（企业管理专业论文）城市经营绩效评价研究.pdf

中文摘要 我国城市是国家的经济重心和龙头，在经济发展中具有十分重要的作用。城 1 1 一化与城市发展问题作为国家社会经济综合发展的重要战略受到了我幽政府的 高度重视。当代中斟i t 处在“城f h 社会来临”n 勺自“期，中国城【自化的高速阶段正 在到来。但是随着我固城市化进程的加快，也产。q i 了诸如建i 殳资金短缺以及人口 膨胀、地价昂贵、能源短缺、住房紧张、交通删挤、环境恶化、犯罪猖獗、贫富 悬殊等一系列“城市病”。 城市经营正是解决城市问题的有效途径，它有助于完善市场经济体制、促进 政府职能转变、强化城市功能、提升城市竞争力，是加快城市快速、健康、有序 发展的现实选择。而城市经营绩效评价的意义就在于它是制定、调整、优化城市 经营战略的重要依据，城市政府可以通过其来全面、准确、快捷而又简便地了解 城市系统在某个阶段的运行状况，把握其脉搏、掌握其动向并在此基础上采取 调整、控制、优化、提高等一系列经营管理措施。 本文针对我国城市的特点，选择东部地区的1 2 个城市，对其经营绩效的评 价进行了理论与实际相结合的研究。首先依据城市经营绩效评价的理论基础以及 指标设计原则，构建了城市经营绩效评价指标体系，然后利朋多元统计中的因子 分析方法对样本城市的各个指标数据进行了计算和分析，提取出了7 个主因子， 并计算出了各个样本城市在各个主因子上的得分，以及城市经营绩效的综合得 分从而能够了解样本城市在各个分指标方面的经营状况以及综合经营绩效的排 名，确立了各城市的相对位置。 关键词：城市经营绩效评价因子分析聚类分析 a b s t r a c t t h ec i t i e s ，a st h eb a c k b o n eo fo u rc o u n t r y 、h a v ep l a y e da ni m p o r t a n tr o l e i n b o o s t i n ge c o n o m y u r b a n i z a t i o na n du r b a nd e v e l o p m e n t o r et h ei m p o r t a n ts t r a t e g i e s o fs o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da r es t r e s s e dh i g h l yb yt h eg o v e r n m e n t n o w a d a y s ，c h i n ai s i nt h ep r o p h a s eo f “u r b a ns o c i e t y ”a n di t sr a p i dd e v e l o p m e n t s t a g e i s c o m i n gh o w e v e r ，w i t ht h ea c c e l e r a t i n go fu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h eu r b a n p r o b l e m sa r i s e ，s u c h a sc o n s t r u c t i o n c a p i t a ls h o r t a g e ，p o p u l a t i o ni n f l a t i o n ，l a n d c o s t l i n e s s ，e n e r g yc r i s i s ，h o u s i n gt e n s i o n ，t r a f f i cj a m ，e n v i r o n m e n td e t e r i o r a t i o n ， c r i m er a m p a n c y , w e a l t ho d d s ，e t c u r b a nm a n a g e m e n ti st h ee f f e c t i v ep a s st os o l v et h e s eu r b a np r o b l e m s i ti s h e l p f u l t op e r f e c tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t op r o m o t et h et r a n s f e ro fg o v e r n m e n t f u n c t i o n ，t os t r e n g t h e nu r b a nf u n c t i o n a n dt oe n h a n c eu r b a nc o m p e t i t i o na b i l i t y u r b a nm a n a g e m e n ti st h er e a l i s t i cc h o i c et ob o o s tc i t i e sg r o w i n gr a p i d l y , h e a l t h i l y a n do r d e r l y w h i l eu r b a nm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni st h ef o u n d a t i o nu s e d t od r a w , a d j u s ta n do p t i m i z em a n a g e m e n ts t r a t e g i e s t h r o u g hi t ，u r b a ng o v e r n m e n t c a nf i n do u tt h eo p e r a i n gc o n d i t i o no fu r b a ns y s t e mo v e r a l l ，a c c u r a t e l y ，f a s ta n d s i m p l y , g r a s pi t sp u l s ea n dt r e n d a n dt h e nt a k eas e r i e so fm a n a g e m e n ts t e p ss u c ha s a d j u s t m e n t ，c o n t r o l ，o p t i m i z a t i o na n di m p r o v e m e n t a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r so fc h i n e s ec i t i e s ，t h i st h e s i ss e l e c t e d 12b i gc i t i e si n t h ee a s to fc h i n at or e s e a r c ht h e i rm a n a g e m e n tp e r f o r m a n c en o to n l yo nt h e o r yb u t a l s oo np r a c t i c e f i r s t ，w ec r e a t e dt h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mb a s e d o nu r b a n m a n a g e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xd e s i g nt h e o r y s e c o n d ，w ea p p l i e do n e o f t h es t a t i s t i c sm e t h o d s - f a c t o ra n a l y s i st oc a l c u l a t ea n da n a l y z ea l lt h ed a t ao f 12c i t i e s w ee x t r a c t e d7i m p o r t a n tf a c t o r sa n dc a l c u l a t e dt h e i rf a c t o rs c o r e sa n dt h eg e n e r a l s c o r e so f12c i t i e s a tl a s t ，w ed i v i d e dt h e s ec i t i e si n t of o u rc l a s s e sb yc l u s t e ra n a l y s i s m e t h o d k e y w o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n f a c t o ra n a l y s i sc l u s t e ra n a l y s i s 独创性声明 本人声明所呈交的学位沦文是本人在导师指导f 进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：毫寸钕 签字同期：俨， 年f j 月一f 一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权盘连盘茎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：讪凳 。 签字日期：w 。；年jz 月细同 导师 签字日期：冲f 年f 月b 同 星二兰堡笙 一 第一章绪论 城市在我国经济发展中具有十分重要的作用。中国城市作为国家次级的经 济存在具有特殊的重要性。中国是个幅员辽阔的经济大国，城市是中央政府与 广大基层交互作用的枢纽，城市政府是中央治理地方的代表。中国国有经济处 于国际经济的主导地位，政府一方面是国有资产的代表，对国有资产运营拥有 重要的决策、管理和监督权力，另一方面对整个国民经济运行实施经济、行政 的管理和干预。特别是近年来中央实施“以市带县，通过中心城市带动区域经 济发展”的改革政策以来，城市的地位更加重要了。另外，中国经济的工业化、 市场化和国际化正推动着中国城市经济的快速发展。中国f 跨入城市化加速发 展的新阶段，中国各城市作为国家的经济重心和龙头，其作用更为重要。 长期以来，城市化与城市发展问题作为国家社会经济综合发展的重要战略受 到了大多数国家与政府的高度重视，中国也一样。关于城市化对经济增长的贡 献，世界银行专家尤素福认为：8 0 年代以来，在中国增长中1 0 是从城市化进 程来的。