和承担相关费用的责任。治污范围也由主体自身扩展至区域环境保护，体现了污染者责任的扩大和保护公益权的要求。同“谁污染，谁治理”相比更符合环保的公益性和环境资源的公共属性。况且由于我国部分国有老企业设备陈旧，排污量大，这批企业的治理需要结合技术改造，投资较大，如果全部治理责任都交由企业显然是行不通的。（二）“污染者付费”原则与“污染者负担原则”“污染者付费原则”，又称为“谁污染，谁付费”或“损害环境者付费”原则注释王灿发.环境法学教程M.北京中国政法大学出版社，1997。这是随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善而流行起来的一种提法。市场经济呼唤与之相适应的环保机制，使市场成为环境管理中社会资源合理配置的主导因素，引导社会资源向环保领域流动，该原则有利于逐步实现“治污集约化”，“环保设施产权多元化”，“治污设施运行、服务市场化”，更好地引导企业进入环保市场，借助产业和市场保护好环境，真正走出一条与市场经济相应的环境管理新途径黄冀军.谁污染，谁付费J.中国环境报，1999-7-3(1)。但“污染者付费”原则也有其片面性。在该原则指导下，企业可以将治污的主体地位转移到专门从事污染治理的环保公司，认为只要向他们付了费，就可以安心生产，不必为污染问题发愁，其余的问题由环保公司解决。这就明显地鼓励企业走“末端治理”的老路，不适应当今环境保护的要求。我国已经提出要“转变传统发展模式，积极推行清洁生产，走可持续发展道路”，表明环保战略由注重污染物的“末端治理”向注重污染预防转变。这就要求污染企业从产品生产全过程控制和预防污染，而且强调持续改进王明远.我国环境立法面临的挑战及其发展趋势N.中国环境报，1999-12-11（3）参考文献1金瑞林. 环境与资源保护法学M.北京大学出版社，19992陈泉生. 环境法原理M.北京出版社， 1997. 3黄锦堂. 台湾地区环境法之研究M. 台湾月丹出版社股份有限公司，1994 4蔡守秋. 环境法教程M. 法律出版社，1995谢辞在此论文写作期间，指导老师尹雪萍认真负责的修改我的论文，给了我莫大的支持和鼓励，提出宝贵的意见，弥补了论文的不足，为我排除了许多的困难，本人深表感谢。而“污染者付费”原则会导致企业将治污责任放置一边，交由别人去完成，逃避了治污的责任和义务。虽然环保设施市场化运作这种新的模式值得肯定，但只能说它是污染者的一种具体责任实现方式，而不能笼统地称之为“污染者付费”原则。“污染者付费”原则的核心内容是要求污染和破坏环境者承担环境损害费用。实际上“付费”只是污染者承担环境保护责任的一个方面，限期治理也是污染者应承担的责任。另外在对受害者赔偿救济方面，污染者的责任形式也是多样的，不仅包括赔偿，也包括恢复原状，消除危险等多种形式。污染者负担原则的涵盖范围则比较广，包含了承担治理费在内的诸多方面，要符合环境保护法的宗旨和本意。三“污染者负担”原则的确立对我国环境法基本制度的影响我国立法目前还未明确确立“污染者负担”原则。“污染者负担”原则一旦在立法上被确立，依据“谁污染，谁治理”和“污染者付费”原则创立起来的现有环境法基本制度，如“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等就需要予以相应调整。（一） 三同时制度所谓“三同时”制度是指一切新建，改建，扩建的基本建设项目，技术改造项目，自然开发项目及可能对环境造成损害的其他工程项目。其中防止污染和其他公害的设施和其他环保设施，必须和主体工程同时设计，同时施工，同时投入使用。这是我国首创的一项制度，它和“环境影响评价”制度相结合，能有效的控制新污染源的产生，“三同时”制度也有自身的缺陷，主要表现为企业各自按“三同时”制度安装治污设施，使本来可以集中处理的污染却不能集中处理，具有分散性。同时在企业本身能力允许的情况下也不接收处理他人的污染处，从而造成各自为阵的局面，难以实现废物的资源化，综合化利用，污染责任落实不到实处。具有内部性缺陷。