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东营区国有资产运营模式研究 吕乐诗( 企业管理) 指导教师：孙淑萍( 教授) 摘要 如何搞活国有资产并使其保值增值，一直是理论界、实业界争论的 焦点，东营区是山东省东营市的中心城区，2 0 0 2 年以来，东营区委、区 政府坚持解放思想、与时俱进、开拓创新，从实际出发，积极构筑。三 层组织架构、高效集中管理、市场化手段运营”的国有资产管理运营新 体制，打造了国资改革“东营模式”金字品牌，取得了巨大的成功。 本文在对东营区国有资产运营模式进行分析研究的基础上，总结出 其中存在的主要问题，针对如何建立一条高效的国有资产运营途经进行 了研究，从而进一步优化东营区国有资产运营模式，进而更有效地运营 东营区国有资产，给其他地区提供经验以借鉴。 本文主要分为六个部分。第一部分是前言，主要介绍了本文的研究 背景及选题的内容及重要意义。第二部分对国有资产的运营理论进行了 分析第三部分对东营区国有资产运营模式进行了分析研究，总结出其 存在的问题。第四部分进一步改进东营区国有资产运营模式，提出国有 资产要有进有退，深化国企改革，完善公司法人治理结构，进一步改进 国有资产运营模式，提高国有资产总体竞争力，使东营区国有资产在市 场竞争中始终保持一定的优势和强势。第五部分提出建立科学的东营区 国有资产运营绩效评价体系，关键是建立科学的考核指标。第六部分是 本文的总结。 关键词：国有资产，保值增值，运营模式，改进 t h e s t u d yo ft h eo p e r a t i o nm o d e o fs t a t e - o w n e da s s e t s b a s e do rd o n g y i n gs e c t i o n d i r e c t e db yp r o f e s s o rs u n s h u - p i n g a b s t r a c t a ta l lt i m e s ，h o wt om a d et h es t a t e - o w n e da s s e t sf l o u r i s ha n dh o wt o k e e pe v 钮i n c r e a s ei t s v a l u ei st h eb o n eo fc 4 m l t l 捌o ni nt h e o r e t i ca n d i n d u s w yb o u n d i x , n g y i n g9 硎i st h ec e n t e rc i t y 瑚ci ni o n g y ；n gc i t yo f s h a n d o n gp r o v i n c e f r o mt h ey e a r 2 0 0 2 , t h ed o n g y i n gz 咄c o m m i t t e ea n d g o v e r n m e n tp 融i nl i b e r a t i n gt h m a a n g ，g e t t i n ga l o n gw i t ht i m e s ，e x p l o i t i n g i n n o v a t i o na n ds t a r a n gf r o mt h ef a c tb a s e do nt h eu m m i t 衄e f f o r t s ，t h e y 蛐c tan 州s y s t e mo ft h eo p e l 面o ni ns t a t e - o w n e da s s e t s , t h en e w s y s t e mi n v o l v e st h r e e s t r a t m n so l 善a m z m gf r i m c ，i m p a c t f u lc e n t r a l i z e d m a n a g e m e n ta n dm a r k 甜n gi n s t r u m e n to p e r a t i o n t h e yh a v ep r o c u r e d t m m e n d o u ss t t c , c c s s 1 1 ”t e x tm o s t l ya n a l y s e st h ed o n g y i n gn e ws y s t e m a c c o r d i n gt ot h e a n a l y s i n gr e s u l t s ，i tf i n d so u te x i s t e n tp r o b l e m s i ta l s or e s e a r c h e sh o wt o o l 笼r a l ct h es t a t e - o w n e da s $ e = t sm o r ce f f e c t i v e l y t h em o s ti m p o r t a n t i sm a k i n g t h en 刖s y s t e mm o r cp e 触t h ep p o o ft h i st e x ti s p r o v i d i n ga n e x a m p l e f o rt h eo t h e r s 砸st e x tc o n