分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告.doc

分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告 省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成部分是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸我国省以下财政收入体制的框架出自1994年实行分税制改革的要求但目前过渡色彩较浓合理化程度和规范性都不高从十二年来的运行情况看现行体制在提高“两个比重”增强宏观调控能力调动各级政府当家理财积极性等方面发挥了积极作用但省以下政府间收入划分的现状各地不一科学性、公平性、均等性和稳定性不高财政运行中也出现了一些新情况、新问题突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时基层财政困难加剧农村义务教育、农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后维系基层机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制性缺陷重要机遇期和矛盾突现期正确历史发展过程中的看待适时完善财政分配体制统筹经济社会和城乡协调发展已成为各方关注的焦点 如何调整和改进省以下财政收入体制科学合理划分政府间收入建立健全地方财政可持续发展的良性运转机制缓解基层财政困难实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标是当前贯彻落实科学发展观构建和谐社会加快公共财政体系建设亟待解决的问题本课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在问题进行体制和现状分析后认为近期是调整完善“分税制”财政体制的有利时机通过适度向地方分散财力以缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性从中长期目标来看按照构建公共财政体制的要求需对分税制下财政收入体制进行系统化的调整、改进和规范 一、政府间财政收入划分体制的现状分析 (一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价 1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征 规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的重要内容改革开放以来我国财政体制和收支划分主要经历了十多次体制调整和变化其基本取向都是沿着集权与分权关系判断与选择这条线来进行的过度的集权影响地方政府的积极性阻碍地方基本职能的发挥而过度的分权又会导致中央政府宏观控制力下降实现其必要职能能力的削弱因此寻求适当集权与分权的体制是我国政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走向 从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐证这一趋势判断建国初期至分税制财政体制实行之前我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第一阶段建国初期统收统支体制(19501952年)阶段政府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制财政收支高度集中于中央政府适应了国民经济恢复时期的特殊历史背景的需要第二阶段统一领导、分级管理体制(19531978年)实行了“总额分成”为主要特征的各类体制其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制这类体制是在中央集权的前提下调动地方政府管理经济组织财政收入安排财政支出的积极性第三阶段划分收支、分级包干体制(19801993年)在经济体制实行重大改革的背景下对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调适应这种改革要求政府间财政体制逐步走向分权性体制以“分灶吃饭”为典型的分权体制使得地方政府的财力不断增长中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐年下降中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱 以上三个阶段的财政体制基本适应了当时的经济体制和国家的政治形势推动了当时的经济社会的发展在当时背景下是客观现实的选择从历史发展阶段的特征变化来看大致是沿着从集权向分权这条主线推进的特别是第三阶段的划分收支、分级包干体制走向分权的步伐更大在充分调动地方当家理财积极性的同时中央财政收入在全国财政收入中的比重相应下降削弱了中央财政的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中的主导地位影响了中央财政的控制力；二是强化了地区经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性影响了资源配置效率；四是模糊了各级政府的职责不利于税收制度的优化有鉴于此财政包干制已不适应当时经济发展的要求ii 2、分税制财政体制的试点及全面推行 1994年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开放以来政府间财政关系改革力度最大影响最为深远的一次制度创新其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权的财政关系与“分灶吃饭”的包干体制相比分税制财政体制是向适当集权的方向改进核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系更好地发挥国家财政的职能作用增强中央的宏观调控能力基本内容包括：按照中央与地方政府的事权合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税并建立中央和地方两套税收征管机构；科学核定地方收支数额逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度硬化各级预算约束 