（企业管理专业论文）基于国库集中支付制度的高校财务管理问题研究.pdf

摘要 本论文在对国库集中支付制度理论分析的基础上，首先介绍了我国国库集 中支付制度改革的背景和基本框架，分析了我国现行国库支付制度中存在的问 题，以及我国建立国库集中支付制度的必要性、可行性、原则和基本框架；其 次分析了在高校中推行国库集中支付制度的实施状况，以及在试点工作中遇到 的问题，并阐述了国库集中支付制度改革对高校预算单位财务工作的影响。然 后又对部分已经实施国库集中支付制度的高校其国库集中支付制度运作体系的 实际经验进行了考察，以从个性中分析出共性，得出有利于高校国库集中支付 制度构建的借鉴。 国库集中支付制度已于近年在高校中全面实行，但对于国库集中支付制度 的实施对高校财务管理产生的冲击与影响的研究随着该制度不断深化仍显不 足。面对新形势，高校财务工作如何发挥应有的作用，推动高校财务管理深入 改革，提高办学效益。本文从高校财政经费拔付、预算管理、国库集中支付对 高校自我发展的冲击等几个方面对国库集中支付制度下的高校财务管理进行一 些初步的研究，为高校在实施国库集中支付制度后加强财务管理提出建议。 关键词国库集中支付制度；高校；财务管理；效益 a b s t r a c t i i a b s t r a c t o nt h eb a s i so fe x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n tt h e o r ya n a l y z i n g ，t h e p a p e r i n t r o d u c et h eb a c k g r o u n da n db a s i cf l a m eo fo u rc o u n t r y se x c h e q u e rc e n t r a l i z e d p a y m e n ts y s t e mi n n o v a t i o n n ep a p e ra n a l y z et h er e a l i s t i cp r o b l e m se x i s ti no u r c o u n t r y se x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ，d e s c r i b et h ee s s e n t i a l i t y , f e a s i b i l i t y , p r i n c i p l ea n db a s i cf r a m eo fo u re x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mf o u n d a t i o n ， t h ep a p e ra n a l y z et h e i m p l e m e n t a r ys i t u a t i o no fp r o m o t i n gt h ee x c h e q u e r c e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mi n t ou n i v e r s i t ya n dt h er e l e v a n tp r o b l e m sw em e e ti n t e s t i n gw o r k a f t e rd e s c r i b i n gt h ei n f l u e n c eo ft h ee x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n t s y s t e mt ot h eu n i v e r s i t yf m a n c i a lb u d g e tw o r k ，w ec h e c ka n dr e v i e wt h ea c t u a l e x p e r i e n c ef r o ms o m eu n i v e r s i t i e sw h i c hu s et h ee x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n t s y s t e mi nt h e i ru n i v e r s i t i e sa l r e a d y ，s ot h a tw ec a l la n a l y z et h eg e n e r a lc h a r a c t e r f r o mt h ei n d i v i d u a lc h a r a c t e ra n df i n a lg e tt h eu s e f u le x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c ew h i c h i sb e n e f i tf o rt h ee x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mf o u n d a t i o ni nt h eu n i v e r s i t y t h ee x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mi si m p l e m e n t e dc o m p l e t e l yi nt h e u n i v e r s i t yi