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43 我国 信访 制度 困境 出路

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43我国信访制度的困境和出路,43,我国,信访,制度,困境,出路

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文献综述引言：通过文献分析，找出你自己的研究思路，就是别人已经做了什么？怎么做的？如社会学，哲学、管理学等领域都有哪些成果了。你要把别人的研究成果按研究所经历的时段发展顺序贯穿起来写，就像一篇完整文章。文献分析做好了，就算奠定了你论文的价值，它应该占论文价值一半的份量。可以让自己想从哪个研究的角度去做？你的研究思路是这样由此而出的。这样做能让人了解你这个研究的意义和价值在哪里。文献综述可以论证你的研究意义。因为人家要看你这篇东西有没有价值。比如你的这个研究对哪些方面会产生价值，就从这里可以体会。以验证还可以通过文献分析，找出更为优秀的研究方向来，供你使用。也可能会从中发现中国学者在研究方面的特色。这就是研究价值所在。我的论文主要从专著、期刊、网页三个途径来查找资料，论文题目是：“强化”还是“弱化”，我国信访制度的困境和出路，主要内容有，首先我国信访制度的历史发展和面临的困境；其次是学术界关于信访制度的主要分歧和派别；最后信访制度的几种改革趋向以及自己的态度取向。 正文：关于信访制度研究的参考书目是比较少的，因为信访是近些年来才开始热门的话题，相关的专著并没有出来。因此我的侧重点转移到了期刊、杂志、新闻以及网站上的最新消息和人们的评价留言。这些途径给了我很大的启发。首先，在我国信访制度历史发展和困境的问题上，我是比较赞同邹仰松和刘为勇前辈们的认识，他们从信访制度正式建立的时间为起点，把信访制度的演变经历了三个过程即大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访。这是一种分类。另外一种是以应星作为特殊行政救济的信访救济中的信访制度的历史演变，他是以古代的非常上诉制度与信访制度做比较，来讲述中国古代的非常上诉制度演变为今天的信访制度，是两种上访、上书的基本形式的转变。紧接着加上第一种分类，这样形成了应星的一整套的历史发展史。我出于自身的需要主要是从字数上的限制，使得我放弃了古代至1951年之间的历史发展，而把重点引向信访制度正式建立之后。本论文主要针对1951年以后，引发了一系列的不正常、不利于社会安定的情况，并处在尴尬和危机当中，为了缓解这样的现状而重点写了建立之后的发展历程。我翻阅了很多的资料关于信访制度当今面临的困境。主要是从学者们精炼的语言中进行的归纳总结，这是一个繁杂的过程。每个学者都有对信访困境的思考。孙学华认为我国信访制度的困境在于体制的缺陷，其缺陷主要包括几个方面：尴尬的角色定位；浓厚的人治色彩；缺位的制度纠错。他认为信访问题的症结就是法治不健全造成的。这一角度是正确的，从法治下手寻求信访制度的法治化。刘为勇则从信访体制的内部求解信访制度的困境。比如信访制度的结构复杂、机构之间沟通不畅通；信访制度被异化、功能错位、机构错位越位的现象屡见不鲜；信访成本较高等。然而何正付从影响我国信访工作的体制外因素入手，如各种救济制度缺乏整体设计，各种制度环节衔接不够；行政复议和行政诉讼得分门槛过高；人大代表作用的缺失等。总之，他们的研究各有侧重点，可是并不完整。困境想要得到彻底的认识就应当从体制内和体制外的双向结合，使人民深切的认识。在行政治制现代化的进程中，信访制度何去何从？近年来，人们激烈的讨论着，学术界一般有两种观点：一是“强化扩权派”，强化论者有杜钢建、康晓光、赵东辉、李绍章等。我的任务是概括和总结他们的论点。国家行政学院教授杜钢建在接受南方周末的记者采访时表示，信访是公民的基本权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访最终就是体现公民的请愿权利。他指出没有权威性是现在信访机构遇到的最大的问题。在这问题上，政府的理念不够到位，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的领导才行。中国科学院中心研究员康晓光认为，信访的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设”。 因此，作为强化信访制度的支持者，他建议赋予信访部门更多的如调查、督办、甚至弹劾提议罢免等权力。以上仅以两位人物的观点来作基础，赵东辉、李绍章等人也是此强化的观点。那么为什么他们站在强化论的立场上，这是我论文中的重点。一开始，我认为与信访制度的作用功能是同样的内容，实际上我主要从功能作用中剥离出强化论者的理由，是缩小了的范围。因此主要从信访部门的信息反馈和解决问题的功能；中国司法不独立的国情，需要这样的一个没有门槛的反馈系统；中国目前的权力救济方式没有太多，而是严重不足，我们需要信访救济。对于强化论者的理由，我有赞同有反对的地方，主要是反对信访救济强化。另一个“弱化取消派”，代表人物有于建嵘、黄钟、张耀杰等。中国社会科学院教授于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。并制定了短期的行政治标之策、中期的法律治标之策、长期的政治治本之策。他强调应加强人大的职能，把信访集中到人大，认为强化信访并不是解决问题的根本方向，而以次为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。黄钟认为当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律抵触，出现了行政权逾越立法权或者司法权的现象。这即体现在行政法规和地方法规或者律条，也体现在具体的时间里。这都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。在以上观点基础之上，我认为弱化的理由是信访工作机构没有行政权力，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为中转性工作，认为其无所作为。从本质上看，信访的大量存在，反映的是群众对司法的认同性不高，司法在一定时期的公信力不强。这种试图用行政救济来代替司法救济的一个严重后果就是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。 对两大派系各自的观点进行了分析和概括，由此可以清晰的认识两派的理论知识和出发点。学者们众说纷纭，为我第三部分信访制度取向做了理论准备。第三部分包括信访制度的几种改革取向和自己关于信访制度的态度取向。 谈及信访的权利救济和司法救济的冲突，陈红梅解读信访制度中给出信访制度权利救济的定义，她认为就我国目前的总体的法制状况来说，法律体系基本建立，但制度之间有一些相互矛盾或不协调的地方。