经济全球化与我国政府职能转变.pdf

收稿日期: 2002 - 06 - 11 作者简介:匡永琼(1963 - ) ,女,重庆奉节人,广东惠州市委党校政治学讲师。 经济全球化与我国政府职能转变 匡永琼 (惠州市委党校 广东 惠州 516001) 【摘 要】 经济全球化背景下政府职能转变的必要性;目前我国政府职能存在的主要 问题;提出加快我国政府职能转变的对策及建议。 【关键词】 经济全球化;政府职能;问题;对策 中图分类号:F114141 文献标识码:A 文章编号:1671 - 5934(2002)04 - 0015 - 05 自20世纪90年代以来,经济全球化呈 现出加速发展的趋势。这一趋势不仅广泛影 响到经济以外的全球各个领域,而且深刻影 响着各国特别是发展中国家的经济发展。面 对经济全球化冲击,我国政府职能如何定位, 如何更好地发挥政府的服务、 管理、 监督、 引 导作用,因势利导,在日益激烈的国际竞争中 占据有利的位置,加快本国经济发展,这是包 括我国在内的发展中国家迫切需要解决的一 个问题,本文试就经济全球化对我国政府职 能的影响及我国的对策作一探讨。 一、 经济全球化背景下政府职能 转变的必要性 我国的政府机构从某种程度上说是伴随 着计划经济体制建立的,在政权建立之后,在 相当长的时期内,又通过行政措施来强化计 划经济体制。因此,长期以来,政府的职能特 别是管理经济的职能是与计划经济体制相适 应的。尽管我们一直在呼吁转变政府职能, 而且我国的政府职能也有所转变,但与全球 经济化的要求甚远,仍不能适应全球化经济 这一形势。面对全球经济一体化,把转变政 府职能这个问题提到了更为重要和迫切的地 位。第一,经济全球化大趋势决定了我国在 新世纪能否快速发展,很大程度上取决于能 否在更大范围内和更深程度上参与国际经济 合作与竞争。而我国目前仍然是政府主导经 济,所以要作到这一点,就必须使政府管理经 济的职能和方式与国际常规在基本方面能够 大体相衔接;第二,我国加入WTO后,经济将 进一步融入世界经济的大潮中,大量的经济 活动将按世贸组织的通行规则行事,国内企 业和国外企业将在统一的大市场上平等角 逐,如果,政府直接干预企业经济活动的做法 不彻底改变,政企分开不彻底,我国企业将受 到严重制约,企业的活力得不到解放,很难与 国际企业在同一平台上竞争,我国企业将会 处于十分被动的境地。第三,“十五” 期间是 完善社会主义市场经济体制的重要时期。随 着市场经济覆盖的领域越来越大,原来计划 经济作用的范围必然越来越小。皮之不存, 毛将焉附。因为政府管理经济的职能和方 式,是完整的社会主义市场经济体制不可分 割的重要组成部分,政府如果不能适时转变, 必将拖整个改革的后腿,甚至导致我国在全 球经济化竞争中处于失败的境地。第四,国 51 第22卷第4期 2002年8月 惠州学院学报(社会科学版) JOURNAL OF HUIZHOU UNIVERSITY Vol1221No14 Aug12002 企改革多年,至今尚不能充分焕发生机和活 力,重要原因之一就是政府职能没有根本转 变,政府仍然充当 “裁判” 和 “运动员” 的双重 角色,这严重束缚了国有企业的竞争力。无 数事实表明:政府干预企业经济活动的力度 越大,企业根据市场变化灵活作出反应的能 力就越弱。如果我国政府职能不转变,国企 改革的任务就难以完成,我国在新一轮全球 经济竞争中难以获胜。第五,经济全球化对 我国经济改革的策略和宏观经济政策的实施 提出了更高的要求。经济全球化导致各国相 互依存,相互影响,改变了政府行为的环境。 在经济全球化条件下,一国政府行为和宏观 经济政策影响往往是全球性的,而他们的有 效性也受到其他国家的经济形势、 经济发展 战略和宏观经济政策的影响。这就要求我国 职能必须转变,把主要精力放在对全球化经 济政策的研究,对企业进行宏观管理上,减少 微观干预,只有这样才能适应全球经济化发 展的需要。第六,在经历了漫长的探索和艰 难的改革以后,中国形成了有特色的社会主 义市场经济体制模式。这一模式本质上是政 府发展导向型经济体制。在这一体制中,政 府承担着推动经济发展的重要职能,在比发 达市场经济更大的程度上参与经济活动。然 而,经济全球化要求创造全球公平竞争的市 场环境,从而要求政府全面退出直接经济活 动,大大减少对经济的干预。