展望未来，中国至少可以取得同样的城市化对经济增长的贡献率。目 前中国经济的发展已经从总量大幅度扩张阶段逐渐转向提高质量、追求效益、 优化结构的发展阶段，城市化进程的发展，不仅直接有助于提高国民经济的集 约程度，而且可以为产业结构的调整升级创造广阔的发展空间。因此城市化将 成为保持国民经济持续快速增长的主要动力之一。如何快速、健康地促进城市 发展已经成为国家和城市政府日益关注的问题。 1 1 城市经营与城市发展 t 1 1 城市发展的现状 1 1 1 1 城市竞争日趋激烈 9 0 年代以来，科学技术日新月异，经济一体化突飞猛进人类不仅开始了 一个信息和知识的新时代、经济科技全球化的新时代，也开始了一个竞争全球 化的新时代。全球化的竞争意味着的不仅是竞争范围的国际化、竞争领域的全 面化、竞争程度的激烈化，还意味着竞争主体的多层化、竞争方式的复杂化。 在全球化的竞争新时代，不但国家和企业，而且地区和城市也f 以多种复杂的 方式进行着全球的资源、市场、生存空问和发展机会的争夺和较量“。 第一章绪论 科技信息化和经济全球化f 在深刻地改变着全球经济、科技和社会活动的 时空概念和决策安排。中国加入w t o4 二仅意味着中国城市有机会跨入参与全球 竞争、分享全球市场和福利之门，还意味着中国城市将面临来自世界的全方位 竞争挑战，意味着中国各城市和地区间业已存在的关于资源、市场的纷争鹰战 将变得更加残酷。要争夺最大化的利益，争取最快速的发展，中国各城市政府 需要了解全球化时代决定和影响城市竞争和发展的关键，需要清楚自身的地位 和处境、优势和不足，从而调整现有的竞争和发展战略。 1 1 1 2 我国城市化进程的高速阶段正在到来 世界城市史上，有一个共同规律一这就是被描述为“纳瑟姆曲线”的城市 化规律：所有发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波线上升阶段的过程。 这个过程包括三个时期：发展势头较为缓慢的准备阶段( 城镇化水平在3 0 以 下) ；发展实体极为迅猛的高速阶段( 城镇化水平在3 0 7 0 之间) ；发展势 头再次趋于平缓的成熟阶段( 城镇化水平超过7 0 之后) 。 当代中国正处在“城市社会来临”的前期。目前，世界平均城市化水平已 经达到5 4 ，中国的城市化平均水平已经超过3 3 ，东部沿海一些地区已经接 近4 6 ，如果按照西方1 5 0 多年的城市化发展规律，即城市化平均水平每2 0 一 2 5 年翻一番的标准预计，在未来2 0 年时间罩，中国的城市化水平将接近6 5 一7 0 。 1 1 1 3 快速的城市化发展导致“城市病” 随着我国城市化进程的加快，我国的城市建设和发展也进入了一个新阶段， 进而人们对提升城市品位，完善城市功能，提高城市整体实力的要求越来越高， 城市建设所需资金也越来越大，因此，单纯依靠财政搞建设的路子越来越举步 维艰。而过去长期以来，政府只投八，不收益：只建设，不经营，造成了城市 资源很大的浪费，难以形成城市建设和发展的良性循环。 同时，随着我国工业化、城市化进程的加快，形成了土地的巨大需求，加 上管理不严，土地乱占滥用现象严重，致使耕地锐减。同时由于缺乏有效的规 划和经营，我国城镇现有建设用地中，有4 0 属低效利用，还有1 7 4 万亩闲置 t 地5 。 另一个重要趋势是由于工业化本身的一些“不持续”行为导致城市人口急剧 膨胀、地价昂贵、能源短缺、住房紧张、变通拥挤、环境恶化、犯罪猖獗、贫 富悬殊等一系列“城市病”。 第一章绪论 1 1 2 城市经营对城市发展的积极影晌 城市经营是市场经济发展、政府职能转变的必然要求，也是增强城市竞争 力、完善城市功能的要求。随着我国市场经济体制的逐步建立，城市规划、建设 和管理走向现代化，利用市场机制充分挖掘城市这一巨大资源优势，对于完善市 场体制、转变政府职能、加速城市化进程，都具有积极的推动作用。 1 1 21 城市经营是提升城市竞争力的一种新思路 所谓城市最主要的是它所能提供的城市功能。城市功能包括两个层面：一是 城市提供“城”的物理功能和社会功能；一是城市提供“市”的经济功能。它 们构成了现代城市所不可或缺的组成部分。城市基础设施、公用设施和商用民 用建筑等构成了城市的物理基础。城市作为政治、经济、文化等活动中心构成 了城市的活的灵魂。从经济学角度来看，后者也许更为重要。城市之所以为城市 关键在于其经济功能，要成为城市周边地区或更大范围意义上的经济活动中心 和交易中心。城市经营就是要在提供城市物理功能的基础上，创造更多的交易活 动，使之成为真正的经济中心，提高城市的发展潜力、应变能力和竞争能力。集 聚在城市的产业资本是城市经济的基础，但是，随着金融经济、信息经济和知识 经济时代的发展，金融、信息、会计、法律、技术开发、产品营销、配送等产业 链条环节逐渐从企业流程中分离出来，成为社会上独立的为企业服务的机构。企 业服务机构和社会服务机构在城市不断地集聚。它们在为工商企业和社会服务 的同时，也通过服务加强了对它们的控制能力。城市也通过这些集聚的服务机构 增强了城市对其周边地区或更大范围意义上的经济活动的控制，更多地体现了 城市作为社会经济活动中心的辐射力和吸引力，城市经济中心的作用也就得到 进一步增强。