我认为，两者的联系更胜于冲突。说是矛盾其实也并不矛盾，从法律体系的运行看，并不能保证行政机关的每一个行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的审判，可以说公民权利还不能完全得到顺利的实现和救济。由于司法的不完善性的存在，也可以让信访在司法救济所不能涉及的领域里保持一定的救济能力。另外，法律的灵活性低于信访活动，并且法律还可能以信访作为依据进行完善，信访起到一种补充的权利救济。在功能定位问题上，陈继清列举出了信访制度的很多功能，如统治功能、沟通功能、救济功能等。功能的多与少不是问题的关键，关键的是在当前的社会发展状况下，这样的功能定位还是否合理呢？我认为信访制度具有的密切联系群众的功能，在新的历史时期是具有特殊意义的。信访这一功能只能加强，不能减弱。然而，对于信访制度的权利救济功能很多学者都持反对的态度，认为应该分离信访救济功能。学者辛玲认为要剥离出信访功能的救济功能并还给行政复议机关和司法机关。笔者也赞同这一观点。但是，分离信访制度的权利救济功能是需要经历一个长时期过渡。从中国当前的社会实际情况看，此功能还有其存在的现实必要性。有学者认为信访制度是法治不健全或人治的产物，是中国传统清官思想文化的延续。也有学者认为信访是公民行使基本权利最重要的方式之一，是宪政民主的表现，应当归于法治范畴。笔者赞同后一种观点。学者易虹担忧信访机构权力的强化会导致司法权的削弱，并且会有扬人治而又抑法治的倾向。在法治没有建立真正权威的背景下，老百姓不相信法律，只好寻求人治，这已经是中国老百姓几千年以来所形成的习惯。在这样的情况下，我从人治和法治的辨证关系出发，认为如果运用人治得当的话，可以弥补法治的缺陷，特别是当法治发生过渡的刚性时，可以起到缓解的作用。在实践中信访问题的解决常常依赖于领导的意见和批复，以个别领导的主观随意性占主要，以致人治明显。如果不赋予信访机构相应的实权，只会导致社会矛盾的日益激化，给社会造成更多不稳定的因素。因此，应对信访进行规范、逐渐将其纳入法治的轨道。朱孔武和谐社会中的信访制度给予了我很大的启发。他提出和谐社会作为原则性的东西是信访制度必须遵守的。还提出参与是信访的和谐之利，保权是信访的和谐之力，秩序是信访的和谐之本。在李林的书中却以多方学者的和谐社会建设与依法治国两方面的思考为主要内容。他们使我深刻感动。新的信访制度要在宪政建设的大背景下进行。新条例要求完善信访的程序，加强规范和责任追究，是实现“依法信访”的基本途径。它进一步明确了信访人提出信访事项，信访工作的机构及其人员受理、交办事项，行政机关在办理事项的行为规范和责任追究，充分体现了信访工作的法治化精神。和谐社会中的信访制度，必然会体现出与法治建设相协调的一面。在阅读资料中找出了自己的方向，我比较倾向于“强化派”，认为正是因为信访制度存在许多不完善的地方，所以更应当进一步的去完善信访制度。马克思主义的唯物辨证法指导我们进行信访制度的立场选择。也要求做什么事情，都不能脱离实际，从客观状况进行思考和行动。即使进行改革，也应坚持这个原则。我国目前的信访制度已经并且正在为民意的表达提供了越来越畅通的渠道。它发挥的积极功能远远大于它已经暴露出来的种种弊端。当前信访制度的处境艰难，为了使它更具有生命力，众多学者都提出了自己的见解。孙学华认为逐步强化人大对信访工作的管理职能，寄望于法治建设；刘为勇认为改革的出路就是依法治访；陈戈寒则希望建立人大监督专员，专员享有广泛的调查劝，规范信访工作权限等等。可以说是仁者见仁，智者见智，说法不一。我认为重点从三个渠道来改革，首先信访功能从新定位，有必要加强信访制度的联系群众的功能。以减少对民众的合法权益的威胁和伤害。针对救济功能，应该将这一功能还给行政复议机关和司法机关，进一步完善行政复议制度和行政诉讼制度。所以，在实现依法治国和构建和谐社会的进程中，要不断强化联系群众功能，弱化权利救济功能，这是信访制度发展的正确选择。其次是依法治访，信访制度的出台，标志着我国信访法治的重大进步。但是信访制度仅仅是对行政事项做出了一定的规范，还需要更进一步的法制化。因此，我们的目标是建立中华人民共和国信访法。以明确信访制度在法治秩序中的定位。最后是制度创新，完善现有的信访条例，在此基础上，尽快出台信访法；统一信访受理机构，最终统一到人大的信访制度；实现信访工作网络化，建立统一的咨讯中心。整个过程是艰巨而且快乐的。有不足之处，还望老师予以补充。本科毕业论文（设计）相关表格资料（1） 课题申报审批表（2）任务书（3）开题报告（4）周进展记录（5）中期检查表（6）答辩记录（7）成绩评定表 论文（设计）题目：“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路学 院：法学院专 业：政治学与行政学班 级：2004学 号：Pb0404681012学生姓名：曾燕燕指导教师：牛 彤2008年 5 月 31 日贵州大学本科毕业论文 (设计)课题申报审批表（2008 届）学院（盖章）：法学院指导教师姓名牛彤职 称教授课 题 名 称“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路课 题 类 型课 题 来 源*说明：论文课题来源于对时事的关注。在网上关于信访是一个热门话题也是人民最感兴趣的。在网上的留言也引起了我极大的兴趣。论文设计科研真题生产或 社会实际导师 选题其它适用专业政治学与行政学学生班级2004级1班预计完成课题周数13毕业实习地点贵州省桐梓县毕业论文 (设计)地点贵州大学1课题基本内容及要求一、我国信访制度的历史发展及其面临的困境（一）、信访制度的历史沿革（二）、当前信访制度的困境 二、学术界关于信访制度的主要分歧（一）、强化扩权派（二）、弱化取消派三、信访制度的发展方向（一）、关于信访制度的基本改革取向（二）、关于信访制度的改革措施基本要求：掌握政治学与行政学方面的专业知识以及相关的法律、政策；认真研读与此论题相关的文献，紧密联系所学专业知识，形成对该问题的独立见解。2题目特点（表现在符合专业培养目标上、表现在结合省情方面、表现在采用先进技术方面、表现在培养学生解决工程技术问题的能力上）（1）本课题属于政治学与行政学专业公民政治参与的研究方向，符合专业培养目标要求。（2）该选题具有现实意义。（3）该选题有利于培养学生运用理论知识分析现实问题的能力。3此题目往届是否做过？若已做过，写明做过几次，本届有何新的要求？ 没有4题目的难易程度、工作量（论文字数或说明书字数、图纸数量），以及对学生的知识、技能有何要求等本论文属于现实性较强的选题，要求学生运用所学理论知识分析现实问题，具有一定的难度。论文字数在8000-10000字之间。完成论文需要阅读大量相关文献资料，熟悉相关政策和法律，把握相关理论知识，并具有较强的分析、归纳能力和写作能力。5完成本题目的条件是否满足？若不满足，如何解决？