nr e c e n t l y b u tt h er e s e a r c ha n di n f o r m a t i o ni ss t i l ln o te n o u g hf o rt h e i m p a c t i n ga n di n f l u e n c et ot h eu n i v e r s i t yf i n a n c i a lm a n a g e m e n tf r o mu s i n gt h i s s y s t e m ，e v e nt h es y s t e mi sk e e p i n gd e v e l o p i n g w es h o u l dc o n s i d e rh o w t od e v e l o p t h en e c e s s a r yf u n c t i o no ft h eu n i v e r s i t yf i n a n c e ，p r o m o t et h eu n i v e r s i t yf i n a n c i a l m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n ，i n c r e a s et h ef i n a n c i a lb e n e f i ts ot h a tw ec a r lf a c et h en e w s i t u a t i o nn o w 髓1 ep a p e rw i l lt r yt oa n a i y z eh o wt od ot h eu n i v e r s i t yf i n a n c i a l m a n a g e m e n to nt h ec o n d i t i o no fi m p l e m e n t i n gt h ee x c h e q u e rc e n t r a l i z e dp a y m e n t s y s t e mf r o mt h e s es i d e s ：u n i v e r s i t yf i n a n c i a lo u t l a yp a y m e n tt r a n s f e r r i n g ，b u d g e t m a n a g e m e n t ，t h ei m p a c t i n gt ot h eu n i v e r s i t ys e l f - d e v e l o p i n gf r o mt h es y s t e m ，a n ds o o n t h ea i mo ft h ep a p e ri st h a tw ec a ns e a r c hf o rt h et h e o r ys u p p o r tf o rt h e i n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h e e x c h e q u e r c e n t r a l i z e d p a y m e n ts y s t e m i m p l e m e n t i n gi n t ou n i v e r s i t y k e y w o r d s e x c h e q u e r c e n t r a l i z e d p a y m e n ts y s t e m ；u n i v e r s i t y ； f m a n c i a l m a n a g e m e n t ；b e n e f i t 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京工业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日期：童翌星：乡 关于论文使用授权的说明 本人完全了解北京工业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部 分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：羞窒垒 导师签名： y 第1 章绪论 第1 章绪论 1 。1 选题背景及意义 我国财政体制曾进行了多次改革，以往的改革主要是针对收入方面进行，如 预算管理体制实行了分税制，税制也进行了较大的调整，取得的成效较为明显， 但却没有太多涉及到支出方面的改革，支出结构也没有根本性的调整。然而财政 收入只是手段，财政支出才是目的。与发达国家相比，较为突出的问题之一就是 目前我国财政性资金拨付实行的是分散支付制度，也就是将预算已确定的年度支 出总额按期拨付到一级预算部门和单位在商业银行开立的账户上，再由他们层层 下拨，此方式下财政部门对预算资金的监督有限。 随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形 成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设立账户，导致财政支出 活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于财政实施有效的 管理和全面监督。二是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析 和宏观调控提供可靠依据。