（公共管理专业论文）上海市政府人事行政职能转变研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 本人完垒了解复量大学有关保留、使用学位论文的援定，帮：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被套麓秘借阅；学校可以公布论文的全部或部分肉 窑，可以采用影印、缩印绒其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名；苣盟导师签名： 日期：芝厶! 兰如 荪阜色一 砗 中文摘要 所谓政府人事行政职能，是指国家和地方人事人才管理与开发中政府所承 担的职责和功能。政府人事行政职能的变化，往往与国家发展各个历史阶段不同 的政治环境、经济和社会生产力发展水平等因素密切相关。人力资源作为第一资 源，这一理念已在现代社会获得广泛认同。在当前中国社会主义市场经济条件下， 社会经济发展要求各种生产资源、生产要素的配置更优化、更高效。上海作为中 国特大型城市之一，其城市建设和发展进程一向广受国内外关注。本文力图通过 对近代以来上海市政府人事行政职能的回顾，围绕上海城市可持续发展所面临的 人力资源需求和人事人才问题展开研究，论述在市场经济条件下，政府人事行政 职能转变的动力机制和价值取向，研究新时期上海市政府人事行政职能的定位和 作用，以及政府在人事行政职能转变过程中，如何适应上海发展战略调整和不断 成熟的市场需求，做出相应的路径设计和合理的政策选择。 关键词：人力资源政府人事行政职能转变路径设计政策选择 中图分类号：d 6 9 3 6 3 a b s t 糟c t t h es t u d yo ft r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t p e r s o n n e la d m i n l s t r a t i o nf u n c t l o ni ns h a n g h a i t h es 0 - c a i l e d9 0 v e r n m e n tp e 懈o n n e ia d m | n i s t r a t i o nf u n c t i o nw h i c hm e a n s w h a ti h ec e n t r a la n dd i $ t n c tg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b j i j t ya n df u n c t i o ni nt h e p r o c e s so fd e v e i o p i n ga n da d m i n s 打暑扫n gh u m a nr e s o u r c e t h ec h a n g eo f f u n c t i o na fg o v e r n m e n tp e r s o n n e ia d m l n i s t r a “o ni sr e i a t e dt ot 1 0 p o i i t i c a i e n v r 。n m e n t ，t h e l e v e lo fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t 矾d l 释e 怕n t h i s t or j c a p e o d i nm o d e ms o c i e l y ，t | 1 ei d e at h a th u m a nr e s o u r c ea sn o 1 陀s o u r c eh a sb e e nr e c o g n i z e de x t e n s i v e i yu n d e ft h ec u r r e n tc h l n e s e s o c i a i i s “cm a r k e te c o n o m yc o n d i l i o n ，s o c i a e c o n o m i cd e v e l o p m e n tr e q u i r e s m o f e o p “m