城市经营的主要任务就是为这些服务业提供良好的经济环境和社 会环境，进而通过它们来发挥城市经济中心的作用。城市经营不仅要提供良好的 城建基础设施、公用设施、卫生、环保、安全等物质环境，更要有运转良好的制 度环境、法律环境和政策环境，通过改善投资环境和居住环境来吸引外部的人、 财、物、信息、技术的流入。城市功能在根本上体现为城市对要素的集聚和扩 散作用，体现为城市对生产和生活的服务功能。城市功能直接决定了城市的综 合竞争力。强大的城市综合服务功能，良好的城市软硬环境，本身就构成了城 市最为重要的财富和资源。 城市经营是提升城市竞争力的途径和过程，城市经营的根本目的就是提升 城市竞争力。增强城市综合竞争力是一个涉及城市基础设施、城市功能、城市 发展环境、城市形象诸多方面的系统工程。所谓城市竞争力主要是指一个城市 在竞争和发展过程中与其他城市相比较所具有的吸引、争夺、j ) = | j 有、控制、转 第一章绪论 化资源和争夺、占领、控制市场以及创造价值、为其居民提供福利的能力。从 最终产出角度看，是指城市参与国内外城市的贸易、投资、服务等竞争的能力， 是城市提高增加值的能力，是提高居民生活水平的能力。城市竞争力的提高是一 个复杂的资源要素转化、增值过程，这个过程就可以理解为“城市经营”。 1 1 22 城市经营有助于促进城市政府职能的转变 在计划经济时代，城市资产都是为人们无偿提供生活、生产条件的服务共 享型公共产品。城市政府既要充当城市资产的投资者，又要充当城市资产的经 营者、管理者，成了无所不包，无所不管，无所不能的“，l 丁能”政府。城市资 产的运作无法进入市场，投入产出效率低下，甚至没有产出，造成城市政府有 多少钱就办多少事的局面，严重影响了城市建设的发展。 而城市经营理念的引入，有助于推动城市政府职能的转变，加速市场经济 体系的建立和运行机制的完善。政府在城市经营中的主要任务就是耍转变“重 建设、轻经营”的传统观念，将城市经营意识贯穿到城市规划、建设、管理的 全过程：高起点进行城市规划，提高经营城市的品位和城市附加值：改革城市 建设的投融资体制，形成多元化投资机制；引入市场机制，促进城市土地、基 础设施和公用服务设施的开发和管理，实现资产增值；重视城市无形资产的经 营，走品牌化、个性化之路；树立“以人为本”的城市管理理念、加强生态建 设和环境综合治理，使城市管理与城市经营有机结合相互促进。共同提高； 改革项目投资审批办法，简化环节，下放权限，提高办事效率增强服务意识。 切实实现政企分开、政社分开，使城市政府的职能真正转到经济调节和社会管 理和公共服务上来，转到主要对城市规划和城市发展进行宏观调控和引导上来， 转到弥补市场缺陷，进行适当干预上来。真正做一名“掌舵人”而非“划桨人”。 1 ，1 2 3 城市经营是筹集城市建设姿金的有效方式 随着我国城市化进程不断加快，人口和产业向城市的迅速集中，滞后的城 市基础设施建设成为了制约城市发展的瓶颈。我国城市建设资金的主要来源， 长期以来是依靠政府拨款，投资渠道单一，再加上不重视经营管理，投入产出 效率低下导致建设资余严重短缺。而城市经营正是缓解或妥善解决上述问题 的有效途径，通过开拓多元化投融资渠道、优化组合资本、优化配置土地资源、 核算建设项目的经济效益，实行资金的良性循环，最终实现城市资产的增值和 升值，缓解城市建设资金的“瓶颈”制约。一些城市的实践也表明城市经营的 做法是可取的。如大连市通过经营城市来融资，1 9 9 3 年至1 9 9 9 年多挣多化了 2 6 8 个亿，新增的资金主要是依靠经营城市得来的。 第一苹绪论 1 1 ，2 4 城市经营是实现城市可持续发展的重要保证 城市经营追求的不是经济增长的单目标模式，而是经济、社会与资源、坏 境的协调发展。其目的就是要依靠科技进步挖掘资源潜力，充分运用市场机制 和经济手段有效配置资源，坚持走提高资源利用效率和资源节约型发展的道路， 达到城市经济效益、社会效益和环境效益的协调统一，实现城市的可持续发展。 城市经营有利于拉动经济增长。当前和今后一段时间，有效需求不足是我 国宏观经济运行中的突出矛盾。城市经营，能够扩大消费需求带动投资需求， 增加社会有效需求发挥城市对经济增长的主力军作用，是拉动内需，促进国 民经济持续增长的持久动力。 城市经营有助于推动生产力的进步。城市作为先进生产力的空间载体，有 着无可比拟的经济凝聚力、吸引力和规模效益。通过城市经营可以实现生产 力的集中布局可以充分发挥其区位优势，减少公共投资和基础设施建设投资， 降低运输成本，形成良好的专业化分工和社会化胁作，提高劳动生产率，推动 生产力进步，获得良好的经济效益。 城市经营有助于城市土地的可持续利用。城市土地既是一种不可再生的资 源，更是一种重要的资产。土地资源的合理利用是社会经济发展的立足之本。 无论人们对可持续发展如何理解，土地资源的可持续利用总是最基本的内容之 ，城市上地的资源与资产的双重属性，要求它在可持续发展过程中成为经济 社会发展的基础；在资产属性上能实现它最大的价值，这种价值的实现，只有 通过经营才能加以实现并能向资源最优化配置的方向发展。靠行政手段划拨， 靠领导指令是无法实现的，只有靠市场运作才能实现其价值的最大化。 1125 城市经营有助千带动区域经济的协同发展 城市在一定的地域范围内居于“心脏”的地位，起着核心作用，是特定区 域内的经济中心，即生产、分配、交换和消费等社会经济活动的集中地和枢纽。 