（企业管理专业论文）公用事业民营化管制若干问题研究.pdf

摘要 摘要 公用事业民营化是指在具有自然垄断性和需管制性的公用事业 领域，允许民间资本进入，以打破国有国营的经营格局，提高生产效 率和服务水平。这改革过程涉及政府、企业、消费者等多个利益主 体，对国民经济影响巨大。所以，在公用事业民营化过程中加强政府 管制是必要的。 本文在透彻分析公用事业经济学特性和民营化起因的基础上，借 鉴一般产业管制理论，对管制过程中的三个重点和难点问题进行了深 入的研究，初步构筑了公用事业民营化管制的大致框架。 第一，对进入和退出管制的宏、微观环境进行了深入地分析，针 对存在的问题提出了对策和建议； 第二，详细分析、对比了常用的公用事业价格制定方法，提出了 公用事业价格管制的政策构想； 第三，建立了公用事业民营化寻租行为研究模型，提出了减少寻 租行为的对策。 关键字：公用事业民营化政府管制寻租 垒! 查坚 a b s t r a c t p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t i e sr e f e r st op e r m i tt h ep r i v a t ec a p i t a t a k i n g p a r ti nt h es c o p eo ft h ep u b l i cu t i l i t i e si no r d e rt om o d i f yt h eo r i g i n a l s t r u c t u r eo ft h es t a t e o w n e da n d s t a t e o p e r a t e d a n d i m p r o v e t h e p r o d u c t i o ne f f i c i e n c ya n d s e r v i c el e v e l t 抽sr e f o r m p r o c e s si n v o l v e sa l o t o fi n t e r e s ts u b j e c t s ，s u c ha s g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e ，c o n s u m e r , e t c a n d h a s g r e a t i n f l u e n c et oo u rn a t i o n a l e c o n o m y s o ，i ti sn e c e s s a r y t o s t r e n g t h e ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o ni nt h ep r o c e s so f p r i v a t i z a t i o no f p u b l i c u t i l i t i e s o nt h eb a s eo fa n a l y s i n gt h ee c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i co fp u b l i cu t i l i t i e s a n dt h ep r i v a t i z a t i o n o r i g i n a t i o n ，t h i sp a p e rd r a wl e s s o n s f r o mt h e r e g u l a t i o nt h e o r yo fg e n e r a li n d u s t r y , c a r r i e dd e e pg r o u n dr e s e a r c ho n t h r e e e m p h a s i sa n dd i f f i c u l tp r o b l e m s i nt h ec o u r s ea n dc o n s t r u c t e d r o u g h l yf r a m eo f r e g u l a t i o ni np u b l i cu t i l i t i e sp r i v a t i z a t i o n f i r s t ，a n a l y s em a c r o a n dm i c r oe n v i r o n m e n to nt h er e g u l a t i o no f e n t e r i n g a n dr e t r e a t i n g ，a n dp r o p o s et h ec o u n t e r m e a s u r ea n ds u g g e a i o nt ot h e e x i s t i n gp r o b l e m ； s e c o n d ，a n a l y s ea n dc o m p a r et h eg e n e r a lp r i c er e g u l a t i o n m e t h o di n p u b l i cu t i l i t i e s ，a n dp u tf o r w a r dt h ep o l i c yi d e ao ft h ep r i c er e g u l a t i o ni n p u b l i cu