a l ， e f f i c i e n ta i l o c a t i o no fv a r i o u s p f o d u c t i o n r e s o u r c e sa n d e s s e n t i a i s s b a n g h a i ， a so n eo fm e t r o p o l i t a nc i t i e si nc h i n ah a sd r a w n a l t e n 石o nb o t hh o m ea n da b r o a di n r e g a r d o f c i t y c o n s t r u c l i o na n d d e v e l o p m e n t t h i sa f t i c l ei si n t e n d e c lt ol o o kb a e ko nt h eh 廷洼o 移0 fs h a n g h a i m u n i c i p a lg o v e r n m e n tp e r s o n n e la d m i n i s t r a l i o n ，a n dc o n d u c tr e s e a r c h0 n p e r s o n n e l a n dt a l e n t sl s s u e sc o n f o n t e dl n s h a n g h a l ss u s t a l n a b | e d e v e l o p m e n tp r o c e s s ， d i s c u s ss h a n g h a i m u n i c i p a lg o v e r n m e n tp e r s o n n e l a d m i n l s t 旧l l o nf u n c t i o n sa sw e a sl t sv a l u eo r l e n t a t i o na n dm o t v eo f t r a n s f o m l a l i o n ，a n dh o wg o v e r n m e n tp e r s o n n e ia d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n sa d a p t t os h a n g h a id e v e i o p m e n ts l 憎f e g i c p 0 8 i l i o n i n ga n d m a r k e tn e e d sw h i c h c o n s t a n t i yb e m em a t u r es oa sf om a k ec o r 糟s p o n d i n gf o u t ed e s i g na n d r e a s o n a b i ep o i i c yo p t i o n k e yw o r d s ： h u m a nr e s o u r c e ，g o v e m m e n tp e 惜o n n e ia d m i n i s t r a t _ o n f u n c t - o nt r a n s i 瓠o n ，r o u t ed e s l g n ，p o i l c yo p t i o n c l c c h i n e s el i b r a r yc i a s s i f i c a t i o n ) ：奄9 3 6 3 - 2 导论 一、问题的提出及已有的研究和评述 一、问题的提出和研究的必要性 改革开放后，随着中国社会主义市场经济地位的确立政府、企、监与市场的 关系发生了根本性变化，经济发展和社会生产力水平的提升，带动了整个社会对 人力资源重要性的认识，同时对政府在国家和地区辨宏观人事管理中的职能、髫 标和责任提出了更高的要求。经济全球化彳；仅使人才的流动和竞争更趋国际化， 同时也使政府人事行政的管理与服务对象具有全球性和世界性，这就必将促使政 府人事行政管理与服务的主体和窖体在观念、行为方式等方面发生变化，也将对 中国的人事行政产生较大影响，主要体现在政府人事行政的职能定位与配置、人 事制度建设、人才市场发展与管理等各个方丽。 