公用事业市场化改革中的政府职能转变研究.pdf

中南大学 硕士学位论文 公用事业市场化改革中的政府职能转变研究 姓名：丰云 申请学位级别：硕士 专业：管理学 行政管理 指导教师：刘丽杭 20050520 摘要 西方盛行于2 0 世纪7 0 年代的公用事业市场化改革，在二十多年的实践中之 所以取得了令人瞩目的成绩，其主要原因之一就在于政府角色的恰当扮演和政府 职能的正确履行。可见，政府在公用事业市场化改革中发挥着重要的作用。而在 我国的公用事业传统模式中，政府集提供、生产、经营、服务、监督等诸多角色 于一身，职能不清、交叉混乱、弊端重重，不得不进行市场化改革。 公用事业市场化改革的本质在于打破公用事业传统政府垄断经营的局面，引 入竞争机制，更多的依靠民间机构，更少的依靠政府，充分发挥市场的基本作用， 从而满足公众多元化的需求。因而，公用事业市场化改革对政府职能提出了新的 挑战，要求政府必须转变传统模式下的基本职能，包括职能重心的转移、职能方 式的转变、职能关系的变更。 政府如何实现这些职能转变，公共利益理论、公共提供理论、城市经营理论 和自然垄断理论等从理论基础上为其界定了科学合理的角色地位，英、美、德、 法等国家的公用事业市场化改革实践中政府所起的作用为其提供了意义深远的 经验借鉴，而推进和深化公用企业的改革、确定和规划改革项目和方式、鼓励和 发展非政府提供主体、建立和健全现代化监管体系等则为其开辟了切实可行的路 径选择。 关键词公用事业，市场化改革，职能转变，自然垄断，政府监管 A B S T R A C T T h ew e s t e r nm a r k e t i z a t i o nr e f o r l T lo fp u b l i cu t i l i t i e sw h i c hp r e v a i l s i nt h es e v e n t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r y , h a v eo b t a i n e dc o m p e l l i n g a c h i e v e m e n ti nt h ep r a c t i c e so fm o r et h a n2 0y e a r s ，o n eo ft h em a i n r e a s o nl i e s i nt h eg o v e r n m e n tp l a y i n g i t sr o l e s a p p r o p r i a t e l y a n d p e r f o r m i n gi t sf u n c t i o nc o r r e c t l y B u to u rg o v e r n m e n tp l a y sa l lt h er o l e s s u c ha so f f e r , p r o d u c e ，m a n a g e ，s e r v e ，s u p e r v i s ee t ci np u b l i cu t i l i t i e s t r a d i t i o n a lm o d e t h ef u n c t i o ni su n c l e a ra n dc o n f u s e d ，l e a d i n gt oal o to f b a di n f l u e n c e s ，S Ow eh a v et og oO Ht h em a r k e t i z a t i o nr e f o r m A n dt h ee s s e n c eo f t h em a r k e t i z a t i o nr e f 0 1 T no f p u b l i cu t i l i t i e sl i e si n b r e a k i n g t h es i t u a t i o nt h a tt h eg o v e r n m e n tm o n o p o l i z e st h ep u b l i c u t i l i t i e si nt r a d i t i o n a lm o d e ，c o m p e t i t i o nm e c h a n i s ms h o u l db ei n t r o d u c e d ， a l s oi ts h o u l dd e p e n d e dm o r eo nt h ef o l ko r g a n i z a t i o na n dl e s so nt h e g o v e r n m e n t m a k ef u l lu s eo f t h eb a s i cf u n c t i o no ft h em a r k e tt om e e tt h e p l u r a l i s t i cd e m a n d s o fm a s s e s T h e r e f o r e ，t h e i rm a r k e t i z a t i o nr e f o r mm a k e st h en e wc h a l l e n g et o t h eg o v e r n m e n t Sf u n c t i o n ，i tr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tt oc h a n g et h eb a s i