t i l i t i e s ； n 血d ，s e tu pp u b l i cu t i l i t i e sp r i v a t i z a f i o nr e n ts e e k i n gm o d e ，p u tf o r w a r d t h ec o u n t e r m e a s u r et or e d u c et h er e n ts e e kb e h a v i o r k e y w o r d ：p u b l i cu t i l i t i e s ，p r i v a t i o n ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ， r e a ts e e k i n g y 7 4 1 67 2 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签名：查瞠 日期：越年上月芝日 导论 1 导论 1 1 问题的提出 公用事业是对公共利益有巨大影响的经济行业，它处于整个国民 经济产业链的上游，对国民经济影响巨大。 一直以来，我国混淆了“公用事业”和“公益事业”的概念，导 致我国的公用事业长期由政府提供并垄断经营。由于政府同时兼任了 “运动员”和“裁判员”的角色，使得公用事业领域内投资严重不足、 运营设备老化、生产效率低下等问题长期存在并日趋严重，既制约了 运营企业自身的发展，也制约了社会整体经济水平的提高。 而近几年来，我国的民营企业却取得了巨大的发展，已经有了向 公用事业投资的信心和实力，如四川瑞云集团投资建设邛崃新自来水 厂、河北新奥燃气集团进军天然气行业，民营资本已经向社会展示了 成功的民营化案例。 2 0 0 4 年5 月1 日实施的市政公用事业特许经营管理办法则将 公用事业民营化推向了一个新的高潮。 但是我们在为公用事业民营化欢呼的同时，却必须意识到现阶段 民营化过程中还存在着三个重要问题：一是科学的市场准入机制没有 形成，政府的监管机构还没有相应建立：二是科学的价格制定机制没 有形成；三是对民营化过程中的寻租行为还没有形成制度性约束。这 三个问题如果不能在民营化实施的过程中很好地解决，将极大的制约 我国的公用事业民营化进程，并将有可能损害我国经济的整体发展。 因此，必须加强公用事业民营化过程中的管制。本文就是基于这 一目的而立项，通过分析公用事业民营化过程中的进入和退出、价格 和寻租行为这三个管制重点和难点，探索适合我国公用事业民营化管 制的方式。 1 2 国内外研究现状 管制的思想，最早可追溯到亚利士多德与柏拉图对私人权力限制 的讨论上。长期以来西方经济理论思想上贯穿的是对自由秩序的信 仰，对“看不见的手”的市场规则的信仰，所以政府管制一直被视为 北京交通大学硕士学位论文 多余。上世纪3 0 年代，张伯伦对不完全竞争的研究使人们从理论上 看到了市场固有的缺陷，随后贝恩、凯恩斯等人均对管制理论有所发 展，但是真正使管制经济学成为- - , - j 学科的是诺贝尔经济学奖得主乔 治斯蒂格勒【4 2 】，他在1 9 7 1 年发表经济管制论，第一次尝试运用 经济学方法分析管制的产生。日本管制经济学家植草益川于1 9 9 2 年发 表了微观规制经济学，着重研究微观经济领域的直接控制，讨论 了放松管制和竞争的必要。丹尼尔施普特【2 】于1 9 9 9 年发表管制和 市场，比较系统地论述了管制和市场的关系。 国内对管制的研究比较晚，主要代表是王俊豪和余晖。自1 9 9 9 年，国内相继出版了中国政府管制体制改革研究【3 】、自然垄断产 业的政府管弗l 理论 4 1 、致府管制经济学导论”坳政府与企业： 从宏观管理到微观管制“，较全面地介绍了政府管制的内容和方法。 但总的看来，我国对管制经济学的研究还处于起步和介绍阶段， 研究的广度和深度尚显不足，并缺乏一定的可操作性。 笔者认为我国公用事业民营化管制理论研究目前还主要存在着 下面几个问题： 第一，管制理论大多局限于公用事业，没有结合民营化背景； 第二，提出了宏观的管制思想，但管制的可操作性不强： 第三，缺乏定量的模型描述，缺乏现代经济学方法的应用。 1 3 本文的研究思路 第一章：指出本文的研究目的和意义，扼要介绍国内外研究现状 和本文的研究思路。 第二章：介绍公用事业民营化和政府管制的基本理论，探讨我国 公用事业民营化管制问题研究的重点。 第三章：分析公用事业民营化进入和退出管制的宏观管制环境和 微观管制方式，提出了一些意见和建议。 第四章：对比分析公用事业民营化价格直接和间接管制定价方 式，提出自己的价格管制构想。 第五章：根据政府管制俘获理论和博弈论，建立寻租行为分析模 型，提出解决寻租问题的对策。 第六章：总结全文，展望下一步的研究工作。 2 公用事业民营亿管制基础 2 公用事业民营化管制基础 2 1 公用事业民营化的基本内涵 2 1 1 公用事业的概念及特点 什么是公用事业，目前在中国，还是一个尚未具有明确定义的概 念。很多专家均结合自己的专业知识给出了自己的定义，但均不尽恰 当。那什么是公用事业? 公用事业为什么在中国“国退民进”的大背 景下成为热点? 它又具有什么样的产业组织特点? 这些问题应当成 为本文首先需要解决的问题。 ( 1 ) 公用事业的概念 美国管制经济学家小贾尔斯伯吉斯在其管制与反垄断经济学 中指出“公用事业并不由其所提供的服务类型或提供的服务技术条件 ( 如自然垄断) 狭隘的决定，公用事业的实质取决于管制本身的性质。 