上海，作为中国特大型城市之一，其城市建设和发展进程一向广受国内外 关注。上海市第十二届人代会提出：根据中央批准的上海叛一轮城市总体规划， 到2 q 2 q 年，上海要初步建成国际经济、金融、贸易、航运中心之一。截止2 0 0 5 年，上海全市人均国内生产总值已突破6 0 0 0 美元，连续1 4 年实现两位数增长。 按照国际经验，一个国家成地区的人均国内生产总值在5 0 0 0 美元至8 o 美元 将是一个重要关口，社会经济或是继续发展，或是止步不前。随着中国加入w t 0 ， 我国社会经济发展也进入了新的历史弛期，在经济全球化的过程中，中国与世界 经济的相互联系和影响日益加深，一方面，上海有了更多的发展机遇，世博会的 成功申办、清东综合配套改革试点获得国家批准、中央正在规划中的妖三焦区域 发展等等，不仅对上海自身发展产生广泛而深远的影响，而且也为上海服务地区 经济、服务全国和全面参与国际竞争绳供了难得的契机。另一方面，上海作为沿 海改革开放地区和特大型经济中心城市，直接面对外部环境波动变化的新挑战， 新一轮发展也存在着许多制约因素：从外部而言，全球经济一体化的深入，影响 世界和平与发展的不稳定、不确定因素日益增多、国内经济圈核心城市问的竞争 日益激烈；从内部来看，上海自身在产业结构、投资环境、政府管理等方面的不 足，围绕资源、市场、技术、人才等方面矛_ | 蓊更加突出。这就引出了本文研究的 问题，即在城市可持续发展进程中，政府人事行政职能如何进行转变，把握好政 府“为”与“不为”的关系，在实施科学人才战略，加快人才的引进、培养和开 发，妥善处理市场人才资源供需中的总量、结构、布局等方面矛盾中发挥作用。 本文将通过对上海市人事人才状况的历史回顾，分析在城市不同历史阶段， 社会经济发展对入力资源的需求变化和政府人事行政职能的影响，着力研究新时 期上海发展中政府人事行政职能的定位和作用。通过对上海人事人才问题的体制 性、机制性成因分析，论述政府人事行政职能转变的动力机制和价值取向，提出 政府人事行政职能转变的路径设计与政策工具选择，就上海市政府在如何解决地 区人才配置中的政府宏观调控与市场功能中的矛盾、不断提高公共人事管理和政 府服务能力等方面提出一些设想和建议。因此，从这一角度而言，本文所研究的 课题，其现实意义将超越理论意义。 二、已有的研究和评述： 对于政府人事行政职能的研究，涵盖了对政府职能及职能转变的理论探索、 人力资源与人力资本的历史认识、政府人事行政的政策工具等几个方面，此外还 涉及到具体公共管理实践中的一些经验性总结。以下就上述研究分别进行评述： 1 、政府职能理论研究 近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，政府职能是政府在 一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质与 政府活动的方向。随着人类社会发展的不同阶段，政府的职能作用并不完全相同。 一般而言，政府职能包括了政治统治职能和社会管理职能两大方面。政府职能是 一个历史的范畴，随着社会的发展变化，在性质、内容、手段、价值取向等方面 都会发生相应变化。 最早的政府职能理论主要包括自由主义和国家干预主义两种。在早期自由资 本主义时期，资产阶级从巩固政权的目的出发，强调个性自由。自由主义认为， 应该将国家职能局限于维护个人自由所必不可少的尽可能小的范围内，强调“管 得最少的政府就是最好的政府”，政府仅仅扮演“守夜人”的角色。为防止国家 权力过分扩张造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格限定，主 要有国防、社会治安、税收等，另外还包括某些最低限度的公共机关和公共设施 的维护。因此这一时期的政府职能具有单方性、命令性和强制等特征。2 0 世纪 3 0 年代发生于西方世界的经济大萧条，暴露了市场机制的缺陷和“市场的失灵”， 也宣告了自由主义神话的破灭。自凯恩斯系统地提出了国家干预经济的理论和政 策后，政府干预的理论开始兴起并逐步成为主流。凯恩斯的理论对西方各国政府 的政策产生巨大影响，它们均把扩张的财政政策作为干预市场的主要手段，以期 实现经济稳定增长和充分就业。