第七,经济全球 化使中国市场经济发展模式受到挑战。在经 历了二十多年的经济体制改革以后,形成了 有中国特色的社会主义市场经济体制模式。 这一模式与其他转轨国家的模式有些不同, 其主要特点,是在实行渐进式转轨的前提下 建立社会主义市场经济体制,并在此基础上 培育市场主体,在充分发挥市场资源配置作 用的同时加强国家宏观调控。这一模式本质 上是政府发展导向型的经济体制。在这一体 制中,政府承担着推动经济发展的重要职能, 在比发达市场经济更大的程度上参与经济活 动。然而,经济全球化要求创造全球公平竞 争的市场环境,从而要求政府大规模退出经 济活动,大大减少对经济的干预。这与中国 社会主义市场经济的政府发展导向模式之间 存在明显的差异、 矛盾。这就要求我国政府 职能的转变要加快步伐。 二、 目前我国政府职能存在的主要 问题 (一)政府对企业的行政干预仍然过多。 从政府与企业的关系看,政府对企业,尤 其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在, 对企业的引导和服务则明显不足。这一点在 地方和基层更为突出;从表面上看,各种所有 制形式并存已经成为人们的共识,但在涉及 国家投资、 贷款、 技改项目时,就表现出政府 部门对国有企业的偏爱,国有企业理所当然 地成为财政、 金融、 工商、 税务等部门支持的 重点;各地政府先后出台的一些对外投资企 业的优惠政策,涉及出口商品减免税、 企业所 得税减免、 进口经营获得等等,是包括国有企 业在内的国内企业也难以获得的,因此有 “超 国民待遇” 之称。此外,有效的国有资产管理 体制也尚未形成。 (二)投融资管理体制改革滞后 在投融资领域,存在着政府以直接干预 微观投融资活动达到宏观调控目标的倾向, 其结果往往达不到宏观调控的预期目的,同 时又加强了政府对投融资活动的不正常干 预。不少部门和地方政府仍然过多地承担着 投融资主体的职能,花费大量精力争资金、 争 项目,投资决策依赖于行政机关的层层审批, 不按科学严谨的、 市场化的投资决策程序办 事,缺乏严格的投资风险责任制,屡屡造成重 大的投资失误。目前我国除了少数竞争性的 中间产品和最终消费品制造业(如家电、 汽 车、 化工、 机械制造)在竞争中形成的垄断性 竞争外,其它行业的主要特点是行政性行业 垄断。在公用事业和技术密集性产业,大部 分国有垄断企业都是中央部门和地方政府直 接审批而形成的。 (三)规范、 监管市场秩序的力度不够 一是规范市场秩序的法律法规仍不健 全,二是执法不严,管理松懈,纪律松驰,甚至 61 第22卷 匡永琼 经济全球化与我国政府职能转变 有法不依,违法不究,致使已有的法律、 法规 和制度形同虚设,三是由于体制缺陷和利益 驱动,既当 “裁判员”,又当 “运动员” 的问题普 遍存在,其结果直接导致了地区封锁、 行业垄 断,以及在政策执行上的 “上有政策,下有对 策” 。这些问题的存在客观上阻碍了各种商 品要素的自由流动和配置,不利于全国统一 的自由市场的形成。以上这些因素导致了市 场秩序较为混乱,突出表现为假冒伪劣商品 泛滥,偷税、 逃税、 骗税、 骗汇和走私活动猖 獗,社会信用关系紊乱逃废债务现象相当普 遍,建筑领域弄虚作假、 工程质量低劣的问题 严重等等。 (四)权力和利益还未彻底脱购 由于种种原因,现实生活中存在着所谓 “自费行政”,靠权力吃 “杂粮”,权钱挂钩的现 象。一些政府部门还存在 “屁股指挥脑袋” 的 状况,自觉地找事、 争权,主要是在立法工作 行政执法活动中争那些能给本部门、 本系统 带来 “实惠” 的审批权,发行权、 收费权、 罚款 权。有的政府官员观念中存在着 “重审批” 、 轻监督的思想,认为在审批过程中 “门槛” 一 定要高,审查一定要严。结果不该进的当然 没进来,但一些该进来的也没有进来,这种情 况的存在,不但不能转变政府职能,实现政企 分开,而且还会产生权力 “寻租” 现象,以权谋 私、 权钱交易,滋生腐败。 (五)中央和地方的责权利关系尚未理顺 当前比较突出的问题有:1、 国家财权、 财 力在中央和地方间的分配关系尚不合理。