c f u n c t i o no ft r a d i t i o n a lm o d e ，i n c l u d i n gt h et r a n s i t i o no ft h eu n c t i o no f w e i g h t ，t h ea l t e r i n go fft h ef u n c t i o nw a ya n dt h ec h a n g i n go f t h e f u n c t i o n a lr e l a t i o n s h i p H o wt h eg o v e r n m e n tr e a l i z e st h et r a n s f o r m a t i o no ft h ef u n c t i o n s ，t h e p u b l i ci n t e r e s t st h e o r y , t h ep u b l i cs u p p l yt h e o r y , t h ec i t ym a n a g et h e o r y a n dt h en a t u r a lm o n o p o l yt h e o r yd e f i n es c i e n t i s ta n dr e a s o n a b l er o l e sf o r t h eg o v e r n m e n t T h ep u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mp r a c t i c e so fs u c hc o u n t r i e sa s G r e a tB r i t a i na n dA m e r i c a n ，F r a n c e ，e t c h a v eo f f e r e dal o to fs i g n i f i c a n t e x p e r i e n c e A d v a n c i n ga n dd e e p e n i n gt h er e f o r mo fp u b l i ce n t e r p r i s e s ， c o n f i r m i n ga n dp l a n n i n gt h ep r o j e c ta n dw a yo fr e f o r m ，e n c o u r a g i n ga n d s t r o n gt h en o n p r o f i t m a k i n gd e v e l o p m e n t ，s e t t i n gu pa n dp e r f e c t i n gt h e m o d e r n i z e dr e g u l a t i o ns y s t e ma r et h ef e a s i b l ec h o i c e K e y w o r d ：P u b l i cu t i l i t i e s ，M a r k e t i z a t i o nr e f o r m ，T r a n s f o r m a t i o no f t h ef u n c t i o n s ，n a t u r a lm o n o p o l y , G o v e r n m e n tr e g u l a t i o n I I 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 釜玉日期：丛年。功堂日 I 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：扯导师签名基丛坌丝兰日期：世年 月醺日 中南大学硕士学位论文前吉 日l J舌 在国外，盛行于2 0 世纪7 0 8 0 年代的公共服务市场化改革，以其特有的方 式发挥着政府垄断无与伦比的优越性，尽管在实践过程中屡遭挫败，但凭借其坚 实的理论基础和卓越的实践价值，公共服务市场化仍旧彰显了其强劲的生命力。 而作为公共服务的一个重要组成部分的公用事业，凭借其特殊的行业特征和行业 定位，其市场化效果更是有目共睹。不同的国家，不同的学者对市场化 f m a r k e t i z a t i o n ) 有不同的提法。最为普遍的提法是“民营化”( p r i v a t i z a t i o n ) ，但 从世界范围去看，各国都有相应的容易接受的词汇。如在美国，萨瓦斯建议新当 选的州长和市长，不用民营化，而是用“公共服务中引入竞争机制”，里根政府 则用“生产力改进”：希腊叫做“非国家化d e s t a t i z a t i o n ”；西班牙叫做“社会主 义民营化”；匈牙利叫做“经济复兴”；斯里兰卡叫做“人民化”；拉丁美洲叫做 “人民资本主义”：越南叫做“革新”。不论哪一种，都包含着“更多的依靠民间 机构，更少的依靠政府来满足公众的需求”的基本内涵。 在实践方面，英国推行的一系列民营化改革，法国实行的特许经营，德国注 重的直接管理、委托经营，美国的社会福利社会化等等，都是公用事业市场化的 具体运用。在理论基础上，公共选择理论、新公共管理理论、代理理论等以强大 的生命力为市场化奠定了坚实的理论依据。1 9 8 3 年汉拉恩出版了市场化政府， 1 9 8 7 年萨瓦斯出版了民营化：改良政府的钥匙，1 9 8 8 年菲茨杰拉德出版了当 政府走向民营化：公共服务的成功选择，1 9 8 9 年约翰D 杜纳休出版了以私 人手段去实现公共目的1 9 9 2 年戴维奥斯本和特德盖布勒出版了改革政府， 1 9 9 4 年P 英格拉母等人主编的政府的新模式等都涉及到“合同出租”等政府 功能市场化的议题。