三是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金 滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率， 又容易诱发腐败现象。四是一方面沉淀在预算单位的资金使用效率低，另一方面 当政府需要修建公共设施时又无财力，造成大量增发国债，资金使用成本增加。 因此，现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金拨付方式，已经不能适应 新形势下加强预算管理和提高政府效率的需要，也不适应国库管理制度的发展要 求，必须从根本上进行改革。为改革财政资金的这种粗放管理模式，在借鉴西方 发达国家的经验基础上，国家财政部计划从2 0 0 1 年开始，在全国范围逐步推广 实施国库集中支付制度。 此次财政体制的改革将以财政支出为改革重点，进而走向公共支出改革与整 个预算制度的改革。高等校院等事业单位作为财政体制的一部分，在国库集中支 付制度的实施下也必然受到此次改革的影响，然而在高校的财务管理中，针对这 一改革而进行的理论研究还略显不足，本文拟从高校财政经费拔付、预算管理、 国库集中支付对高校自我发展的冲击等几个方面对国库集中支付制度下的高校 财务管理进行一些粗浅的研究，为在高校中实施国库集中支付制度的改革与完善 寻找理论依据。 1 2 相关文献综述 国库集中支付制度这一课题在国内外都开展了比较充分、系统的研究，尤其 是国内对国库集中支付制度的出台背景、支付方式、支付特点、实施目标、需要 完善的理论和对策都有较详尽的论述。国外因为此项制度起步较早，且因为西方 等发达国家的经济基础较好，管理理念先进，国库集中支付制度是随着现代政府 北京工业大学管理学硕十学位论文 预算制度的建立而同步产生的，其历史几乎同政府预算制度相当，并且被视为政 府预算制度一个当然的重要组成部分。2 0 世纪末，国库单一账户体系基本上趋 于完善。 这些国家经过几百年的发展，已经形成了一套系统的现代国库管理理念。如 市场导向理念、崇尚法治理念、讲究效益理念、追求效率理念、系统控制理念、 合规守信理念等，这些先进的管理理念已经成为政府和社会公众共同遵守的行为 规范，并以制度方式贯穿在财政管理的方方面面。 国外对于高校中实施国库集中支付制度的文献理论较少，这主要是因为国外 高校的经费投入方式不是以财政拨款为主，二是该制度实施多年，即便在高校实 施国库集中支付制度，也已经与高校的财务管理结合得较为完美。但西方国家包 括美国、英国、法国等在内的许多o e c d 国家，普遍实行国库集中支付制度时， 已形成的一整套规范化行之有效的做法与规则仍值得我们去借鉴。 我国改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国的财 税、金融体制在许多方面进行了重大改革。相比之下，作为财政金融管理重要内 容的国库管理制度，改革严重滞后，问题也日渐突出。近年来，针对有关部门， 人员滥设过渡账户、随意截留、挪用财政资金等问题，财政部、中国人民银行、 国家税务局相继出台了国库与财政、征收机关对账办法、关于清理过渡账户 的通知及中央预算单位银行账户管理暂行办法等若干政策规定，也取得了 一定的成效，但未能从根本上解决问题。因此，全面推行国库管理制度改革己成 为规范与强化财政收支管理的现状要求。在这种背景下，1 9 9 5 年，财政部、中 国人民银行与国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署第一次联合召开 了在中国国库改革史上具有重要意义的国际研讨会，会议在借鉴国库管理国际经 验的基础上，确定了在中国研究进行国库管理制度改革的议程。此后的几年间， 又多次召开国际研讨会，对在中国实行国库管理制度改革进行了深入探讨和研 究，有关国内外专家学者对此提了许多颇有价值的决策建议。在此基础上，1 9 9 9 年2 月，由财政部、中国人民银行和国家税务总局组成国库改革工作小组，并 于1 9 9 9 年3 月份深入黑龙江、辽宁、湖北、江苏四省，对实行国库单一账户制 度改革的可行性及面临的困难进行了调查研究，为确定改革试点、制定改革方案 莫定了基础。 2 0 0 0 年以来，有关国库管理制度改革的文章陆续见诸报端，国务院领导同 志也多次就国库管理制度改革发表重要指示。财政部也进一步加大了这方面的工 作力度，研究制定了财政国库管理制度试点方案，并开始陆续在某些领域进 行了财政支付制度改革的尝试。与此同时，全国许多省市也都进行了这方面的改 革试点工作。影响比较大的，如陕西省2 0 0 0 年了月在省级1 2 0 个单位和部门实 行了以“集体管理、统一开户、分户核算 为特征的会计集中核算制度，4 月l 第l 章绪论 日又在此基础上试行了国库集中支付制度；浙江省乐清市推行了“开户、核算、 预算、拨付四统一 的改革模式；湖北省沙市对全区行政事业单位实行了以“统 一收付、统一核算、统一管理、单一账户”为主要内容的财政预算综合管理改革； 安徽省五河县也进行了以“直收直达，财务统管”为特征的财政改革。此外，河 南、辽宁、湖南、四川等省份也都分别开展了试点工作。尽管这些地区的名称模 式各异，实施的范围也不尽相同，但在加强财政管理、强化财政监督、节省财政 开支、提高使用效益等方面都不同程度地取得了明显成效。 我国改革现行财政国库管理制度，推行和完善单一账户为基础的国库集中支 付制度，是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容，也 是财政支出管理方式的重大变革。