s i s t so fs i xc h a p t g q - st o g e t h e r p r e f a c eo fc h a p t 盯o n e ，h a s i n t r o d u c e ds e l e c t e dt i t l em ( n m i ：t l g , b a c k g r o u n da n dc o n t e n to fr e s e a r c h ；t h e s e c o n dc h a p t 盯a b o u tt h es t a t e - o w n e da s s e t so p e r a t i o nt h e o r y , h a se x p l a i n e d t h ec o m c p t , c l a s s i f i c a t i o n , i n t e m a t i o n a lt h e o r e t i c a lr e s e a r c hm o d eo ft h e 蛐a t e = o w n e d 砸融；l so p e r a t i o n ；t h et h i r dc h a p t 盯a b o mt h ed o n g y m gs e c t i o n s i t u a t i o nt o 虹u t e = o w n e da s s e t so p e l 锄i o na n dh o m ea n a l y s i s i n f a c t , s u m m a r i z e se x i s t e n tp r o b l e m s ；t h ef o u r t hd i a p t e r i s o l 缸j z m gt h e 吼a t e = o w n c da s s e t so p e r a t i o no fd o n g y i n gs e c 6 0 i li tp o i n t so u t 姐t e = o w n e d a s s e t ss h o u l dm o v ef o r w a r da l s om o v eb a c kd e e p e n i n gi n n o v a t i o n o f s t a t e = o w n e d 即删靶= s ，p e r f e c t i n gt h e 矗加扯o fc o m p a n yc o r p o r a t i o n c o l l e c t i v i t yc o m p e 缸t i o no fs t a t e = o w n e da s s e 协s h o u l db e e ne n h a n c e da n d 血呲b u tt h a tt h e y 锄f a c ew i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n t ；t h ef i f t hc h a p t e r p o i n t so u t t h a tt h ee s t a b l i s h m e n to f s c i e n t m cc b e c k m gs y s t e mo f s t a t e = o w n e d a s s e 协o p e r 出o n ；t h ec h a m 盯s i x i st h ec o n c l u s i o no f t h i st e x t k e yw o r d s ：s i 砒e - o 、e d 鹤辩! t s ， k e e p i n ga n di n c r 锄i n gv a l u e , o l e 嘶o n m o d e ，o i ，d m i z e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国 石油大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了 谢意。 签名： 关于使用授权的说明 本人完全了解中国石油大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留送交论文的复印件及电子版，允许论文被查阅和借阅：学校可 以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 学生签名：! 吕亟鹭 2 1 年 月4 - 日一 导师签名：么必 缈一年6 具也b 一 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 第1 章前言 1 1 研究背景及问题的提出 国有企业的经营性资产，由于有了国资委，大家看得比较清楚，非 经营性资产、资源性资产恐怕都没有明晰的账目。在全国各地均存在的 个“司空见惯”的现象就是，大量由行政事业单位占有、使用的房屋、 土地、设备等非经营性资产，受产权模糊、管理落后以及部门利益的影 响，长期以来普遍存在资产配置不合理、大量闲置和低效使用等问题。 这些非经营性资产不仅没有实现有效的保值、增值，而且还得支付维修 费、采暖费、水电费等，提供公共服务的效率十分低下。 与全国的大背景一样，东营市东营区2 0 亿元的巨额国有资产分散于 区直行政事业单位，处于所有者“虚位”、管理者。