当政府( 联邦的、州和地方的政府) 认定管制某一个行业( 或某一些 行业) 符合公共利益的时候，当政府决定管制如何进行的时候，政府 就定义了公用事业”。“公用事业是拥有特殊权利和特殊责任的私人企 业，是与政府具有独一无二的关系的私人企业。公用事业具有排他性 的政府授权。它在一些特定的条件下和一些特定的市场中从事活动。 授权在多数情况下是由州政府或是政府给予的，在少数情况下也由联 邦政府授予”。这里“排他性的政府授权”说明了其自然垄断性，同 时政府对公用事业的界定也源于其管制需求。n j 研究公共行政与公共管理的著名美国学者e s 萨瓦斯在其名著 民营化与公私部门的伙伴关系中未提及公用事业的概念，但在论 及基础设施领域的公私伙伴关系时列举了基础设施的类型，包括：机 场、教养院、医院、市政建筑、大众传播、污染处理、道路桥梁、体 育设施、路灯、电信系统、自来水系统、污水处理系统等，认为基础 设施领域内建立公私伙伴关系“大多数模式都包含对自然垄断的特 许，所以管制是必要的”。_ 1 而研究市场规制法律制度、特别是反垄断法的法学家同样对公用 事业有自己的界定。孔祥俊从公用事业与公用企业区别的角度认为： 北京交通大学硕士学位论文 “公用事业与公用企业在英文中有着同一个词源，即p u b l i c u t i l i t i e s 。或者说p u b l i cu t i l i t i e s 既可以翻译为公用企业，又可 以翻译为公用事业，或者说公用企业与公用事业是同义语。公用企业 的本质可以从下列方面进行界定：a 公用企业是通过网络或者其他关 键设施( 基础设施) 提供公共服务的经营者，公用企业具有自然垄断 属性：b 公用企业是国家特殊管制的企业：c 公用企业包括公用企业 企业法人和按照事业单位登记的事业单位法人；d 公用企业必须是具 有独占地位的经营者”。在这里，孔祥俊认为公用企业和公用事业是 相同的概念，可以不做区分。同时他也强调了公用企业的自然垄断性 和需管制性。峥 我国公用事业改革所遵循的重要文件之一，建设部的城市市致 公用事业利用外资暂行规定第二条规定，“城市市政公用事业包括 城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、 市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等”。这里的公用事业指的是市 政公用事业，不包括“电力”和“通信”等管制热点行业，但同样， 它也满足自然垄断性和需管制性需求。 由此可以看出，从不同学科和不同研究角度出发，对公用事业的 认知也各有差异，并且使用了“公用事业”、“公用企业”、“基础部门”、 “基础设旋领域”等不同的概念，但均承认公用事业的自然垄断性和 需管制性。笔者认为，纵观我国目前讨论所涉及到的内容，公用事业 应该主要是指城市市政公用行业，即供水、供电、供热、供气、公共 交通、排水、污水处理、道路、市容环境卫生、垃圾处置、园林绿化。 其中尤以供水、污水处理和供气为热点。 ( 2 ) 公用事业产业组织特点 前文讲到，公用事业通常是垄断行业，在这些行业中，众多企业 的进入可能造成传送网络和其他设施高成本的重复，形成巨大的沉淀 成本，这种性质在一定程度上限制了竞争，并导致了严重的弊端： 分配性低效率 分配性低效率是指在垄断市场上出现的社会福利净损失，如图 2 1 ，市场需求曲线d d ，企业生产的边际成本曲线m c ，垄断生产者的 边际收入曲线m r 。 4 公用事业民营化管制基础 图2 - 1 完全垄断的福利损失 在垄断性市场中，追求利润最大化的企业将按照m c = i , t r 的原则选 择产量与价格，确定的垄断产量为q m ，价格为p m 。产生社会剩余为 o mo m f ( d d ，m c ) d q ，其中生产者剩余为f ( p r n - m c ) d q ，消费者剩余为 ；i 哑 l ( d d p m ) d q 。 0 竞争的结果将产生社会福利优化的资源配置方式。社会产量为 q c q c ，价格为p c 。相应的，社会剩余为l ( d d m c ) d q ，其中生产者剩 i 。cq c 余为f ( p c m c ) d q ，消费者剩余为f ( d d p c ) d q 。 ；0 比较竞争与垄断的社会福利效果可见，在垄断的生产方式中，产 。 生社会福利净损失为f ( d d - m c ) d q 。从社会福利优化的角度来看， 盎 垄断市场提供的产品数量过少，价格过高，这种垄断形成的社会福利 损失即为垄断生产的分配性低效率。 技术性低效率 公用事业的垄断性特征造成了技术性低效率，在竞争市场上，低 效率的企业必然不能同高效率的企业互相竞争，市场最终将被高效率 的企业所占领，成本的最低化是一种必然。但是在公用事业领域，由 北京交通大学硕士学位论文 于其具有自然垄断性的特点，具有进入壁垒的保护，运营企业的成本 增加最终会因为产品或服务价格的上涨而消于无形，这样垄断者就没 有提高效率、降低成本的动机，缺乏竞争的企业将没有其他企业的参 照成本。因此，政府直接运营的、缺乏竞争的公用事业往往具有较高 的运营成本，以较低效率的技术方式组织生产。 寻租行为的大量存在 “寻租”是上世纪7 0 年代以后西方经济学界公共选择学派创立 的理论。其创立者之詹姆士布坎南还因与此相关的理论贡献获得 1 9 8 6 年度的诺贝尔经济学奖。