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1 上海户外广告管理现状及其对策研究 上海户外广告管理现状及其对策研究 摘 要 户外广告是最古老、最大众、最经济、最丰富的媒介形式。户外广告作为空间 传播载体，是现代城市的组成部分，与建筑、交通、绿化等城市系统并置，共同形 成城市的地理空间和视觉界面，在繁荣经济、美化城市、促进就业等方面发挥着不 可替代的作用，同时也因其管理而引发各种争议，甚至激烈的冲突。 户外广告在城市发展进程中如何相互促进，而非相互妨碍、甚至对立，作为肩 负有城市和谐与发展重任的管理者，在对待户外广告问题上如何做到长远规划和分 类引导、而非一味清除，这已不仅仅只是一个行业性命题，而是一个攸关施政理念 与政府公信力、城市形象与城市软实力、品牌传播与多元经济繁荣的现代都市生态 问题，需要理性分析与多方探讨。 本文试图通过对上海户外广告目前管理中存在问题的分析，并通过对美国、日 本英国等国家户外广告管理经验的借鉴，按照科学发展观以及依法行政的要求，对 当前上海户外广告的管理体制、管理法规、管理手段和方法提出一些对策及建议， 从而为上海户外广告管理者乃至户外广告从业者提供新的思路。 关键词：户外广告，广告管理、对策研究 2 shanghai current situation and countermeasures research of outdoor advertising management abstract outdoor advertising is the most ancient, the public, the most economical, and the most abundant form of media. as the space vector transmission, outdoor advertising is an integral part of modern city with the construction, transportation, urban greening. those systems formed a geographic space and the visual interface of the city. outdoor advertising has not only played an irreplaceable role for economic prosperity, beautify the city and promoting employment, but also it get more controversy caused by management, even violent conflict. how the outdoor advertising promote the a urban development each other, rather than to hinder, or even confrontation in the process of urban development. shouldering a heavy responsibility of urban development and harmony, the administrator deals with the issue for outdoor advertising of how do long-term planning and classification guide, instead of merely eliminated. this question has not only been an industry proposition, but also been a the modern urban ecological problems related a philosophy and the governments credibility, soft power and image of city, the brand spread and diversified economy. it need for rational analysis and discussion. 