缺位”和占用者“越 位”的管理状态。此时，东营区国资管理运营体制中存在一系列的严重 问题。2 0 0 2 年，东营区委、区政府审时度势针对东营区国有资产管理 运营过程中暴露出来的一系列问题，以建立科学高效、权责明确的国有 资产管理和运营体系为宗旨，以运用市场化手段实现国有资产的最大综 合效益为目标，打破经营性资产与非经营性资产界限，成立三层国有资 产管理运营组织架构，积极创建管资产和管人、管事相结合的国有资产 管理体制和市场化的运营机制。自2 0 0 2 年以来，东营区不唯书、不唯上， 一切从实际出发，坚持发展就是硬道理的指导方针，努力冲破影响国资 改革条条框框的束缚，在改革中探索，在探索中发展，闯出了一条符合 当地实际的县级国资改革新路子，收到了良好的经济效益和社会效益。 在全国，在大多数国有工商企业逐步完成改制的同时，分散于各行 政事业单位的巨额国有资产仍在“冬眠”。据初步估测，仅在县一级，按 照每县约5 0 亿元资产计算，我国2 4 0 0 多个县的行政事业单位国有资产 存量就超过1 2 万亿元。也就是说，这份数额庞大的非经营性国有资产， 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 目前依然处于“真空”的管理状态，特别是在政策层面，广泛的共识和 改制模式无法达成，至今尚无一部针对非经营性国有资产改制的指导性 规范。东营国有资产运营模式是一个很大的创新，对于全国各地国有资 产运营管理的进一步改革和完善，极具借鉴意义。与此同时，“东营模式” 还需进行进一步的探索研究，如何找寻一条确保国有资产有效运营的途 径，实现国有资产的保值增值，进一步理顺产权关系，如何平衡资产的 经济效益与社会效益之间的矛盾，在实际运作过程中，如何进行再投资 等。这就是本文研究的来源。 1 _ 2 选题的重要意义 世界各国都有一定数量的国有资产，对国有资产运营管理的探讨是 一个全球性的话题。由于特殊的国情，我国的国有经济在整个国民经济 中所占的比例较大。对国有资产运营问题的研究就显得尤为重要。国有 资产是社会主义公有制的基础，而经营性国有资产即国有资本则构成了 我国国有经济运行的基本载体。改革开放以来，我国国有经济发展迅速， 国有资产不断扩大，但国有经济效益较差，国有资产效率不足的状况较 为明显。江泽民同志在十六大报告中指出：“改革国有资产管理体制，是 深化经济体制改革的重大任务”。继续探索有效的国有资产经营体制和 方式，进一步深化国有资产管理体制改革，努力推进国有资本高效运营， 抓紧构建国有资产运营、监管体系，对建立社会主义市场经济体系，实 现经济大发展起着至为关键的作用。 东营区作为中国的一个城区，其国有资产运营在坚持国家规定的原 则和方向的前提下，有其固有的具体性和特殊性。将非经营性资产变为 经营性资产后，在进行国有资产运营的过程中仍然存在一系列的问题， 这就影响到整个区的发展，纵观全局整个东营区的知名品牌很少，没有 形成大的企业集团，国有资产集中度低，总体竞争力弱，不像青岛有青 岛啤酒、海尔、海信、澳柯玛等一系列知名品牌的国有企业，没有形成 产业集群，青岛市属国有大型工业集团4 0 多家，烟台有3 2 家，而作为东 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第1 章前言 营的中心城区，东营区却没有几家。因此怎样发挥国有资产的整体产业 优势，规避其劣势，带动东营区的迅速发展，东营区国有资产该如何运 营就具有更加深远的意义。 1 3 本文研究的主要内容及结构 本论文主要研究东营区国有资产的运营，在对比分析国内外现行的 国有资产运营管理模式的基础上，结合东营区国有资产运营公司的实际 情况，深入地探讨成功的经验和教训，努力探索一条切实可行的高效的 国有资产运营的方法和途径，建立符合市场经济运行机制的国有资产运 营模式，以推动东营区整体经济体制发展。拟解决的关键问题是如何建 立高效的国有资产运营模式，如何建立高效的国有资产运营管理的激励 和约束机制。 本文采用的研究方法是运用核心竞争能力的理论和方法研究国有资 产运营管理模式、运用交易成本理论研究国有资产运营公司的地位与作 用、用比较和实证方法研究资产运营和管理。本文的研究内容主要有六 个章节：第一章前言，主要介绍了本文研究背景及内容框架。第二章是 关于国有资产运营的理论论述及典型运营模式分析。第三章是东营区及 其国有资产运营模式分析研究，主要对东营区概况进行了阐述，对东营 区的国有资产运营管理模式进行了分析并总结出存在的问题。第四章在 前面分析的基础上，提出了在新环境下东营区国有资产运营模式的改进 并提出其实施途径。第五章主要写了要建立有效的国有资产运营绩效评 价体系，关键是确立科学的考核指标。最后是本文的总结。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 第2 章国有资产运营管理理论分析 2 1 国有资产的涵义及分类 国有资产，是国家作为产权主体的资产，是国家对国有企业的各种 形式的投资以及投资收益形成的，或者依法认定取得的国家所有者权益， 具体包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润等。任何一个 国家，经济基础和经济利益的地位与作用都是十分巨大和至关重要的， 拥有和控制一部分形成经济基础和进行经济活动的社会财富，就成为一 个国家社会秩序正常运行的物质保障，是国家意志得以正常体现、未来 利益或者预期利益得以实现的物质基础。