2 0 世纪7 0 年代，西方学界对政府职能问题的研 究又经历了政府失灵与公共选择、公共行政思想危机与政府再造几个理论阶段。 2 、 政府人事行政职能研究综述 所谓政府人事行政职能，是指国家和地方人事人才管理与开发中政府所承担 的职责和功能。政府人事行政职能的变化，往往与国家发展各个历史阶段不同的 政治环境、经济和社会生产力发展水平等因素密切相关。由于新中国成立后，经 历了相当长一段时期的计划经济体制，包括人力资源在内的绝大部分生产要素， 都是按照统一的计划模式进行配置，企业、市场、个人处于边缘化的状态，因此 对于政府人事行政职能的管理对象、管理内容、管理目标和管理方式等方面的理 论研究，一直以来较为薄弱，各地政府在履行人事行政管理职能时，更多习惯于 来自中央政府的纲领性文件指导，以及自身管理实践中的经验性总结。 上海作为一个移民城市，自开埠至今百余年的发展过程中，遵循优胜劣汰 的自然法则，通过人口频繁的迁入和流出，为上海积淀了丰富的人力资源，也开 拓了政府人事行政管理的理论与实践研究。如近年来对上海人才战略的立法研究 1 ；人力资源市场配置中的产权理论、主体动力理论等研究2 ；政府公共服务市场 化研究；又如，在人才分配激励中的创新实践，尝试引入新型分配方式，使人才 劳动成果体现价值化、资本化和股份化3 ：再如，在现有国家的户籍、社会保障 等制度壁垒下，为加速“人才高地”建设目标，在人事人才政策上，上海市政府 出台了一系列“柔性流动”的人才引进配套措施，其中包括海外人才上海居留 证、上海市人才居住证等政策，完善了人才市场化、资本化的运作机制。此 外，上海“海纳百川”的城市精神，也体现为上海在自身发展的同时，通过不断 学习借鉴国内外政府人力资源管理先进经验，积极开展横向纵向的比较，在实践 中突破创新。4 3 、人力资源与人力资本理论研究 随着知识经济时代的来临，人力资源已上升到第一资源的重要位置，人们越 来越认识到，人的有用才能是经济增长和社会进步的源泉。对于人力资源和人力 资本价值的研究，可追溯到1 8 世纪，英国经济学家亚当斯密在国富论中， 明确地把工人技能的增长视为社会经济进步和经济福利增长的源泉。他认为，“在 社会的固定资本中，可提供收入或利润的项目，除了物质资本外，还包括社会上 一切人的有用才能。”1 9 世纪末，英国经济学家马歇尔第一个认识到，人力资本 是最重要的一种资本。他在经济学原理一书中提出了“所有的投资中，最有 价值的是对人本身的投资”这样的观点。进入2 0 世纪，对于人力资源和人力资 本的理论研究又进入了个新的阶段。1 9 7 9 年诺贝尔经济学奖得主、美国芝加 哥大学教授舒尔茨，在2 0 世纪6 0 年代明确指出，人力资本的收益高于物质资 本。舒尔茨强调了经济发展的关键是增加人力资本投资。按照舒尔茨的研究，在 美国半个多世纪的经济增长中，物质资源投资增加4 5 倍，收益增加3 5 倍；人 力资本投资增加3 5 倍，收益却增加了1 7 5 倍。舒尔茨还指出，从1 9 1 9 年到 1 朱明达，王体法等执笔上海实施人才战略立法研究2 【j 】公共行政与人力资源2 0 0 5 ( 3 ) ：3 7 。4 8 2 李小平社会主义人才资源市场配置的理论创新【j 】上海改革，2 0 0 4 ( 1 2 ) ： 3 扯3 8 3 孙路一新世纪上海现代化国际大都市人力资源开发新路探索 叼公菇行政与人力资源，2 0 0 】( 4 ) ：4 1 1 4 这一方面的研究参见：陈金涛、陈琦的“国际化大都市人才资源开发比较分析”；丁向阳的“京沪穗深港 人才竞争力比较”；宋炳良的“沪港物流产业人才现状对比分析”；上海市人事局“英国人才资源整体性开 发的考察报告”等。 5 一 1 9 5 7 年3 8 年中美国的生产总值增长额，4 9 是人力资本投资的结果。继舒尔 茨之后，以罗默尔、卢卡斯为代表的人力资本学者又提出了“耨增长理论”。这 种理论在古典经济学生产函数中加进了人力资本要素，故又称之为“内生经济增 长理论”。卢卡斯认为，“专业化的入力瓷本”才是促进经济增长的真正动力。