2 0 0 1 年2 月2 8 日，国务院第9 5 次总理办公 会议原则同意财政部会同中国人民银行起草的财政国库管理制度改革方案， 并以国办函 2 0 0 1 1 8 号下发了关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通 知。根据国务院要求，2 0 0 1 年3 月1 6 日财政部、中国人民银行联合印发财 政国库管理制度改革试点方案，在全国范围内正式拉开了财政国库管理制度改 革的序幕。截至2 0 0 2 年底，中央已有4 2 个部门及所属近8 0 0 个基层预算单位， 分3 批进行了支出支付管理改革，2 0 0 3 年又新增加了4 0 个中央部门。这些试点 部门和单位在财政资金的使用上，按照部门预算和用款计划规定的资金用途和用 款进度，采取财政直接支付和财政授权支付的方式，支付到商品、劳务供应者或 用款单位，表明新的支出支付管理机制已经建立。对试点部门的试点级次，普遍 推行到2 至3 级基层预算单位以上。在收入收缴管理改革方面，中央已经有3 5 个部门进行了非税收入收缴改革试点。 目前，全国各省都己经实行预算编制与执行的分离，并都在按照国务院批准 的财政国库管理制度改革方案在推行试点或准备试点。到2 0 0 3 年8 月，全 国己有1 6 个省区按照统一规范的改革文件实施了改革，安徽省目前省政府所有 的4 7 个部门及所属的3 5 3 个基层预算单位纳入了改革范围，并将改革推行到1 4 个地市；四川省也将改革扩展到1 2 9 个省级一级预算部门及所属3 0 7 个基层预算 单位，并在7 个地市进行了改革：河南省、湖南省省级也都有4 0 多个部门进入 改革试点，河南省2 0 0 3 年地市一级预算部门全部开始国库集中收付改革试点。 此外，重庆、福建、辽宁、海南、陕西、江苏、内蒙古自治区、甘肃、宁夏、云 南、广东、北京、江西等地相继开始进行改革试点。2 0 0 4 年，国库集中支付改 革将扩大到1 4 0 个中央部门，收入收缴改革扩大到5 0 个中央部门。2 0 0 5 年，国 库集中收付制度改革将全面推行。嘲1 国内关于国库集中支付制度下的高校财务管理研究文献多是从国库集中支 付的制度本身着手，由经费的支付方式变化引出两种支付方式带来的管理变化。 但总的来说，这些研究在国库集中支付制度实施下，高校如何应对改变了财政资 北京工业大学管理学硕士学位论文 金的运作方式，整个预算执行机制、财政收支管理的制度性创新和自主资金减少 的情况下高校如何发展方面较为欠缺。 1 3 本文的研究思路和研究方法 研究思路：本文主要采用规范研究的方法，首先从国库集中支付的含义和特 征入手，分析其理论基础，再对国内外国库集中支付的现状进行研究，在理论与 现实分析的基础上对高校实行国库集中支付进行研究，最后构建在国库集中支付 制度下，高校如何建立自己的理财概念框架。 可行性分析：本课题是针对高校实施国库集中支付的实际情况选定的，既有 理论体系的构建，也有实际应用的探讨，对高校的财务管理具有一定的指导价值。 研究目标：本文拟结合我国财政国库管理制度改革，建立系统完整的国库集 中支付制度模式，并通过对国内外国库集中支付的实施与各高校理财的比较分 析，拓宽我国传统财务管理的外延，对高校国库集中支付实行与制度制定提供初 步的理论探索，使具体实践得到更好的解释和指导。 拟解决的关键问题：通过理论探索尽可能地减少在高校中实行国库集中支付 对高等教育发展的影响。 1 4 本文主要研究内容及创新点 预算管理是高校财务管理的重要组成部分，贯穿于预算资金的筹集、分配和 使用的全过程，对高校理财有深刻的影响。随着高等教育体制的深入推进和高等 教育发展战略的调整，高校经费的收支规模逐渐增大，收支结构变得更为复杂，同 时伴随着经费的结构性失衡和使用效率的降低，资金的供求矛盾日益突出。国库 集中支付制度自2 0 0 1 年开始在全国部分事业单位试点推行，在这种制度下，财 政收支实现了规范化管理，收入不能随意退库，支出得到了事前监督，资金的使 用效益相对来说有了提高。但这- n 度的实施必将对高校财务管理、预算管理、 会计核算等方面产生重大影响。如何通过认识高等教育发展战略的演变及内部关 系的变化，把财务管理、部门预算和绩效评价在国库集中支付的基础上有机结合 起来，形成以财务管理目标为指引，预算为主线，绩效为核心的绩效财务管理模式， 是本文主要研究的内容。 本文的主要创新之处在于：首先，结合国库集中支付制度在高校中的实施， 分析由于学校自主支配资金萎缩，造成高校发展过程中难以根据市场环境等原 因，无法适时调整预算和支出重点限制了高校快速发展，针对这种状况本文提出 了解决方法。其次，本文从国库集中支付制度的现有实施条件、实施手段和实施 范围三方面入手，对在高校中推行国库集中支付制度困难问题的解决方法提出了 政策建议。 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 长期以来，我国不论是在财政理论上，还是在实践中，一直奉行“以收定支” 的理财原则，存在着“重收入、轻支出的财政支出思想。改革的重点往往集中 在财政收入方面，而在支出方面尚未进行彻底的改革。2 0 0 1 年，财政部长项怀 城在全国人大会议的工作报告中，将实行国库集中支付制度作为我国“十五 期 间财政支出改革的重点。在新形势下，建立健全的公共财政体制框架，加强财政 支出管理成为必然，推行国库集中支付制度理应提上议事日程。 2 1 国库集中支付制度的意义 公共财政是与社会主义市场经济体制相适应的，其有别于我国传统“生产建 设型财政的内容和要求，进行国库集中支付制度改革是健全公共财政体制的应 有之义和具体的实现途径。