正因为如此国有资产的存在与 运行，就必然在整体上和性质上与一般的以经济利益为唯一目标的资产 不同，它具有多元化的功能与运行目标。， 国有资产形成以后，分别根据生产特点、政府的性质与要求而体现 出不同的职能和发挥不同的作用，从而也形成不同种类的国有资产。 ( 1 ) 从经济活动关系上看，可分为垄断性国有资产、竞争性国有资 产。一般而言，国有资产大多形成于垄断性较强的经济活动领域，形成 垄断性国有资产。但随着生产力发展变化，不同产业在国民经济中的重 要性和从事某些垄断产业的特殊条件发生了一定的变化，逐渐形成了竞 争局面，使某些垄断性国有资产也成为带有一定竞争性甚至完全变为竞 争性国有资产。从发展的角度看，对于垄断性的国有资产，不能长期为 垄断而垄断，而应根据客观经济关系的变化而进行及时科学地改革和调 整。 ( 2 ) 从资产的经济用途看，可分为经营性国有资产、非经营性国有 资产和资源性国有资产。经营性国有资产是由国家投资形成且要求经济 效益回报的资产，如一、二、三产业中绝大部分的企业和生产经营实体 的资产。经营性国有资产的存在形式，主要是指那些存在于能够独立参 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 与社会经济活动的企业法人中的资产，既可以国有独资企业的方式存在， 也可存在于非国有企业之中。即使在企业之中，其资产的结构也可以进 一步细分为经营性和非经营性资产。即经营性和非经营性国有资产的划 分，是应该和可以分层次进行的。 非经营性国有资产也是由国家投资形成但不要求( 或基本不要求) 经 济效益回报，而要求社会效益和其他效益回报的资产，如国家机关、人 民团体、科教文卫等机关事业单位的绝大部分资产。它们以各种物化形 式存在，表现为社会大系统中的国家政权的组织形态。但随着社会的现 代化，原来属于国家的一些组织机构也逐渐非国家化，成为一般性的社 会组织，使非经营性国有资产的分布、结构与规模随着社会发展进程与 时代特点不断进行优化调整。 资源性国有资产，主要是指对于社会经济发展能够发挥现实作用和 带来一定经济收益的由法律规定的所有权属于国家的各种自然资源。 经营性国有资产通过生产经营活动获取的收益中的积累部分，不仅 要用于增加经营性资产，又要用于开发资源性资产，还要用于增加非经 营性资产。所以经营性国有资产及其生产经营效益关系到全社会资产的 增值和经济的发展，本文主要研究国有经营性资产的保值增值及其运营 问题。 2 2 国有资产的运营目标 目标，即预先确定的要达到的目的或结果。国有资产经营目标，指 的是通过对经营性国有资产进行筹划营谋活动应达到的目的或结果。无 论是我国还是外国都有经营性国有资产，但目的不一，因此，国有资产 的经营目标，首先是由国家的性质决定的，不同经济制度下，国有资产 经营目标不同。结合我国具体情况，发展国有经济，其目的是巩固和壮 大社会主义制度的物质基础，维护社会主义国家和人民的整体利益和长 远利益，提高人民群众的物质文化生活水平。要完成这一任务，我国国 有资产经营的目标应是，以盈利和实现资产保值增值为目标，适当兼顾 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 公益性社会目标。 作为经营性国有资产，其增值性是较直观的，即通过一定时期的生 产经营活动和经营过程，使属于原有资产产权主体的资产份额增加，说 的简单一些，就是通过经营而实现盈利赚钱，盈利赚钱多少，就是其增 值性的强弱。 非经营性国有资产，是指那些不直接参加经济活动的那部分被行政 事业单位占有和使用的国有资产。鉴于行政事业单位不直接进行以营利 为目的的经济活动，因此提出它的增值，似乎在逻辑上就是说不通的， 如果要规定非经营性国有资产也有增值目标，这些行使权力的非经济性 单位就可以运用其非经济力量达到经济目的，从而破坏公平竞争的规则。 作为拥有非经营性国有资产的相关机构，如果能够通过加快改革而提高 对市场经济的适应性，发挥更好的加速经济发展、规范经济运行、实施 宏观调控、促进社会公平、改善人民生活等功能，就等于这一部分国有 资产的总量增加了，质量提高了。 在开放的世界里，资源性资产也日益带有世界性，特别值得注意的 是，资源性资产，很多属于非再生资源。现在，人类对自然资源的认识 己经提高到一个新的水平，资源对人类的重要性也日益突出，稀缺性也 相应提高，这样，资源性资产的单价呈上升趋势。另一个需要树立的新 观念是，自然资源并不是只有被人类在经济生活中具体的加以运营，才 成为资源性资产，由于人类与自然的关系广泛密切，自然资源的自然状 态和平衡关系，会对人类发挥重大而不可代替的有益影响，这种影响的 减少与恶化，就使得人类经济活动成本和生存的成本增加并且效益下降。 所以不能用狭隘的经济观点看待资源性资产增值，而应该用全人类共同 协调与自然的关系，实现可持续发展的角度来认识和实现资源性资产的 增值，将这些资源国有化，也应是为了更有利于确保这一目标的全面实 现。 6 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 2 3 国有资产相关理论 2 3 1 产权理论 产权，是指财产所有权和与财产所有权有关的财产权利，包括占有 权、使用权、收益权和处分权。财产所有权是产权的核心和主要形式， 其它形式的产权，都是由财产所有权派生的。