（含上机时数）基本具备完成该选题的条件，可利用贵大图书馆，法学院图书资料室以及贵阳各大书店收集相关文献资料，并通过网络获取相关信息。6系（教研室）审查意见符合专业培养目标，同意下发任务书。系（教研室）主任(签字)： 2007 年 12 月 20日7学院毕业 论文(设计)工作领导小组审核意见： 组长(签字)： 年 月 日贵州大学本科毕业论文（设计）任务书学生信息学号Pb0404681012学院法学院班级姓名曾燕燕专业政治学与行政学2004级1班教师信息姓名牛彤职称副教授学历博士任务书 发出时间2008年1月10日论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路论文（设计）起止时间 2008 年3 月3 日 2008 年 5月 31日 共需周数13论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路主要内容: 信访制度是具有中国特色的民意表达和权利救济机制，在我国特定的历史阶段曾发挥积极的作用。但随着社会条件的变化，信访在今天面临着越来越严重的困境。学术界和实务界都在对该问题进行积极的探讨。该论文要求学生运用所学政治学与行政学专业知识，对信访制度的功能、运作机制及现实存在的问题进行分析，并对信访制度的出路作出具有价值的讨论。主要要求: 1. 掌握有关政治学与行政学的基本理论知识。2. 全面收集有关数据和文献资料，并对其进行分析、归纳、整理及研究。3. 遵守学术规范，独立完成论文。4. 字数在800010000字，参考文献不少于15篇。预期目标:1、 培养学生运用所学理论知识分析实际问题的能力。2、 培养学生独立思维和独立研究的能力。3、 形成较有价值的研究成果。计划进程: 2008.1.10：下发任务书。2008.3.53. 20 搜集文献资料，撰写文献综述和论文提纲。2008.2.213.31 论文开题。2008.4.14.30 撰写论文初稿。2008.5.15.20 修改初稿。2008.5.215.31 定稿打印。2008.6 论文答辩。主要参考文献:1孙学华.关于我国信访制度改革的思考J.特区实践与理论，2006.（2）.2张海鸿.新中国信访制度的未来及现状J.团结，2005.（1）.3何正付.我国信访制度的功能；问题及改革思路J.社会发展研究，2005.（12）.4唐敏.我国信访制度的分析及其对策研究J.法治与社会，2007.（10）.5刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路J.温利职业技术学院学报，2005.5（1）.6信访条例注释本.法律出版社，2006年9月.7黄钟.信访制度是否该取消J.中国新闻周刊，2004.8丁英.信访的理论思考与制度完善J.忻州师范学院学报，2007.（5）.9邹仰松.信访制度的困局与出路J.社科论丛，2007，（2）.10于建嵘.对信访制度改革争论的反思J.中国党政干部论坛，2005.（5）.11于建嵘.中国信访制度批判在北京大学的演讲Z.天益网，/datddefa/.12张军.信访，承受不能承受之重J.人民信访，2003.（4）.13李林.依法治国与和谐社会建设M.中国法制出版社，2007.14李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科，2002.（2）.15中华人民共和国宪法. 1982.贵州大学本科生毕业论文（设计）开题报告表论文(设计)名称“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路论文（设计） 来源导师选题论文（设计）类型A指导教师牛彤学生姓名曾燕燕学号Pb0404681012班级2004级1班一、研究或设计的目的和意义：目的：通过对我国信访制度历史沿革的梳理，对信访制度面临的问题以及当前学术界、实务界在信访改革上的观点和做法的具体分析，进一步探讨我国信访工作改革的方向和措施。意义；信访制度的改革关乎于我国的法治化进程和和谐社会的构建，具有较强的现实意义。二、研究或设计的国内外现状和发展趋势：信访制度是极具中国特色的民意表达和权利救济机制。从已掌握的资料看，国外对这一领域的直接研究不多，国内相关的研究相当丰富。概括起来主要有两种观点：一种主张弱化并最终取消；一种主张强化扩权。综合各种观点，都主张必须对现行信访制度进行改革。三、主要研究或设计内容，需要解决的关键问题和思路： 论文的主要结构：一、我国信访制度的历史发展及其面临的困境。二、是学术界关于信访制度的主要分歧。三、是信访制度的改革方向和措施。其中最关键的问题是关于信访制度的发展取向问题。我主要从1.权利救济和司法救济的联系和冲突的理解。2.信访功能应该如何定位？3.以宪政的角度我们怎么认识信访制度的方向。4.把宪政建设与和谐社会建设有机结合。我认为只有把思维的源头和角度把握到位，才能从根本上解决我的关键问题。四、完成毕业论文（设计）所必须具备的工作条件及解决的办法：完成论文需要了解信访制度的实际运作状况和面临的主要问题，需要了解学术界已有的观点。这些工作主要通过文献收集来完成。本人将利用贵大图书馆、学院资料室、书籍以及网络等多途径完成上述任务。 五、工作的主要阶段、进度与时间安排：2008.1.10 下发任务书。2008.3.53. 20 查找阅读报刊，专著，撰写文献综述，撰写并提交论文提纲。2008.2.213.31 做开题报告。2008.4.14.30 撰写论文初稿。2008.5.15.20 修改初稿。2008.5.215.31 论文定稿打印。六、阅读的主要参考文献及资料名称：1孙学华.关于我国信访制度改革的思考J.特区实践与理论，2006.（2）.2张海鸿.新中国信访制度的未来及现状J.团结，2005.（1）.3何正付.我国信访制度的功能；问题及改革思路J.社会发展研究，2005.（12）.4唐敏.我国信访制度的分析及其对策研究J.法治与社会，2007.（10）.5刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路J.温利职业技术学院学报，2005.5（1）.6信访条例注释本.法律出版社，2006年9月.7黄钟.信访制度是否该取消J.中国新闻周刊，2004.8丁英.信访的理论思考与制度完善J.忻州师范学院学报，2007.（5）.9邹仰松.信访制度的困局与出路J.社科论丛，2007，（2）.10于建嵘.对信访制度改革争论的反思J.中国党政干部论坛，2005.（5）.11于建嵘.中国信访制度批判在北京大学的演讲Z.天益网，/datddefa/.12张军.信访，承受不能承受之重J.人民信访，2003.（4）.13李林.依法治国与和谐社会建设M.中国法制出版社，2007.14李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科，2002.（2）.15中华人民共和国宪法. 1982.