3 在市场经济条件下，我国传统的国库分散管理制度 显露出种种弊端，与公共财政的框架格格不入。因此，实行国库集中支付制度的 改革有许多重要的现实意义和积极作用。但此项改革涉及面广，需要相关配套改 革措施的配合和及时跟进，才能取得应有的效果。 推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求。所谓公共财政就 是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反映了以国家为主体的资金支出及 所体现的分配关系。公共财政的实质是市场经济财政，其理论核心是市场经济失 灵论。我国在计划经济体制下，实行的是高度集中的统收统支的财政管理模式， 作为政府活动综合反映的财政职能范围几乎履盖到社会生产和消费的全部领域。 由于财政职能事无巨细、包揽一切的特征，计划经济体制下的财政被称为生产建 设财政。 作为与市场经济相应的财政运行机制，公共财政不仅是对以往生产建设财政 的简单调整，更是以全新的思路或理念对财政运行机制进行的脱胎换骨式的变 革。公共财政有别于传统财政制度的根本标志，就在于它以满足社会的公共需要 为口径界定政府的财政职能范围，而不是满足哪一个阶层、哪一种所有制、哪一 类特殊利益集团的需要为口径界定的，并以此构建政府的财政收支体系。从市场 经济一社会公共需要一政府职能一财政支出一财政收入的关系链，就是构建公共 财政制度框架的基本线索。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为规范化： ( 1 ) 全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度收支计划，还是财政收 支活动接受立法机关和社会监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行 和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下， 而不允许有任何不受监督、游离预算之外的政府收支。 国即从市场失灵出发，来界定公共部门即政府经济活动范围和职能的政府财政。 - 5 - 北京t 业大学管理学硕士学位论文 ( 2 ) 财政部门统揽收支。这是指所有的政府收支完全归财政税务部门管理， 即直接从社会成员那里筹措资金，然后转手供给政府各个职能部门作为活动经 费，而不让各个职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。 ( 3 ) 以法制为基础。也就是财政收入的方式或财政支出的去向和规模都必 须建立在法制的基础上，不能想要多少就收多少，或者想怎样花就怎样花。 从以上分析可以看出，推行国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是 一致的。目前，我国财政体制改革已进入到预算管理制度改革这一核心领域，并 将工作重点转向如何提高预算支出管理效率方面。就预算管理制度而言，国库集 中支付制度以部门预算为基础，并成为部门预算实现的必要条件；而政府采购制 度的有效运行必须依赖于国库集中支付制度的顺利推行，因此，国库集中支付制 度改革成为目前公共财政领域改革的核心和关键。 2 2 国库集中支付制度的有关理论问题 国库集中支付制度是西方国家普遍采用的财政支出管理制度。一项制度能够 建立并普遍推行，一定有其历史必然性和深刻的理论依据。笔者认为，国库集中 支付制建立的理论基础包括委托代理理论、制度创新理论、公共选择理论和社会 福利学说。 2 2 1 委托代理理论 委托代理理论是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展 起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下， 委托人如何设计最优契约激励代理人。 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化 大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利 的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利；另一方面专业化分 工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托 的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委 托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和 闲暇时间最大化，在信息不对称也就是委托人对代理人的努力程度和条件察赋 ( 能力、对风险的态度等) 不能完全准确观察的情况下，代理人为了自身利益的 最大化可能采取某些损害委托人利益的各种机会主义行为，这必然导致两者的利 益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。 而世界一不管是经济领域还是社会领域一都普遍存在委托代理关系，股东与经 理、经理与员工、选民与人民代表、公民与政府官员、原( 被) 告与律师，甚至 债权人与债务人的关系都可以归结为委托人与代理人的关系。