5 5 关于这一方面的论述参见：舒尔菠大力舞本投资j 京：商务印书馆，i 9 8 4 ；马歇尔经济学原理北京 华夏出版社1 9 8 5 ：l u c a sr e o nt h cm e c h a n i c so f e c o 扎o m i cd e v e f o p m e n tf j lj o u m a lo f m 。n e t 盯ue c 锄o m i c s 1 9 9 8 ( 2 2 ) - 6 - 二、论文的主要观点和研究方法 1 、主要观点、研究视角和基本假设 本文将力图避免局限于人事人才领域的内向型探讨，通过对上海人事人才环 境和状况的历史追溯，着力从上海市入事入才与经济社会的互动关系中，分析城 市发展进程中所面临的阻碍因素，研究其对政府职能转变的推动和影响，把握政 府人事行政职能价值取向与路径设计。 由于论文的研究主题是政府人事行政职能，因此，本文将从地区宏观人才 现状分析着手，回顾近代以来上海市人事人才环境状况及政府人事行政职能的历 史变迁，结合上海在建设国际化大都市过程中提出韵城市定位和战略规划，论述 了经济增长方式转型与人力资源的依存关系，以上海建设国际航运中心所面临的 专业人才紧缺问题为例，对当前上海人才资源开发中的体制性、机制性障碍及其 表现进行成因分析，对政府在宏观人力资源配置、开发、使用、维系等方面的制 度安排、政策选择等做出探讨，从多个角度进行研究，并提出如下假设： 政府职能是个生态系统，其存续、发展和改变都受至q 来自内部及外部行政 环境的多重影响和制约，社会内部结构、国际政治经济格局及制度变迁等因 素共同构成了政府职能转变的动力机制。 政府人事行政的政策工具，是政府在实现地区人才管理和开发的过程中的具 体手段和方式。政府人事行政职能的有效转变，在很大程度上依赖于合理的 政策工具选择。 2 、研究方法 由于论文的研究重点是在于探讨政府在人事人才与经济社会的互动关系中 的角色定位和职能作用。因此，本文将紧密联系上海发展实际，坚持理论与实际 相结合的原则。在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： 1 ) 实证研究。由于公共管理研究，是立足当前社会发展，规划并规制政府 行为的一项学科，因此，采用实证研究的方法，立足上海城市发展现状，提出公 共管理研究的命题，这将更有助于以科学理论解决实际社会问题。 2 ) 比较研究法。本文以上海新一轮城市建设进程中所面临的人事人才问题 为切入点，兼之与国内外城市在人才的引进、使用、开发、培养和管理等方面做 出比较，有利于从横向及纵向上把握政府人事行政职能的方向和途径。 三、基本结构安排 本文在对上海市人事人才状况进行历史回顾，以及探讨政府人事行政职能 问题的基础上，围绕着政府人事行政职能转变这一主题开展研究，全篇论述分孝斤 的基本结构安排分为以下几个部分： 导论导论部分主要交代了论文课题提出的背景帮研究的必要性，并对政府职 能理论、政府人事行政职等方面已有的研究进行介绍和评述，从而确定 本课题研究的领域和主题，提出有参考价值的几个假设，明确了论文研 究主题在实践方面的意义。 第一章对上海市人事人才状况和政府人事行政职能的历史变迁进行回顾，描述 了在上海城市发展的不同时期，人事人才环境及政府人事行政职能的变 化，着重阐述了城市发展与人力资源的相关性，并介绍了上海市政府人 事行政已有的成就祁经验。 第二章本章首先介绍了上海现阶段人事人才现状及存在的主要问题，同时以航 运物流专业人才紧缺为例，从人事行政的体制安排，市场机制与政府职 能、社会转型等多个角度剖析了当前上海人事人才问题成因。 第三章这一章首先对政府职能及职能转变的动因做出理论评析，明确了对政府 行政生态环境的分析是政府职能发展研究的基本前提，论述了我国致府 职能转变，受到多重因素的影响和推动。政府人事行政管理的动态特征， 注定了政府职能只有适应发展和变化中的环境，进行相应调整和改革， 才能维持其生存与发展，并由此确定政府人事行政职能的价值取向。 第鲤章末章主要从现实性、操作性层面分折并论 芷了上海市政府人事行政应如 何适应城市发展的战略定位和不断成熟的市场需求，做出相应的路径转 变和合理的工具选择。 第一章、上海城市发展与政府人事行政 第一节、上海市政府人事行政的历史变迁 一、建国前上海的人事人才环境 新中国成立前的几十年间，上海先后经历了封建帝制的衰落，西方列强的 分割( 租界) 、民国政府、日伪统治等几个时期，城市的管理也多因受到外部时 局的动荡变化和内部政权的频繁交替，变得无序和失范，政府管理也因政治形势 的变化而失去稳定。 