指导师意见和建议： 论文作者对该选题的意义、目的及研究现状已具备基本了解，同意开题。建议作者在整理研究已有成果的基础上，对我国现行信访制度的困境及其相关的功能定位问题作出深入的讨论。指导教师（签字）： 2008 年 3 月 30 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 一 周进展情况记录： 确定论文题目是“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路。通过图书馆和网络搜索相关文献信息。指导教师检查意见：论题已经确定，并已着手收集和阅读相关的文献资料。建议逐步形成写作提纲。指导教师签名： 2008 年 3 月 7 日第 二 周进展情况记录： 阅读相关文献资料，写作文献综述，拟定论文题纲。指导教师检查意见：已着手作出文献综述，并开始拟定论文题纲。指导教师签名： 2008 年 3月 14 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 三 周进展情况记录： 本周主要在阅读相关文献的基础上拟定论文提纲，进行论文开题。指导老师对我的论文提纲提出修改意见，并提出论文写作中应重点注意的问题。指导教师检查意见：初步拟定了写作提纲，对其提出修改意见。指导教师签名： 2008 年 3 月 21 日第 四 周进展情况记录： 本周继续阅读相关文献并主要进行论文开题。在开题过程中，老师主要提出了几点意见：提出论文资料查找的方法和领域；对论文的主体阐述部分解析思路；找出确切的例子来说明。指导教师检查意见：完成论文开题，建议根据老师们在开题报告中提出的意见完善写作提纲。指导教师签名： 2008 年 3月 28 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 五 周进展情况记录： 开始写作论文初稿，完成第一部分对信访制度历史沿革的梳理。指导教师检查意见：开始写作论文初稿。指导教师签名： 2008 年 4 月 4 日第 六 周进展情况记录： 继续写作初稿，完成对信访制度面临困境的分析。指导教师检查意见：论文写作进展正常。指导教师签名： 2008 年 4 月 11 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 七 周进展情况记录： 继续初稿写作，完成第二部分对学术界有关观点的梳理。指导教师检查意见：论文写作进展正常。指导教师签名： 2008 年 4 月 18 日第 八 周进展情况记录：在阅读的文献和书刊中，主要是书刊、杂志、报纸。我认真的对于重点的资料再次的阅读，并做好读书笔记，以便于参考，也为之后的文献参考做铺垫作用。在这一阶段我发现初稿的完善可以从哪些角度来提高。指导教师检查意见：论文写作进展正常。根据掌握的最新资料对已完成的部分进行了充实。指导教师签名： 2008 年 4 月 25 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 九 周进展情况记录： 继续写作论文，完成第三部分信访制度的改革方向和措施。针对参考书目较少的情况，我主要是查阅地方上实行信访制度的经验和成果。给自己的论文充实。指导教师检查意见：论文写作进度正常，初稿已基本完成。指导教师签名： 2008 年 5月 2 日第 十 周进展情况记录： 继续的查漏补缺，对于自己的初稿要时刻的重视，也防止有错误的思想以及错字。最后上交老师。指导教师检查意见：初稿已全部交出，待审阅。指导教师签名： 2008 年 5 月 9 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 十一 周进展情况记录： 根据老师最后的修改意见来完善论文，也是最后的一个阶段。包括论文格式，所有的表格，责任书等完整的上交。定稿。指导教师检查意见：根据修改意见对初稿作了修改。修改稿待审阅。指导教师签名： 2008 年 5月 16日第 十二 周进展情况记录： 根据老师的意见最后修改论文，并最终形成论文的第二稿交给老师，以期老师最后的修改意见和建议。指导教师检查意见：对二稿作再次修改，特别强调了对论文文字表述上存在的一些问题待改进。指导教师签名： 2008 年 5 月 23 日贵州大学本科毕业论文(设计)周进展情况记录学生姓名曾燕燕学院法学院指导教师牛彤学号Pb0404681012专业政治学与行政学班级2004级1班论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路第 十三 周进展情况记录：根据老师发下来的论文第二稿修改意见和按照学校的要求和学院最后确定的格式和要求，修改论文并形成第三稿。在老师确认定稿后，按照学校的要求打印装订论文和相关材料，提交学院。指导教师检查意见：完成论文定稿。指导教师签名： 2008 年 5月 30 日第 周进展情况记录： 指导教师检查意见：指导教师签名： 年 月 日贵州大学本科毕业论文（设计）中期检查表指导教师所属学院：法学院 表时间：2008年5 月 13 日学生姓名曾燕燕指导教师姓名指导教师职称学号Pb0404681012牛彤教授副教授讲师其他（具体职称）专业及班级2004级政治学与行政学1班题目名称“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路指导教师意见学生学习态度认真比较认真一般不够认真很不认真作业质量很好好比较好一般比较差工作进度超前完成完成计划基本完成落后计划没有进展 已经完成了论文初稿，基本达到预期目标。第三部分关于信访制度的改革方向部分需要进一步加强。 签字： 检查小组意见指导教师工作态度责任心强比较强一般比较差很差 指导老师认真履行了职责、责任心强。 组长签字： 学院意见 分管院长签字（盖章）：贵州大学本科毕业论文（设计）答辩记录答辩组成员姓名职称签名答辩组成员姓名职称签名学生姓名曾燕燕学号Pb0404681012专业及班级政治学与行政学专业2004级1班指导教师牛彤论文(设计)题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路记录： 记录人： 年 月 日贵州大学本科毕业论文（设计）评语、成绩评定表学院（盖章）：法学院学号Pb0404681012姓名曾燕燕专业政治学与行政学论文（设计）题目“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路班级2004级1班指导教师意见评语： 该论文针对我国现行信访制度的困境和改革方向问题作出了认真的探讨。论文占有资料较充分、思路清晰、逻辑严谨，表明作者态度认真，基本达到了任务书的预定目标。鉴于作者的知识结构和对实际了解的限度，论文在对我国现行信访制度面临的问题及相应的改革措施的理解和设计上还存在局限性。同意提出答辩。