3 this paper attempts to put the countermeasures and proposals for the current management structure, regulations, management methods and means of shanghai outdoor advertising by analysis the present problems of the shanghai outdoor advertising management and learn from the experience of outdoor advertising management of the united states, japan, the united kingdom, in accordance with the scientific development concept, as well as the legal and administrative requirements, and providing new ideas for administrator and employees of shanghai outdoor advertisements. keywords：outdoor advertising, advertising management, countermeasures research 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王 淳 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：王 淳 指导教师签名：王 郁 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 1 一、 序论 （一） 研究背景与意义 户外广告是最古老、最大众、最经济、最丰富的媒介形式。户外广告作为 空间传播载体，是现代城市的组成部分，与建筑、交通、绿化等城市系统并置， 共同形成城市的地理空间和视觉界面，在繁荣经济、美化城市、促进就业等方 面发挥着不可替代的作用。自上个世纪 80 年代改革开放以来，中国广告业的年 平均增速保持在 30%以上，远远超过 gdp 增长速度，我国的广告业收入已进入世 界前 10 名，“广告业已成为中国发展最快的产业之一”，“中国也是全球广告 业增长最快的国家之一”。在迅猛发展的广告业中，户外广告更是高歌猛进， 一枝独秀。有统计数字表明，从 1990 年2003 年的 13 年间，我国内地户外广 告保持着 27.63%的增长速度， 广告经营额从 1990 年的 6.11 亿元增加到 2003 年 的 120 亿元。在增长幅度上，户外广告在各广告媒体中高居榜首 1。 2002 年其 广告经营额为 115.8 亿元，占全国广告经营单位经营总额的 9.2%，位居电视、 报纸之后，成为我国广告业第三大发布媒体。户外广告也从传统媒体的“四大 家族”（电视、报纸、广播、杂志）之外的游击队，发展到今天的正规军 2。 随着户外广告的高速发展，其与城市发展之间的矛盾也日益突出，对其管 理也引发各种争议乃至冲突。因此城市如何在新的历史起点上与其各种构成元 素相生共荣、可持续发展？户外广告作为未来城市空间的组成部分如何在城市 发展进程中实现相互促进，而非相互妨碍、甚至对立？这是我国在建设小康社 会及城市化过程中必须优先解决的一大课题。作为肩负有城市和谐与发展重任 的管理者，对于如何管理户外广告，已不仅仅只是一个行业性命题，而是体现 政府施政理念与公信力、提升城市形象与城市软实力、繁荣多元经济的现代都 市生态问题，对于城市和谐发展具有重要意义。 1 周山. 2005 中国户外广告调查n. 中国工商报，2006-1-25（8）. 2 张翔. 也说户外广告管理j. 广告大观，2005，11：128-129. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 2 （二） 城市户外广告管理领域研究现状 目前全国主要大中城市都陆续出台了地方性的户外广告管理办法或规定， 加 强了对户外广告的管理，同时随着对户外广告管理研究的不断发展，依法行政、 依法管理的要求也不断得到体现，一些城市或者地区制订了户外广告设置的规 划。但从整个户外广告的管理层面来看，法规滞后是带有普遍性的。即使是已 经制订好的规划，其合理性、可操作性也都值得研究。另外对于户外广告管理 更具有深刻意义的涉及户外媒体产权归属的法律问题也正在研究之中。因此目 前我国对城市户外管理的研究现状是虽有发展但仍然滞后，虽然有成果但难以 实施。 （三） 城市户外广告管理研究的理论基础 虽然户外广告不是一种公共产品，但由于其存在对整个城市的生活空间产 生了巨大的影响，因此对于其管理也成为了公共管理领域的一部分。同时因为 户外广告发布本身是个市场行为，因此传统公共管理理论对于户外广告的管理 就显得有所滞后且不合时宜，必须要研究新的公共管理理论以适应新的公共管 理需要。 作为“新公共管理”的一个重要理论流派，治理理论从 20 世纪 90 年代以 来对每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界（包括联合国组织）都产 生了重大影响，无论其作为分析工具，还是作为价值取向，都广泛地应用于政 治、经济、社会等各个领域。因为从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻 求解决社会一致有效性问题上做出的一次深刻的认识转折，行政学知识体系在 悄悄地脱离统治这一核心而转向治理这一主题，它的兴起拓展了国家与社 会关系的分析架构，它超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一种新 型的国家与社会关系范式。