所以为了预防和惩 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 治代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡萝卜与大棒政策：一方面是对其 代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方面对代理的过程实行监督，充分发 挥“经理人市场”的作用。 构成委托代理关系必须具备三个条件： ( 1 ) 市场中存在两个相互独立的个体，双方都在约束条件下追求自身效用的 最大化： ( 2 ) 双方所掌握的信息处于不对称状态，都面临着种种不确定性和风险。代 理人在交易中掌握的信息多，有信息优势；委托人掌握的信息少，只能处于信息 劣势； ( 3 ) 代理人的私人信息( 行动或知识) 会影响委托人的利益，委托人不得不 为代理人的行为承担风险。 委托代理问题的解决，可从两方面入手： 一是从产生问题的根源入手。信息占有的不对称，是社会分工和专业化发 展的必然结果。我们不可能消除信息初始产生的差距，而只可能通过降低获取信 息成本的办法来减弱信息不对称的程度。主要方法有： ( 1 ) 减少信息反馈的环节，增强信息反馈系统的功能，降低信息失真的可能 性； ( 2 ) 提高市场和制度安排的透明度，减少信息的垄断； ( 3 ) 尽可能减少寻租活动的诱因，降低信息初始占有的不对称。 二是从设计激励机制入手。激励机制就是设计一种制度，以解决委托人与 代理人效用函数之间差异。让代理人从自身效用最大化出发，自愿选择与委托人 设定的标准或目标一致的行动。任何有效的激励机制的设计必须遵循两个原则， ( 1 ) 参与约束，代理人参与工作的净收入必须大于不工作的净收益： ( 2 ) 激励相容约束，委托人最满意的努力程度，也是给代理人带来最大净收 益的努力程度。 国库集中支付制度可从根源和激励机制上解决委托代理问题，国库集中支付 制度是用支付直达的方法控制财政资金的去向，用零余额账户的方法控制预算单 位的用款进度，可从根源和激励机制上很好地解决委托代理的问题，国库资金支 付直达，减少信息失真，在国库集中支付制中，实行财政资金支付直达，减少了 中间环节，缩短了财政部门与信息源的距离，减少了委托代理双方的信息不对称， 有利于财政部门准确及时地把握财政资金的去向，从根源上解决委托代理问题。 集中支付制及相关配套监督机制的建立，改变了代理人的效用函数。代理人的效 用函数不仅计算从违规行为中获取的正效用，也计算违规惩处中的负效用。所以， 通过建立国库集中支付制度和相关配套监督惩罚机制，有利于促进其它职能部门 的行为服从于财政部门的效用函数，从机制上解决委托代理问题。 北京t 业大学管理学硕十学位论文 2 2 2 制度创新理论 创新理论的首倡者熊彼特，他认为：“创新发生的根本原因在于社会存在某 种潜在利益，创新的目的就是为了获得这种潜在利益。当企业家意识到社会中存 在某种潜在利益时，就会主动地投入资本或吸引他人投资，创造或引进一种新的 生产方式去获取这种利益。在利益的追求中，企业家又会不断改进所采用的生产 函数，使获取的利益尽量最大”。n ”在现实社会发展中，制度总是要借助不断地 创新来拓展自身的绩效范围。从一般意义上讲，如出现预期的净收益超过预期的 成本，一项制度就会被创新。制度创新的成本主要由这几部分构成：制度设计成 本；实施成本；制度变革带来的损失及变革的机会成本等。制度创新只有在两种 情况下发生：一是创新改变了潜在收益；二是创新成本的降低使制度的变迁变得 合算。可以说，制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果，推行国 库集中支付制度是财政部门根据成本效益分析后进行的一项制度创新。 从推行国库集中支付制度的效益看，由于该制度采取了单一账户体系，财政 资金只有在最终支付时才会流出这一体系，在此之前就一直在财政部门的监控之 下，减少或杜绝了财政资金被挤占、挪用的可能，减少了“跑、冒、滴、漏”，节 约了财政资金。另外在国库集中支付制度下，财政资金不再被分配成小块拨付给 预算单位，加强了财政部门统一调配使用能力，大大提高了财政资金的使用效率。 从推行国库集中支付制度的成本看，主要包括法律、法规制定，宣传、贯彻 新制度所要耗费的人力、物力、财力，为了实施、执行新制度而进行的人员培训 和设备投资等。目前，随着信息技术的发展，银行结算工具、金融工具的创新， 为推行国库集中支付制度创造了必不可少的条件，同时也大大降低了推行国库集 中支付制度的成本。因此，在目前财政资金使用效益不高，财政支出监督不力的 情况下，推行国库集中支付制度是符合成本效益最大化原则的。 2 2 3 公共选择理论 公共选择理论起始于2 0 世纪4 0 年代，发展于5 0 - 7 0 年代，自8 0 年代开始 形成较为成熟的理论。所谓公共选择就是通过集体行动和政治过程来决定资源在 公共物品间的分配。按照消费的性质，整个社会的产品可分为私人物品和公共物 品。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，以获得个人利益最大化的私人部门 是不会提供的，因此作为公共权力的代表政府就必须承担起提供公共产品的这个 职责。但由于政府官员具有“经济人”的特性，即追求自身利益的最大化，所以 使得公共物品的提供不能最大程度地满足公众的需要。如何避免这一现象的发生 是公共选择理论学派想要解决的问题。它首先把社会的经济事务分为政治市场和 经济市场两个领域，把这两个领域看成是相互渗透、相互影响的。并一改传统经 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 济理论只着眼于经济市场的局限性，补充以经济方法分析政治过程，认为政治是 经济事务的内生因素，而不是像传统理论所坚持的外生因素。 