成绩： 90 （满分100分） 指导教师（签名）： 2008年 5 月 31 日评阅教师意见评语：成绩： （满分100分） 评阅教师（签名）： 年 月 日论文（设计）答辩小组意见 成绩： （满分100分） 答辩小组组长（签名）： 年 月 日院答辩委员会审核意见三项累计总成绩（百分制）：综合评定成绩（五级记分制）： 主席（签名）： 年 月 日注：1、指导教师、评阅教师、答辩小组所给成绩一律采用百分制，并分别按40%、20%、40%记入总评成绩中(部分专业可根据学科特点适当调整比例)； 2、总评成绩一律采用五级记分制，具体换算规定如下：优秀（90100分）、良好（8089分）、中等（7079分）、及格（6069分）、不及格（59分以下） 贵州大学法学院本科毕业论文定稿确认书 _曾燕燕_同学撰写的毕业论文_“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路_,一文，内容质量达到本人所评定成绩的标准，体例格式规范，相关表格资料齐备且填写完善，装订顺序正确，符合贵州大学毕业论文（设计）工作指南的要求。经本人审阅，同意定稿，准予呈交学院教学科研科。 指导教师： 2008年 5 月 31 日本科毕业论文（设计） 论文（设计）题目：“强化”还是“弱化”：我国信访制度的困境和出路学 院：法 学 院专 业：政治学与行政学班 级：2004学 号：Pb0404681012学生姓名：曾燕燕指导教师：牛 彤2008年 5 月 31 日 贵州大学本科毕业论文(设计) 第 - 19 - 页 引 言信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。在不同的历史发展阶段发挥了重大的积极作用。随着改革不断深化，经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，信访出现了许多新情况新问题。首先，信访总量持续上升，越级上京走访增势快。来信来访总量呈现“中央多，基层少”的情况；其次，信访反映问题集中，涉及群体性利益，上访呈现出反复性、组织性的特点。除此之外，信访形式比较激烈，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通等行为时有发生。从这个角度看，我国实行多年的信访制度已经陷入了重重困境，信访制度的设计及其运作中存在的缺陷正逐步暴露。信访工作在新的历史时期所面临的困境，引发了越来越多的思考与争论。信访的功能如何定位？信访制度的出路何在？学术界对此存在着两种针锋相对的观点，即所谓“强化派”和“弱化派”。本文将从信访制度的历史沿革和重要问题入手，比较现存的不同观点，在建设法治国家和建设和谐社会的语境下，探讨信访制度改革的基本取向。一、我国信访制度的历史发展及其面临的困境信访制度是具有中国特色的纠纷解决和民意表达机制。国务院的新信访条例第二条对信访做出的界定是：它是“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法申请有关部门处理的活动”1 信访条例注释本.法律出版社,2006年9月.中国古代社会就一直有所谓非常上诉（也称直诉或上控）制度。在封建帝制时期，臣民有冤情一般要求逐级上诉，但在特殊情况下允许人们越级上诉，直接向高层官僚特别是向皇帝诉说冤情，恳求圣恩。在两周时已有击鼓鸣冤的做法，到汉朝新出现了上书、邀车驾等做法。晋朝正式形成了击登闻鼓制度，到唐代则建立了比较齐备的非常上诉制度。以后各朝都沿袭了唐制。2.范愉.非诉讼程序ADR教程M.人民大学出版社,2003.285-288.古代的非常上诉制度是在民众与高层之间建立某种直接的联系，是解决纠纷、化解冤情的手段。中国现代的信访制度在形式和功能上与古代的这种非常上诉制度有一定的渊源关系，但在政治意义具有新的内涵。信访制度的发展经历了几个不同的历史阶段，每个阶段都显现了鲜明的特色。（一）信访制度的历史沿革中华人民共和国政务院1951年6月7日颁布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定被视为信访制度正式建立的起点。这一决定是国家对人民来信来访的正确表述即“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均热心接待、负责处理”，由此，我国信访制度应运而生。我国信访制度的演变大体经历三个阶段：第一阶段：自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。研究我国改革开放之前的信访活动规律，发现政治活动是制约这种规律最重要的因素。每逢政治活动开始，群众参与活动，来信来访猛增，其主要的内容是揭发他人的问题；到活动后期，反映活动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；活动结束后相当一段时间里，信访内容主要是要求落实政策。这一时期，政治活动几乎没有停顿过，所以，进行揭发与要求平反构成了信访活动中的两大主题。 信访在频繁的政治活动中承担起了进行揭发、开展斗争活动与纠正偏差、化解矛盾的救济功能，是从我们实际生活中满足大众的要求。第二阶段：自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。信访的人数之多，解决的问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。信访作为一种非常规的化解矛盾的方式在国家领导人空前重视、全党全国广泛动员的情况下，在解决人民实际问题中起了很大的作用。第三阶段：自1982年2月至今的安定团结型信访。1982年2月第三次全国信访工作会议的召开和党政机关信访工作暂行条例（草案）的通过标志着信访制度进入了新的阶段。随着我国在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度又重新回到国家政治机器的配件角色。1 林莉红.中国行政救济理论与实务.M.武汉大学出版社,2001.322-325.信访在这一时期的服务目标是安定团结和经济建设，其最重要的功能是化解纠纷、实现救济。1995年召开了第四次全国信访工作会议。会后制定了我国第一部信访法规-国务院信访条例，于1996年1月1日起施行，使信访工作走上了法治化道路。2005年1月5日，国务院常务会议通过了新修订的信访条例，于2005年5月1日起施行。对原来的保护信访人权利的规定进行了细化，并完善了工作程序等。（二）当前信访制度面临的困境信访制度是社会的安全阀，对社会的稳定起着很大的作用，但近年来随人们利益关系的调整和变化，出现了新问题新矛盾，为了能给现行的信访制度找到出路，我们就必须理性地分析信访制度存在的问题和困境。笔者认为中国现行的信访制度的困境主要有以下几个方面。1信访机构分散，责重权轻造成效率低下现行的信访机构庞杂分散，从中央到地方，各级党委、法院和检察院以及相关职能部门机构都设有信访机构。