被称为“冒险家的乐园”的上海，在南京条约开放港口的同时，也接 纳了各地向上海的蜂拥而至的人口流入，上海人口在2 0 世纪2 0 年代末就已经 达到了3 0 0 万，成为世界上少有的大都市。6 大量人口的涌入对近代上海的社会 发展影响巨大，也催生了近代工业和城市产业工人的壮大。经过中日甲午战争结 束后的几年、1 9 1 4 年第一次世界大战爆发后的几年和2 0 世纪二三十年代期间 这几次近代产业的大发展，到抗日战争爆发前，上海已拥有一支以产业工人为主 体、产业构成和地区分布比较集中、总人数达1 1 1 7 万人的劳动力队伍。抗日战 争爆发后，上海职工人数急剧减少，到抗战胜利后才逐步恢复。1 9 4 9 年上海解 放时，各行业职工总人数达1 2 2 7 万人，约占全市人口1 ，4 。1 9 2 7 年，蒋介石4 1 2 反革命政变后，成立了上海特别市，直属国民政府，特别市政府成立了农工商局， 负责劳工行政业务等；9 月，中华职业教育社成立上海职业指导所，办理职业介 绍，担负指导择业、升学等项业务。， 由于在民国时期，租界在上海的政治和社会生活中扮演着特殊的角色，公 共租界和法租界在清末政局变动中几度扩张，并逐渐形成了立法、行政、司法俱 全的“国中之国”。尽管上海特别市政府对其所颁布的法律如何旌行于租界作了 相当努力，2 0 年代末3 0 年代初，国民政府陆续颁布了包括工厂法、工厂检 查法、工会法、劳资争议条例等在内的一整套劳动法规，并且市政府认为 租界内工厂( 约占全市工厂的三分之二) 理所当然应受这些法令的约束，但是公共 租界和法租界当局不承认中国政府对租界的行政权，也不承认市政府具有对界内 工厂和外资工厂的管辖权。8 租界当局为了自身的利益，在拒绝中国政府行政权 力合法性的同时，出于对本国制度的自信，将西方的制度和管理模式引入了上海。 6 郭定平上海治理与民主口v q 重庆：重庆出版社2 0 0 5 ：1 9 0 7 上海劳动志大事记【e b o l l 上海市地方志办公室 b 如；d 丛里型s h 地g ：盟! ：n d q d 2 n q 垒2 2 5 殴d z 2 璺也q 4 2 生! 型i n 巫薹上衄! ，2 0 0 6 - 9 - 2 5 8 张培德民国时期上海租界问题可述论【j 】史林，1 9 9 8 ( 4 ) ：8 6 9 6 - 9 - 因此，正是由于租界的存在，这一时期上海的城市管理实质是处于分割状态，围 绕制止租界扩张和收固其权益的斗争贯穿始终，直至抗战爆发后，上海处于全面 沦陷。 二、计划经济体制下的上海政府人事行政 建国初期，我国政府职能中，政治统治职能占据主导，社会管理职能较为 薄弱。新中国拥有的社会资源相对贫乏，为了能把有限的、分散的资源集中起来 高效使用以推动经济发展，就要求有一个能够对整个社会统一进行调控的权威。 因此中央政府建立起了自上而下社会主义计划经济体制，国民经济与社会发展的 一切活动都是在政府严格计划安排下进行，政府以超经济的强制性手段将多种所 有制并存演变成近乎单一的公有制( 国有制为主) ，同时又否认劳动力的个人所 有权，实行国家统一分配，形成了国家、集体、个人三位一体的局面。在政治上、 经济上高度集权的中央计划经济体制下，政府人事行政管理模式僵化单一，无法 为社会提供有效的人力资源配置和制度安排，长期存在着资源配置的低效率或资 源的不当配置。由于地区政府在人力资源配置决策上，往往取决于最高层，即国 家的偏好及取舍，因此对人力资源的具体配置过程中，常常表现为以资源的分配 有利于计划控制，或是迅速实现工业化等预设的“超级目标”，而不是有利于资 源配置效率的发挥。 中华人民共和国成立之初到整个计划经济时期，国有企业的一切活动，都由 政府的计划部门统一安排。企业所需员工也由国家统一调配，没有较大范围的人 员流动。1 9 5 2 年，政务院颁布了关于劳动就业问题的决定，首次提出劳动力 就业要逐步向统一调配过渡，这种就业政策充分体现了传统计划经济的思想。从 1 9 5 3 年国家开始有计划经济建设和对私营工商业进行社会主义改造，到1 9 7 8 年改革开放之前这一时期中，上海按照社会主义原则和计划经济要求，逐步建立 和形成了一套集中统一的劳动管理制度。