城市和区域有着密切的难以分割的关系。城市是区域的中心，区域是城市发展 的基础，城市的发展离不开区域经济的支持。城市与区域的相互关系是客观存 在的，不是人为划分的，这种客观联系既处于动念发展之中，又具有相对的稳 定性。城市与周围区域联系的范围大小，取决于城市经济的辐射能力，这种辐 射能力是与城市的生产力发展水平和功能相对应的。而强大的生产力发展水平 和完善的城市功能必须依靠城市经营来实现。通过有效的城市经营来合理配置 资源、规划城市空间布局、完善城市功能，提高城市经济实力和综合竞争能力， 充分发挥和强化城市的中心极核作用，扩大对周边区域的辐射力和影q n 力带 动周边地区的共同发展。当然，城市的经营和建设也必须立足于区域资源条件 第一章绪论 和环境条件，服从于整个地区发展的需要。要做好区域规划，建立有效的协调 机制；要统筹安排基础设施，避免重复建设，实现基础设施区域其享和有效利 用；严格限制不符合区域整体和长远利益的丌发活动。 1 2 城市经营绩效评价研究的重要意义 1 2 ，1 城市经营理念的产生 城市经营观点是2 0 世纪之初的城市改革家和实践者首先提出来的。当时， 在工业化浪潮冲击下，西方发达国家的经济结构旋生了根本性的变化。由于在 工业化进程中城市问题和城乡差别问题日益严重。在这种情况下，产生出第一 代经营性的“田园城市”。到2 0 世纪6 0 年代以来西方国家的一些城市管理者 提出：城市的建设和发展要尊重价值规律，要从基本经济规律出发，运用市场 机制配置城市资源。即要把城市资源作为资本，按照市场规则运作，实现多元 化融资、产业化经营，在城市的建设和管理上，推行“企业家化治理城市模式” 等。经过不断的实践与探索，西方一些国家城市管理者又进一步提出了“城市 经营”的概念。 城市经营( u r b a nm a n a g e m e n t ) 理念的出现，最早可以追溯到1 9 7 8 年，当 时它被两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来( m c g i l 【，1 9 9 8 ) 。作为经纪 人业务的一种特殊形式，它实际上是通过对权力的操纵而达到分配资源的目的。 从这个意义上讲，城市经营是联接官僚机构与社会之间的一座桥梁，官僚机构 拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。城市经营 的理念一经提出，立即引起国际上众多理论和实践工作者的关注甚至论战，出 现了以下主要观点。 威廉姆c w i l l i a m ，1 9 7 8 ) 试图把城市经营定义为一个研究主题或是一种研 究框架。他认为，城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经 济结构及其城市内部的权力关系。陔问题归根到底是一个如何对城市经营过程 进行整合的问题。 伦纳德( l e o n a r d ，1 9 8 2 ) 同意整合的观点，并认为这一解释带有政治色彩， 因此，他主张，城市经营论题的提：b 是源于对权力的关注，这罩的权力是指政 府官员所捌有的分配资源和设备的权力。他进一步指出，基础设施及公共服务 的供给与城市经营参与者的范围是- 一对孪生的权力问题，这两个问题是争论的 第一章绪论 焦点所在。 邱吉尔( c h u r c h i l 】，1 9 8 5 ) 也认为“城市经营含义f 变得r 益丰富，城市经 营不再仅仅指系统控制，而是一系列行为关系；通过城市经营，城市居民的种 种行为之间以及与城市的各种管理行为之间都会互相影响。”显然，在城市发 展问题上，单一空间的干预方式已经被一个更为精细和复杂的思想所替代。 莎玛和罗科迪都认识到城市经营对城市运作结果的战略性职责。莎玛 ( s h a r m a ，1 9 8 9 ) 把城市经营界定为一系列指导城市范围内社会、物质和经济发展 的行为，是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式，以促进经济的发 展和福利的提高。罗科迪( r a k o d i ，1 9 9 1 ) 认为“城市经营的目标是保证系统的各 个组成部分是被管理着的从而使一个城市的同常运行成为可能，以支持和鼓 励所有经济活动的开展，并满足居民居住及使用吾项设施和服务的需要。” 理查森( r i c h a r d s o n ，1 9 9 3 ) 则提供了三种测试城市经营是否成功的方法：首 先是对都市管理者实施空问战略能力的测试管理效率的合理测试；其次是 对提供城市基础设施和服务能力的测试，以判断能否满足快速增长的城市人口 的需要管理有效性的合理测试；最后一项测试比较简单但是非常关键，即 对具体操作和维护的测试。 在城市经营理念提出后的这些年来，其内涵不断得到充实和补充，但是一 直缺乏一个比较整体的概念。直到1 9 9 8 年，麦基尔提出了城市经营的比较明确 的概念。他认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单的但又是基础的目标 之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务； 其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上 确保基础设施和公共服务的供给和维护。 