公共选择理论学派认为，政府是为社会公众提供公共产品和服务的机构，政 府的决策应当体现公众的意愿和要求。要使公共产品供给、法规政策体现公众的 利益和要求，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的。必须有一套把公众的 利益和要求由下而上及时进行传达的机制( 即偏好显示机制) ，必须有一套科学 制定决策的公共选择机制。只有充分了解公众的偏好，重大决策让公众知情，让 公众讨论，让公众参与，决策才会符合公众的利益和要求啪1 。国库作为一个政府 机构，它的改革也应当体现公众的意愿和要求，实现高效、规范、透明的制度管 理，这也是进行国库管理制度改革、调整、完善的基本依据，在实践中，国库单 一账户与国库集中支付制度在国际社会的广泛采用，正是现代公共选择理论在国 库管理领域运用的具体体现。 国库作为财政部门的一个有机组成部分，其运作过程自然也就在行使着财政 的职能一满足公共需求。公共需求必然导致公共支出，而公共支出又反映了政府 的政策选择，一旦政府决定提供什么产品和服务，以及这些产品和服务的数量与 质量，国库的资金便要为执行这些政策而服务。从广义上讲，国库的职能主要涉 及政府财力的保全职能、预算管理职能、经济政策职能等。国库的职能始终是为 财政职能服务，也即国库职能的最终目标是提供公共产品。国库资金的使用来源 于政府的经济决策，由于政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样， 都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的，由这些个人组成的政府自然要 把个人利益带进政府和政府决策中。于是政府失灵也就产生了，也即财政职能部 门的有机组成部分一国库部门在满足公共需求上可能有悖人们的初衷。其原因可 归结为三个方面：首先是信息不对称，如同私人部门的决策面临信息不完全一样， 公共部l - j s q 定和实施决策时也有信息不完全的问题。国库支付体系的确立也会受 信息不对称的干扰；其次是政府官员的动机，政府官员是为自己的利益工作的， 而政府政策具有公共物品的性质，这就使得政府官员没有足够的动力去设计符合 公共利益的政策，国库立法、国库政策往往有利于某些利益集团；最后是难以预 期私人部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果具有不确定性。也即国库 政策实施的最终效果难以预料。由于以上三个政府失灵的原因，国库部门在行使 其职能时，也难以不折不扣地完成满足公共需求这一使命。换言之，不存在最优 的国库管理制度，改革只能尽可能达到次优的目标。同时，公共选择理论提出， 人、集团、公共部门等都是“经济人勒，都以追求最大利益为根本出发点。因 此，各利益集团充分利用博弈方式，展开寻租活动，追求集团利益最大化是必然 。经济学中所说的人是经济x ( a g e n o ，是发生经济活动的社会基本单位。他可以是一个个人、一个家庭、 一个集团或者一个组织，具有独立的决策机构或中心，这个机构或中心决定和指挥着它的一切经济活动。 因此，经济人是经济活动的主体。 9 - 北京工业大学管理学硕十学位论文 的。但这给政府预算行为带来了直接冲击和危害，影响政府财力集中统一管理和 政府预算行为效率。因此，这又从反面说明了必须建立国库集中支付制度。 2 2 4 社会福利学说 福利经济学之父庇古提出一个重要命题：要使全社会福利达到最大，必须 使社会产品达到最大：要使社会产品达到最大，又必须使社会资源的配置达到最 优堙印。社会资源是以一定比例分别集中在政府部门和私人部门手中。为实现社会 福利最大化，这两部分资源都要实现有效利用并优化配置，使政府部门通过对一 部分资源的配置、使用所提供的公共产品和服务产生的效用，与私人部门通过对 另一部分资源的配置、使用所提供的私人产品和服务产生的效用，在边际效用上 应当是相当的，两者的总和也达到最大。且政府部门资源配置的得当，还可为私 人部门的资源配置创造条件、改善环境，提高私人部门资源配置的效率。 政府资源在形式上表现为财政性资金，提高政府资源的配置效率也即提高 财政性资金的使用与管理效率。国库集中支付制是通过国库单一账户体系对财政 性资金进行集中管理、支付的制度。在这- - n 度下，支出根据部门预算直接支付 到商品和劳务供应者，没有中间环节。既减少了财政资金在中间环节的流失，又 可实现财政资金的及时拨付，提高财政资金的使用效率。财政资金在实际支付前 保留在国库单一账户上，有利于财政部门做统一调度、综合平衡。资金使用可实 现规模效应，降低资金成本，也有利于保证某些优先项目的资金需要。此外，财 政资金通过国库的单一账户管理，还可以增强财政政策与货币政策的调控力度， 以及两者的协调配合，有利于宏观经济效率的提高。 提高财政资金的利用效率，对于发展中国家和经济体制转轨国家更具有特 别意义。这些国家的经济发展水平低，资金相对不足，政府所能筹集的资金有限， 而所承担的改革与发展任务又都很重。通过提高政府资金的使用效率，可有效缓 解资金紧张与资金需要之间的矛盾。 2 3 国库集中支付的运作体系 2 3 - 1 国库集中支付帐户体系 国库集中支付制度的改革首先涉及的核心问题是国库单一账户的设立。设立 国库单一账户就能够及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调 控提供依据，提高对国库现金和债务管理的效率，实现规范和高效的财政资金运 作管理。