可以说，国外市场化、民营化的研究，其理论水平已经相 当高了。而E s 萨瓦斯于1 9 9 9 年出版的民营化与公私部门的伙伴关系可以 说是民营化理论成熟的标志，作者从民营化的背景、理论、实践等三个大的部分 对民营化的动力、阻力、原因、形式、效果及未来等诸多方面做了详细论述，但 并未具体论述政府在民营化中的职能问题。另一位学者埃利诺奥斯特罗母教授 在其著作公共事物的治理之道中，明确提出，多中心体制或者多中心程序是 公共服务产业的主要特征，多中心与单中心体制相对。她把整个体制看成是有互 动的公共机构构成的体制而不是由一个人控制的单一的体制，把公共当局看成是 一个多元的体制，而不是单一的。另外一位学者麦克尔麦金尼斯，在其专著多 中心治道与发展和多中心体制与地方公共经济中主张公共服务供给主体的 。毛寿龙公用事业民营化的制度基础天则经济研究所中国公用事业民营化高级论坛中评网 。宋世明美国行政改革比较研究【M 】北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 ：9 8 9 9 中南大学硕士学位论文前言 多中心化。可见，多中心理论突破了传统意义上政府与市场秩序的二元思维，它 不预设只有政府和市场两种秩序，并不认为在公益物品的提供和生产存在一种最 优的制度安排。 在国内，过去一直对公用事业实行的是政企高度合一的垄断经营体制，市场 化取向是近几年的事。在实践推行方面，一系列公用事业市场化的政策、文件纷 至沓来，各地市场化实践逐步推进。但对公用事业市场化的理论研究相对不足， 国内相关研究主要停留在对国外市场化、民营化的一般阐述和经验简介上，专门 对公用事业市场化的理论研究非常少。对公用事业市场化改革最为系统详细的论 述，应该是天则经济研究所主办的中国公用事业民营化高级论坛，国内外许多知 名学者都对公用事业市场化改革的相关方面作了较为详细的阐述。但是，在专门 针对公用事业市场化改革中的政府职能的论述，则相对甚少。 根据上文的简介，可知国外关于市场化、民营化的理论水平已经相当成熟， 但探讨政府在市场化中的职能的论述并不见多，且没有系统的加以分析。而国内 理论界主要停留在对国外市场化、民营化的理论和实践经验的简单介绍基础上， 对于中国化的公用事业应该如何市场化，市场化的过程中政府履行着什么样的职 能，虽有一定的论述，但总体上看，不够深刻，不够系统。 因此，在国外正值公用事业市场化如火如荼之际，在国内公用事业传统模式 举步维艰之时，在全国各地公用事业市场化改革方兴未艾之始，在理论界公用事 业市场化改革研究蔚然成风之端，本文依据最新文件，2 0 0 2 年1 2 月2 7 日建设 部发布关于加快市政公用行业市场化进程的意见，将市场化的种种说法统一 为“市场化”，对中国公用事业垄断经营和市场化改革进行比较研究，探索政府 在公用事业传统模式到市场化改革中的职能转变问题。这一研究能够为我们的公 用事业改革指出明确的方向，为政府在公用事业市场化改革中的角色定位作出科 学的界定，为政府在市场化改革进程中的职能作出合理的规定，为政府如何履行 这些职能作出可行的设计，为各地进行的市场化改革实践作出积极的指导。 主塑丕生亟：生堂焦迨塞噩二重坌旦蔓些直扬丝煞堇盟亟匾丛睦逞出的堑要壅 第一章公用事业市场化改革对政府职能提出的新要求 对于公用事业，很难有一个非常明确和公认的定义，美国加利福尼亚州公 用事业法典规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的 电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道 公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等：我国国家工商行政管 理局发布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定中，则将公用企业定 义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营 者。但与之相对应的是，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定第二条 规定，“城市市政公用事业包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处 理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等”，将各路专家经常举 例说明的“电力”和“通信”行业排除在外。o 不论采取哪一种定义，公用事业强调的是对公共利益产生广泛影响的、与人 们的生活息息相关的、现代社会的基础性产业与活动。为论述的统一，本文将公 用事业的范围界定为建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定中的规定， 即公用事业包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、 市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等等。 