关于@@县欠发达地区下山异地脱贫工作的调研.doc

关于县欠发达地区下山异地脱贫工作的调研 关于县欠发达地区下山异地脱贫工作的 思考 内容提要下山异地脱贫工作是省欠发达乡镇奔小康工程的重要内容也是山区农民群众脱贫致富奔小康工作的重要途径本文以科学发展观为指导着眼我县欠发达地区实际全面贯彻省欠发达乡镇奔小康工作会议精神阐述了我县下山脱贫工作现状、存在的问题分析了深层次原因并提出了下一步工作对策指出在工作形势上要把握四大机遇在软环境上要出台三级政策保障在硬件建设上要抓好三种形式开展在配套工作上要坚持三方面工作并举文章分三个部分：第一部分我县欠发达地区下山异地脱贫工作的基本现状；第二部分我县欠发达地区下山异地脱贫工作中存在的问题及原因；第三部分我县欠发达地区下山异地脱贫工作对策与措施 由于受当地的自然资源、社会资源等具体情况的约束我县一些欠发达地区的确出现一方水土难以养活一方人的现象这些地方大部分呈现为“三少四缺”（少水、少电、少路缺能源、缺资金、缺技术、缺人才）状态就地脱贫制约因素多难度较大只有把握机遇立足实际充分利用我县欠发达地区优惠政策大力实施下山异地脱贫战略才能实现这些地区的农民稳步脱贫为了进一步摸清我县欠发达地区下山异地脱贫工作状况笔者对2000年全省百乡扶贫攻坚工程实施以来的全县下山异地脱贫工作进行了总结并对全县25个欠发达乡镇欠发达乡镇奔小康工作规划展开了调查研究以期为我县下一步实施下山异地脱贫战略提供决策依据 一、我县欠发达地区下山异地脱贫工作的基本现状 目前我县36个乡镇中列入省欠发达乡镇奔小康工程的乡镇有25个其中省财政重点扶持的有12个自国家“八七”扶贫攻坚计划实施以来共投入2000多万元用于下山脱贫点建设全县共建成下山异地脱贫点68多个占地40多万平方米安置下山农民1.2万户、4.3万人下山脱贫工作的有效开展的同时全县欠发达地区社会经济也取得明显改观突出表现在两增两减两增：一是欠发达地区经济总量明显增长几年来全县新增特色基地300多个规模面积达到95000多亩年全县实现国内生产总值109.8亿元比1999年68.9亿元增长59.4%二是欠发达地区农民收入明显增加年12个省级欠发达乡镇农民人均收入达1973元比1999年1364元增加609元年增幅达11.1%两减：一是贫困村数量明显减少1999年全县贫困村总数达375个到年全县人均收入1500以下的贫困村减少到15个共减少了360个二是贫困人口数量明显减少全县人均收入低于1000元的贫困人口从1999年末的17万人减少到年的2.6万人减少了85%农民生活条件得到了明显改善 虽然欠发达乡镇社会经济取得了较快的发展但贫困现状依然严峻根据年浙江省统计局“欠发达县（市、区）乡镇贫困状况及扶贫成效统计监测”表明：到年底全县36个乡镇中人均收入低于省相对贫困标准1500元的贫困户共33425户、115387人占全市贫困人口总数的四分之一占全县总人数的9.4%；人均收入1000元以下的共有9352户、26685人占全县总人数的2.2%其中25个欠发达乡镇人均收入1500元以下的共有25761户、93055人占25个乡镇总人数的22%12个省财政重点扶持的欠发达乡镇人均收入1500元以下的共有10238户、37867人占12个乡镇总人数的27%呈现出贫困面大分布相对集中贫困人口绝对收入低的特点具体情况如下表： 单位：万户、万人、元、 主要 指标 地区 状况 总人口 (万人) 人均收入低于1500元贫困人口 人均收入低于1000元贫困人口 人均收入 户数 人数 