1 1 4 1 现代意义上的“租金”，不是一般经 济学原理中所指的地租，“租金是超过机会成本的收入”“是支付给 资源所有者的款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所能得到 的款项的那一部分”。诸如现行经济活动中的进口配额、生产许可证、 价格限制，以至于行业准入管制等，均会产生这类“租金”。“寻租” 的含义即“寻求直接的非生产性利润”，这里的“非生产性”，是指其 只创造利润而不创造任何财富。 2 7 】借用经济学家荣敬本在腐败：货 币与权力的交换一书序言中的话：“在现代寻租理论中，一切利用 行政权力大发横财的行为都被称为寻租活动”。4 j 寻租过程中产生的成本并没有增加社会产品与服务的数量，企业 的利润增加只是社会福利的转移，或者是正在生产的其他企业的利润 向寻租者的转移，伴随寻租行为的还将是社会福利的无谓损失和公平 交易规则的破环。更为可怕的是，寻租必然导致腐败现象的出现。 这样，公用事业的产业组织将陷入两难的局面：方面竞争可能 导致重复建设，影响社会福利；另一方面，垄断性生产又将扼杀生产 效率与竞争的市场激励作用，进而影响社会福利。因此具有垄断性特 征的公用事业往往采用垄断方式向市场提供产品，同时由政府相应的 管制机构对其进行管制。 我国目前的社会主义市场经济体制是由计划经济体制转轨而来， 2 0 多年来在很多领域已经取得了重大进步。但在公用事业领域，提供 产品或服务的国有企业与政府相关管制机构之间直政企不分，造成 了成本高、效率低等诸多问题，因此就有了实施民营化的必要。 6 公用事业民营化管制基础 2 1 2 公用事业民营化的由来及发展理念 广而言之，民营化可以界定为“更多依靠民间机构，更少依赖政 府来满足公众的需求它是在产品或服务的生产和财产拥有方面减 少政府作用，增加社会其他机构作用的行动”。民营化可以作为改善 政府运作近而改善整个社会的工具。 7 1 ( 1 ) 公用事业民营化的由来 民营化的最主要的推动力是庞大且不断增长的政府规模。而推动 政府增长的主要因素有三：a 现有的和未来的受益者对政府服务日益 增长的需求：b 服务生产者对政府日益增长的供给：c 效率的降低这 就意味着同样的服务需要更多的雇员和更多的开支。1 7 】 在公用事业方面，由政府提供的产品或服务实际上是由垄断者实 施的，因而会出现上文中所讲的分配性低效率、技术性低效率和寻租 现象。民营化的初衷就是要将竞争和市场力量引入到公用事业，在各 个环节强化成本意识，采取有效措施优化资源配置，确定更趋于市场 的定价规则，使企业放弃对政府补贴的依赖，通过资本市场融资，获 取更广阔的发展机会，进而增进社会福利。 最早提出民营化理论的是米尔顿弗里，上世纪7 0 年代撤切尔 夫人执政时的英国和8 0 年代里根执政时的美国，民营化在实践层面 上得以普遍展开。 1 9 7 9 年5 月，撒切尔夫人在大选中获胜，在世界上率先开始大规 模民营化改革。作为“撤切尔主义舰队的旗舰”，民营化政策的缘起 无疑具有深刻的经济、政治和思想背景。撤切尔政府执政期间，彻底 改变过去历届政府的宏观经济政策，摒弃凯恩斯主义的需求管理政 策，推行以新右派思想为理论基础的私有化政策，加大对英国政府管 制体制的改革力度，实现了政企分开，提高了企业效率。 这场运动在英国大刀阑斧的进行，席卷了英国燃油公司( 1 9 7 9 ) 、 英国飞机制造公司( 1 9 8 1 ) 、英国石油公司( 1 9 8 2 ) 、英国电信公司 ( 1 9 8 4 ) 、有线无线公司( 1 9 8 3 ) 、英国天然气公司( 1 9 8 6 ) 、英国航 空公司( 1 9 8 7 ) 、英国机场管理局( 1 9 8 7 ) ，自来水和电力事业的民营 化则分别于1 9 8 9 年和1 9 9 0 年进行。刨m ( 2 ) 公用事业民营化的发展理念 j 京交通大学硕士学位论文 美国民营化专家e s 萨瓦斯指出：“民营化”不仅仅是一种管 理工具，更是社会治理的基本方式和战略。因为它根植于一些最基本 的哲学理念或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其 他社会组织的适当角色。可以说，民营化的理念就是改善政府和社会 治理的基本战略信息。在政府角色和职能定位上，表现为对政府失灵 的认识、向市场价值的回归、公共服务的市场化和社会化、“掌舵” 而不是“划桨”：在政府管理价值选择上，包括市场优先、顾客至上、 服务意识、绩效导向、民主参与；在政府管理机制方面，包括民营化 与竞争机制的引入、从等级制到协作的分权化政府、多中心自主治理 结构、结果控制而非过程控制、以及以人为本等。口1 概而言之，贯穿民营化对公共企业改革的三个基本发展理念为： 促进竞争：只有在公用事业领域引入竞争机制，使政府转变为“掌 舵者”而不是“划桨者”，为公用企业公平竞争提供良好的客观环境， 才可保证效率的提高，同时迫使公用事业企业对顾客需求做出反应。 顾客满意：传统的公用事业企业是以一种规格的产品或服务来满 足一切要求，显然这是种“机构驱使”，其目的是为了方便管理， 其结果是无法与顾客真实需求对接。为了应付这些巨大变化，民营化 模式提出“顾客满意导向”，即以顾客为中心的导向，旨在满足顾客 真实需求，促进社会服务水平的提高。 绩效目标：民营化强调“绩效”，旨在以明确完善的标准与各种 精确的数理分析工具来判定业绩，按业绩付酬、管理、预算等，以便 羁确评估企业经营效果。