虽然治理理论还很不成熟,它的基本概念还十分模糊, 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 3 但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式,即市场与计划、公共部 门与私人部门、政治国家与公民社会等 3。 治理理论的理论框架是政府把原先由它承担的责任转移给公民社会，后者 则承担越来越多的原先由政府承担的责任，强调政府与公民社会合作以及在合 作过程中政府与社会组织间的相互依赖关系，强调管理对象的参与，强调政府 在完成社会职能的手段和方法方面多采用新的管理方法和技术，以提高效率， 更好地对公共事务进行控制和引导。治理理论作为一种新公共管理的方法，是 在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的，治理理论 不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者 之间的合作和互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社 会体制 4。因此，治理理论不仅对我们重新界定政府、市场与公民社会间的相互 关系具有重要的理论价值，而且对我国当前建设和谐社会具有很大的理论启示 作用。 另外对于户外广告的管理可以引入外部性理论进行分析研究。 外部性是个经济学概念，由英国经济学家马歇尔和庇古在 20 世纪初提出， 指某些市场主体的活动给社会或其他市场主体带来正的或负的影响，却没有为 之承担应有的费用或没有获得应得的报酬，而受影响者也没有因为受到损失而 得到补偿，或者因为得到利益而付款。依据作用效果进行分类，可分为正外部 性和负外部性。正的外部效应行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢 出效应，负的外部效应行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有减损的效 应。正负外部性都需要政府部门的介入和干预 5。 完全自由竞争市场机制下的有效产权结构要求所有的资源或物品，都归私 人所有。或者说，完全的私有市场机制是实现资源最优配置的一个制度条件。 实际上，现实经济活动中存在大量完全自由竞争的限制和一些资源的固有技术 特性，使得上述的有效产权结构成为一种理想化的产权结构，实际的产权结构 多为非有效的或减弱的产权结构。另外，有效产权的排他性，决定了在一个有 3 邓伟志、钱海梅从新公共行政学到公共治理理论上海第二工业大学学报，2005，4：46-48 4 俞可平. 治理与善治m北京：社会科学文献出版社，20003-6. 5 顾建光 现代公共管理学m上海：上海人民出版社，200458-60. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 4 效产权结构的市场体系中，是不存在外部费用和外部效益的，即不存在外部不 经济性和外部经济性。因此，外部性问题只能来源于一个非有效的或减弱的产 权市场 6。 户外广告的产权情况就属于这种非有效或减弱的产权结构。户外广告的设 置虽然通过市场行为获得了对广告阵地的使用权，同时通过市场行为取得了广 告发布权并对其设施拥有完整产权，但它与城市空间这一公共产品之间存在着 相互影响和制约，从而使得其产权结构变得非有效了，户外广告的经营也就具 有了外部性。随着城市经济的不断发展，城市空间在旅游、休闲和娱乐等方面 体现出越来越大的经济价值，户外广告的外部性表现也就更为明显了。 外部性的实质是私人收益和社会收益的不平等。所谓私人收益，即私人从 事某项活动所产生的私人净收益；社会收益则是这项活动对实施个体和社会中 所有其他人的净收益之和。当一项活动的私人收益大于社会收益时，我们就会 观察到这项活动的过度供给，此时存在负的外部性；反之则会产生供给不足， 此时存在正的外部性 7。 对于户外广告发布行为来说，户外广告发布者通过发布广告获得私人收益， 而城市空间的价值则属于社会收益。因此对于户外广告通过对外部性理论和市 场失效问题的分析，不仅有利于在市场经济体制改革中更多地采用经济手段维 护城市空间，而且有利于政府在行使宏观调控职能时更有效地配置资源，提供 更多的城市空间公共物品。 （四） 研究目的及方法 上海作为我国经济发展最快的城市之一，其户外广告行业也得到高速发展， 但随之而来的诸多对城市景观、公共安全的影响也在不断加深，因此加强户外 广告管理也就显得日益迫切。 6 莫童. 公共经济学m. 上海：上海交通大学出版社， 2005.124-128. 