产权的含义有四个层次： ( 1 ) 产权是某个主体对某种经济物品、或某种稀缺资源，或某种可 交易对象物的一种权力，即财产权，这种权利具有排他性。 ( 2 ) 产权是一组权力，至少包括对财产的所有权，以及由其引发的 占有权、使用权、处置权、收益权等。这些权利可以统一于一个主体之 上，也可分解而属于不同的主体。 ( 3 ) 产权是有主体的，而且主体具有相应权利，可以称之为利益主 体。产权的利益主体既包括产权的归属主体，也包括产权的各种权利在 分解条件下的承担者，如最终所有权主体及法人财产权主体等。 ( 4 ) 产权是被法律认可的行为性关系，即产权的重要问题是产权主 体的行为，产权主体要通过行使财产权利和相关职能来实现自身的权力 和利益。这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为能力，同时也是 产权主体获得利益的根据和保障。 产权理论认为，市场交换的实质不是物品或服务，而是各方的权利， 市场交换主体必须对其交换对象有明晰的、唯一的、可自行转让的产权， 才能使市场机制运转起来，实现资源的最优配置。产权清晰就能较好体 现了产权排他性和自由转让性，但是产权理论并没有认为私有产权是唯 一的产权制度安排。一般可以将产权划分为私人产权、法人产权、社会 产权、公共产权和国有产权。产权理论认为，重要的不在于产权最终归 属，只要产权主体明确，产权边界清晰，就可以减少交易费用，都是有 效率的产权制度安排。 产权理论是西方经济学的重要组成部分，它所阐释的一些现象和规 律是普遍适用的。按照产权理论的分析，公有产权( 包括国有产权) 的制 7 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 度安排应该符合以下几个标准： ( 1 ) 产权主体必须明确，产权边界必须清晰，这就要求有明确的人 或机构负责行使产权。 ( 2 ) 产权必须能够自由流动，这就要求产权主体多元化。没有产权 主体多元化，就无法进行产权交易，市场机制也无法有效运转。 ( 3 ) 企业内部产权结构安排必须合理，这就要求完善主体多元化。 国有资产产权是与国有资产相联系的概念。只要是国有资产，肯定 有国家的产权，而且肯定有国家的所有权。若国家没有所有权，就不能 叫“国有资产”。需要明确的是： ( 1 ) “国有资产”的全部产权不一定都是国家的。因为国家可以保 留所有权，其它产权分离给非国家的任何实体，这都是可以或可能的， 这种分离并不改变国有资产的含义，也不改变国有资产国家所有的性质。 ( 2 ) 国有资产产权不一定都是所有权。国有资产的所有权无疑都是 国家的，经营权可能不是国家的。而且，国家还可以拥有非国家所有资 产的经营权。因为既然国家可以把其资产的经营权分离出来交给别的主 体，那么别的主体也可能把资产的经营权分离出来交给国家去经营。可 见，国有资产产权不一定是所有权，完全可能是所有权以外的产权。 国有资产产权的不同权能可以分属于不同的利益主体，即构成国有 资产产权利益主体的多元性。按现行法律规定，国有产权利益主体有四 种。第一种是国有资产的归属者，即国有资产的最终所有者。按宪法规 定，我国国有资产归全体人民所有，即全体人民是国有资产的晟终所有 者，是国有产权的首要利益主体。全国人民虽然是国有资产的所有者， 但不可能每个人都直接管理经营国有资产，必须寻找所有者代表。国有 资产所有者代表是以国务院为首的有关部门。因此，可以说政府是国有 资产的第二个利益主体，即所有者代表。政府机构作为所有者代表，可 以管理国有资产，但不能直接经营国有资产，因而政府必须委托经营者， 即国有资产授权投资机构经营国有资产，因此，国有资产授权投资机构 是国有资产的第三个利益主体。国有资产的第四个利益主体也就是在微 观形式上的国有资产生产运作主体，具体可以包括国有股份公司，国有 8 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 独资公司及国有企业。它们直接面向市场，承担着国有资产保值增值的 任务。基于以上理论我们所要建立的国有资产治理结构可以概括为：“分 级所有、分层管理”体制。所以从国有资产经营的角度出发，国有资产 至少应包括两个特点、作用都不同的管理主体，一个是国有资产授权经 营主体：另一个是国有资产生产运作主体。这两个主体分别从宏观和微观 层面上经营者国有资产。具体见图2 - 1 ： 图2 - 1 国有资产管理运营模式图 委托一代理关系被定义成为一种契约关系，一个或一些人( 委托人) 授权另一个人( 代理人) 为实现委托人的利益而从事某些活动，其中包括 授予代理人某些决策权力。委托代理关系产生的首要原因是资产所 有权与经营权的分离。古典资本主义企业的主要特征是，拥有剩余索取 权的资本所有者同时又是企业的经营者。随着交易范围的扩大及资本的 不断积累，企业的规模也随之扩大。于是由资本所有者完全独立控制企 业经营活动的方式越来越受到所有者具有的精力、专业知识、时间、组 织协调能力的局限的制约。所有者不能再进行风险决策的同时又必须圆 满的从事上述活动，就可能委托专业人员代理执行企业的职能，这时便 产生了委托一代理关系。 9 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 委托代理理论是契约理论最重要的发展。