如果“污染者负担原则”确立，依据这一原则就能很好的适应集中治理污染的需要，可以突破污染者自建治污设施自行治污的缺陷，易于规模化效益的发挥。这样就不必实行“三同时”制度，企业自身经济技术能力内可以解决的问题就可以由企业内部就解决。而一些靠企业自身力量解决不了得，则需要交由专门的环保公司处理。（二）排污收费制度我国现行排污收费制度规定，排污费征收主体是国家环境保护行政主管部门。排污费实行专款专用，主要是用来补助重点排污单位治理污染源和环境污染的综合性治理措施，确立了“污染者负担”原则。如果排污者有能力自己治理，排污费制度可适用以前规定。如排污者要集中处理那么现行排污收费制度应作相应调整，要么征收主体仍为国家环保行政主管部门，但排污费的使用应拨给环保公司一定的份额，即使是实行专款专用对具体补助也应向集中处理倾斜。要么排污者按比例向国家环保行政主管部门和环保公司分别缴纳排污费和污染处理费。（三） 限期治理制度中华人民共和国环境保护法第三十九条规定：“对经限期治理未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以依据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业关闭。”加收超标排污费，甚至处以高额罚款都不能消除污染源的存在，而停业关闭等行政强制措施具有极端性和破坏性，与社会经济发展规律相冲突。在污染者负担原则指导下，实行限期治理代履行的行政间接强制措施，交由专门的环保公司从事专业化、市场化、产业化的污染治理，费用由排污单位承担。这样能较好的实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。今后对限期治理制度进行补偿和完善时，可以考虑推广并强化治理代履行措施，对其实施程序和适用范围作出明确具体的规定。这样就可以促使污染者为减轻其负担的代履行费用，全面推行清洁生产，从而有利于推行源头控制和末端控制相结合的环境管理新机制。四“污染者负担原则”在国际层面运用中的障碍“污染者负担”原则确立以后得到了多数国家的肯定。但是“污染者负担”原则在实际运用中还存在问题。“污染者负担”原则在国内适用时，只要找到了污染源，追究污染者的责任就不会存在太大的问题。然而当发生了严重的越境污染后，受害者却面临着选择责任承担着的问题：是追究直接造成污染的民事主体的责任，抑或要求污染国承担一定的国家责任？应该说越界损害兼具公法性质的国家责任和私法性质的民事主体责任。国家和私人主体都有可能成为承担污染后果，支付污染费用的主体。无论是国家还是私人承担责任都有各自利弊之处。（一）国家作为首任主体的优势表现在资金的保证上在国际层面上的污染往往极为严重，因此赔偿费用往往相当巨大，一般的民事私人主体无力承担，而国家作为责任主体可以以国库为支持从而保障受害者得到应有的赔偿。其次，国家作为责任主体具有灵活性和效率性。目前全球各国处于一个和平共处的时代，合作与对话已成为各国的共同意愿。国家作为责任主体可以平等协商跨界污染问题各方可以经过友好谈判妥协认可一个赔偿价格。当然国家作为责任主体也有其弊端。第一，国家及其财产豁免即除非国家主动履行赔偿责任，否则法院没有强制执行的权力，受害者根本得不到真正的保障。关于国家及其财产管辖豁免，当今国际社会多倾向于相对豁免。相对豁免论在一定程度上限制国家运用豁免来抗辩，能够保护一般商业活动中私人主体的利益。如果越境污染中的受害者能够证明引起污染后果的行为不属于享有豁免权的行为，那么受害者的利益便可得到保障，但这一理论要求区分主权行为、统治权行为和商业行为，而它们之间并没有明确的区分标准。根据国家及财产豁免，一些有政府公共目的导致跨界环境损害活动可以主张豁免，这对被害者又成为一种障碍。第二是私人的归因性问题，众所周知国家不是在任何情况下都须承担国家责任的。在何种情况下，民事私人主体的行为可以向国家主张？在传统国际法中，一般私人行为不应视为国家行为，国家不承担责任。只有少数特殊情况才负国际责任，而越界污染损害范围大、危害强，这种行为本身对一国经济发展或科技进步是有利的。如果仍依据旧的传统法显然极不合理。建