在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上为进一步增强政府宏观调控能力XX年中央又实行了所得税分享改革各省也相应出台了调整和完善省以下财政体制的改革措施这次所得税分享改革是对分税制财政体制的深化和完善除少数特殊行业和企业外打破了原按隶属关系划分所得税收入的办法所得税分享范围和比例全国统一进一步增加了中央财政收入的集中程度 3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷 经过十几年的运行我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了明显成效主要表现在以下几个方面： 一是按照市场经济的要求规范了国家与企业、个人的分配关系建立了财政收入的稳定增长机制这一改革的成功实施结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力1978年至1994年我国财政收入占gdp的比重从31.2下降到11.2财政职能作用不断消弱各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局分税制和所得税分享改革后从1994年至XX年我国财政收入增加了2.14倍年均增长17.8财政收入占gdp的比重由11.2提高到17.1 二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制调动了中央和地方两个积极性从1994年到XX年中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元增加了1.95倍地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元增加了2.37倍同时中央财政收入占全国财政收入的比重也从1994年以前的最高38左右提高到近年来的50左右增强了中央财政的宏观调控能力 三是政府转移支付力度不断加大1994年中央对地方的转移支付为2386亿元到XX年中央对地方的转移支付达到7362亿元增加了2.09倍从转移支付结构来看逐渐增加了对困难地区的转移支付补助因此基本上维持了地方的既得利益iii 总体上看1994年推行的分税制财政体制改革主要是采取渐进式改革方式初步构建了政府间财政关系的基本框架但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足” 一是照顾既得利益在某种程度上使改革流于形式以1993年为基数的两税增量改革之路日后几乎所有财税改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿过多增量改革路径的选择回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾致使部分改革流于某种简单形式上的转换使改革成效大打折扣 二是政府间事权财权划分不清成为日后深化改革的羁绊1994年分税制财政改革在政府间事权划分上存在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我我中有你”的弊端虽为分税制财政体制改革但实际操作上仍保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法时至今日制度安排和体制设计上的“先天不足”一直制约着科学规范分税制财政体制的有效构建 三是以集中中央政府财权为出发点的改革很大程度上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈分税制财政体制改革的根本出发点就是要提高中央政府的财权集中度削弱诸侯经济实力采取一种“倒轧账”方式确定中央与地方的财力规模比例在零和博弈状态下中央政府增加的财力无疑就是地方政府减少的财力这种自上而下的改革由于过分强调收入而忽略事权的及时调整不知不觉中步入“集权”与“分权”的怪圈iv (二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转 1、省对市财政收入划分体制的实际运转 1994年中央开始实施分税制财政体制随后湖北省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制将市、州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州固定收入、省与地市州共享收入XX年省政府根据中央实施所得税分享改革的精神再次对财政收入划分体制进行了调整和完善该体制运行至今 案例1：省对*市财政收入划分体制： XX年省对*市财政体制作了相应调整主要内容,一是实行企业税收属地征管从XX年起将中央下划的一般企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税25部分、营业税、7种小税(包括城市维护建设税、城镇土地使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税和教育费附加)全部下放到市实行属地征管从而解决了以往多头征税问题理顺了税收征管体制 二是扩大税收分享范围在中央对地方企业所得税、个人所得税实行增量分享的基础上省里除对市的企业所得税、个人所得税分享外还将增值税25部分和营业税纳入分享范围与中央的分享改革一样省调整体制实质是增量分享即以XX年为基期年统一实行省与市分享增量其具体分享比例是：企业所得税和个人所得税XX年地方50部分省分享20、市分享30XX年地方40部分省分享15、市分享25XX年至今省、市分享比例与XX年相同；增值税25部分省分享8、市分享17;营业税省分享30、市分享70;7种小税以XX年实际入库数为基数实行定额上解省未实行增量分享 三是改变所得税基数核定办法省对省级、市的个人所得税、增值税、营业税都以XX年实际完成数为基数;对企业所得税省级以XX年实际完成数为基数市以XX年实际完成数乘以XX年19月增幅或者1999年、XX年两年平均增幅为基数如果以后年度市的“四税”收入达不到核定的基数省相应扣减对市的基数返还或调增市的基数上解 