1 1 公用事业传统模式下政府的基本职能 自新中国成立以来，我们一直将自来水、公用煤气和天然气等公用事业视为 公益性事业，与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财 政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。其提供的基本模式的 是“政企高度合一，公共机构直接生产”，对公用企业进行集中统一管理，政府 既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。具体说来，政府在公用 事业传统模式下的基本职能有： 1 1 1 直接生产、垄断经营 传统的公用事业是由政府直接生产，政府和生产者是合一的，其主要特征是： 企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，生产经营活 动由政府安排，盈亏由政府统一负责，企业缺乏严格的市场主体地位，没有生产 经营的重大决策权。在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业 运营企业之间长期处于政企不分的状况，主要表现在：公用事业的投资决策由公 。臻琰电信资费管制：从法理上寻找突破口见h t t p ：w w w y e s k y c o m 3 主直盔堂亟占堂焦迨塞噩= 童坌围壹些直扬丝夔堇盟亟疽鳃篚超出塑堑壁塞 用事业局决定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制，公用事业运营企 业的经营者由公用事业局委派和考评，公用事业的亏损通过公用事业局获取财政 补贴，政府始终参与公共产业部门生产和服务全过程，各城建部门从没施维护、 管理到建设施工都有各自的下属企业。o 1 1 2 大量投资、经常补贴 在城市公用事业的投资方面，由于缺乏稳定、高效、规范的建设资金来源渠 道，政府投资一直占据十分突出的位置，履行着十分重要的职能。目前，虽然我 国对公用事业的投资渠道和体制进行了改革，引入了贷款、民问资本和外资，逐 步打破了政府单一投资局面，但是政府财政投入仍然占据很大的比重，尽管其比 例在逐年相对下降。据联合国有关组织研究建议，发展中国家的城市基础设施建 设的投资比例一般应维护在同期国内生产总值的3 一5 的水平上，或者为固定 资产投资的1 0 1 5 的水平上，这样才能保证设施建设与经济增长的需求相协 调，而我国上述西项指标数值历史上最高的1 9 9 8 年才分别为1 8 和5 。 近十年来，全国城建系统内供水、公共交通、供气连年亏损，几乎全靠财政 补贴和举债度日。如1 9 9 8 年，上述三者的利润总额分别为2 3 4 0 9 6 7 万元、 一9 1 6 9 7 2 7 万元和一9 5 0 5 1 1 8 万元。为了维持企业的正常运转，国家不得不拿出大 量财政作为城市公用事业的补贴。 1 1 3 参与定价、监督执行 长期以来，国家都把城市公用事业作为一项福利性事业提供给市民，与长期 低工资政策相适应，采取的是低价格、高财政补贴的机制。目前，我国城市公用 事业价格的基本定价体制是：供水和公共交通价格实行提价申报制度，全国3 6 个大中城市的有关供水和公共交通价格由国家计委管理，煤气价格属于向国家计 委备案项目。 现行的公用事业定价主体主要是政府的价格管制机构，也包括其他政府部 门，如公用事业的主管部门也履行着一定的定价职能，甚至某些由政府直接经营 的公用事业企业本身也可以决定其提供服务的价格。政府在直接参与公用事业的 定价的同时，也履行着一定的监管职能，即对公用事业的定价主体的定价标准、 定价过程加以监督管制，但是，很明显，由于政府对公用事业的价格制定职能和 价格管制职能同时存在，其执行主体根本利益一致，因而，这一管制职能很难真 正发挥作用。 1 1 4 统一管理、全面负责 建国以来，我国一直把各项城市公用事业作为公益性事业，与此相应，全国 。赫丛喜城市公用事业现行体制存在的问题与改革措施m 齐齐哈尔大学学报，2 0 0 3 ( 3 ) ：4 5 o 同上 马树才等城市公用事业的经济属性及其市场化改革f J 】社会科学辑刊，2 0 0 1 ( 4 ) ：9 4 4 生煎盔堂亟堂焦迨童茧= 童垒且壹些直拯丝塑堇盟鲢应巫自堡出的堑董苤 各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，由它们统一管理公用企业的各 个方面、全面参与公用企业的建立、生产和服务，从投资决策、资金筹集、施工 建设到生产、提供、经营、服务、监督、服务等都在政府部门的内部封闭运行， 由政府统决策管理。政府机构既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的 企业垂直垄断公用事业的经营活动。政府承担了公用事业服务的所有责任和风 险，消费者对政府所提供的公共服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得 到判断，服务或产品价格主要由计划确定。这种格局导致公用企业对公用事业发 展缺乏激励机制，缺乏自我发展的意识和能力。 1 2 公用事业市场化改革对政府职能提出的基本要求 公用事业传统模式，在某些方面取得了很大的成功，但在许多方面出现失败， 如政企高度合一、直接垄断经营、效率极端低下；投资主体单一、资金严重短缺； 经营观念陈旧，服务质量低劣；定价主体不一致、定价依据不合理、价格体系不 规范、价格标准不统一等等。2 0 世纪9 0 年代以来我国对公用事业的这一传统模 式进行了系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。 