在全民所有制企业以至全市逐步实行了 劳动计划，对职工人数、工资和劳动生产率等加强了计划管理和行政管理。企业 用工制度，在充分保障职业、消灭失业和稳定职工基本队伍的指导思想下，在全 面实行公有制的条件下，逐渐形成并发展了以固定工( 长期工、正式工) 为主体， 少量临时工为辅助的格局。全民所有制企业固定职工成为国家职工，可以调动而 一般不能辞退，并且每隔一段时间对临时工成批转正。集体所有制企业也基本仿 照这一包下来的用工制度。6 0 年代前期在刘少奇提出“多用临时工，少用固定 工”的思想指导下，上海发展了外包内做、亦工亦农和试行职工家属半工半家务 等计划外多种用工形式，但固定工制度并无改变。职工的调动逐步实行了由各级 劳动部门统一调配制度，并开展了行业、企业间劳动力余缺调剂的工作。9 由此 可见，在计划经济体制下，上海的政府人事行政职能几乎完全取代了企业在人力 资源的配置、使用、激励等方面的自主性，与此同时，个人的自由择业权利也相 对被剥夺。 9 同注7 三、改革开放后的上海人事行政状况 社会的发展始终是遵循螺旋状的上升趋势，前进与退步的交替出现表明， 人类对自身发展规律的认识是随着社会的发展而加深与理解的。进入8 0 年代后， 传统的政府人事行政管理职能和管理模式与社会主义初级阶段的经济基础由“基 本适应”变成了“基本不适应”，尤其是十四大决定建立社会主义市场经济体制 后，上海经济的所有制结构发生了重大变化，形成了新的国民经济微观基础和社 会资本积累主体，传统的政府人事行政管理体制与经济基础问的矛盾开始尖锐 化。“八五”期间，上海初步形成了以国有经济的主导，多种经济成份并存的 混合经济所有制的新格局，各种经济成份对推动上海经济发展的作用程度发生显 著变化，国有经济由1 9 9 0 年的比重6 9 迅速下降为1 9 9 4 年的4 3 ；集体经 济由1 7 1 变为1 8 5 ，趋于稳定；其他经济由1 3 9 迅速上升为3 8 ，其中 三资企业由5 5 上升为2 0 7 。1 。以公有制为主体，各种经济组织长期并存， 共同发展的经济格局的形成，一方面促进了社会生产力的大幅进步和提高，另一 方面也推动了上海人力资源的构成多样化和分布的所有制结构调整。因此，这一 时期上海的政府人事行政职能显示出了其新的特征和变化。 首先，第三产业的发展和不同所有制结构经济的成长，带来了上海人力资源分布 多元化的新格局。一方面，从业人员的所有制结构呈多元变动。9 0 年代，上海 国有经济单位职工从1 9 9 1 年的峰值4 0 3 5 0 万人，到1 9 9 5 年的3 2 4 1 9 万人， 4 年减少了7 9 万多人，平均每年减少近2 0 万人，集体经济单位职工1 9 8 9 年峰 值为1 0 4 8 1 万人，到1 9 9 5 年为8 0 9 3 万人，6 年减少了2 3 8 8 万人，平均每 年减少近4 万人，两者占职工总数的比重5 年中分别下降了9 1 和3 8 个百分点。 ”其次，随着上海产业结构由适应性调整转向战略性调整，历史上长期积存下来 的企业富余人员在结构变动中加速排放，需要重新就业。为此，上海市在政府主 导下采用签订协议、提前退休、引导再就业等方式分流安置了大量的失业人员。 据市统计局1 9 9 6 年1 月一1 9 9 7 年6 月的统计，一年半内分流安置5 1 3 0 万人， 其中因退休等原因解除劳动合同的占2 1 4 ，待退职工占1 8 4 ，而非正规就 业不足1 。2 再者，作为一个有着移民传统的城市，上海的人口构成外来迁入 人口占据较大比例。自改革开放后，上海人口的流入量持续上升，这为城市经济 发展提供了丰富韵人力资源。但是，由于经济和文化的梯度发展及地区间差异， 上海在积极引进外来移民的同时，并未促使原有人口的有效外迁，真正做到有进 l 。肖林八五时期上海经济发展的特点【j 】l 海经济研究，1 9 9 5 ( 1 1 ) ：4 0 4 1 1 1 郭亦凯，王大奔等上海市经济发展与劳动力结构变动趋势研究 e b ，o l 】 b 壁p ；型堑圣基：墨b ：g q y ：昼d 韭圣三苎盥皇垒g i ! ：凸曼五盘! ! 