从XX年省对*市财政体制调整以来的运转情况看这次体制调整实质上是保存量、分增量但形式上是对“四税”全额分级入库资金上平时给予调度这对地方财政收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响从财力上讲XXXX年三年间省净集中*市增量资金累计23亿余元平均每年7亿元从发展趋势看中央和省集中度呈逐年上升趋势地方财政收入占比逐年下降 2、省对县财政收入划分体制的实际运转 XX年以前实行的是市管县的财政体制为了加快县域经济发展XX年省政府决定在全省实行省管县(市)的财政体制随后也相应确立了省对县(市)的财政收入划分体制其运行情况： 从XX年起全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政发XX29号和XX50号及有关文件规定执行市不再完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力省、市、县(市)收入中企业所得税按中央60省15市(县市)25比例分享；个人所得税按中央60省15市(县市)25比例分享；增值税按中央75省8市(县市)17比例分省同时分享相应的税收返还增量；营业税按省30市(县市)70比例分享执行；七个小税种按确定的定额上交省财政为了进一步加大对县域经济发展的支持力度对68个县市区调整和完善分税制财政体制省集中增量以XX年为基数XXXX年新增上交省的增量全额返还县市区用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展 3、市对区财政收入划分体制的实际运转 据调查了解目前全省市对区财政收入划分体制主要有两种形式： 一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体制对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入对区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入然后核定收支基数对收大于支的定额上交收不抵支的定额补贴收入超基数的比例分成或超收全留 二是实行分税制的收入划分体制打破行政隶属关系将市、区收入捆在一起按税种划分收入范围核定收支基数定额上交或定额补助超收入基数比例分成 案例2：随州市对曾都区财政收入划分体制 XX年地级随州市成立后从XX年起对曾都区实行“按税种划分收入范围核定收入基数定额补助超收入基数比例分成”的收入划分体制 1、财政收入范围的划分(1)市级收入：增值税地方留用部分的15农业税30地税收入40市属企事业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、基金收入、规费收入等；(2)区级收入：增值税地方留用部分的10地税收入60农业税70农业特产税100区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等 2、基数计算以1997、1998、1999三年的实际完成数和XX年的计划数加权平均数递增10作为XX年收入基数对区财政收入超基数部分市、区2:8分成；短收入基数部分市、区2:8负担 3、定额补助区支出基数大于收入基数部分为市对区的定额补助XX年以后随着农村税费改革政策出台和省对财政收入划分体制调整随州市对曾都区财政收入划分体制也作了相应的完善 4、县对乡财政收入划分体制的实际运转 据了解全省县对乡财政收入划分体制各有特色但大同小异其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留”的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行“定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制 案例3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制 根据税费改革及上级财政体制变化后的实际XX年曾都区调整对乡镇财政收入划分体制实行“按税种划分收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收入划分体制将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区级收入、镇级收入其中区、镇级收入范围分别为： 1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会保险基金收入、国有资产经营收益 2、镇级收入：增值税17企业所得税25个人所得税25一般营业税70资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教育费附加、契税等8项收入的100及罚没收入、行政事业性收费收入、其他收入等非税收入 3、收入基数确定：按上述税种和比例将XXXX年实际完成数进行加权平均作为收入基数 (三)省以下政府间财政转移支付的实际运转 实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体制改革以后省以下政府间财政转移支付制度的实际运行情况有所变化我省现行省对市(县)转移支付按转移支付的目的不同可以分为一般性转移支付、专项性转移支付两类一般性转移支付是无条件的或者叫均等化转移支付根据均等化目标设计专项转移支付也叫专项拨款是有附加条件的转移支付主要按照规定的用途使用资金 一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付和政策性转移支付构成均衡性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系数计算确定用公式表示为：某地区均衡性转移支付额=(该地区标准财政支出该地区标准财政收入)均衡性转移支付系数标准财政收入和标准财政支出,采用XX年统计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别建立线形回归模型计算确定激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性转移支付组成具体支付数额分别设立公式计算确定政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付等分别按公式计算确定支付数额省对下一般性转移支付从1995年的1.75亿元经过十年的发展到XX年已达到23.5亿元增长12倍其中均衡性转移支付9.20亿元占39%；激励性转移支付3亿元占13%政策性转移支付11.3亿元占48% 