7 常修泽中国企业产权界定m天津：南开大学出版社，199885-87 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 5 对上海户外广告管理进行研究的目的就是为户外广告管理者乃至户外广告 从业者提供新的具有可操作性的思路和方法，使得户外广告在上海城市发展进 程中健康发展并与之相互促进。 研究方法则是通过对上海户外广告发展现状的介绍及其当前管理存在问题 的分析和对国外发达国家的户外广告发展及其现状的研究分析，借鉴国外户外 广告管理的成功经验，从而对当前上海户外广告管理的提出相关对策。 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 6 二、 上海户外广告现状及存在问题 （一） 上海户外广告的现状 正如序论所言，中国户外广告市场在这几年取得了高速发展，而这其中上 海、北京和广州一直是中国户外广告发展最快、最成熟的城市。据上海市广告 协会网站公布的统计数据，2005 年上海户外广告经营额为 119510 万元，比上年 增加 42.90%，2006 年仍然保持了旺盛的发展势头 8。另据上海市户外广告行政管 理部门之一的上海市市容环境卫生管理局的统计数据，近年来上海市的户外广 告发布无论是数量还是体量都有了一个较大的发展（见表 2-1） 。 表 2-1 上海市户外广告发布统计表 9 时 间 户外广告发布数量（块）户外广告发布面积（平方米） 2002 年 24968 505895 2003 年 19910 530820 2004 年 31635 1050590 2005 年 37311 1163014 目前上海户外广告设置最成熟最密集区域可以用简单的“234”来概括，即 “2 座机场，3 个热点，4 条道路”。 （1）“2 座机场”主要指浦东国际机场和虹桥机场以及通往并接近机场的 主要道路两侧。 上海作为中国对外开放的龙头城市，近年来国际性高级别活动、会议以及 国际商务往来频繁。这些都使机场日益成为展示国际品牌的理想场所。因而其 客户往往是国内乃至国际知名的大型企业，其媒体价值也常常达到 100 美元/月 /平方米以上。 8 周其俊申城今年将重点整治过密过亮过吵违章户外广告 eb/ol 2007-01-10 9 数据摘自上海市市容环境卫生统计数据汇总报表集（2002、2003、2004、2005） 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 7 （2）“3 个热点”主要指徐家汇、人民广场和外滩。 这三个地方是上海户外媒体投放的最热点。它们不仅是上海最富名气的游 览场所，也临近或本身就是商业圈，娱乐、休闲、时尚、餐饮场所密集，再加 上这些地方的交通相当便捷，不仅倚靠地铁，而且还是许多公交线路的重要交 汇地点，因此这些区域人流量密集，商业氛围浓厚。在此发布广告，不仅能在 璀璨的夜空树立令人难忘的品牌形象，更有可能直接促进消费达成购买。当然 以这三个地方为背景的图片和电视更大大增加了品牌的传播范围。因此这三个 地方的广告客户都是与消费者生活和时尚紧密相关的知名品牌。其媒体价值往 往也达到了 50-70 美元/月/平方米之间。 （3）“4 条道路”主要指内环高架、延安高架、南京路步行街和淮海路。 内环高架和延安高架是上海最重要的交通枢纽，每日承载了上海大量的交 通负荷。在内环线以内媒体形式以高架沿线的楼顶广告牌为主；而内环线以外 则以“高炮”广告为主。淮海路和南京路上最主要媒体是沿街的各式灯箱及跨 街广告。但是由于缺少总体规划，显得较为凌乱。 除上述户外广告密集区域外，上海的各种户外媒体网络发展也相当迅速， 如由大量公车候车亭构成的候车亭广告网络，由东方书报亭、电话亭、出租车 扬招站、公共阅报栏以及自行车停车棚等构成的便民媒体网络，由电杆灯箱构 成的道路媒体网络等等 10。 （二） 上海户外广告存在问题 在上海户外广告数量不断增长的情况下，许多户外广告设施存在诸多问题， 从管理者的角度来看，归结起来主要有以下几方面问题： （1）户外广告与城市建筑不协调，缺乏整体美。 10 池顾良上海户外媒体广告的现状及未来发展趋势 eb/ol 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 8 从户外广告与城市建筑的关系来看，广告经营商为了追求经济利益，让自 己的广告能在其他广告中“脱颖而出” ，往住无视周围环境，一味的求“高” 、 求 “大” ，且布局混乱，破坏了城市的天际线和城市空间俯瞰意象，造成一种“视 觉污染” ，甚至干扰了市民的生活。而广告设计人员则缺乏对建筑物的造型语言 的理解，忽视了与建筑物之间的关系，不能把户外广告作为建筑物外部形象的 二次界定来对待，于是就有了“封门、封窗、戴高帽子”等做法。如上海火车 站广场周边，完全被广告画面所吞噬，建筑物的采光、通风等使用功能丧失， 对称、均衡、节奏、韵律等形式美感被损伤，建筑艺术受到严重亵渎，使建筑 物成为户外广告的附庸品。此外，路牌广告、站台广告、路灯广告等，在尺度、 色彩、质量和形式上参差不齐，与城市街道、城市建筑、城市色彩的协调性不 好，缺乏整体美感。 （2）户外广告的色彩零散，缺乏色彩规划。 