夏博切莫( s h a b b i rc h e e m a ，1 9 9 3 ) 认为，城市扩张是不可避免的，城市问题 的最终解决途径在很大程度上依赖于对城市的有效经营。城市经营应该是一个 整体的概念，它的目标是强化政府和非政府组织的决策能力以及如何在执行决 策时取得最佳效果的能力。 从国外u r b a nm a n a g e m e n t 理念的形成与发展历史看，其内涵更侧重于一种 战略性管理，或者洗政府对城市发展的战略性干预，其目的是促进经济的整体 发展和福利的全面提高。 第一章绪论 在我国，城市经营作为一种理论或一种管理思想提出来还是近几年的事情， 应该说它是改革开放和市场经济的产物。建国以后，我国实行的是社会主义计 划经济体制，城市各项建设和发展，主要靠国家投入，财政支出，行政事业管 理。城市基础设施建设和各行各业的发展都需要国家计划立项和争取投资，然 后再按照计划部门审查批准的项目投资和城市规划进行建设，建设用地主要靠 划拨获得，无偿使用。由于资金来源单一，加上只注重投入，不重视经营和管 理，致使城市建设资金严重短缺，制约了城市基础设施建设和城市发展。 改革开放和市场经济体制的逐步确立，为我国城市发展和建设拓宽了思路， 城市建设投资出现多元化局面。土地的有偿使用、限期使用为政府增加了大量 收入。城市经营的概念也随着城市这几年的实践应运而生。城市经营的理念自 2 0 世纪9 0 年代中后期在中国大陆提出后，立即得到了各级政府部门和有关专家 的高度重视，成为2 l 世纪城市政府和理论工作者的新课题。据调查，全国已有2 0 0 多个城市正在开展城市经营的试点和探索，并已取得了一定的成绩，专家们也进 行了一系列探索性的研究。 1 2 2 城市经营绩效评价研究的意义 但是，由于城市经营在我国还是新生事物，有关“城市经营”的论文主要 发表在近几年的报纸和期刊杂志上。无论是理论还是实践都还不成熟，在城市经 营的内涵、目标、绩效评价方法等方面还存在许多模糊认识。许多城市都认识 到了城市经营对于发展城市的重要作用，积极在实践中进行不断的探索和尝试。 但是由于缺乏城市经营绩效评价指标，城市政府难以得知城市经营实施的实际 效果，无法了解各个环节的经营状况，缺乏制定、调整、优化城市经营战略的 依据。因此，城市经营绩效评价研究具有十分重要的现实意义，具体体现在以 下几个方面： 1 2 2 1 城市经营绩效评价是制定、调整、优化城市经营战略的依据 通过建立指标体系来评价城市经营的状况和效果，其意义在于既要反映出 城市整体发展水平，同时又要反映出城市经济、社会、生态各个子系统的经营 状况和发展水平。这样，既有利于把握城市的整体，而且通过指标的分离又能 有利于把握各个子系统。进而有利于城市经营者了解城市整体以及各个子系统 的发展动向，为制定、调整、实施城市经营战略提供可靠的依据。 1222 城市经营绩效评价是检测城市系统运行状况的监测器 城市经营行为实质上就是人介入、并在一定程度上干预或驾御城市系统运 行过程的一种力式其目的是使城市系统运行效益化、效率化和秩序化。这种 第一章绪论 介入与干预有时是得当的且富有成效的，而有时则未必得当，甚至事与愿违。 要判断一个城市经营的成效和后果优劣如何，就必须要有一套完整、科学的指 标评价体系作为分析和决策的依据。通过其来全面、准确、快捷而又简便地了 解城市系统在某个阶段的运行状况，把握其脉搏、掌握其动向，并在此基石：| i 上 采取调整、控制、优化、提高等一系列经营管理措施。 1 22 3 城市经营绩效评价是测评不同城市经营水平的量度 为了系统、综合、直观地评价某个城市的经营成效，可以选取其他城市作 为参照和量度，对所有城市经营绩效的差异进行比较，比较的结果既是制定城 市发展战略的重要前提，同时又确定了该城市的相对地位和相对差异，对进一 步的发展有一定的启发作用。 1 3 本文研究的内容 本文研究内容主要分为以下五个部分： ( 1 ) 阐述了城市经营与城市发展的关系，分析了目前城市发展面临的现状， 提出城市经营是促进城市快速发展的有效途径，城市经营绩效评价研究对于 指导城市经营实践具有重要现实意义。 ( 2 )根据城市经营绩效评价的定义，分析研究了城市经营绩效评价的理论基 础。 ( 3 )根据城市经营绩效评价的理论基础以及指标设计原则，构建城市经营绩 效评价指标体系框架。 ( 4 )明确本文实证研究所采用的数学统计方法一因子分析和聚类分析。 ( 5 ) 选择东部地区1 2 个样本城市进行城市经营绩效评价实证研究。 第一二章城l 扣经营绩效评价理论基础 第二章城市经营绩效评价的理论基础 2 1 城市经营绩效评价的概念 2 1 1 城市经营的定义 经营这个词古已有之。“经”，在周礼天官中有“以经邦国”之语， 为治理的意思。“营”，在诗经小雅中，是建设、营造、谋求的意思。“经 营”连在一起使用，最早见于史纪项羽本纪赞。说霸王“欲以力征经营天 下”，是谋求的意思。 “经营”一词在现代汉语词典中有两个含义：一是筹划并管理，二是 泛指计划和组织。因此，“经营”可以理解成为实现预期目标，确定实现目标的 方式，并有意识、有计划地实现目标而进行活动的行为。 根据经营的本意，结合城市运作和管理的特点，我们提出城市经营的如下 定义： 城市经营是指以系统化的思维方式，运用市场经济的手段，对城市进行整 体策划和管理。