标准的委托代理 理论建立在两个基本假设上：一是委托人对随机的产出没有( 直接的) 贡 献：二是代理人的行为不易直接被委托人观察到( 虽然有些直接的信号可 以利用) 。 委托代理制是指所有者将其拥有的资产根据预先达成的条件委 托给经营者，所有权仍归出资者所有，出资人按出资份额享有剩余索取 权和晟终控制权，经营者在委托人授权范围内，按企业法人制度的规则 对企业财产行使占有、支配、使用和进行必要的处理。所有者是委托人、 经营者是代理人，所有者与经营者之间是通过预先达成的契约将双方的 权责利作了明确的界定，从而形成相互制约、相互激励的组织机制。我 国国有资产管理体制是委托代理制，国有企业经历了一系列以扩权 让利为主要内容的改革，调整了国家与企业的利益分配关系，从而使国 有企业基本完成了从政府行政机构附属物向相对独立的市场竞争主体的 转变。 2 3 3 耗散结构理论 耗散结构理论作为研究系统从混乱或无序走向有序的转化机理、条 件和规律的科学，它认为，一个远离平衡态的开放系统，通过与外界进 行物质、能量和信息的交换，在一定条件下，系统通过内部非线性相互 作用的涨落而发生突变，进而形成新的、稳定的有序结构，实现由原来 的混乱或无序向新的有序转化。这是因为，远离平衡态的开放系统通过 与外界交换物质和能量取得负熵来抵偿或控制系统自身内部熵的产生。 熵，原是物理学家在研究热力学时提出的一种物理量，是对不能转化为 有用功的能量的一个量度。由于熵概念具有普遍意义，所以现在被广泛 地应用到社会科学领域，成为系统分析的一个重要概念。在系统分析中， 熵值越小，表明系统的有序性越强或越有序；相反，熵值越大，则说明 系统越无序或有序性越弱。当系统达到平衡时，熵值最大，系统也最混 乱和无序。 l o 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 评价国有资产产权制度有效性的一个重要指标，就是委托人对代理 人行为控制诱导的有效性，即委托人采取何种结构实现对代理人的控制、 诱导，这种控制、诱导通过国有资产的委托代理结构体现出来。在评价 国有资产的委托代理结构的有序度时，由于委托代理关系带有一定程度 的模糊性，不能采用传统的计量方法，可采用基于熵的模糊评价方法。 我们将在后面的章节中，针对国有资产管理体系中委托代理结构的设计， 提出职能类似但结构不同的系统进行比较或优选。 2 4 国内外国有资产运营管理的典型模式分析 2 4 1 国外典型的国有资产运营管理模式 国有资产的运营与管理并非为我国所独有，世界各国根据自己的实 际建立了国有经济、国有企业的不同管理体制和运营模式，无疑对我们 研究我国国有资产运营与管理有着重要的借鉴作用。本节对国外国家较 典型的国有资产运营管理模式进行了比较分析，并结合我国实际进行思 考，力图透过国外的借鉴，解决我国的实际问题。 ( 1 ) 美国的国民经营 在当代西方各国中，美国的国有化程度是比较低的，基本上采取国 有民营的做法。美国的国有民营分两种情况：一是国有企业私人经营，将 完整的企业而不是部分资产交给私人经营，其方式是：选择承包商，并 与之签订承包合同。这种选择主要是协商，而不是公开招标，大公司具 有签约首选优势，承包合同大都以四年为期，到期可以续签。监控承 包商的活动，主要做成本分析。收取租费、设备折旧费和部分利润构 成。收购企业产品，即收购由国家消费的高新技术产品和军工产品。 进行财务审计。二是国有资产私人使用，政府将一定的设备、厂房等 生产资料提供给私人使用，作为对方接受政府合同定货的部分条件。在 上述两种国有民营形式中，政府对企业约束的主要手段就是实行合同管 理，核心是对订货合同及其附加条件的管理。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 ( 2 ) 意大利的参与制运营 国家参与股份的形式在西方许多国家存在，但意大利最为发达，己 成为意大利经济的一种基本结构。它主要由三个层次构成： 以国家参与部为中心的国家管理层，该管理层包括国会国有控股 公司管理常设委员会、政府部际经济计划委员会、国家参与部三大机构。 作为中间管理机构的国有控股公司，这是国家参与制体制中最重 要的层次，绝大部分国有资产的经营管理工作是由几个大的控股公司来 承担，上述国家参与部只起宏观管理和协作作用。国有控股公司属于特 殊的公司法人，分为综合型公司和专业型公司，前者如著名的伊利公司、 埃尼公司，后者如国家电力公司和保险公司。 由国有控股公司持股经营的国家参与制企业，这一类企业5 0 以 上的股权由国有控股公司持有，其董事会董事由控股公司委派，但其生 产经营自主权一般不受到干涉。 ( 3 ) 新加坡模式 新加坡政府对国有资产管理是通过若干个法定机构和政府控股公司 进行的，有如下几个特点： 设立法定机构管理基础设施和社会服务领域的国有资产。法定机 构是形式上隶属于但又相对独立于政府各部门的半官方和管理部门，按 照议会立法而建立和运作，是独立的法人，既代表政府行使部分行政权 力，同时又是自主经营的政府企业，因而有“半国有企业”之称。新加 坡政府通过若干法定机构管理和经营基础设施和社会服务领域的国有资 产。以营造良好的市场环境，引导竞争，提供社会保障，为经济服务 议会为每一个法定机构专门立法，确保法定机构能按照立法规定自主运 作。近年来，随着经济的发展，新加坡政府将一些法定机构进行改制， 按公司法改组为公司制国有企业，如新加坡工程局等1 0 多个法定 机构，改制为公司制企业后划归谈马锡控股公司管理。 