中国国库单一账户体系由国库单一账户、财政零余额账户、单位零余额 账户、预算外资金财政专户和特设专户等五类账户构成，这五类账户按实践需要 而设置和运作，通过长期发展将逐步完善。1 ( 1 ) 国库单一账户的设置、使用和管理。财政部门在中国人民银行及其分 支机构开设国库单一账户，同时行使国家金库职能。根据中华人民共和国国家 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 金库条例，国库机构按照国家统一领导、分级管理的财政体制设立，原则上一 级财政设立一级国库。 ( 2 ) 财政零余额账户的设置、使用和管理。为确保财政资金及时、方便地 支付，财政部门可在商业银行开设零余额账户；并通过同级人民银行认证。 ( 3 ) 单位零余额账户的设置、使用和管理。预算单位可向同级财政部门提 出在商业银行设立零余额账户的申请，用于小额零星支出的支付。预算单位零余 额账户用于办理、核算和反映实行财政授权支付的财政性资金活动。该账户每日 发生的支付，于当日营业终了前由代理银行在财政部门批准的用款额度内与国库 单一账户清算，定期与财政部门国库支付执行机构对账，向财政部门和预算单位 报送支出报表。 ( 4 ) 预算外资金财政专户的设置、使用和管理。各级财政部门分别在代理 银行设立预算外资金财政专户，办理预算外资金支出及向国库单一账户拨付预算 外资金，专户分支出科目进行核算。 ( 5 ) 特设专户的设置、使用和管理。特设专户的设置主要考虑到中国目前 处于改革关键时期，政策性支出项目较多，某些政策性财政支出因其特殊性对账 户的设置和管理存在特殊的要求。账户由财政部门或预算单位按人民银行或财政 部门有关政策要求设立。 2 3 2 国库集中支付运作程序 国库集中支付的运作程序，概括来讲就是依据批准的部门支出预算和支出， 将国库资金实际拨付给商品或劳务提供者的过程。具体可归纳为以下几个阶段： 第一阶段：承付款项。即由支出部门签订购买商品或劳务合同。由于这一阶 段是引发国库支出的直接根源，因此，它在整个国库集中支付运作中是最重要的 一个环节。 第二阶段：审查核算。即支出部门审核供应商提供的商品或劳务是否与合同 相符。 第三阶段：支付申请。即经审核无误后，由支出部门向同级财政部门提交支 付申请，并附相关的支付数据、承付情况及辅助凭证。 第四阶段：签发支付命令。即财政部门审核支出部门提交的支付申请，并签 发支付命令。 第五阶段：实际支付结算。即国库代理部门依据财政部门开出的支付命令， 通过银行结算系统，将资金由国库单一帐户实际支付给商品或劳务供应者的结算 过程。 2 3 3 国库集中支付绩效分析 ( 1 ) 加强宏观调控能力。国库集中支付制度利于财政政策与货币政策协调 北京工业大学管理学硕士学位论文 一致，从而实现统一的宏观经济管理目标。国库单一帐户对财政资金的运行状况 进行分析和预测，为确定财政政策目标服务的同时，也利于中央银行根据财政政 策目标，及时相应地调节货币供应量，保证财政政策和货币政策的协调一致。 ( 2 ) 提高政府财政资金利用效率。国库集中收付制度建立的国库单一帐户， 使各支出部门的财政资金都集中于国库，财政部门可以利用资金收支的时间差。 灵活调度库款。利于支出部门的余缺调剂，避免资金的闲置，从而提高政府资金 的整体利用效率。 ( 3 ) 削减财政赤字，减轻债务负担。建立国库集中支付制度，财政部门能 够准确把握财政资金的整体状况，为政府预测国库收入支出状况提供依据，为平 衡财政收支提供可靠保障，利于国家减少财政赤字的规模。 2 4 国库集中支付的模式借鉴 在西方国家包括美国、英国、法国等在内的许多经合组织( 简称o e c d ) 国 家，普遍实行了国库集中支付制度，并已形成了一整套规范化行之有效的做法与 规则。在高校中实施国库集中支付制度，从制度的程序、管理和监督制约等都应 当借鉴发达国家的国库集中支付制度先进经验。 2 4 1 国库单一账户的设置与管理 国际上大多数国家的政府资金都采用了国库单一账户的管理方法，但各国的 具体操作细节又有所不同。 法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济财政部在中央银行( 法兰西 银行) 开立国库单一账户，将所有政府现金资源( 包括税收和其他预算内外收入) 集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套使 用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变 动和各政府支出部门资金运用的分账户。当实际涉及付款时，则通过国库单一账 户来处理。 英国国库单一账户由三部分构成：一是统一( 汇总) 基金账户，也称经常账 户，除借款之外的所有政府收入，以及所有支出都在这一账户中反映；二是国家 贷款基金账户，也称政府借贷融资账户，反映政府发行的金边债券和国民储蓄券； 三是支付办公室账户。 意大利国库部在中央银行设置国库单一账户，所有国家资金包括中央、大区、 省、市各级政府资金，都存在国库单一账户中，并由该账户集中支付。中央银行 管理国库单一账户的职责权限有：一是中央银行为各级政府、各个政府部门分别 设立和登记国库分类账。二是中央银行为各级政府提供支出支付。 挪威的国库单一账户的设置有四个层面：第一层面为在中央银行的国家资金 账户。该账户负责汇总以下几个层面的资金余额，同时，财政部根据市场利率， 第2 章国库集中支付制度及高校财务管理体制 对资金余额向中央银行收取利息。第二个层面为包含财政部账户、国家债券账户、 国家外汇存款账户、国家基金账户等单独的账户，大约有1 2 0 0 个账户，其