除一般性转移支付外针对特定的政策目标省还设计了一些补助下级财政专门的转移支付称为专项转移支付目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等专项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合确定 案例4：省对潜江市财政转移支付情况 XX年至XX年湖北省对潜江市转移支付额分别为3925万元、3607万元、6418万元、5694万元、15227万元、31895万元分别占潜江市可用财力的12.36、9.7、14.82、12.35、26.48、42.65其中：一般性转移支付XX年至XX年为零XX年50万元XX年1800万元XX年6599万元；专项性转移支付XX年至XX年分别为3446万元2470万元2840万元2360万元4073万元6792万元；其他转移支付分别为479万元1137万元3542万元3284万元9354万元18504万元从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快但专项性转移支付增量不大一般性转移支付增量很大 二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题 (一)中央、省财力集中度较高过分强调集中收入忽略了事权的调整制约了科学规范分税制财政体制的有效构建 1、实施分税制财政体制十多年以来中央、省收入占比大幅度提高地方收入逐年下滑 分税制财政体制实施以来中央、省级财政收入的比重不断提高增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得到充分体现与此同时地方财政收入比重不断下降如随州市XX年中央、省级收入的比重分别为23.3、1.7到XX年上升为44.9、9.5分别提高21.6、7.8个百分点；而地方收入的比重下降了29.4个百分点加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取的专项收入中央、省级收入所占比重将更大 2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中到了中央、省影响了地方发展经济的积极性 增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密切相关的主体税种其增长幅度一直高于经济增长速度占财政收入的比重也较大如随州市XX年这四项税收占财政收入比重为41.4XX年达到68.6提高了27.5个百分点增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享且中央、省分享比例相对过高消费税全部归中央税收增量大头都集中到中央、省如随州市XX年中央、省分享了这四项税收的61.8XX年达到72.1增长10.3个百分点绝对额增长130尽管中央对增值税、消费税的增量实行1：0.3系数返还省对集中的增量给予返还但由于中央计算增量返还实行环比计算法省实行增量返还只给予3年优惠期地方分享的收入比重仍然持续下降严重影响了地方发展经济的积极性 3、主体税种过多采用共享税模式有复归“比例分成”老体制的倾向失去分税制改革的本来意义 XX年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制对主体税种所得税中央分享60、省分享15；对增值税、营业税省分享8、30；随后调整了出口退税政策对超基数部分实行中央与地方共担进一步扩大了主体税种的分成范围由于主体税种构成了财政收入的主体且比重不断提高对主体税种过多采用共享模式有复归“比例分成”老体制的倾向有违分税制改革的本来意义 4、税权过分集中中央地方税收立法权有名无实 当前开征的税种绝大多数由中央立法开征省级只对少数税种的税率有调整权而且这少数税种的税率有调整权也很难实现使得地方税收立法权有名无实税收立法权、政策的制定权的高度集中保证了上级收入、实现宏观调控但对地方利益考虑不够 (二)地方财力留成偏低难以保障地方社会经济协调发展 1、地方财权与事权不对称基层财政日趋困难 分税制改革后中央、省不断集中财力如随州XX年以来上划收入年均递增19.4从XX的20763万元增长到XX年的50476万元(参见表2)财力上移的同时事权呈现不断下移的态势如民兵训练、预备役部队经费、武警部队营房建设等目前地方政府担负的事权很大包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等这些事权大都刚性强、欠帐多、所需支出基数大无法压缩财权上收、事权下放的结果是地方财政困难与日俱增根据XX年省财政厅开展的基本保障能力调查分析随州市按标准财政供养人员测算财力缺口近亿元按实际财政供养人员测算财力缺口达2亿元人均财力仅为1.7万元仅仅只够维持工资的发放 2、地方财政的自给能力薄弱缺乏基本稳定的自主财力 地方财政自给能力不断下降地方支出需要过多依赖上级政府转移支付对上级财政依赖程度日益加深随着中央及省不断加大集中财力力度地方财政自给能力越来越差收支缺口逐渐拉大对上级财政的依赖度也逐年增大以随州为例XX年随州市完成一般预算收入34333万元财政自给系数为0.47；到XX年随州市完成一般预算收入42460万元财政自给系数为0.3比XX年下降0.17(参见表1)由于地方财政自给能力越来越弱只能依靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转加之目前中央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩基数法痕迹过重专项资金比例过大一般财力性转移支付的比重过低等使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地从而严重影响了地方社会经济的发展 表1XXXX年随州市财政自给系数v(单位：万元) 年份一般预算收入一般预算支出地方财政自给系数 XX34333733690.47 XX36021880990.41 XX441101032790.43 XX448161145200.39 XX424601424260.30 表2XXXX年随州市上划收入变化情况表vi 年份划收入(万元)递增幅度()年均增幅() XX2076310.219.4 XX3075548.1 XX296803.5 XX4485951.1 