城市色彩是一个集中的、完整的城市色彩环境系统，包括城市色彩的构筑 环境和城市色彩的象征环境。现代城市户外广告缺乏系统理论指导，没有色彩 规划，缺乏主体色调，局部色彩零散媚俗。 （3）户外广告个性的逐渐丧失。 随着信息技术的发展和全球化进程的加快，城市的地域性文化正濒临消亡。 作为文化载体的广告也不能幸免。像南京的夫子庙、上海的豫园，这些传统商 业环境中的匾额、幌子等极富个性化的户外广告，在现代城市中已很少见。放 眼望去，净是一些毫无创意，形式单一、雷同的广告画和广告语。倘若放任这 种无序的发展状态，必然导致城市整体风貌的混乱，进而破坏城市的特有的空 间文化个性。 （4）户外广告的安全性。 一些道路旁的巨大广告牌遮挡交通标志和公共指示标志，分散和干扰司机 的注意力和妨碍行人视线，影响路人行走，从而使环境显现出无声的嘈杂。更 有一些巨大广告牌遮挡阳光，影响居民居室的采光和通风；广告牌的霓虹灯影 响居民的生活起居；广告牌的反光对居民和行人造成干扰； 还有些广告设施安 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 9 装马虎，质量差，安全隐患多，其金属构架年久失修，缺胳膊少腿，强风一吹 可能就会从天而降，殃及行人。 （5）个别广告公司钻法律和行政规范不健全的空子，甚至违法设置户外广 告，从而留下管理隐患。 （三） 城市户外广告正负两方面的外部效应问题 户外广告的高速发展带来了诸多影响城市发展的问题，户外广告的发布本 身是个市场行为，但其产生的结果影响了城市公共空间，同时户外广告发布也 是经济行为，这就决定其存在外部效应，因此户外广告管理作为公共管理就有 必要对户外广告的外部效应问题进行一番研究。 1、户外广告的正外部性 户外广告的正外部性主要表现在以下几个方面： （1）户外广告美化了城市 在某种程度上户外广告可以说是城市的一道靓丽的风景。在白天，一幅创 意设计优美的广告就是一幅优美的风景画，挡住了背后的脏乱差，呈现给人们 城市的美丽。夜幕降临，户外广告的照明灯光以及五彩缤纷、绚丽多姿的霓虹 灯更增添了城市的繁荣和靓丽。 （2）户外广告给城市注入了活力 户外广告以其直观的形态、睿智的内容、鲜艳的色彩、靓丽的画面以及动 感的节奏每天都吸引着城市街道上的行人，使城市除了凝重的高楼大厦、穿梭 的汽车行人之外还有一抹亮色，带给城市以活力和生气，使城市不再显得寂寞 和平淡。 （3）户外广告给城市带来了商机 户外广告作为流通领域在城市空间环境中无法替代的媒介物，它无时不刻 把其要诉求的产品以及流行时尚告知广大消费者，从而给商品流通带来日新月 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 10 异的生机。从表 2-2 的数据（由 crt 媒介智讯提供）可以看出，目前投放户外 广告的行业都是与我们的日常生活息息相关的，而且 2004 年上半年来自不同行 业共 16700 个品牌在户外媒体投放了广告，到了 2005 年上半年，这个数字增加 到 24000 个，这一数据说明越来越多的广告主认可户外广告，从而说明户外广 告对扩大内需、促进商品流通起了很大作用。 表 2-2 户外广告投放行业比较 11 2004 年上半年年上半年 2005 年上半年年上半年 行业类别行业类别 投放次数投放次数 占比占比 投放次数 占比 投放次数变化 投放次数 占比 投放次数变化 % 房地产/建筑工程行业 172398 16.6% 227704 17.2% 32.1% 零售及服务性行业 94618 9.1% 157791 11.9% 66.8% 邮电通讯 128928 12.4% 151052 11.4% 17.2% 饮料 71554 6.9% 60760 4.6% -15.1% 食品 34620 3.3% 52913 4.0% 52.8% 个人用品 11564 1.1% 18446 1.4% 59.5% （4）户外广告给城市发展提供了资金和就业机会 据统计，2005 年，户外广告经营额为 144.6 亿元，比上年增加 28.8 亿元， 增长了 24.9%; 户外广告经营单位 71785 户，比上年增长 3.46% 12。如果仅按户 外广告经营营业税 5%税率来计算，则全年营业税税收为 7.23 亿元。如按每个户 外广告经营单位提供 5 个就业岗位来计算，则能提供 35.9 万人的就业。 2、户外广告的负外部性 当然我们从户外广告目前存在问题中也看出其负外部性，主要体现在以下 方面： （1）户外广告对城市景观的影响。 11 田涛，李焌. 户外广告的现状和挑战（上）eb/ol. 12 广宣. 2005 年中国广告业统计数据报告eb/ol. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 11 正如前面所言，一些广告与城市建筑不协调，与周围环境不协调，一味的 求“高” 、求“大” 、求“跳” 、求“亮” ，从而破坏了城市的天际线，影响了城 市景观，造成一种“视觉污染” ，甚至干扰了市民的生活。 （2）户外广告对城市安全的影响。 