但是，从总体上看，收效甚微。 为有效解决这些问题，国外常采用的是市场化改革。从世界经验来看，尽管 城市公用事业是一个提供公共品、带有公益性的行业，但也可以进行市场化运作。 世界银行从公众的消费特点、收费的权利、设施服务公平性、市场的竞争能力以 及环境外部性这五项指标，对城市公用设施进行市场化分级，市场化程度最高的 定为3 ，最低的定为l ，只要城市公用事业市场化程度达到1 8 以上的领域，都 可以采用市场化的方式运作。除了城市道路是1 2 外，绝大多数公用设施都在1 8 以上，都可以用市场化来发展m 。国内中央政府也开始重视国外公用事业市场化 经验，并在各地掀起了公用事业市场化改革的实践高潮。 什么是公用事业市场化? 它有什么优势? 先来看看一个耳闻目睹的故事。假 定有三筐爆米花，分给三组人。第一组，每人一碗，实行市场经济，允许交易， 每个人不见得把一碗都吃掉，爆米花会自动地配置到需要且愿意为此付出代价的 人那里。这是一个典型的市场经济的配置方式。第二组，整个小组一筐，大家共 同共有，这时候假定每个人是理性经济人，每个人都想多占，不想为此付出代价， 爆米花根据力量分配：能抢者多占。如此分配将导致公地灾难。第三组，爆米花 分配给掌握公共权力的组长，垄断分配。掌握权力者和接近权力的人多得爆米花， 。世界银行1 9 9 4 年世界银行发展报告为发展提供基础设施【M 】中国财政经济出版社，1 9 9 4 ( 8 ) ：1 3 5 主直丕堂亟主堂僮迨窑笙= 重坌旦璺些直扬丝丝基盟堕匠盟能埕出曲堑娶盔 其他人根据规则得到剩下的。这是国家垄断经济。o 公用事业市场化实际上是一 种由第三组转变为第一组并避免第二组的行为。 可见，公用事业市场化改革的本质在于打破传统政府垄断经营的局面，引入 竞争机制，更多的依靠民间机构，更少的依靠政府，充分发挥市场的基本作用， 从而满足公众多元化的需求。因而，市场化改革对政府职能提出了新的挑战，要 求政府必须转变传统模式下的基本职能。 政府职能转变问题一直是社会关注的一个热点问题，十多年来学术界展开了 广泛而富有成果的研究。但从总体来讲，依然是观点纷呈，众说纷纭，需要探讨 的空间很大。黄达强、刘怡昌在行政管理学中认为，我国当前政府职能转变 表现在三个方面：一是政府的基本职能要从阶级斗争转移到组织经济建设上来； 二是政府管理经济职能的方式方法的转变：三是政府的政治职能必须转向加强民 主政治建设上来。李世英在行政管理学纲要中认为，政府职能的转变，一是 实行党政分开，明确划分党与政府的职能；二是实行政企分开，正确发挥政府经 济职能；三是实行简政放权，强化政府经济职能。o 上述观点从不同角度和层面论述了政府职能转变的内涵和内容，虽然观点异 彩纷呈，但都持之有故，具有一定的说服力。但我认为夏书章在行政管理学 中对政府职能转变的内容归纳得最好。他认为政府职能的转变主要包括职能重心 的转变、职能方式的转变和职能关系的转变三个方面。本文将在这一理论基础 上探讨公用事业传统模式到市场化改革的过程中，政府职能转变的基本内容。 1 2 1 职能重心转移 政府职能的重心即是政府在一定时期内工作的重点和核心。在公用事业的传 统模式中，政府对公用事业直接投资，统一生产、全面参与，并没有明确政府在 公用事业提供过程中的核心作用是什么。 1 2 1 1 由单一投资、直接生产到转变观念、制定政策 在传统模式下，公用事业被认为是福利型、公益型行业，政府对公用事业直 接投资、直接生产。公用企业单纯依靠政府补贴的观念很重，投资主体单一化的 格局一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入。而且其经营思想从根本上 说是以企业为中心的，企业经营的产量多少是衡量企业经营业绩好坏的标准，很 少面对消费者，在产品和服务上下功夫。而且，以企业为中心的传统经营理念使 公用企业提供的公共服务难以及时满足公众多样化的需要。更重要的是公用企业 市场化后，会有一大批原国企的员工被裁减掉，如何转变这部分人的观念，是影 响到公用事业市场化改革能否广泛、持续、深入地进行的一个重要的问题。 。毛寿龙公用事业民营化的制度基础天则经济研究所中国公用事业民营化高级论坛中评网 。转引刘瑞宁政府职能转变的内涵邹议【J 】理论导刊，2 0 0 2 ( 8 ) ：1 8 。夏书章行政管理学 M 】广州：中山大学出版社，1 9 9 8 5 8 6 生直丕堂亟堂照迨兰噩二童垒旦垒些直扬丝弦堇盟亟斑巫自l 握出盟堑鼍塞 所以，要进行公用事业的市场化改革，引进竞争，实现公用事业投资主体和 运营主体的多元化，必须首先引导公用企业解决观念的问题，在转变观念的基础 上，使其真正树立起改革意识、机遇意识、创新意识和市场意识等“四个意识”， 转变公用企业传统的“等、靠、要”观念。同时政府要营造环境、制定政策，以 加快公用事业的市场化改革。这方面，政府做了大量的工作，如： 国家计委2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，发出了关于印发促进和引导民间投资的若 干意见的通知，指出要鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许 经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。国家计委2 0 0 2 年1 月，发出“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见，指出要积极鼓励 非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展。