一 方面,中央财政可支配的财力明显较低,不少 地方挪用工资和养老金搞建设,把欠帐留给 中央和省级政府,这不利于中央政府实施有 效的宏观经济调控,也不利于通过转移支付 手段帮助欠发达地区的经济社会发展。另一 方面,国家税收立法权过于集中中央,税权划 分缺乏稳定的法制基础,难免导致地方政府 变通国家税法,越权减免税和滥用收费权。 2、 在分权过程中,一些应当下放给企业的权 力没有落实到企业。中央政府下放给企业的 一些自主权,往往被地方政府截留,不少地方 政府迟迟不愿向企业放权,在政企分开方面 落后于中央政府。3、 行政权集权 分权 收权的框框还没有根本突破,按市场经 济规律合理划分中央和地方的责任和权利的 框架还不清晰。还没有确立市场经济下 “分 权优先,集权居后” 的观念。经济体制改革的 方案以及国家制定的优惠政策,大多按行政 层次、 行政区划进行试点再逐步推广,或者限 制在一定行政区划的范围内实施。中央政府 对不同地区实行差别性优惠政策,不利于加 强区域经济联系和促进区域协调发展。不适 当的分权容易导致宏观经济失控,地方差距 扩大和地方保护主义盛行。 (六)政府仍承担了大量由社会组织行使 的职能 从政府与社会关系看,我国各种社会组 织,如行业协会、 商会、 仲裁机构、 会计师事务 所、 律师事务所、 咨询机构、 资产评估机构等, 已有了相当规模的发展,承接了相当部分原 由政府行使的职能,但总体上仍大大滞后于 发达市场经济国家的发展水平,政府仍然承 担了大量的本可以由社会组织行使的职能。 这主要由两方面原因造成的:一方面,一些社 会组织的社会化程度较低,官办色彩浓厚,服 务意识淡薄,缺乏群众基础;另一方面,一些 社会组织又发育不足,缺乏自我约束、 自我管 理的机制,有的甚至弄虚作假,违法违纪,难 以担负提供公共服务的职责。 三、 经济全球化中我国政府职能转 变的对策 (一)转变政府职能首先要转变政府官员 的观念 中国根深蒂固的传统认为政府官员与企 业的关系是领导与被领导的关系,政府官员 领导企业才合理,政府官员的价值体现在能 盖个章上,能管企业上,他们看不明白企业是 生产力载体和组织形式这个简单的道理。入 世后,要转变政府职能必须首先转变政府官 员的观念。政府官员要树立起政府与企业是 两个平等的利益主体的观念,要培养和树立 为企业服务的观念。只有转变了观念,政府 71 惠州学院学报(社会科学版) 2002年第4期 部门和官员才能放下架子,摆正位子,乐于承 担服务者的角色,善于为企业收集并向企业 提供信息。只有全体政府官员真正明白企业 才是市场经济活动的主体,是市场 “竞技场” 上的运动员,政府是市场运作的宏观调控者 和保证市场有序运动的行政法规的制定者, 对市场上的违规活动进行制裁和纠正,进行 公平竞争的 “裁判”,政府的职能才能真正转 变。实际上政府存在的价值在于为企业、 为 社会提供优质服务,维护正常的工作,生活秩 序。 (二)从微观经济管理向宏观调控转变 政府要适应市场经济需要,实行政企真 正分开。政府不再对企业的微观管理进行行 政干预,使企业真正成为参与国内外市场竞 争的主体。政府还应尽快改变对不同所有制 企业的差别对待,逐步取消对外商投资企业 的 “超国民待遇”,使国内外企业在同一起跑 线上展开公平竞争;另一方面,政府应强化宏 观经济调控职能,服务职能,维护国家经济安 全职能,为企业发展和竞争创造良好的外部 环境。 (三)制定与WTO规则相统一的法规和 规章,为企业提供宽松的社会环境 市场经济从某种意义上说是法制经济, 没有法制规范保护和约束的经济必定是混乱 的经济。加入WTO ,我们既能享有相应的权 利,又要承担相应的义务。保证有关法律、 法 规、 规章和政策措施在全国统一实施,既是我 们应当履行的一项重要义务,又是我们依法 保护自己、 发展自己的一项重大举措。因此, 我们一方面,需要根据WTO规则和我国对外 承诺,抓紧完善有关法律制度,制定、 完善保 护和促进我国相关产业的法律、 法规、 规章和 政策措施,提高我国依法驾驭和调控市场的 能力,又要清理、 修改或者废止与WTO规则 和我国对外承诺不相符合的法律、 法规、 规章 和政策措施。另一方面,要采取措施确保政 令畅通,纠正不顾国家全局利益和人民根本 利益的本位主义和地方保护主义,坚决打破 行业垄断、 地区封锁。首先要统筹规则,区别 轻重缓急,有重点,分步骤的制定、 修改或者 废止有关法律、 行政法规和规章。