不同的信访机构受理人民来信来访的工作，从正面上讲体现了多元化性质，但与此同时，也带来了所需面对的困局，即部门众多，机构臃肿，职责交叉，相互推卸责任。但是实际每一信访机构的人员却相对较少，他们在面对当前这一信访量增而信访人员少的事实感到力不从心。还有一个重要的问题是必要的权力是工作得以有效开展的前提和基础。但信访部门被赋予的权力是有限的。这样，面对大量的群众信访或矛盾激化的各类个体信访，解决落实的效率低下，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访工作处于尴尬境地。1 何正付.我国信访制度的功能:问题及改革思路J.社会发展研究,2005.(12).2诉讼案件类信访增多，人治色彩浓厚按照信访主体利益动机划分，公民信访活动的内容要求主要有以下几个：一是请求解决个人或集体的矛盾或困难，即反映问题、陈述要求；二是对党政机关的工作提出批评建议等；三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举；四是向国家机关咨询有关政策。2 刘为勇.理性求解中国信访制度的困境及其改革出路J.温利职业技术学院学报,2005.5(1). 在实际应用中，我国公民信访的内容主要是集中在第一和第三方面，并且针对诉讼类案例比较多，非诉讼类的较少。这就表明了我国信访人的行动偏向单一，信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要是靠领导的批示和干预，而且一些官员对于信访个案的批示、处理又带有主观随意性。在一定程度上，信访制度带有中国传统社会长期存在的“人治”色彩。信访是为了追求正义，但实际上是一种历史上的“清官情结”的表现，这类人总是期望借助清官力量来实现公平和正义。这与“法治”思维是相冲突的。3信访职能过于宽泛，信访总量越来越多信访活动大致可以分成三类：参与类即向各级党政、人大、司法机关提出建议、意见和批评；求决类即要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，指进入司法程序的案件当事人双方的信访。3 唐敏.我国信访制度的分析及其对策研究J.法治与社会,2007.(10). 信访涉及的社会矛盾有企业劳动及社会保障问题、“三农问题”、涉法律诉讼问题、城镇拆迁安置问题、反映干部作风和违法乱纪问题、地方机构改革问题、环境污染问题等等。几乎所有社会问题社会矛盾都诉诸信访部门，信访制度承载了变革时期社会稳定的重任，过多的功能导致信访案件大量积压，同时各种问题和矛盾向中央聚集。4信访成本较高，但效率较低目前，信访的成本包括：一是信访者信访材料及邮寄通讯费用。不少信访者为了能够使所反映的问题尽快得到解决，都将材料打印、复印若干份，然后再用快件分别邮寄给相关的党政机关，这是一笔较大的开支；二是信访交通生活费用。这主要是指那些从偏远地区到省城或者上京上访的。他们坐车、吃饭等生活费用也占了重要的一部分；三是由于上访和等待有关受理部门答复耽误的工作费用。这些费用加在一起，其数量相当可观，但实际问题被解决的是非常少的。在一项调查中：在接受调查的2000多人中，只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决，而解决的方法还是有关领导人做了批示，引起当地政府的重视。可见，信访成本较高，但效率较低。二、学术界关于信访制度的主要分歧在政治体制的进程中，信访制度何去何从？近年来，理论界、学术界、实务界对这一问题的讨论十分热烈。主要有两种观点：一是“强化扩权派”，即强化信访制度，将其纳入法治轨道；另一是“弱化取消派”，即削弱信访制度直至取消，笔者认为任何一项制度都应顺应社会的发展趋势和现实需要，把信访制度放入国家整体中考虑做出有益的制度创新。（一）强化扩权派1代表人物及其观点作为信访制度的强化论者，有杜钢建、康晓光、赵东辉、李绍章等。国家行政学院教授杜钢建在接受南方周末的记者采访时表示，信访是公民的基本权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访最终就是体现公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中的非常重要的一项。在谈到信访效益问题时，他指出没有权威性是现在信访机构遇到的最大的问题。信访部门手上没有掌握着哪怕是一项独立的权力。杜钢建也从心里感受到信访工作人员的工作非常辛苦。所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的能力。杜钢建认为在这一问题上，政府的理念不够到位。现行的信访部门只是政府之下的普通机构，它实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。他认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的领导才行。中国社会科学院研究员康晓光认为，信访的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设”。在这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构的实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。因此，作为强化信访制度的支持者，他建议赋予信访部门更多的如调查、督办、甚至弹劾提议罢免等权力。1 应星.作为特殊行政救济的信访救济J.法学研究,2004.(3).2强化的理由我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这一规定表明了公民的信访权是一项宪法权利。1 中华人民共和国宪法. 1982.强化信访者的理由大致可以总结为三点：一是信访部门信息反馈和解决问题的功能。信访部门将公民反映的情况和意见收集整理，提供给领导机关，使之成为政府决策的可靠信息来源。在大多数情况下普通公民即使自己的利益受到公共部门的损害也不会轻易去上访，真正愿意去上访的只是少数，那么对这类人的信访就要保持高度的重视，因为信访反映出来的问题，是具有一定典型意义和影响的问题。当前，信访制度已成为人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众利益表达渠道。信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国司法不独立的国情，需要这样的一个没有门坎的反馈系统。中国老百姓选择信访的一个重要原因是，法制宣传和实施还存在很大问题，司法权威未能树立。在行政争议的问题上，信访并不是最有效的途径，它只是行政争议和行政诉讼的重要补充。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。