国家计委、建设部、环保总局2 0 0 2 年1 0 月出台关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见，提出改革价 格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营。建设部2 0 0 2 年 1 2 月2 7 日出台的关于加快市政公用行业市场化进程的意见要求，加快推进 市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度。o 这些相关法律、法规、政策的纷纷出台，为公用事业民营化创造了条件。一 些地方已经开放或部分开放公用事业，允许民营企业进入，一些民间资金甚至外 资已经进入公用事业领域，得到了较高的回报，取得一定的经验。 1 2 1 2 从全面参与、统一管理到重点监督、强化服务 建国以来，我国政府全面参与公用企业的建立、生产和服务的各个过程，由 政府统一决策管理，导致公用企业对公用事业发展缺乏激励机制，缺乏自我发展 的意识和能力。在公用事业市场化的过程中，政府除了为公用事业发展营造个 宽松和谐、协调一致的良好内外部环境，制定相应的优惠性政策之外，其工作重 点就在于加强对公用事业市场化的监督管理，强化服务工作。 由于公用事业是一个开放系统、牵涉部门多、关联度高、要搞好公用事业市 场化改革，其所提供的公共产品和公共服务，必须协调一致，互相配套，才能减 少资金浪费，提高投资效益。因此，政府必须十分重视协调的服务工作，要以公 共利益为目标，协调各利益主体的利益平衡，要保证公用事业的经济效益和社会 效益的一致，保证经济发展与生态环境的平衡。 1 2 2 职能方式转变 政府的职能方式则是指政府行政机关及其行政人员为执行行政职能，达到行 政目标的各种措施、手段、办法、技术等的总称。 1 2 2 1 从强制的行政手段到注重法律监控、经济调节等综合手段 。秦虹论市政公用设施服务的市场化供给天则经济研究所中国公用事业民营化高级论坛中评网 虫噩丕生亟堂焦盈噩蓥二童坌出皇些壶扬丝夔堇型丝应墼蠼出曲堑壁塞 公用事业传统模式中，政府包揽了公用事业的大大小小、里里外外的一切事 物，对公用事业采取的是以行政手段和计划手段为主导的、事无巨细的管理方式， 造成公用事业无视经济规律、盲目生产、效率低下、人浮于事。公用事业市场化 要求政府重视市场规律、引进竞争机制、发挥市场配置资源的积极作用，因而政 府的职能方式也应作相应的改变。 在公用事业市场化的过程中，政府可以运用法律手段，对公用事业市场化主 体的资格、进入和退出，以及公用事业的价格、产品和服务的质量等方面加以规 定，要避免市场“失灵”，控制经营者不良逐利趋势。也可以采取经济手段，通 过向企业提供经济补偿，给予适当特许权利，控制关键商品和服务的价格审核权， 保留必要的惩处手段等，以加强政府维护社会公正和公平的能力。对市场化过程 中出现的问题的处理，政府也主要采取的是法律和经济的手段。如：在市场竞争 各经济主体之间，一旦发生利益冲突，政府部门将根据既定的法律和规则，进行 公正的协调、处理，合理界定冲突者之间的经济利益。 1 2 2 2 从微观的直接管理到实行宏观调控、特许经营等间接管理 公用事业传统模式下，政府对公用企业的微观经济直接干预过多，政府直接 管理公用企业，使企业丧失了自主经营的活力，扭曲了资源配置功能，破坏了公 平竞争机制。由公用事业在城市经济发展和人民生活中所处的地位及公用事业自 身的特点决定，在将公用事业逐步推向市场的过程中，政府必须加强对公用事业 的宏观调控和统一规划、统一管理。 政府在公用事业市场化过程中所采取的宏观调控手段，除了向企业提供经济 利益补偿、控制关键商品和服务的价格以及保留必要的惩处手段，加强政府在维 护社会公正和公平方面的能力外，主要表现为给予政府以外的组织适当的特许经 营权，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，对 各类经营者实行契约管理和合同管理，以满足公用事业的生产与供给。 公用事业的特许经营制度，是指政府按照有关法律、法规的规定，通过招投 标等市场竞争机制，来选择市政公用事业的投资者或者经营者，并明确其在一定 的期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。获得特许 经营权的企业与政府之间是严格意义上的合作关系。凡投资建设特许经营范围内 的公用事业，其经营主体必须首先获得特许经营权，按规定签订合同后方可实施 建设。合同中要明确公用事业经营者的权利、责任、义务以及必须达到的社会目 标。政府与公用事业经营者通过合同建立起的经济关系，对双方都应该具有约束 作用，一旦服务没有达到既定的质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦双方 出现纠纷，可以采用司法途径解决，终止合同或另外再选取合作对象。 生壹盘堂鳃主堂焦监室噩= 茔垒旦皇些直塑也塑至盟丝显婴建瑾出鲍堑噩壅 总之，在公用事业的市场化过程中，政府应该弱化微观管理，强化宏观调控 手段，做到宏观管住管好，微观放开搞活，把不该管又管不好的统统放下去，把 应该管的真正管好，以充分发挥市场机制在社会经济生活中的基础性调节作用， 保证公用事业市场化改革协调稳定地向前发展。 