设立政府控股公司管理经营性国有资产。新加坡国有资产管理体 制中重要的环节就是政府控股公司：政府控股公司是依据公司法成立并 运作，完全由政府投资并拥有，代表政府( 财政部) 对所属国连公司( 即 1 2 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 政府控股或拥有股份的公司) 控股。在众多的国连公司中拥有股份或处于 控股地位，是以盈利为目的的国有企业。新加坡政府对经营性国有资产 的管理主要是通过政府控股公司来实现的，控股公司目前有两家( 谈马 锡控股公司和新加坡医疗保健控股公司) ，其中最大的是淡马锡控股公 司。谈马锡控股公司主要通过三个手段对所投资控股企业实行产权管理： 一是股权控制。谈马锡控股公司运用多种形式和手段，保持在国连公司， 尤其是在重要产业部门的大公司的控股地位，并对个人和外资股份进行 限制，以保证运输、石油、报业等重要行业的公司由本国控制。同时采 取“私有化”的方式，对国有企业部分股权通过市场出售，使其转为上 市的国连公司，同时政府又以各项措施稳固地控制或影响着国连公司， 加强国有经济在国民经济中的地位。二是人事控制。谈马锡控股公司对 于直接投资持股的第一层次国连公司，提出派出董事的人选，报财政部 董事委任委员会( 由政府有关主管部门首长担任委员) 审查同意后，由控 股公司派出，控股公司通过股权关系纽带，对董事的任免和董事会决策 施加影响。第二层次及其以下公司的董事会人选则由上一个层次控股公 司的董事会任命，实行分层次管理。三是资产和分配权控制。谈马锡公 司下属公司的重大投资、变更股本、股息和重要的资产处置要报经同意 方可实施。上市公司的送股扩股，因涉及到股本的增加和交易的扩大， 控股公司都要慎重研究，如其股权回报达不到既定息率，控股公司便要 帮助国连公司分析原因，修改经营策略，必要时做人事方面的调整，有 些国连企业缺乏好的投资方向，控股公司就要求分发特别股息，收回资 金并投好的项目。此外还有财务管理和监督等。 国有资产管理有完备的法律依据和广泛的社会监督。新加坡国会 为国有资产经营管理制定了完备的法律。政府依据法律对国有资产管理 进行监督、审查和审计的机制是比较完备的。如在财务监督上，政府对 企业的监督是根据公司法和有关法律进行。所有企业的年度财务报告经 公共会计师审计签署后，上交给指定的政府部门及注册局、税务局：政 府作为所有者可以对国有企业进行不定期的审查和检查；社会对企业实 行公共监督，所有企业的经营资料都存在注册局，任何人都有权索取。 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 新加坡国有资产管理可以归纳为三个层次和三个分离。三个层次为： 第一层次政府部门，第二层次法定机构和政府控股公司，第三层次控股 公司下属的全资、控股、参股企业( 国连公司) 。三个分离：政府部门、 法定机构、控股公司的分离，政府将部分管理职能和营造市场环境及股 权管理的职责交给法定机构和控股公司。 2 4 2 国外国有资产运营管理的经验及启示 ( 1 ) 经验 国外国有企业个体规模很大。如意大利的伊里集团、美国的三大 飞机公司( 官私合营性质) 都是跻身于世界前1 0 0 家最大工业公司的巨 型垄断企业。 纯国有经济所占比重不断降低，准国有经济地位不断上升。特别 是2 0 世纪8 0 年代以来，完全国有国营企业越来越少，而控股、官私合 营企业等准国有企业的比重在迅速提高。 对国有企业实行分类管理。按国有企业所处行业的性质分别采取 不同的管理模式，对提供公共产品的国有企业，国家的调控比较严，而 对竞争性国有企业，管理比较间接，控制程度低，企业自主权比较大。 对国有企业的盈利目标和非盈利政策性目标，分类考核和管理。 对非盈利政策性业务，政府给予优惠政策。 对国有企业依法进行管理，以法制为基础调整国家与国有企业的 权利义务关系，保障国有企业稳定的经营环境免受行政随意干预的损害， 在企业人事任免、工人参与管理、政府目标的落实等重要问题上，必须 依法办事。 对国有企业经营、国有资产管理的考核、监控比较规范。首先是 考核的指标比较明确，目标确定过程比较科学和民主；同时，在财务上 对国有企业的监督核查比较严格。 重视专家和专业经理人员的作用。在意大利，专家和职业经理人 员在企业决策层的影响非常大；至于美国，几乎很少向国有企业派出政 1 4 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 府行政官员。由此可见，西方国有企业管理中，专家和职业经理人员的 影响都是十分显著的。 ( 2 ) 启示 通过对比分析，我们认为国外国有资产管理和国企改革与发展的许 多做法和经验值得我们借鉴和参考，特别是新加坡的做法与我们有很多 共通之处和值得学习的地方。给了我们一些很好的启示： 发挥国有经济在国民经济中的主导作用，对国有企业进行战略重 组。 国有资产运营管理按市场原则进行。 国有资产运营管理的难点在于管理体制和经营机制的有效建立。 国企改革必须以有利于促进国有企业发展为出发点。 发展一批企业集团。 2 4 3 国内典型的国有资产运营模式及其比较 ( 1 ) 深圳模式的特色 深圳市国有资产管理和运营体制经过了几年的改革和探索，在实践 中逐步完善，形成了以产权管理为主线的。国有资产管理委员会国 有资产经营公司企业”三个层次的国有资产运营管理新体制，形成 了比较稳定的国有产权制度和运营体制模式。 