户外广告设施多设置在高大建筑物的顶部，繁华商业街区，主要交通干线、 通道的两侧，以及临街建筑的墙体上，这些位置大多处于或邻近人口稠密的区 域。由于户外广告牌受天气状况等环境因素的影响较大，且只是定期维护，因 此存在着诸多的安全隐患。 2004 年 7 月 3 日傍晚，北京市忽降大雨，雨前飓风骤起，部分地区风力已 达到每秒 24 米，相当于八九级大风，一些地区的降雨量达到 34 毫米。当天晚 上，北京协和医院、同仁医院的急诊科都收治了几例在风雨中受伤的患者，其 中多数是被从高处掉落下来的广告牌等物体砸伤。 也是在这一天，青海西宁市区内的一堵围墙被大风刮塌，硕大的广告牌连 同支撑它的钢管被折弯、刮倒，无辜的路人 1 死 6 伤。 2004 年 7 月 4 日，热带风暴“蒲公英”突袭我国南方沿海地区，在上海， 大风吹倒了北京东路一块 5 米多高的立柱式广告牌，两名行人被砸在柱子下， 伤势严重。 同年 7 月 7 日下午 3 时许，福建泉州遭遇雷雨，大洋百货装在外墙高 2 米、 长 126 米的广告牌，被吹走了四分之一，损失达 10 万元；一块广告牌从 6 楼掉 下，造成两个人轻伤。 2006 年 5 月 16 日， 哈尔滨市民于大娘在香坊区六顺街与中山路交叉口处的 休闲广场晨练时，被 3 块高约两米、宽 10 米的巨型广告牌砸伤右腿和脚。据哈 尔滨相关部门的不完全统计，从 2006 年 3 月至今，因户外广告牌脱落等造成人 员和车辆损伤的案件达到了近 50 起 13。 虽然目前缺乏对户外广告引发安全事故的统计数据，但根据安全评估理论 来分析，户外广告目前多集中在沿海发达区域，而这些区域正是台风、地震、 水灾等自然灾害多发地区，因此对地质、受风等条件较敏感的的户外广告设施 13 唐瑜. 浙江市场导报j/ol. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 12 损坏的概率就相对较高，再由于户外广告数量的不断快速增长，因此发生损坏 的广告设施也必然增加，由此会对公共安全产生不可忽视的影响。 （3）户外广告内容对文化、社会风气以及消费行为产生负面影响。 目前户外广告内容中有许多与烟酒有关，我国现行法律虽明确禁止在广 播、电影、电视、报纸、期刊这五大媒体上刊登和播出烟草广告，但在这些媒 体以外，烟草广告仍改头换面甚至变身成公益广告招摇过市。一些奢侈品广告 对青少年的消费行为产生巨大影响，盲目攀比，高消费等现象屡见不鲜。另外 大量国外品牌的广告对我们国产品牌形成很大的冲击。 外部性理论告诉我们，当一项活动的私人收益大于社会收益时，我们就会 观察到这项活动的过度供给，此时存在负的外部性；反之则会产生供给不足， 此时存在正的外部性。从前面对户外广告的外部性分析可以得出，在我国城市 发展初期，城市空间缺乏生气，对于城市景观的价值远未体现，此时户外广告 的发展也正处于起步状态，数量少、面积小，此时户外广告体现出其正外部性， 从而得到不断发展，但随着城市经济的不断发展，城市景观在旅游、休闲和娱 乐等方面体现出越来越大的经济价值，城市市民对于公共安全和城市文化的需 求也不断高涨，此时户外广告的发展在一些城市表现出过度供给，即存在负的 外部性。 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 13 三、 上海户外广告管理现状及存在问题 （一） 上海户外广告管理现状 作为中国户外广告发展最快、最成熟的城市之一，上海市政府早在 1999 年 1 月就发布了上海市户外广告设置规划和管理办法 （市政府第 65 号令） ，但 随着户外广告的不断发展以及对城市空间的重视，其中规定的一些管理措施已 不能满足建设一流国际大都市的需要。为此，有关部门在广泛征求各方意见的 基础上，于 2004 年 12 月 13 日经市政府第 60 次常务会议通过并颁布了上海 市户外广告设施管理办法 （市政府第 43 号令） 。 上海市在不断完善户外管理法规的同时，也对户外广告开展整治工作。据 上海市市容局提供的数据，2001 年，为迎接 apec 会议召开，上海曾对 2600 块 户外广告实施拆除、整修计划。2003 年完成了对人民广场周边地区和延安路高 架两侧户外广告专项整治，涉及上述区域共计有 104 处共 121 块户外广告牌被 拆除或改造。2005 年开展以南北高架和内环线高架两侧、20 层楼高层以上户外 广告设施以及单立柱“高炮”广告设施为整治对象的“三高”户外广告整治， 共计拆除、整治户外广告设施 550 块（处） 。2006 年“六国峰会”在上海召开前 夕，对浦江两岸的户外广告进行整治，共拆除 19 处 35 块广告牌 14。 1、广告管理的管理主体及其职责 目前我国对于户外广告的管理属于一元管理，即管理主体就是政府，在这种 一元管理的体制下，代表政府实施管理的行政主体也就是管理主体。