这样一来既可以避免私人资本逐利性对公共 服务水平的伤害，同时也可以减少政府行政性管制力量，避免寻租现 象的发生。【3 5 】 2 1 3 现阶段我国公用事业民营化背景 ( 1 ) 我国现行公用事业运营体制弊端 长期以来，我国一壹把公用事业作为公益性的事业来经营。与之 相伴的就是长期以来的低工资政策，公用事业采取的是低价格、高财 政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响，完全偏离 了市场经济主线。上世纪9 0 年代以来我国对公用事业的这一传统体 制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的 公用事业民营化管制基础 定价制度等。但是，从总体上看，公用事业是改革开放2 0 年以来改 革幅度和变化都比较小的一个产业，传统体制的弊端不仅没有消除而 且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。具体表现在： 第一，亏损经营。财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价 格形成机制和宏观经济调控的约束，加上原材料、燃料、劳务成本上 升过快和企业经营管理不善的影响，我国公用事业企业普遍亏损。自 来水、煤气和公交等产品由于本身具有一定福利性和公益性，为了保 证社会的稳定和安全，政府只好负担这部分亏损。 第二，企业没有自主权和创新意识。公用事业企业的生产经营活 动，尤其是一些投资规模较大的活动一般均由政府来控制，企业没有 经营决策的自主权。另外，公用事业企业经常亏损巨大，政府往往无 力承担，所以很多地方政府尽量控制公用事业企业的生产能力，只要 求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。 第三，生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定的地 区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的 社会成本。这样，企业的实际成本就成为“社会成本”，价格也以此 为依据制定，企业增加的成本可轻易转嫁到消费者头上。另外，由于 垄断经营，存在着只此一家、别无分店的现象，导致公用事业企业服 务意识也不能市场化。 第四，公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金 来源渠道，没有形成多元化的公用事业投融资机制，造成公用事业发 展滞后于城市发展，这与目前国家推行的城镇化战略主题非常不协 调。0 7 1 ( 2 ) 政府对公用事业民营化的态度 1 9 9 5 年，国务院发展研究中心举办了“基础设施建设国际高层论 坛”，在会议文件中已经指出“民营化是发展趋势”，这在当时来说是 非常超前的观念。 2 0 0 1 年1 2 月1 日发布的国家计委关于促进和引导民间投资的 若干意见指出，“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股、 特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。要积 极创造条件，尽快建立公共产品合理的价格、税收机制，在政府的宏 观调控下，鼓励和引导民间资本参与供水、污水和垃圾处理、道路、 9 北京交通大学碾士学位论文 桥梁等城市基础设施建设”。 2 0 0 2 年1 月，国家计委发出“十五”期间加快发展服务业若干 政策措施的意见，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与 服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、 保险、中介服务等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公 示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督 办法。 国家计委2 0 0 2 年3 月4 日公布的新的外商投资产业指导中， 原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列入 对外开放领域，国家在公用事业及基础设施行业的开放政策逐步到 位。 2 0 0 2 年1 2 月，建设部出台关于加快市政公用行业市场化进程 的意见，提出加快推进市政公用事业市场化进程，引入竞争机制， 建立政府特许经营制度，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、 合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。市政公用行业主管部门 要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变 为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。另外，允 许企业跨地区、跨行业参与市政公用事业经营。 2 0 0 3 年5 月深圳出台了深圳市公用事业特许经营办法，2 0 0 3 年1 0 月北京市出台了北京市城市基础设施特许经营办法，2 0 0 4 年3 月1 9 日建设部出台了市政公用事业特许经营管理办法，这些 办法的相继出台既表明了政府在公用事业领域引入民营资本的决心， 也为民营化过程中的一些细节问题的处理措施提供了指导意见。 ( 3 ) 公用事业民营化商机无限 除了现行体制的弊端促使需求产生，政府政策的明朗刺激供给增 加以外，我国实施城市化战略的大环境也决定了公用事业民营化必定 商机无限。 我国城市化战略对基础服务的巨大需求来源表现在；现有设施不 能满足现有城市人口的需要；农村人口向城市人口的转化将不断扩充 基础服务的对象；许多基础设施中的政府资本将会减持、退出。这三 方面巨大的基础设施需求，必然依靠数额巨大的基础设施投资作为支 撑，民间资本将大有用武之地。【l 驯 公用事业民营化管制基础 另外，在已经成功实施的项目中，民营资本已经获得了丰厚的回 报。例如，四川邛崃县原自来水厂设备陈旧、工艺落后、管理混乱、 跑冒滴漏现象严重，生产的自来水满足不了县城居民生产生活的需 求，而政府的补贴却不断增加，在实在背不动的情况下不得不民营化。 瑞云集团进入以后，从欧洲全套引进先进的技术设备进行了彻底改 造，实行了全过程计算机控制和清洁化生产，用户插卡既可取水，职 工人数也大大减少；特别是改白天生产为晚间作业，晚上取水制水， 白天供水，仅峰谷电价一项就使成本下降一半左右。在按平均水平( 成 都地区的水价) 定价的情况下，仅2 0 0 0 年上半年就盈利2 3 9 万。f 1 9 公用事业不仅盈利稳定，而且市场广阔。随着改革的深入，国有 经济战略性重组和退出的实施，公用事业民营化是大势所趋，公用事 业民营化必定商机无限。 2 2 公用事业民营化管制理论简述 公用事业民营化的过程离不开政府的管制，但是在探讨公用事业 民营化管制问题时不得不考虑的是管制经济学理论。所以有必要在具 体到公用事业民营化管制之前对管制理论做一个基本的阐述。 2 2 1 管制的概念界定 管制，又称规制，是由英文r e g u l a t i o n 翻译过来的。乔治斯蒂 格勒在其经济管制论中指出：“作为种法规，管制是产业所需 求并主要为其利益所设计和操作的”。【9 】他认为，管制是国家或政府 强制力的运用，其手段主要有四种，如直接货币补贴，价格控制，新 进入企业的控制，对产业辅助品生产的鼓励以及替代品生产的压抑。 植草益对管制的定义是，在自然垄断和存在信息偏在( 指信息不 对称) 的领域，主要为了防止资源配置低效率和确保使用者公平利用， 政府机关利用法律权限，通过许可等手段，对企业的进入和退出、价 格或服务的质量和数量、投资和财务会计等有关行为加以规制。【1 1 我国学者余晖认为管制是指政府的许多行政机构，以治理市场失 灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令以及 裁决为手段，对微观经济主体不完全公正的市场交易行为进行直接的 控制或干预。而较广义的规制，是指依据一定的规则，对构成特定经 北京交通大学硕士学位论文 济行为( 从事生产性和服务性的经济活动) 的经济主体的活动进行规 范和限制的行为。【1 因此，管制的定义可阻归纳为：政府为了解决效率和社会公平等 问题，通过国家赋予的强制性权利，运用一定的法律、法规或政策， 对经济活动进行直接或问接干预的一系列行为的总称。管制的主体是 政府行政机关，客体主要是企业，有时是消费者，采取的手段是有关 法律、法规或政策。 另外在界定管制概念时，还应当注意区别管制与管理。管制和管 理在宏观经济领域有着较多的共同点，均有控制和制约的意思。但在 微观领域则有着明显的区别，管制在管制经济学中已经成为一个专用 名词，特指政府站在社会公众立场上对微观经济活动进行直接干预。 而管理在微观领域则意味着对组织内人员的共同劳动进行组织和协 调，以提高组织运行效率，实现组织目标。也就是说，对微观经济活 动的管理，是一种组织内部行为。这样，在实行政企分开以后，政府 不以所有者身份对组织行为进行的一切干预活动都应该称为管制或 舰制。本文所讲的管制也主要是指政府站在社会公众立场上对公用事 业民营化过程中的相关活动进行直接干预。 2 2 2 管制的成本与收益分析 政府管制是有成本的，同时也为社会带来一定的收益。对政府管 制的成本与收益分析，有利于权衡政府管制的利弊得失，为政府管制 提供理论依据。 ( 1 ) 管制的成本分析 管制的成本产生于管制过程中。而管制过程是指政府决定对特定 产业或特定领域实施管制，直到放松甚至解除这种管制的过程。正像 产品生命周期要经历投入期、成长期、成熟期和衰退期一样，管制过 程也可以看作一个政府管制周期，包括管制立法、管制执法、法规的 调整与修改、放松和解除管制四个阶段。1 。在每一阶段中均会产生相 应的成本： 管制立法活动的成本主要表现在政府管制立法活动需要政府进 行广泛的调查研究工作，征求各利益集团的建议，起草管制法规草案， 再以座谈会、讨论会、听证会的形式征求公众的意见，之后按照意见 1 2 公用事业民营化管制基础 作相应的修改。另外在立法过程中，相关利益集团的寻租行为也增大 了政府管制立法的成本。 管制执法过程中产生的巨大成本主要是因为管制机构与被管制 者的目标之间存在着高度的不一致。表现在管制机构追求社会福利的 最大化，被管制者则追求企业自身福利的最大化。两者之间的矛盾必 然导致相应的行为结果：管制机构为了更好的管制需要被管制者提供 更为详尽真实的信息，而被管制者为了自身的利益往往采取一定的策 略应付管制机构的信息要求，并有可能蓄意提供虚假信息以误导管制 机构，取得较为优惠的管制政策。 