目前，信访在大多数情况下是人民群众遇到不公正待遇时寻求救济的一种手段，因此具有极强的维权性和补救性，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。（二）弱化取消派1代表人物及其观点“弱化派”的代表人物有于建嵘、黄钟、张耀杰等。 中国社会科学院教授于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。他认为短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民“松绑”，以减少信访的规模和维护社会稳定；中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件；长期的政治治本之策是撤消各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。于建嵘始终强调应加强人大的职能，“把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失”。1 于建嵘.对信访制度改革争论的反思J.中国党政干部论坛,2005.(5).他认为强化信访并不是解决问题的根本方向，而以此为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。黄钟认为面对出现的上访奔涌而来的情况，基层缺乏公共信用和权威的时候，中央的压力也就越来越大，这是所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去了公共信用，那么，在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。他认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律抵触，出现了行政权逾越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方法规或者律条，也体现在具体的实践中。这都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。2 黄钟.信访制度是否该取消J.中国新闻周刊,2004.2弱化的理由理由一：信访机构没有处理实体问题的权限，缺乏权威性和独立性。一个公共权力机构如果缺乏应有的权威性，不能得到当事人的尊重和信任，无疑会对其工作的开展造成极大的障碍。由于我国现行信访组织仅是某个国家机关内部的一个机构，没有独立处理相应问题的权限，其职责主要是接收、接听、接待群众来信来访，然后将情况收集上报，由本机关领导人批示处理或转下级机关处理，因此它缺乏独立性同时又没有权限，就大大的降低了部门的权威。理由二：信访机构承受的社会责任过大。信访的数量多，每年的信访堆积起来，使得信访的效率低下，人民向一个部门上访没有成功，就会越级的上访。如此一来，不单造成信访的重复，而且加重了信访机构的负担。信访的问题也是具有代表性的问题，是社会矛盾、不协调的集中表现，这就增加了信访工作的难度，并在很大程度上把信访当成了解决问题的主体。然而，也有不少公民认为信访机构无所作为。面对大量的群众来访，上有压力，下有怨气，使得信访工作艰难。理由三：消解了国家的司法权威性。从本质上看，信访的大量存在，反映的是群众对司法的认同性不高，司法在一定时期的公信力不强。司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，信访的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。就从司法的最高原则司法独立原则来看，加强信访制度的思路更是行不通的，它对司法独立构成威胁。从理论上讲，国家的司法救济才是公民权利救济最为重要的形式。可在实践中，民众更多是相信信访，并把它作为最后的希望。但是，我们必须看到，这种试图用行政救济来代替司法救济的一个严重后果，就是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。1 于建嵘.中国信访制度批判在北京大学的演讲Z.天益网,/datddefa/.三、信访制度的改革方向和措施信访制度在发展中暴露出了各种各样的问题，但这并不意味着信访制度已经完全丧失了其继续存续下去的必需和可能。在构建社会主义的大背景下，信访制度仍是有其不可替代的独特作用。（一）关于信访制度的基本改革取向1从宪政建设和构建社会主义和谐社会有机结合的视角来认识信访制度法治是我国社会主义政治发展的主要目标和基本方向。有学者认为信访制度是法治不健全或人治的产物，是中国传统清官思想文化的延续。也有学者认为信访是公民行使基本权利最重要的方式之一，是宪政民主的表现，应当归于法治范畴。笔者赞同后一种观点。类似于普通法体系中衡平法的作用，当刚性的司法体系无法提供充分救济的情况下，也需要一定程度上的外力介入。而在我国目前司法的权威尚未充分建立的背景下，老百姓基于习惯，更倾向于向行政部门反映，希望领导干预。如果没有信访制度功能发挥，只会导致社会矛盾的日益激化，给社会造成更多的不稳定因素。法治国家也就是控制权力，保障权力为民所用、为民所谋、为民所制。唯有把权力禁锢在法治的锁链之下，它才能实现本源目的。信访问题源于权力，也必须把信访的权利救济纳入法治轨道，即在法治社会，信访权利救济的范围和作用方式必须受法律法规限制。和谐社会是我们党和政府在新的历史时期发展战略的重要组成部分。它的基本要求是尽可能的化解社会矛盾、保障弱势群体的权利，信访是保障弱势群体利益的一个重要方式。前国家信访局周占顺局长在接受半月谈杂志采访时说道：“在当前群众信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展中的问题；80%以上有道理和有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的”。1 李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科,2002.(2). 这些数据证明了百姓上访是有道理的。可见，建立适应和谐社会需要的新的信访制度是解决上述问题的迫切需要。新的信访制度要体现和谐、构建和谐。“和谐社会”可以是一种全社会的共识，一种生活理念，成为生活行为准则。要求和谐，就必然要构建一个全方面的和谐过程。在这样的背景下加强和改进新形式下的信访工作，国务院于2005年1月10日公布了新信访条例，并于5月1日施行。该条例的施行，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。新的信访制度也要在宪政建设的大背景下进行。新条例要求完善信访的程序，加强规范和责任追究，是实现“依法信访”的基本途径。它进一步明确了信访人提出信访事项，信访工作的机构及其人员受理、交办事项，行政机关办理事项的行为规范和责任追究，充分体现了信访工作的法治化精神。