以城市规划为先决条件，充分挖掘城市可经营资源，对其进行 资本化的市场运作，实现城市资产的保值和增值，有效获取城市建设资金，同 时兼顾生态、环境、文化、社会福利等诸多方面，促进城市可持续发展，达到 城市经济效益、社会效益和生态效益协同发展的目的，提高城市综合竞争力。 2 1 2 城市经营绩效评价的定义 所谓绩效评价，就是指对人与事的评价。它包含两层含义，一是对人及其 工作状况进行评价，二是对人的工作结果，即人在组织中的相对价值或贡献程 度进行评价。 将绩效评价套用在城市经营上，就是要对城市经营的主体及其工作状况进 行评价：对经营主体的经营绩效进行评价( 即其在对城市进行整体经营的过程 中，达到了什么样的结果，有没有实现城市经营的预期目标) 。 第二章城市经营绩效评价理论基础 2 2 城市经营绩效评价的理论基础 根据城市经营绩效评价的定义，我们知道要设计城市经营绩效评价指标， 首先必须明确城市经营的主体和客体，以及城市各种要素的经营状况及所要达 到的目标。 2 21 城市经营的主体 2 2 1 1 城市经营的主要主体一政府 在人类社会的各种组织中，塑造城市功能的主体力量是政府，尤其是城市 政府。政府作为社会利益的集中代表，城市功能发挥得如何，在很大程度上取 决于城市政府履行职能的情况。政府是城市基础设施的主要投资者，是城市发 展的领导者，担负着城市规划、建设、经营、管理的重任，城市经营是在政府 的引导和控制下逐步进行的，政府需要对城市的功能定位、规划柿局、形象设 计、城市整体推销等进行宏观上的把握。 城市政府在经营城市的活动中通过运用经济规律和制定政策来引导投资者 的经济活动，从而有计划地规划、建设和管理城市。城市政府有时也对某些公 益性的城市基础设施直接投资，但更多的时候，投资主体是经济组织，一般是 指盈利性的公司、集团和企业等。城市政府作为城市经营主体对于城市发展环 境、城市价值的提高和城市的可持续发展具有重要意义。 2 21 2 城市经营的参与主体一中间组织和公众 政府是城市经营的主体，无论在理沦上、还是法律上都是无可非议，不可 替代的。但是要使城市建设由简单的生产过程变成资本运营的过程，就离不开 各类中介组织和公众的参与。大力发展社会中间组织，诸如律师事务所、会计 事务所、审计事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务组织等，有助于 完善城市管理和经营，是不可缺少的城市经营主体之一。发达合理的社会中间 组织可以完成许多政府管不了也管不好的事情，使政府的工作效率大大提高， 还可避免产生腐败现象。社会中间组织不应该是依附于政府的附属机构，更不 是政府安排富余人员的出路，而应该是在政府指导下的自主经营、行业自律、 充分竞争的有效机构。 个人也是城市经济活动的主体之一，他们直接或间接地将手中的资金投入 到城市建设和管理中，并从中获得经济利益。城市经营的一个作用就是要通过 制定相戍的优惠政策和激励措施吸引民间资金参与到城市建设中来。另外，市 第二章城市经营绩效评价理论基础 民公众也是城市经营的重要力量。无论是规划、建设还是管理，都应该有公众 的参与，城市居民可以成为城市规划的参与者、城市管理的支持者和城市形象 的体现者。 鉴于针对企业和中介团体等微观组织的经营绩效评价方面已经有了比较多 的研究，且有比较完善的指标评价体系，加上城市政府作为主要主体在城市经 营中的重要作用，故本文主要侧重于对城市政府的工作业绩评价。城市政府的 经营和管理影响着城市价值体系的创造。政府管理包括政府对企业、对社会和 对自身的经营和管理。政府办事高效、廉洁自律、公正执法，城市社会生活和 企业生产顺利进行，将有助于企业降低交易成本。城市政府对整个城市的宏观 事务组织得力、协调有效，则有利于提高本市企业的外部收益，降低外部成本， 提高其产业竞争力，扩张其价值体系。 22 2 城市经营的客体 要科学合理地设计城市经营绩效评价指标体系，还必须明确城市经营的客 体有哪些。也就是说，只有明确了城市经营的对象是什么，才能判断城市经营 得怎么样。城市经营的客体非常宽泛和复杂，主要包括有形资产和无形资产两 大块。城市资源的经营状况决定着产业比较优势和竞争优势的大小，而城市经 营水平则影响城市资源的利用效率，从而影响城市要素的收益回报，进而影响 城市内外资源的动态变化。城市相对周边地区经营和管理更有效率和效益，将 使单位资源获得更高的报酬，这必然增强城市对国内外市场、资金、人才、技 术、信息及旅游者的吸引能力。同时，由于经营和管理形成的成本优势，将会 推动产业进一步聚集。 由于城市土地、基础设施、生态环境和城市形象这几个要素是城市经营的 重点，是涉及城市发展全局的经营内容，对城市经营具有战略意义，因此本文 着重于这几个子系统经营目标的分析研究。 2 2 2 1 城市基础设施经营 城市基础设旌是城市的骨架和城市流通的通道，是保证城市社会再生产和 居民生活能够正常运行的最基本的物质条件，也是城市生产力赖以生存和发展 的基础和必备条件。城市基础设施和城市具有紧密的内在联系，没有城市基础 设施，就谈不上城市，没有现代化的城市基础设施，也就没有现代化的城市， 城市经济的发展能够促进城市基础设施的不断完善，城市基础设施的逐步现代 化反过来又为发展城市生产力和增强城市经济实力提供有力的保障。