管制法规的调整与修改往往关系到相关利益集团的利益重新分 配，些集团要求重新分配利益，另一些利益集团则要维护既得利益， 政府为了协调各方面的利益冲突，必然会发生管制成本。 理论上讲，放松管制或解除政府管制能够减少政府管制机构的运 行成本，但在放松管制之后有可能出现违规的事件，政府在处理这些 违规事件的同时，必然也就发生了管制成本。另外，管制时的既得利 益集团有可能会抵制政府放松管制，这也会发生成本。 从政府管制成本的分析可见，政府管制成本主要分为两类，一是 由政府承担的成本，一是由被管制企业和关联利益者承担的成本。第 一类成本主要表现在政府管制机构的各种运行费用上，相对较容易估 量，第二种成本则主要是因为被管制者或关联利益者向管制机构进行 寻租活动时发生的成本，这一类成本在企业的财务报表中是不会出现 的，相对比较难以估量。 ( 2 ) 管制的收益分析 乔治施蒂格勒在产业组织与政府规制中认为衡量政府管制 收益应该从垄断者收益减少和消费者收益增加两方面入手。前面“公 用事业产业组织特点”一节中已经有所阐述，但是在实际操作过程中， 消费者剩余和垄断者剩余是很难测量的。 基于此，王俊豪搏士在政府管锘经济学导论一书中提出了一 种用于测度政府管制收益的基本思路。就是通过计量实行政府管制后 消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加的收益数量之和 来衡量政府管制收益。p j 其中消费者支出减少的计算方法是：以不存在政府管制条件下的 北京交通大学硕士学位论文 垄断价格p m 和实行政府管制后的价格p r 之差，乘以消费者购买某种 管制产品的数量q r ，即( p m p r ) q r 。 生产者因效率提高而增加收益的数量作为政府管制收益的理论 依据是一种有效的政府管制能够刺激企业努力提高效率，以降低成本 增加收益。王俊豪通过实证分析英国政府管制的案例，证明了实行管 制后，生产者因效率提高而增加收益的数量是可以度量的，它既可以 按整个被管制产业效率提高后成本下降、收益增加的总量来测度政府 管制收益，也可以对被管制企业逐一计量，然后相加以测度政府管制 总收益。当然，这其中要扣除非政府管制因素引起的效率增长所增加 的部分收益。 ( 3 ) 管制净收益对管制政策的影响 对政府管制净收益分析的意义在于，从理论上说明政府对特定领 域的管制行为有没有必要。植草益和施蒂格勒均对这个问题作了探 讨，但均以消费者剩余和生产者剩余为切入点，难以具体操作。 笔者认为，可以依据以往立法过程中的经验来预计政府立法成本 和执法成本的数额，并根据不同行业设置调整系数，来作为政府管制 成本。同时根据消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加的 收益数量来衡量政府管制收益。之后比较管制收益与管制成本，以决 定是否在某领域引入管制政策、是否有放松或解除管制的必要和可 能性。 2 3 我国公用事业民营化的管制重点 我国的公用事业民营化正在如火如荼的展开，民营化过程中的管 制问题也引起了政府和学术界的普遍重视，现阶段的学术讨论主要针 对的问题是该管什么和该怎么管这两个方面。 论文写作之初，我认识到公用事业民营化管制应包含进入( 管 制) 、价格管制、寻租行为管制、投资管制、质量管制、环境污染管 制、安全管制等诸多方面。但一篇论文不能解决所有的闯题，在众多 管制问题中应当重点研究对公用事业民营化具有重大影响的几个方 面，并解决该怎样对这几个方面进行管制的问题。 笔者认为，我国公用事业民营化管制的重点内容应该是进入和退 出管制、价格管制和寻租行为管制，理由如下： 公用事业民营化管制基础 ( 1 ) 针对进入和退出管制 民营化的一个基本概念就是将民营资本引入公用事业领域，因此 政府管制过程中首先面临的问题就是进入和退出管制问题。引入什么 样的企业进入，怎样引入都将直接影响着公用事业今后的发展，影响 着居民的生活水平，因此公用事业民营化管制的首要问题就是进入和 退出把关。 ( 2 ) 针对价格管制 价格管制是整个管制政策中最重要的环。因为公用事业属于基 础性产业，影响面广，其产品价格直接决定着居民的生活水平、社会 的经济发展潜力、运营企业的投资回报及发展、政府的社会治理绩效。 如果价格过高，将会损害居民的福利水平，引起居民的不满并损害政 府绩效；如果价格过低，则会损害运营企业并赶走潜在的投资者，运 营企业因为价格过低、利润太少或没有利润而得不到发展，最终将会 走向破产并直接损害居民的福利。 针对价格管制，国外有很多种不同的意见和看法，鉴于我国社会 主义市场经济的实际情况，这些价格管制方法不见得就适合我国，如 果照搬国外的一套价格管制理论，将有可能因为“洋为中用”过程中 的水土不服问题而损害我国的民营化进程。因此，政府和学术界一直 将价格管制作为重点来研究。 ( 3 ) 针对寻租行为管制 管制过程中存在着行政权力，因此便有了寻租的权力空间。寻租 活动使得寻租双方均获得了收益，这部分收益实际上是居民福利水平 的转移，也就是我们常说的“坑了大家、富了小家”。这恰恰与公用 事业民营化的初衷引入竞争、提高生产率、最终提高居民生活水 平相抵触。另外，寻租行为大都存在着隐蔽性的特点，较难发现，政 府管制难度大。因此加强对寻租行为的管制、防止腐败现象的发生也 应当是政府管制中的一个重点和难点。 实际上，投资管制、质量管制、环境污染管制、安全管制等方面 也很重要，但是相对于上述三方面，它们的管制难度相对较低、国家 相应的管制政策相对全面。