1 李林.依法治国与和谐社会建设M.中国法制出版社,2007.121-130.和谐社会中的信访制度，必须要体现出与法治建设相协调的一面。2明确信访制度的功能定位从我国信访的历史沿革中可以看出，新中国建立后信访制度所展示的功能与政治局势的改变是息息相关的。1995年信访条例是发挥密切联系群众和实现权利救济的功能。2005年修订的信访条例保留了1995年信访条例的功能定位。那么，在我国当前的社会发展状况下，这样的功能定位还是否合理呢？信访制度具有的密切联系群众的功能，在新的历史时期是具有特殊意义的。信访这一功能只能加强，不能减弱。信访作为一种沟通民意、民情上达的手段，是联系群众与政府的“纽带”，起到了促进国家与公民之间互动的作用。只有使国家与人民之间形成一种畅通的对话沟通机制，才能保持政府与人民之间的有效合作。这有助于政府决策的科学性和有效性。在信访的渠道中，人民群众同国家官僚上层人员进行接触，而上层人员会对信访者的问题进行回信、批复等方式予以解决，在这样一个互动过程中，实现一种广泛的政治参与，并形成对政府机构及其工作人员的有效监督。这是宪政思想的一个重要表现。2 张军.信访，承受不能承受之重J.人民信访,2003.(4).对于信访制度的权利救济功能很多学者都持反对的态度，认为应该分离信访救济功能。笔者也赞同这一观点。但是，分离信访制度的权利救济功能需要经历一个长时期过渡。信访制度的权利救济是指国家通过设立信访制度，使受到非法行政行为侵害的普通民众得到必要的权利救济，在法律规定的情况下给予信访者必要的补偿或赔偿。作为一个现代的民主国家而言，其根本目的在于保障人权，促进人的价值的实现。我国目前公民权利的司法保障体系基本完善，在公民权利的司法救济之外，设置一个信访制度这样一种行政救济体系的意义何在？人们担心过多的依赖信访这样一种“行政权救济”有可能会削弱国家司法的权威。从这个意义上看，二者具有内在的冲突性。对于这种所谓的冲突，应有正确的理解。事实上，信访所承担的“权利救济”功能应当定位为“司法救济”的有效补充。其存在的意义主要表现在：第一，法律并不能调整所有的社会生活领域，人们的社会生活除了法律这样一种规范机制以外，还需要伦理道德等其他机制。法律的这种有限性使得信访的“权利救济”具有了一定的客观必要性。第二，我国目前法治尚不健全的现状，也使得信访的“权利救济”成为必要。第三，信访具有高于司法的灵活性，在一些特定领域的矛盾处理上具有独特的优势。1 魏星河.当代中国公民有序政治参与研究M.人民出版社,2007.168-175.3依法治访信访条例的出台，标志着我国信访法治化的重大进步。但是信访条例仅仅是对行政事项做出了一定的规范，还需要更进一步的法制化。因此，我们的目标是建立中华人民共和国信访法，以明确信访制度在法治秩序中的定位。任何权利的实现都依赖于制度保障。因而有必要建立法律机制，确保为公民提供更多、更有效的法律保障，纠正重大的违法行为，尽可能减少、防止已经给国家和公民造成的损害。公民有了权利才要求权力，是公众为了更好的保障自身利益而要求权力。而信访法治就是权力的强化。而且在很多时候，法治可以有效的制约人的天然性弱点，以保障信访权力为民所用、为民所诉。只有把人们的信访权利禁锢在法治的锁链下，它才能实现其本来的目的。现在的社会是法治社会，一切唯法律至上，而法治社会的一个基本原则就是用法律进行保障，但我国现行的信访行为中有很大一部分涉及须用法律解决的问题却得不到法律的解决。我国信访制度有时所起的作用是在党政领导的个人作用下所发挥的。但这种作用与法治的关系不甚密切。要走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。扩大公民有序的政治参与，理顺各类信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，应当是中国信访走出困境的根本出路。2 李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革J.天津社会学科,2002.(2).（二）关于信访制度的改革措施作者比较倾向于“强化派”，认为正是因为信访制度存在许多不完善的地方，所以更应当进一步去完善信访制度。马克思主义的唯物辨证法告诉我们做什么事情，都不能脱离实际，必须从客观状况出发进行思考和行动。对于信访制度的改革也应坚持这个原则。我国目前的信访制度已经并且正在为民意的表达提供越来越畅通的渠道。它发挥的积极功能远远大于它已经暴露出来的种种弊端。对于信访制度的发展，作者认为必须有效解决以下几个问题。1立足于利益表达和监督的功能定位信访制度的功能应主要立足于利益表达和监督，实现人民与党政机关的联系沟通，促使政府深入了解民众心理，理解民情，依靠其行政权威化解政府与民众之间的矛盾纠纷，以达到对权力系统的监督和化解矛盾的目的。与此同时，要不断地弱化信访机构的权利救济功能。信访一开始的作用就是以沟通为主，承载着民意表达和政治参与的责任。在一定程度上民意表达是一种监督，政治参与也是一种监督。现代社会，由于社会生活的日益复杂，国家机关的管理活动范围也在不断扩展。如果国家机关及其工作人员做出违法或不当的行为，公民的权利很容易遭到侵犯。为此，有必要加强信访制度联系群众的功能。以减少对民众合法权益的威胁和伤害。针对救济功能，应该将这一功能逐步还给行政复议机关和司法机关，进一步完善行政复议制度和行政诉讼制度。2制度创新当前，信访制度改革是一个巨大的变化的系统工程，采取渐进式的改革是正确的理性的选择。信访制度的出路在于制度创新，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力。以下是几点想法：首先，完善现有的信访条例，在此基础上，尽快出台信访法。我国现有的信访条例建立了许多行政信访制度，如信访接待日制度、分级制度、归口管理制度、信访听证制度等。这些制度在保障公民权利，监督国家机关及其工作人员的行为起到一定的作用，但是仅靠这些是不完善的。我们还可以完善信访工作的基本原则，比如欣法官法治原则、信访效率原则、信访公开原则、信访便民原则等等；也可以调整信访受案范围，把不符合信访受理范围的提出来，把属于行政复议和行政诉讼的案件调给符合条件的机构。在完善过程中，加快建立信访立法的步伐，建立健全相关的行政法规、行政规章。因为立法总是艰巨的过程，要经过大量的研究和综合的考量。在等到时机成熟时，试着制订一部更加规范更加完整的信访法。1 孙学华.关于我国信访制度改革的思考J.特区实践与理论,2006.(2).其次，统一信访受理机构，最终统一到人大的信访制度。我国现在的信访制度结构复杂，从中央层次看，国务院设立国家信访局，最高法院和检察院设立信访室，中央各部委设立信访办；从地方层次看，都设立了相应的信访处、信访科、信访办等。目前，这样的布局过于分散，使之缺乏统一协调。比如，国务院设立国家信访局的同时，其所属的各部委也设立了信访办，分散了信访资源。所以，应当