占该区域人口百分比 户数 人数 占该区域人口百分比 数值 比上年增长百分比 全县总体 状况 123.2 3.3 11.5 9.4 0.94 2.6 2.1 4362 9.6 25个欠发达乡镇总体状况 42.9 2.6 9.3 22 0.63 1.9 4.4 1982 15 12个省重点扶持乡镇状况 13.7 1.0 3.8 27 0.27 0.75 5.5 1973 17 二、我县欠发达地区下山异地脱贫工作中存在的问题及原因 下山异地脱贫工作是一项重大的系统工程涉及面广政策性强随着社会经济的发展新问题新情况也层出不穷概括起来主要以下两方面 一方面对农民来说有四难： 一是下山难山区广大农民家庭经济困难下山脱贫搬迁成本较高经济上的制约成为山区贫困农民下山最大的障碍此外贫困地区有些农民等靠要思想严重也不想下山 二是扎根难一些贫困地区农户下山来受各种社会因素影响而举步维艰由于政策影响而带来的诸如户口、孩子入学、计划生育、社会治安等问题也时常困扰着下山脱贫的农户由于小聚居的风俗习惯作用当地居民的排他性出给下山脱贫居民带来了不便 三是就业难山区农民的自身素质普遍不高劳务就业信息闭塞随着经济的发展改革的深入市场对人才资源的要求也越来越高受市场经济影响而产生的激烈竞争使贫困地区的农民在劳动力市场上难以占有一席之地一些已经外出就业的山区劳动力由于素质普遍较低在当前较为激烈的就业岗位竞争中渐趋淘汰成为下山农民就业新的问题 四是断奶难由于长期生活习惯和经济因素影响使下山脱贫农户和山上的土地资源又有着不可分割的联系一方面有些下山脱贫的农民不想舍弃原有的祖业继续刀耕火种另一方面山上的粮食蔬菜也是他们一部分生活之源断奶难的现象束缚了下山农民的思想使他们放不开手脚下山脱贫变成了一种形式一旦由于经济等因素冲击又会把他们打回到下山上山的老路上去 另一方面对社会和政府来说有四差： 一是下山脱贫起点低对象总体状况差根据浙江省统计局“欠发达县（市、区）乡镇贫困状况及扶贫成效统计监测”表明：到年底全县居住在深山高山的还有15428户、54477人其中12个省财政重点扶持的欠发达乡镇住在深山高山的还有9135户、30111人这部分人口中大多数人均收入在1500元以下经济状况差下山脱贫难度大 二是社会生活条件落后基础设施差各欠发达乡镇总体上路面窄铺筑率小等级低不仅是昌禅、莒溪等贫困乡镇像望里、括山等平原乡镇沙石路段还大量存在全县目前机耕路完好率不到70%平原和半山区还有部分贫困村没通机耕路如昌禅乡9个行政村就有4个行政村不通机耕路义务教育基础条件落后全县还有破旧危房3万多平方米亟需改造乡村医疗设施简陋安全卫生用水在欠发达地区基本上是空白导致肠道病、皮肤病频发因病返贫现象突出基础设施的落后成了阻碍贫困地区农民脱贫致富的瓶颈因素 三是我县欠发达地区农业龙头企业起步晚、见效差经过近几年的发展我县农业生产初步形成了八大企业、八大基地但是这些农业龙头企业存在以下不足：一是规模小到目前为止我县上亿元的农业龙头企业还没有；二是档次低像我县马站四季柚、沿浦紫菜等分别有上万亩的基地但是只是低层次的加工生产出来的产品社会再生产附加值小；三是抗市场风险能力弱像我县岱岭乡前年由于蘑菇市场波动加上本身产品品质问题仅此一项就损失230多万元全乡人均收入降低200多元 四是各级财政自身困难扶贫资金来源不足政府自身扶持能力差县级财政可用资金少单靠县级财政扶贫难以为继而大多数乡镇财政严重负债运行累计负债总额超过3000万元全县贫困乡镇村级集体经济空壳的村175个占贫困地区总村数的40%据初步预算全县仅水电路三项基础设施建设初步投入需要1亿元左右而年全县扶贫资金包括省、市、县在内共投入2000多万元远远不能满足欠发达地区脱贫致富要求 