据有关部 门初步调查,涉及WTO规则和我国对外承 诺,需要制定,修改或者废止的法律,行政法 规和部门规章有几千件,工作量较大,需要统 筹规划,突出重点抓紧工作。要抓紧对那些 明显不符合WTO规则和我国对外承诺的法 律、 法规、 规章和政策措施,加以修改或废止, 同时在一些需要有相应的法律规范才能保护 自己、 发展自己的企业,也要抓紧制定有关法 律、 法规、 规章。其次,按照WTO规则的要 求,我国中央政府负有保证有关WTO的法律 制度在全国范围内统一实施的责任。各地方 政府必须执行中央出台的法律制度。第三, 凡涉及货物贸易、 服务贸易、 与贸易有关的知 识产权保护以及与贸易相关的投资措施的法 律、 法规、 规章和政策措施都要公开公布,并 在有关法律、 法规、 规章、 政策措施实行前,只 要WTO成员提出要求,我们就有义务向其提 供。同时,还应设立或者指定咨询点,为国内 外企业提供有关法律信息服务,并对WTO成 员国提出的有关咨询问题在规定的时间内提 供权威性的答复。 (四)清理并大幅度减少政府对企业的行 政性审批 我国行政审批制度的规模是非常可观 的。据羊城晚报2001年1月4日报道,广东 省政府宣布对下属70个部门的审批和核准 事项进行全面清理,大刀砍掉了878个审批 项目,到2002年初已砍掉2000多项,但仍然 有许多不用行政审批的项目还未砍掉。较大 规模的行政审批是传统计划经济改革演变出 来的一种特殊形态,是现阶段政府干预经济 的重要形式。尽管审批对政府来说是难免 的,但大规模的特别是许多不合理的行政审 批制度妨碍了市场作用的发挥,阻碍了我国 经济和世界接轨的步伐。要在参与全球化竞 争中立于不败之地,必须进行审批制度的改 革。据有关资料统计,错误的行政审批导致 的错误成本分布很广,发生概率50 %。比如, 在股票市场,管制者对公司上市资格实行审 批制和指标制。在审批制下,谁发股票由政 府分指标确定。这导致大量民营绩优企业迄 81 第22卷 匡永琼 经济全球化与我国政府职能转变 今仍俳徊在交易所上市公司俱乐部之外,而 大量国企业绩虽差,但仍能通过包装上市,导 致社会资源并未通过股市流向能够对其最佳 利用的企业,从而造成巨额稀缺资源的浪费。 因此,清理并大幅度减少审批,是政府改革必 须面对的重要任务,也是政府职能转换程度 的一个标志。 (五)加强监督,防止寻租 设立监督体制是保障法规正确执行的有 效措施。由于政府拥有对市场活动的干预 权,这就诱使某些市场主体向政府公务员贿 赂,以获取 “租金”,而这恰好又迎合了经济收 入和政治地位两者严重失衡的部分官员 “政 治创租” 、“政治抽租” 的需要。这种寻租活动 势必导致权钱交易和权力市场化。为此政府 必须健全内外监督体系和机制,加强舆论监 督和社会监督,增强政府调控过程中的透明 度,推行和进一步完善国家公务员制度,在法 律上、 制度上、 机制上保证政府调控行为和经 济政策,保证法律的超脱性、 公正性,不致因 某人、 某个团体或某个地区的寻租行为而影 响和违背客观经济规律及社会公正原则。 (六)努力创造良好的市场竞争秩序 这是转变政府职能,参与全球经济化的 必然选择。但是目前我们的市场秩序不能适 应入世要求,突出问题是对市场缺乏有力的、 有效的监督措施,假冒伪劣商品屡禁不止、 社 会信用不高等,因此必须大力提高政府对市 场管理能力。一是要主动转变职能。以市场 经济通行规则为参照系,按照建立社会主义 市场经济的要求,结合正在进行的体制创新, 真正把政府的工作重点转移到维护秩序,创 造良好的市场环境上来,二是要突出监管重 点。当前应把监督和整顿的重点放在保护知 识产权和消费者合法权益上来,特别要加大 打击假冒伪劣产品、 偷税、 漏税,反对垄断,反 对不正当倾销的工作的力度,以尽快使市场 秩序有明显好转。 参考文献: 1张幼文.经济全球化冲击的性质与特点J .新华文摘, 2002 , (3) . 2郭连成.经济全球化与转轨国家经济联动效应论J .新华文摘, 2002 , (3) . 3陈赤平.当代经济全球化的性质与社会主义的前景J .湖南经济, 2001 , (2) . 4殷允杰.经济全球化与我国政府的选择J .社会主义经济理论与实践, 2001 , (8)