上海户外 广告管理的行政主体及其职责在 2005 年 4 月 1 日起实施的上海市户外广告设 施管理办法 （市政府第 43 号令）第四条中已有明确规定： 上海市市容环境卫生管理局（以下简称市市容环卫局）负责对本市户外广 告设施设置的监督管理和综合协调；区、县市容环境卫生管理部门（以下简称 区、县市容环卫部门）负责对本辖区范围内户外广告设施设置的监督管理。 市和区、县城市规划管理部门（以下简称市和区、县规划部门）负责对户 14 有关数据摘自上海市市容环境卫生管理局有关文件 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 14 外广告设施设置的规划建设审核及其监督管理。 市和区、县工商行政管理部门（以下简称市和区、县工商部门）负责对户 外广告发布的经营资质审核、内容登记及其监督管理。 本市市政、绿化、交通、公安、房地资源、质量技监、财政、物价、文广 等部门按照各自职责，协同实施本办法。 从上述规定可知，目前上海户外广告管理的行政主体有 3 个，即市容管理 部门、规划部门和工商部门 15。 2、户外广告管理的法规、规章及规范 （1） 中华人民共和国广告法 （由中华人民共和国第八届全国人民代表大 会常务委员会第十次会议于 1994 年 10 月 27 日通过，自 1995 年 2 月 1 日起施 行） （2） 中华人民共和国行政许可法 （由中华人民共和国第十届全国人民代 表大会常务委员会第四次会议于 2003 年 8 月 27 日通过，自 2004 年 7 月 1 日起 施行） （3） 城市市容和环境卫生管理条例 （1992 年 6 月 28 日国务院第 101 号 令发布） （4） 上海市户外广告设施管理办法 （2004 年 12 月 15 日上海市人民政府 令第 43 号发布） （5） 上海市市容环境卫生管理条例 （2001 年 11 月 14 日上海市第十一届 人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 根据 2003 年 4 月 24 日上海市 第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议关于修改的决定修正） （6） 户外广告设施设置技术规范 （上海市地方标准 db31/283-2002，自 2003 年 1 月 1 日起实施） 15 上海市户外广告设施管理办法. 2004 年 12 月 15 日上海市人民政府令第 43 号发布. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 15 3、户外广告管理的行政许可流程 上海市户外广告设施管理办法 （市政府第 43 号令）第十二条规定： 对于非公共阵地设置户外广告设施的审批，市或者区、县市容环卫部门应 当自收到户外广告设施设置申请之日起 2 个工作日内，将户外广告设施设置规 划建设的有关材料书面征求同级规划部门的意见；将户外广告拟发布内容的有 关材料书面征求同级工商部门的意见。规划、工商部门需要申请人补正材料的， 应当在收到征求意见之日起 2 个工作日内一次性告知市或者区、县市容环卫部 门；市或者区、县市容环卫部门应当及时告知申请人补正材料。 受理申请后，规划、工商部门应当在收到征求意见之日起 10 个工作日内提 出审查意见，并书面告知市或者区、县市容环卫部门；审查不同意的，应当说 明理由。市或者区、县市容环卫部门应当按照下列规定办理： （1）经规划、工商部门审查同意的，市或者区、县市容环卫部门应当根据 户外广告设施设置技术规范进行审核，并在 5 个工作日内做出审批决定，书面 告知申请人；不予批准的，应当说明理由。 （2）经规划或者工商部门审查不同意的，市或者区、县市容环卫部门应当 立即将规划、工商部门的审查意见及其理由送达申请人。 经市或者区、县市容环卫部门审批同意设置户外广告设施的，申请人可以 直接向区、县规划部门申领建设工程规划许可证（零星） ，向市或者区、县 工商部门申领户外广告登记证 。对材料齐全、符合法定形式要求的，规划、 工商部门应当在 3 个工作日内予以发放。 规划、工商、市容环卫部门逾期不提出审查意见或者不做出审批决定的， 视为同意 16。 （二）上海户外广告管理中存在的问题及其分析 1、管理主体存在的问题 16 上海市户外广告设施管理办法. 2004 年 12 月 15 日上海市人民政府令第 43 号发布. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 16 管理主体存在问题主要体现在以下四个方面： （1） 管理主体单一化 目前我国户外广告管理的管理主体就是政府，其管理体制也是一元管理， 但随着户外广告在我国的高速发展以及我国城市的快速发展，政府对城市管理 的能力和方法已与之不相适应，政府制定的户外广告管理的公共政策的合理性 和合法性也常常受到质疑。因此根据治理理论，在这种情况下政府就应该把原 先由它承担的户外广告的管理责任转移给户外广告经营者，让后者承担越来越 多的原先由政府承担的责任，同时强调政府与户外广告经营者合作以及在合作 过程中政府与户外广告行业协会间的相互依赖关系，强调管理对象的参与，强 调政府在完成社会职能的手段和方法方面多采用新的管理方法和技术，以提高 效率，更好地对公共事务进行控制和引导。 （2） 行政主体多头化 虽然管理主体是单一的，但作为代表政府管理的行政主体却又是多个的。 根据上海市户外广告设施管理办法 （市政府第 43 号令）的有关规定，目前 户外广告管理的行政主体是 3 个部门，即市容管理部门、规划部门和工商管理 部门，而牵头协调单位是市容管理部门。但根据中华人民共和国广告法第 六条规定“ 县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关” ，广告 管理行政主体就只有工商管理部门。正由于户外广告管理适用法规中对行政主 体的不统一，使得户外广告变成由多个行政主体的多头管理，这将不利于户外 广告的监管，易造成谁都管又谁都不管的真空监管现象。 （3） 行政管理职责交叉化 根据上海市户外广告设施管理办法的有关规定，市容管理部门负责对 本辖区范围内户外广告设施设置的监督管理。这与规划部门负责对户外广告设 施设置的规划建设审核及其监督管理之间存在何种关系？市容管理部门对户外 广告设施设置的哪些内容进行监督管理呢？这些问题都无法从该办法中得到解 释。事实上目前市容管理部门与规划部门的职责是重复的，都是根据户外广告 对城市建筑、城市空间的影响进行评估从而确定是否进行许可，同时与工商管 理部门的职责有时也会产生交叉，如对画面内容的审核。正是由于 3 个行政主 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 17 体的职责之间存在交叉重复，使得管理的效率和效果无法得到提高，也容易出 现谁都管又谁都不管的真空监管现象。 （4） 管理人员非专业化 由于法规的不严密和不完善使得审批过程中行政人员的自由裁量权较大， 并且户外广告的审批涉及建筑、规划、结构工程、平面造型等多个专业的相关 知识，因此对行政人员的专业素质要求较高。而目前上海城市规划部门至今没 有一个广告专业出身的人员，市容部门更缺乏规划建筑结构等方面的专业人才， 这些都影响了户外广告的管理水平。 2、管理法规和规划存在的问题 从前面行政主体不统一和职责交叉重复的情况可以看出目前上海户外广告 管理的法规不完善的问题，而法规的严密及有效是行政管理有效的前提。由于 目前上海户外广告管理的法规中对于一些条款的边界约定不清晰，造成条文相 对原则而缺乏操作性。如广告法第 32 条明确规定了禁止设置的五种情形， 其中规定“不得设置户外广告”的情形之一为“影响市政公共设施、 交通安全设施、 交通标志使用的”，但什么算“影响”？在实践中如何确定是否“影响”？这些都非 常模糊。正因为有关法规适用禁止设置的条款不明确却对行政许可的流程有明 确要求，造成广告许可过松而引起广告数量的增加。 3、行政许可流程中存在的问题 根据上海市户外广告设施管理办法的有关规定：申请材料由市容管理部 门统一收取，然后将有关材料分送工商、规划部门，待上述部门意见返回后再 作出是否许可的意见，申请人根据市容管理部门的许可意见再到工商部门领取 户外广告登记证以及到规划部门领取建设工程规划许可证（零星） 。从上述流程 可以看出，作为户外广告设置综合协调的市容管理部门完全可以在收取材料后 就直接给出是否许可的意见并连同有关材料分送规划部门和工商部门，这两个 部门再根据上述各自部门的要求进行许可，如果同意就直接发放许可证和登记 证，从而简化流程，减少中间环节，也避免了差错。 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 18 4、管理与执法之间存在的问题 根据上海市户外广告设施管理办法第二十二条的规定，违反市容管理 规定的处罚由市或者区、县市容环卫部门进行处罚并在设置人拒不拆除或者拒 不改正的情况下予以强制拆除 17。但实际上根据修订后的上海市城市管理相对 集中行政处罚权暂行办法 ，城管执法部门将履行市容环境卫生管理方面法律、 法规和规章规定由市和区县行政机关及法律、法规授权的组织行使的行政处罚 权，而市容管理部门停止行使相关的行政处罚权。虽然在上海市级层面市城管 执法局和市市容环卫局实行“两块牌子、一套班子”，但在区级层面则区市容 管理局与区城管监察大队并没有完全整合，部分区是实行“两块牌子、一套班 子”，而在更多的区是体现为平级的两个部门。正是由于这种格局，对于违法 户外广告的处置上管理和执法常常是缺乏协调甚至互相推诿，给违法广告有空 子可钻，影响了户外广告管理的公平性。 17 上海市户外广告设施管理办法. 2004 年 12 月 15 日上海市人民政府令第 43 号发布. 上海交通大学 mpa 硕士学位论文 上海户外广告管理现状及其对策研究 19 四、 国外户外广告的管理经验借鉴 （一） 国外户外广告发展情况及其管理现状 1、国外户外广告发展情况 户外广告在国外 17 世纪以后出现并发展，到 20 世纪初，随着交通工具的 改进，尤其是汽车的普及，公路建设的发展，户外广告的重要性进一步提高。 户外广告多以图画为主，目的是加深人的印象。户外广告的种类有广告牌、海 报、建筑