1 2 2 3 从单一的计划价格到引入竞争、实行政府指导下的市场价格 在计划经济时期，我国公用事业的价格一直由国家来确定，并且定价权高度 集中，与长期以来的低工资政策相适应，国家在公用事业定价时，较多地考虑了 其社会公益性，而忽视了其商品属性，采取的是低价格、高财政补贴的机制，价 格基本不受供求关系和成本变动的影响。 公用产品实行单一价格，价格构成、差价体系不能适应经济结构优化目标， 因此，公用事业的经营完全由国家包下来是不可能的，必须通过改革来增强其活 力，提高其经营效率和效益。但是将公用事业企业完全推向市场，由市场来决定 其产品和服务的价格是不可能也是不可取的。公用事业的特殊性决定了不能套用 一般行业或企业的改革模式，必须借鉴国内外的经验，在公用事业改革与发展中， 引入市场机制，调整价格水平和价格形成机制，制定配套的改革政策和措施，按 市场经济发展的要求对其进行监督和管理。 总之，公用事业市场化要求其价格制定和调整的总目标应体现效率和公平， 既要考虑企业的收益，有一定的投资回报率，又要考虑社会承受能力，即注意消 费者和用户的利益，要形成在政府监视之下，能随物价指数、供求关系适时调整 的价格机制，逐步实现由政府定价向政府指导的市场定价并存过渡。 1 2 3 职能关系变更 职能关系是不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分 的问题。 我国公用事业管理机构的设置长期以来形成的格局是：在中央一级，主要由 国家发改委和建设部负责全国公用事业的发展计划、投融资、价格及市场管理； 另有铁路、道路交通和水运等专门管理机关。在地方，在大中城市设立公用事业 管理局、市政公用局等对本地公用企业进行集中统一的管理。 在市场经济体制下，企业是一个有自主权的主体，无论是何种性质的企业j 它的 生存、销售、管理和分配，都主要是由企业自身决定的，政府的行政命令不能再 对企业产生作用。公用事业的市场化改革，正是要将公用企业放在市场经济体制 下，充分发挥市场规律的作用，改变这种政企不分的体制，重新确定政府和公用 企业各自的职权和责任。为此要做到： 1 2 3 1 变更政府和企业之间的关系 政府作为社会经济管理者，主要搞好宏观调控、社会管理和公共服务。企业 生直盔堂亟主堂鱼迨塞噩二童坌旦蔓、业亚拯丝夔里过丛碰壁l 堡出鳆珏噩壅 作为商品生产者和经营者，应专心致志以提高劳动生产率和经济效益为目的，以 市场为导向安排生产经营活动。 对于公用事业而言，政府要把属于公用企业的内部事务的管理权下放给企 业，同时收回企业所履行的部分行政管理权。具体而言，政府不能再直接干预 公用企业的日常生产经营活动，而只能是从宏观上调控市场，进而对企业的生产 意向进行引导。政府也不能再采用僵化的“统购统销”手段控制企业的生产，更 不能靠单纯的“思想工作”来调动劳动者的积极性，必须承认企业的利益，劳动 者的利益并保护他们的利益。公用企业拥有相对独立的生产经营权，这是企业成 为市场主体的先决条件，也是企业进行市场活动的活力所在。它根据政府颁发的 经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，可以在不超过政 府规定的最高限价下，按市场需求自由决定定价策略，自主经营。同时也应该承 担自主经营的相应风险。 1 2 3 2 理顺政府各部门之间的关系 要明确划分公用事业相关的各部门之间的职能分工，做到职责分明、授权恰 当、分工合理、工作协调、职责权利统一，避免交叉重复、多头管理和政出多门。 公用事业主管部门的主要职责是：贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、 和规划；制定公用事业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场 监管，规范市场行为；对进入公用事业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、 企业履行合同的情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违 反特许经营合同规定的企业进行处罚。建设部的主要职责是：对全国公用事业市 场化进程和建立特许经营制度的工作进行宏观指导；各省、自治区建设行政主管 部门负责对所管辖的行政区域内的公用事业实施特许经营制度工作进行监督和 指导。 O 空盈厶堂亟芏僮迨塞蔓三重坌旦星些壹缝丝堕堇虫堕应墼篚挂銮的堡迨基熊 第二章公用事业市场化改革中政府职能转变的理论基础 在具体论述政府在公用事业传统模式转化到市场化改革的过程中应该怎样 转变职能之前，本章力图从公共利益理论、公共提供理论、城市经营理论、自然 垄断理论等四个理论探讨政府在这个过程中的角色定位问题。 2 1 公共利益理论政府职能转变的根本出发点 公共利益理论是政府管制的一种重要传统理论，该理论以保护公共利益为根 本目的，不把“管制”视作一种商品，而是看作政府对一种公共需要的反应。国 2 1 1 公共利益理论的发展 公共利益理论的发展经历了以下两个阶段： 2 1 1 1 传统的管制公共利益理论 传统意义上的管制公共利益理论认为：市场会失灵，会出现一些信誉不良的 经营者为攫取垄断利润，行使市场支配力量，提供质量低劣的商品，损害消费者 利益：会出现由于信息不完备，市场机制受到损害从而难以实现帕累托效率；还 会出现环境污染等外部性问题等等，因此，仅靠自由市场机制达不到资源最优配 置的目标。政府代表的应该是社会公共利益，作为公共利益的代表，政府应在不 同程度上对市场运作进行干预，通过政府管制来保证市场的效率和公平，弥补市 场的缺陷以提高整体社会福利水平。 