XX5047612.5 3、地方财政支出结构刚性强财政平衡难度大 由于地方财政财力规模小事权范围大形成支出结构刚性强调整难度大从地方本级支出结构看基本上为行政事业单位人员经费农业、科学、教育等法定支出粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各占1/3人员经费是必须确保的项目农业、教育、科学等支出项目相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增幅安排粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是近两年中央出台的重要支出政策必须落实到位所以从目前的地方支出结构上看没有调整的余地 4、地方政府债务负担沉重维持正常运转和社会稳定的压力较大 由于地方财力严重不足为了发展本地经济和各项事业不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款形成了巨额债务负担截止到XX年末湖北省各级政府债务余额836亿元为当年地方财政收入的2.7倍其中县乡政府债务余额453亿元占债务总额的54为当年县乡地方财政收入的5.3倍全省逾期债务余额387亿元占债务总额的46为当年地方财政收入的1.25倍vii日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担更为严重的是地方财政并未将债务收支列入预算因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口当勉强维持政府运转的地方财力在偿还债务的情况下必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金甚至诱发专项资金的违规和错位严重侵蚀财政的根基 (三)转移支付体系不健全稳定、规范、科学的转移支付缺乏制度保障 1、财政转移支付形式不规范 现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和其他补助等种类过多错综复杂政策指向不明确多年沿袭的财政体制利益交错得不到很好的解决转移支付形式种类繁多补助对象涉及各行业缺乏统一、严密的制度资金分配的标准或依据尚不够具体和科学造成专款的分配过程不透明资金零星分散难以发挥财政资金的规模效应这种多形式转移支付制度不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配 2、财政转移支付中的各项专款过多且缺乏程序化、公式化的分配办法随意性较大 目前省对下的财力性转移支付相对而言较规范大多设立了公式透明度和科学性均有所提高但专项拨款范围过宽几乎覆盖所有的支出科目；专项资金的分配使用缺乏事权依据分配方法缺乏严格的制度约束随意性大客观性差容易发生“寻租行为”同时不稳定的专项转移支付分配使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排影响了预算的全面性和完整性不利于接受人大监督 3、转移支付资金拨付不及时影响了拨付进度和政策落实到位 如社会保障专项转移支付由于地方自身社保基金收不抵支和自由财力不足必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位下级为按时兑现落实政策除财政拿出一部分进行补组助外大部分基金缺口需向银行贷款解决因此背上了沉重的债务包袱和利息负担加重了本级财政的困难 4、财政转移支付力度不够调节功能微弱 中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基数返还的税款不仅起不到调节地区间财力差距的作用而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素在逐年滚动的过程中不合理因素还呈逐渐扩大趋势目前转移支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足使得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小同时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位对市(县)政府供应公共产品和服务缺乏激励机制无法有效地促进地方公共产品和服务的供应不能充分调动和发挥市(县)政府的积极性财政均衡作用未能得到充分有效地发挥即使在同一省份或城市不同地区间的人均支出水平相差悬殊 (四)财政收入征管关系有待进一步理顺体系有待进一步完善 1、国税、地税、财政机构分设征管协调困难大成本高 一是国税、地税分设税务人员分散征管力量不足的矛盾依然没得到有效缓解受财政体制(即“一级政府一级财政”)的影响现行国税、地税基层征管机构基本上是按照行政区划设置相对有限的税务人员随着大量征管机构的设置造成征管力量更加分散化有的基层税务所甚至只有23人根本上形不成征管合力二是国税、地税并行运行税收成本增高除了税务部门固定运行费用的增加外为保持各级税务机构正常运转征管成本也呈现出逐年上升的势头相当比例的边远地区税务所一年所征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出而且从纳税人角度讲全国90以上纳税人往往要同时向国、地税办理涉税事项给纳税人带来极大的不方便也增加了纳税人的纳税成本 2、国税、地税征管权限相互交叉地方政府难以合理组织收入 国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大量交叉重叠、税种的交叉所征收的税种之间更是存在着非常紧密的因果关系两套税务机构围绕各自的税收征管范围进行的征管活动人为地割裂了各税种之间的有机联系国税、地税以组织收入为中心“争”、“抢”税源税收流失严重特别是集贸市场税收、个体零散税收一边征税少、税负轻就“靠”向一边申报缴纳而另一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳形成税收流失而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的税收国税、地税都不愿意去征管形成税收征管“真空”造成税收流失分头征收、多头管理、重复检查使得地方政府难以有效组织收入 三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思