因此本文将针对进入和退出管制、价格管 制和寻租行为管制三个方面展开研究，旨在解决“该怎么管”的问题。 北京交通大学硕士学位论文 3 公用事业民营化进入和退出管制 3 1 进入和退出管制基本概念 进入和退出管制是公用事业管制架构的重要组成部分。从宏观上 看，公用事业的进入和退出管制是对企业进入和退出公用事业领域的 大环境加以管制，其目的是要形成吸引民营企业投资公用事业的良好 环境，使得民营企业具有投资公用事业的积极性；微观上看就是对民 营企业能否进入公用事业领域，能否从事公用事业产品和服务的生 产，进行准入认定和许可审查；同时，对现阶段打算退出公用事业领 域的国有企业和将来可能退出公用事业领域的民营企业，提供相应的 退出保障机制，使之能够进得来、也能出的去，真正达到吸引优质民 营资本、促进公用事业生产效率和服务水平提高的民营化目的。 对公用事业民营化实行进入和退出管制的主要原因是： a 民营资本进入公用事业领域需要好的投资环境，而目前国家的 投资环境对民营资本还存在定的投资歧视，民营资本对公用事业领 域还很不熟悉、对其风险和收益认识不足，因此需要政府进行相应的 管制，创造良好的公用事业民营化环境。 b 公用事业具有垄断性特征，政府需要对新进入的企业进行严格 控制、以避免重复建设，造成资源浪费和社会福利的损失，同时也防 止过度竞争而导致产业内在位企业缺乏可维持性。 c 公用事业是一个基础性产业，直接影响居民生活水平、投资环 境和持续的经济发展，对国民经济具有支撑作用。公用事业的民营化 不仅仅是向民间资本融资，同时它也是优化资源配置、提高整个社会 生产的一个重要过程。因此有必要对进入公用事业领域的民营企业进 行管制，以保证资源能够有效配置、生产的产品能够满足社会需求。 d 为保证公用事业的持续稳定供给、必须对公用事业企业的退出 进行管制。 公用事业民营化进入和退出管制 3 2 宏观管制环境分析进入和退出障碍 3 2 1 公用事业进入障碍分析 ( 1 ) 进入思想障碍 理论误区导致的思想障碍 目前，理论界对自然垄断和政府包揽这两个问题之间的关系还存 在着一定的误解，认为公用事业的自然垄断性是政府包揽的充分条 件。这种思想观念使得一些民营化项目胎死腹中。例如，2 0 0 0 年，武 汉海达公司( 民营企业) 投资武汉新洲区5 万吨自来水厂的项目就是 因为理论界的争论过于激烈而不得不下马。【3 7 j 通过2 1 1 的分析，我们看到了公用事业在市场经济条件下的竞 争轨迹，但绝不是说这个行业自然由政府垄断。民间资本通过竞争或 者通过先期进入，都可能形成自然垄断，这在英国、美国的民营化过 程中已经得到很好的证明。必须明确的是，自然垄断是政府管制的充 分条件，不是政府包揽的充分条件。 政府的思想障碍 虽然国家相关部门已经发布文件鼓励民间资本进入公用事业领 域，但是在许多地方政府看来，地方民间投资的兴起肯定会对当地公 用事业领域的国有企事业单位造成较大的冲击。民间资本的效率优势 足以造成国有企事业单位的经营失败，进而形成企业破产、职工下岗 的局面。地方政府一方面作为国有资产的管理者，对国有资产负有保 值增值的责任；另一方面还有解决失业、维护社会稳定的责任，加之 大多数地方政府和公用事业国企之间本身就存在着千丝万缕的联系， 在这种情形下，地方政府在这场竞争中肯定就会倾向于保护公用事业 领域的国有企业，从而阻碍竞争。 相关企业的思想障碍 本文在这里提到的企业是指这场竞争过程中的相关企业法人主 体，它主要包括三方面，一是需要进入公用事业领域的民营企业，二 是原已存在于公用事业领域的国有企业，三是相关的服务机构，这里 主要指的是银行等融资机构。 a 民营企业自身思想障碍 前文提到，公用事业领域大规模引进民间资本，在我国正处于一 北京交通大学硕士学位论文 个尝试的阶段，相关操作方式正在摸索之中。民营资本虽然有进入公 用事业领域寻求利润的一方面，但同时它也对公用事业领域的风险避 之不及。对于民营企业而言，大部分均缺乏公用事业项目的运营经验， 民营资本进入后能否一定产生比国有企业效率更高的业绩，每一位民 营企业家都不敢拍胸脯打保票，毕竟即将进入的是一个完全陌生的领 域。加上国家对民营资本的权益保障还没有形成相关的制度和文件， 而且针对每一个具体的项目，其风险系数也不相同。另外，在一些已 经实施的项目中，政府相关部门法律和市场经济观念的淡薄以及对行 政权力的倚重，也使得民营企业家在进入该领域时不得不多思量思 量。例如：湖北咸宁地k 1 0 7 国道改建，民营的谭氏公司与交通局签 订合同，如约投资3 0 0 0 万元，过路收费由交通局负责。交通局一是 从1 9 9 6 年起4 年内拖欠分成2 6 0 0 0 余万元；二是背着谭氏公司把路 产路权卖掉且不付公司分文；三是提出诉讼，要求法院确认当初定立 的不是投资关系而是借贷关系，而地方法院居然照判。【3 8 】 b 原国有企业思想障碍 公用事业民营化过程会加剧原有低效率国有企业的破产、导致大 量人员被裁减，形成下岗人员安置难的问题。由于原国有企业单位的 干部职工担心改制后，自己的铁饭碗被打破，担心自己的利益受损失， 一般对企业改制心存抵触情绪。很多下岗员工，因为情绪没有合理的 宣泄途径，就开始集体上访。这些行为影响了政府部门的决策，甚至 有可能导致项目流产。 e 相关服务机构思想障碍 目前，在国资进退、银行贷款、项目审批等许多实际性问题上， 有关部门和具体操作人员都还存在着歧视民营资本的观念，即宁可对 有问