可见，传统意义上的管制公共利益理论有两个基本假设：( 1 ) 自由的市场交 易系统是脆弱的，常常会出现低效甚至无效运行的情况；( 2 ) 政府可以采取管制 政策来消除市场失灵，而且政府管制本身是无成本的，政府管制的目的，是为了 保证公共利益，控制受管制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，从而 提高资源配置效率、增进社会福利。 2 1 1 2 发展的管制公共利益理论 传统的管制公共利益理论的假设前提之一就是政府管制本身是没有成本的， 而且管制者关于被管制者的信息是完备的。显然，这两个假设都不成立。 在认识到传统的管制公共利益理论的缺陷基础上，管制公共利益理论的支持 者们发展了这一理论，使管制制度的设计建立在更真实的前提上。认为：( 1 ) 管 制制度和程序确实花费大量的成本，为了谈判解决市场失灵的问题，所以参与者 。张念瑜 国外市场经济国家公用事业价格规制的理论、实践与借鉴佣广西市场与价格2 0 0 1 ( I ) ：4 主盟盍堂亟茎焦盈塞蔓三重垒旦皇些巫扬丝堕堇主亟砬墼蘸挂至曲堡熊楚些 都面临着不可或缺的交易成本，这时，如果政府采取行动消除市场失灵的交易成 本要小于谈判的成本，则管制方案优于谈判解决方案；如果管制的成本超过了信 息披露所需要付出的交易成本时，就应该放松或放弃管制。( 2 ) 管制者和被管 制者交易双方关于市场失灵的信息是不对称的，这时需要政府扮演一种促进市场 完美的角色，即通过向受损者发布信息来改善市场失灵，这就需要政府尽可能的 利用被管制企业的私有信息，实现企业的自我选择。( 3 ) 即使管制政策是解决市 场失灵的最有效的方法，但这并不意味着实施管制之后，市场失灵就不会存在。 2 1 2 维护公用事业所代表的公共利益是政府职能转变的根本出发点 可知，公共利益理论的根本目的是为了维护社会的公共利益，所谓公共利益 是一个与私人利益相对应的范畴，指满足社会或群众中全体社会成员或大多数成 员需求、实现他们共同目的、代表他们共同意志、使其共同受益的一类事物。罾作 为共同体利益和公众利益，在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向。 而公用事业与人们生活息息相关，所提供的产品和服务为社会生活必需品， 关系到广大人民群众的切身利益，具有普遍性和长期性，社会性强，具有公共利 益和公共安全的特点：同时它们又是对国民经济具有全局性、先导性影响的基础 性行业，是其他社会产品生产的前提和基础。因此，公用事业与社会公共利益紧 密相关，是城市公共利益的集中表现，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城 市经济和社会发展可持续发展的载体，是实现城市现代化的前提和基础。 可见，公共利益理论要求政府必须要代表公共利益，在公用事业市场化改革 的过程中，其职能转变要以维护社会的公共利益为根本出发点。 2 2 公共提供理论政府职能转变的可行性依据 公共提供理论研究的是公共物品或公共服务由谁来提供以及如何提供的理 论。公共物品，是指由全体社会成员共同消费的产品或劳务，与私人物品相比具 有消费的非排他性刚O i l e x d u d a b i l i t y ) 和消费的非竞争性( N o n r i v a l n e s s ) 的特点。符 合公共物品定义这两个基本特征的称为纯公共物( P u r e P u b l i c G o o d s ) ，如国防、 公共卫生服务等；消费过程的属性不能同时满足以上要求的，在性质上处在纯公 共物品和私人物品之间，兼有二者属性的公共物品称为准公共物品( Q u a s iP u b l i c G o o d s ) ，如义务教育、预防保健等。 2 2 1 公共物品的提供与生产 首先提倡将公共物品的提供与生产进行区分的是民营化的倡导者萨瓦斯，他 认为：“服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。”而“服务安 。黄海波电信管制从监督垄断到鼓励竞争北京：经济科学出版社，2 0 0 2 ( 1 2 ) ：2 7 o 席恒公与私公共事业运行机制研究上海：商务印书馆，2 0 0 3 ( 9 ) ：3 1 2 生直丕堂亟堂僮迨塞苤三童垒旦蔓些直扬丝良至生堕盟盟篚挂至敛壁监基型 排者( 亦称服务提供者) 指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务 的生产者。”。因此，公共物品的提供与生产有时是可以统一，有时则是可以分离 的。至于公共物品的提供者与生产者之间的区别，请看下表： 表1 - 1 ：提供者与生产者的区别国 提供者生产者 一般来说，它是一个表达和综合其选民之需可能是一个政府单位、私人的营利性企业、 求的政府非营利性的机构 拥有强制性的权力来获得资金以支付公共综合生产要素并为政府生产物品 服务费用，并管理消费模式 【向生产公益物品的生产者付费从政府获得支付以生产公益物品 ：收集消费者意见，并监督生产单位的绩效向政府提供有关成本及生产可能性的信息 可见，公共物品的提供与生产是有差别的，并不属于政府一人，二者可以分 属于不同的单位。 2 2 2 确保公用事业提供与生产主体的多元化，是政府职能转变的可行性依据 在将公共物品的提供与生产相区别的基础上，公共选择理论以理性“经济人” 假设为出发点，突破了传统福利经济学所主导的公共物品应该由政府提供的主 流，认为：人是自利的，追求效用最大化，在市场中是如此，在公共领域更是如 此。官僚是理性经济人，追求预算最大化，政治权力可能直接介入经济活动，