世界银行 的研究资料表明，经济增长与基础设施建设之问有很强的相关性。人均g d p 每 第二章城市经营绩效评价理论基础 增长一个百分点，则基础设施总量需增长一个百分点。掘此测算，1 9 9 5 - - 2 0 0 4 年，中国需要对基础设施建设投入总值达7 4 4 0 亿美元的资金( 尚不含三峡工程 和农业建设等投资) 。对于一个城市来说，发展首先必须是城市基础设施的发展。 但是目前我国大多数城市面临建设资金短缺、基础设施落后的现状，严重影响 了城市的现代化进程。因此，迫切要求加快推进基础设施建设市场化进程，创 新城市基础设施建设投融资体制，提高城市基础设施的经营效率和效益，保障 城市建设资金。 ( 1 ) 城市基础设施的定义 1 9 8 5 年7 月，城乡建设环保部在北京召开的“城市基础设施学术讨论会” 上给“城市基础设施”定义为：“城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提 供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础”。 在日常生活中，城市基础设施还有一些其他的名称，如城市公用事业、市 政工程设施和城市公共设施等。它们和城市基础设施的概念在内涵与外延上都 有交叉之处，但严格说来，是有区别的。城市公用事业主要指自来水、电力、 煤气和公共交通等部门；市政工程设施主要指道路、桥梁、隧道和下水道等。 可以说，城市基础设施既包括城市公用事业，又包括市政工程设施。城市公共 设施的内涵与外延则比城市基础设施广泛，不仅指城市基础设施，而且包括城 市事业设施，如公共教育、文化、卫生和体育等部门。在这方面，城市基础设 施又被称为生产性基础设施或技术性基础设施，而事业型基础设施则被称为非 生产性基础设施或社会性基础设施。 简单用公式表示如下： 城市公共设施= 城市基础设施( 生产性) + 城市事业设施( 非生产性) 城市基础设施= 城市公用事业+ 市政工程设施 ( 2 ) 城市基础设施的内容 一般认为，城市基础设旋的内容主要包括六大系统，即 能源系统：包括电的生产及输变电设施；人工煤气的生产及煤气、天然 气、石油液化气的供应设施：集中供热的热源生产及供应设施。 水资源及给排水系统：包括城市水资源的丌发、利用和管理设施。 交通系统：包括城市内部交通设施和城市对外交通设施。城市内部交通 设施有道路设施，电汽车、轨道交通、出租车、公共货运汽车、货物流通区、 交通管理等设施。城市对外交通有航空、铁路、公路、管道运输等设施。 邮电系统：包括邮政设施、电信设施，即市话、长话、国际电话、电报 等设施。 第二章城市经营绩效评价理论基础 环境系统：包括环境卫生、园林、绿化、环境保护等设施。 防灾系统：包括防火、防洪、防地面沉降、防风、防雪、防地震以及人 防备战等。 但实际上还应该包括第七大系统，即物流系统，主要指提供物流集散功能 的结点和卡区纽，如物流中心，物流基地等。这七大系统形成相对完整的物质系 统，发挥各自独立的功能，建立专职部门，相互联系、彼此协调。 从城市基础设施所包括的内容看出，基础设施是介于公益事业设施和竞争 性生产设施之间的设施这些设施除了第六类主要是公益性的没施外，其它的 大部分具有双重性质，即既有为社会公众服务的公益性成份，乜有可以通过运 营获得经济收益；甚至可以进行竞争的一面。这就表明了城市基础设施的经营 具有可行性。 ( 3 ) 城市基础设施经营的目标 投资主体多元化 长期以来，由于对城市基础设施的生产性特征和经济效果认识不足；对其 的经济性质和它的市场化的建设和运营体制认识不足，使得城市基础设施领域 一直采取低价、福利型政策，几乎全部靠政府财政投入，资金渠道单一。而且 长期以来的垄断经营，导致基础设施部门缺乏竞争意识，管理水平低下，经济 效率不高，自我积累、自我发展能力差，无法实现投入资金的良性循环，造成 城市基础设施建设和维护资金严重短缺，难以实现基础设施的现代化。目前很 多城市基础设施投融资体制都存在一定程度的问题，如投资主体单一，融资渠 道狭窄；城市基础设施投资主体的责、权利不统一；投资责任机制和投资风险 机制尚未建立；城建资金筹集不力；城建资产产权不清晰，经营主体模糊等。 严重影响了城市基础设施建设的良性循环，阻碍了城市的快速发展。因此必须 加快城市基础设施建设投融资体制的改革，纳入多元化投资主体，改变单纯依 靠政府投资的模式，提高资金投入产出效率。如： 外商直接投资。大力引进实力雄厚、技术先进、擅长在公共基础设施领 域投资运营的外国大公司这样既能解决建设资金问题，又能引进先进 的运营经验，提高运营效率： 保障基金。充分利用保障基金。让保障基余优先进入重大基础设施项目 投资： 民营资本。经过2 0 年的改革丌放，我国非国有经济快速发展。“九血” 期间，非国有投资达5 9 0 0 亿元，占同期全社会投资的3 6 8 ；1 9 7 8 年 至1 9 9 8 年，非国有工业产值的占比从2 2 提升到7 2 。非固有经济仅 目j1 3 的社会资源，对国民经济作出了2 3 的贡献。实践证明，民 第二章城市经营绩效评价理论基础 营资本的投资是最具活力的资本，应积极倡导民营资本进入公共基础设 施领域，发挥其高效益的优势。一方面，政府应该通过直接投资带动民 间资本的进入，更好地发挥财政资金的放大功效；