究其深层次原因主要有四个方面： 一是还未形成一套规范的下山异地脱贫工作机制从村级下山农户申请乡镇汇总上报到县级论证审批各地在时间进度和程序上都不一致年初应该上报的有些乡镇拖到年中报表才上来而有些乡镇没有统一汇总由村民直接送到县一级在县级有关职能部门当中也存在工作不协调的现象如我县龙港新美洲下山异地脱贫点在年末就已经做好征地规划设计等前期准备工作由于土地政策处理等问题现在工程还没有启动建设 二是下山异地脱贫工作政策还未落到实处2000年我县针对下山脱贫农户搬迁落户中存在的实际困难县府专门召开县长办公会议出台了县下山脱贫工作实施办法协调下山异地脱贫点用地审批手续为移民建房提供优惠政策明确免收耕地开垦费水电费副食品基金耕地占用税；白蚁防治费图纸设计费测量费按最低标准的50%收取等等为下山脱贫提供政策保障但在实际操作中有些部门单位为了局部利益往往置这些政策于不顾导致农户下山异地脱贫成本一再增加下山路上困难重重 三是有些乡镇下山异地脱贫工作措施不力从1999年开始我县已经建成下山异地脱贫点52个但是除了我县藻溪上九堡村、观美岩联村等几个为数不多的脱贫点在建设规模和配套设施上相对较好以外有些脱贫点由于规模小还处在自发的建设状态缺乏统一的规划有些乡镇在脱贫点水、电、路等配套设施建设上投入不足导致下山脱贫点基础设施落后给农户生产和生活带来不便 四是有些干部在思想上对下山异地脱贫工作还未引起高度重视一些干部认为山区农户下山异地脱贫难度较大周期长工作见效慢还不如花时间做点别的事情；而由一些干部认为山区农户下山是他们自己的事情政府参与不参与他们都会去做对下山异地脱贫工作缺乏热情；甚至有些乡镇领导把下山异地脱贫工作看成是乡镇增收之路从中挤兑和移用下山异地脱贫专项资金如年年初全县扶贫资金大检查发现百乡扶贫工作中我县个别欠发达乡镇存在移用、挪用下山异地脱贫资金等问题这些因素存在进一步制约了我县下山异地脱贫工作进程 三、我县欠发达地区下山异地脱贫工作对策与措施 要做好新时期欠发达地区的下山脱贫工作要以科学发展观为指导按照统筹城乡发展、统筹区域发展的要求把欠发达地区农民下山脱贫工作放到欠发达地区跨越式发展和欠发达乡镇奔小康全局之中认真贯彻吕祖善省长在省扶贫办关于年欠发达地区下山脱贫规划实施进展情况的汇报上提出的“下山脱贫还是要走突出重点、稳步推进的路子省里对一些贫困面较集中的欠发达地区给予重点支持面上的应以地方为主下山脱贫要与农村工业化、城镇化的县域经济发展同步推进”的重要批示精神同时大力发展特色产业、扩大劳动就业和完善社会保障制度充分发挥政府、市场和非政府组织的作用形成城乡互促、区域联动的扶贫开发机制当前我县欠发达地区异地脱贫工作要在工作形势上把握好四大机遇在软环境上要出台三级政策保障在硬件建设上要抓好三种形式开展在配套工作上要坚持三个方面工作并举推进全县下山脱贫工作有效开展 （一）把握四大机遇推进下山异地脱贫工作大跨越当前我县下山异地脱贫工作由四达有利机遇：一是入世后国际国内大融合的市场进一步放开提供了更广阔的市场前景市场需求的扩大给贫困地区大量闲置的社会劳力和有特色的山区资源提供填补市场的空白机会我县五凤乡引进的海马电子加工厂马站镇创立的天丰实业有限公司促进下山农民充分就业就是很好的例子目前占地3000亩的家具城落户我县温福铁路的贯通都为下一步下山脱贫工作创造了前所未有的机遇二是省市县优惠的政策资金大力支持年省里在“欠发达乡镇奔小康工程”6500万元下山脱贫专项资金的基础上将总数翻了一翻增加到1.3亿元左右并加大对农民的直接补助力度市财政也相应安排异地脱贫专项资金县本级每年确保财政资金不少于150万并落实了相应政策为异地脱贫工作提供了保障三是我县可开发资源丰富在全县共有14.6万亩可开发的海涂资源其中约有一半以上分布在水土条件好光热充足且交通便利的浅海土地资源亟待开发目前全县4.5万亩海涂围垦造地工程已经开始实施这将是下山脱贫工作和产业经济发展大融合的契机四是我们有许多取得成效的异地脱贫经验可供借鉴外部看自八十年代中期全国就陆续展开异地脱贫试点工作各省各市都有成功的经验可参照内部而言我县像矾山藻溪等乡镇异地脱贫工作已取得了显著的成效进一步增强了我们做好异地脱贫工作的信心 （二）出台三级政策保障为下山异地脱贫创造良好的软环境要保障下山异地脱贫工作可持续开展就要保证政策的连续性上下协调联动一是县委县政府要总揽全局为下山脱贫提供政策保障随着新时期扶贫下山脱贫工作的展开县委、县政府要统筹全局抓住历史机遇针对我县欠发达地区的出台相应的政策措施保障下山脱贫工作可持续开展当前尤其重要是要认真贯彻落实好县委县府制定出台的县下山异地脱贫实施办法和县下山异地脱贫实施计划并针对实际采取一系列财政信贷、税收等向山区倾斜的政策进一步完善各种规章制度为下山异地脱贫提供政策支持二是部门要充分发挥自身优势为下山脱贫提供服务一方面相关的职能不满要为农民下山铺平道路促进农民早日下山县扶贫办在作好调查、论证、指导审批工作的同时要为下山农民提供政策和资金帮助；县土管部门在办理手续时要把下山脱贫建房户作为农村居民建房优先办理；县规划部门在规划设计时要无偿提供劳务服务其他相关费用减半收取另一方面要做好下山群众就业等服务工作县劳务输出服务中心要进一步发挥好龙头作用充实各欠发达乡镇劳务输出咨询服务站实行专人负责为下山脱贫的农户劳务输出提供信息服务和外出指导同时要加强与外出人员的联系尽力保护外出人员的合法权益三是各乡镇要因地制宜加快下山脱贫工作有效开展各欠发达乡镇要立足乡情民意从解决下山群众一些直接需要入手出台一系列优惠政策鼓励和引导农民下山脱贫如对下山农户购买宅基地时要给予优惠无条件做好脱贫点水、电、路等下山农民负担较大的基础设施建设；做好信息入户和教育帮扶工作以优惠价为下山农户安装电话、有线电视等硬件设施确保下山农户子女就近就便在下山脱贫点施教区就学并将这些学生作为学费减免的重点对象考虑；做好下山农户就业工作要优先转包下山农户所在村集体的田地及其他农户的田地农业税给予适当减免农户定居后户口可迁移至所安置的村并享有当地村民的以系列民主权利当地村委会有责任和义务对下山农户进行管理和服务通过这些优惠政策的落实来打消原来有些农户对下山脱贫的顾虑使他们在政府的引导下有计划地下山脱贫 （三）抓好三种形式开展推进下山脱贫点硬件建设形式是载体一个适应配套的下山脱贫点建设形式无疑可以促进下山脱贫工作更快推进根据我县实际下一步我县下山异地脱贫点建设要按照“群众自愿政府鼓励相对集中自力更生有利生产的原则全面启动异地脱贫工程主要抓好三种形式：一是整村搬迁我县规划年年实现30个村实现整村搬迁一般是从深山等交通不方便、基础设施落后的自然村搬迁到同一乡镇的中心村或者发达乡镇的平原村年准备开始启动的有22村需要搬迁农民共700户2899人通过整村搬迁直接改变他们的生存环境和生产条件使他们的身分实现由山里人直接到集镇或城市人转变的跨越使他们从事的职业由一产向二、三产业转变为了确保贫困农