第一层次：市国有资产管理委员会。市国资委是市政府领导下专门 行使国有资产管理职能的决策和领导机构。它是按照社会经济管理职能 与国有资产所有者职能分离的要求而建立的一个职能机构。对全市市属 国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和 监督，并直接对三家市级国有资产经营公司行使管理权。 第二层次：市级国有资产经营公司。市级国有资产经营公司是市国 资委授权的国有资产运营机构，是代表国家对部分国有资产直接行使资 产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人和国家授 权投资的机构。资产经营公司是按照国有资产管理职能与经营职能分离 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 的要求而设立的主要从事国有资产的资本经营和产权运作的企业，它不 行使行业管理和行政管理职能。市级资产经营公司担负着国有资产保值 增值的任务，并对市国资委负责，接受市国资委的监督。资产经营公司 既不是行政管理部门，也不是一般普通企业，其特殊性质和职能决定了 资产经营公司必须按照产权运作的要求转变运营机制和运营方式，必须 根据资产经营公司整体发展的要求，以产权为纽带，以国家出资者的身 份对所属企业进行产权管理和监督，而不是直接干预企业的生产经营活 动。资产经营公司要着重抓好产权代表的委派和管理、企业的公司制改 造、国有资产产权经营、企业重大投资决策和财务管理，同时，要加强 对企业贷款担保、利润分配及工资总额的控制，真正做到对下属企业既 放得开、又管得住，保证下属企业法人财产权的实现，确保国有资产的 保值和增值。 第三层次：国有全资企业和国有控股、参股企业。深圳市属国有全 资企业和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属于三家资产经营公司。 市属国有企业是独立的企业法人。资产经营公司与下属企业的关系不是 上级与下级、领导与被领导的关系，而是国家作为出资者与企业法人的 关系。企业以国家及其他投资者投资形成的全部法人财产依法自主经营、 自负盈亏，享有独立民事权利，承担民事责任，并承担资产保值增值的 任务。政府以产权为纽带同企业发生关系，主要负责对企业进行宏观管 理和指导，不再直接干预企业的经营活动。 ( 2 ) 上海模式的特色 上海市国有资产管理和运营体制的基本构架同深圳类似，也是分为 “国有资产管理委员会国有资产经营公司企业”三层次的国有 资产管理和运营体制。但上海同深圳不同的是，上海市实行“两级政府、 两级管理”的基本原则，即：市属国有资产按“市国有资产管理委员会 市国有资产经营公司市属企业”的构架管理。两级政府所实行 的两级管理职能基本相同。 第一层次：市级国有资产管理委员会。上海市国有资产管理委员会， 它是作为本市国有资产所有权的总代表。在国资委之下设立国有资产管 1 6 中国石油大学( 华东) 硕+ 论文 第2 章国有资产运营管理理论分析 理办公室作为常设办事机构，同时又是市政府专司国有资产管理的职能 部门，市国资委是市政府领导下专门行使国有资产管理和决策的领导机 构。它遵循社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则，对全 市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全面管理和监 督。市国资委的主要职能同深圳市国资委的主要职能大体相同。 第二层次：国有资产经营公司。上海工业系统按照政资分开和政企分 开的原则，撤销企业主管局，先后成立了机电、仪表、纺织、冶金等十 几家行业性资产经营公司，原来行业主管局的行业管理职能，由上海市 经委成立相应的行业管理办公室负责。 第三层次：国有全资、国有控股、参股企业。这一层次是市国有资 产经营公司将其经营的国有资产，按不同份额投入到各种类型的企业后 形成的国有独资公司、国有控股公司和参股公司，形成企业的法人财产 权。 ( 3 ) 两种不同模式的比较分析 两种不同模式的异同 两种模式的共同点在于：第一，两种模式的基本构架相同。不管是 深圳模式还是上海模式。国有产权的管理和运作都是分为三个层次即市 级国有资产管理委员会市级国有资产经营公司企业。在国资委 之下都设立了国有资产管理办公室，作为负责国有资产管理和运营的日 常机构。第二，两种模式在两个层次上所构建的国有资产的产权关系和 所履行的职能基本相同，在第一个层次上，即市国资委同市国资经营公 司的关系和角度定位上，两种模式完全一致，前者是市政府领导下专门 行使国有资产管理职能的决策和领导机构，后者是市国资委授权的国有 资产运营机构。在第二层次上，即市国有资产经营公司同国有公司制企 业产权关系上，两种模式都是以国有产权为纽带所形成的产权关系，而 不是行政上下级关系。企业都拥有法人财产权。第三，由上述两点决定， 两种模式所存在的问题也是相似的，即都难以做到政企分开和政资分开， 企业不能真正做到拥有法人财产权。 两种模式的不同点在于：第一，深圳实行的是。一级政府、一级营 中国石油大学( 华东) 硕士论文第2 章国有资产运营管理理论分析 理”的原则，而上海市实行的是“两级政府、两级管理”的原则。具体 说，深圳只设市级国有资产管理委员会和相应机构，在区级政府则不设 立国有资产管理委员会和相应机构。上海则在市、区( 县) 两级