民真正下的来根据省里扶贫政策的调整将改变原有扶持办法将扶持资金逐渐由暗补为明补即将原有扶持资金补助下山移民基础设施建设改为主要对下山移民的贫困农民进行直接补助帮助农民购买宅基地和住房建设同时在补助标准上将大幅度提高对于切实困难的农户补助标准每户可以达到2万元以上二是落实中心镇中心村扶贫安置点建设欠发达乡镇根据各自的实际情况本着因地制宜的原则在下山群众相对便利的本乡镇规划区设立扶贫安置点县政府帮助落实用地指标落实有关优惠政策同时加强下山脱贫点的基础设施建设完善各脱贫点的水路电等设施据各欠发达乡镇年奔小康规划汇总年开始5年内全县各乡镇共投建脱贫点65个建设面积487.2亩建成后将解决2957户、11041名山区下山异地脱贫农民居住问题各有关乡镇在下山异地脱贫点的建设上注重与城镇规划相结合在做总体规划时把下山异地脱贫工作列入规划之中划出专门区域安置下山异地脱贫农户在实际操作中还要与标准农田建设、宅基地整理、道路改造等工程结合起来在政策上降低门槛让农民进得来、住的下同时要不断创新工作思路抓好上规模的重点小区建设下一步将在我县龙港镇李家洋村和灵溪镇双洋村各建设占地50亩建筑面积40000多平方米的民工之家龙港李家洋村承建的民工之家规划总用地面积31601平方米总建筑面积47500平方米一期开发建设规划用地面积为15453平方米一期工程投资2000万元建设扶贫民工住宅270套建成后可安置下山农户1200多人目前前期工作已经完成三是置换移民置换移民是县里对发达乡镇下达置换用地指标由乡镇负责以优惠价转让住房和土地流转承包安置下山地脱贫农户它既可以使发达乡镇城郊闲置房得到充分利用又可以使下山农户以最快的速度从山上迁下入住我县欠发达乡镇群众历来就有到自发到城镇打工租住城郊低廉房子的习惯但都无力购买县政府要落实置换用地指标使发达乡镇腾出闲置房并引导农户入住同时要给予适当的资金补助帮助下山群众在城镇购买旧房目前我县昌禅乡高丰村整村置换试点工作已经顺利完成高丰村328户1221人整村置换到我县金乡镇 （四）做好三方面配套工作促进下山异地脱贫工作与社会经济协调发展下山异地脱贫工作不仅是一个社会问题也是一个经济问题、政治问题抓好这项战略工程要同时做好一系列配套工作一是坚持产业扶贫与基础扶贫并举促进下山异地脱贫工作可持续发展在保证农民下的来的同时要保证农民富的起当前要以我县一批重点企业为龙头构建“特色龙头企业+特色产业基地+贫困农户”的产业扶贫基本框架通过这种模式和利益机制把贫困纳入产业一体化的链条中克服贫困户资金少技术缺信息不灵抗自然风险和市场风险能力弱等困难使贫困户不仅在种养环节能增加收入而且在加工环节也能获得相应利益当前要抓紧温州经济技术开发区灵江山海协作区的建设在税收、工商等政策上降低门槛鼓励欠发达县和欠发达乡镇引进企业入区企业上缴税收仍划归引进企业的欠发达乡镇以产业梯度转移和要素合理配置为主要内容以项目合作为主要形式进一步推动发达地区部分产业向欠发达地区转移欠发达地区部分劳动力向发达地区转移实现优势互补、互惠互利、合作双赢、共同发展同时还要加大对下山异地脱贫点交通、水利、信息等基础设施和教育、科技、卫生等社会事业的投入坚持产业扶贫与基础扶贫并举努力加强以水电路为重点的基础设施生产条件建设进一步改善医疗、卫生等社会服务条件二是坚持自力更生与结对扶贫并举巩固下山脱贫成果要加强对下山异地脱贫户思想教育树立勤劳致富的信心和决心教育他们发扬自力更生艰苦创业的精神消除他们等、靠、要的思想同时运用行政手段和法律手段树立良好的社会风气为农村脱贫致富创