量巨昼巨巨旦旦旦昼z 垒曼昼曼至墨璺至量垦旦垦q q q q e z q z 曼 ， 2 0 0 6 9 2 5 1 2 同上注 有出，“优胜劣汰”，使迁出的各类人才都有可能在其他地区、新的岗位获得燮合 适的发展机会，因此造成了人才和人力资源的浪费。1 3 同时，大量人口的净流入， 也给上海市政府在劳动就业、社会保障、基础教育和城市管理等方面带来了巨大 压力。 第二节、上海城市发展与人力资源的相关性 一、从人力资源到人力资本的再认识 现代社会的一大特征，就是智力资源同益成为经济发展和社会进步的核心 生产要素，丽对耀力资源拥有者和创造者的“人”的认识，也经历了从人力资源 到入力资本的段漫长过程。 亚当- 斯密在国富论中，首次提出了人的有用才能是经济增长的源泉， 孵确她恕工人技能的增长视为社会经济进步和经济福利增长的源泉。媳提出，在 社会的网定资本中，可提供收入或利润的项目，除了物质资本外，还包括社会上 切人的有用才能。1 9 世纪末，英国经济学家马歇尔第一个认识到，人力资本 是最重要的一种资本。他首先提出了“在所有的投资中，最有价值的是对人本身 的投资”这样的观点。2 0 世纪6 0 年代，美国经济学家舒尔茨将人力资源与人力 资本的研究推到了一个新的高峰。他明确指出，人力资本的收益高于物质资本。 教育、培训、健康、迁移等活动可以提高人力资本，而人力资本的提高是经济增 长的重要原因。人力资本理论的出现，突破了传统理论中的资本只是物质资本的 束缚，将资本划分为人力资本和物质资本，从全新的视角来研究经济理论和实践。 人力资本理论认为，物质资本指现有物质产品上的资本，包拯厂房、机器、设备、 原材料、土地、货币和其他有价证券等，而人力资本则是体现在人身上的资本， 即对生产者进行普通教育、职业墙调等支出和其在接受教育的视会成本等价僮在 生产者身上的凝结，它表现在蕴含于人身中的各种生产知识、劳动与管理技能和 健康素质的存量总和。按照这种观点，人类在经济活动过程中，一方蕊不间断地 把大量的资源投入生产，制造各种适合市场需求的商品：另一方面以各种形式来 发展和提高人的智力、体力与道德素质等，以期形成更高的生产能力。这一论点 把人的生产能力的形成机割与物质资本等同，提倡将人力视为一种内含与入自身 的资本各种生产知识与技能的存量总和。进入2 0 世纪8 0 年代，以罗默尔、 卢卡鞭为代表的人力资本学者又提出了“毅增长理论”。这种理论在古典经常学 生产函数中加进了人力资本要素，故又称之为“内生经济增长理论”。卢卡斯认 为，“专业化的人力资本”才是促进经济增长的真正动力。 二、上海城市发展的战略调整 ”苏蟹彘主编上海：近代掰文镑豹形态【m j 上海：上海辞书出版社，2 0 0 4 ；2 4 1 3 一 对一个城市而言，其经济的发展并非是没有目的的无序前进，而是沿着一定 路径发展的，包括整个城市经济、社会、技术变革的综合性进化过程。进入2 1 世纪，上海提出了城市建设和发展战略，上海市第十二届人代会提出：根据中央 批准的上海新一轮城市总体规划，到2 0 2 0 年，上海要初步建成国际经济、金融、 贸易、航运中心之一。尽管战略规划已经确定，但上海如何按照城市发展定位， 继续保持经济社会全面协调发展，仍将是摆在政府面前的新课题。在此不妨借用 战略管理学中常用的s w o t 分析法，逐一分析上海未来发展中的得失利弊。 s u p e r i o r i t y ( 优势) ：从城市发展的竞争力指标来看，上海有较好的地理 位置，所谓“江海之汇、南北之交”，这为上海与内陆和国际的交流带来了便利 的自然条件。从人文环境衡量，上海的城市化水平较高，具有比较好的文化沉淀。 公共基础设施较完善，高校集中，人力资源丰富。从产业结构布局上而言，上海 的研发机构、信息产业、服务业、先进技术的制造业以及其他技术含量较大的产 业相对较为集中，具有较好的经济区位优势。 w e a k n e s s ( 劣势) ：上海的自然资源十分有限，土地和能源尤其突出，经 过改革开放和经济开发，劳动力、土地等生产要素成本上升，能源和其他重要资 源、环境约束压力的显著增加，相互矛盾愈发显现。其次，上海行政区划面积狭 小，城市容量有限。从上海城市自身来看，在产业结构、投资环境、创新能力、 政府管理等方面也存在不足。 o p p o r t u n i t y ( 机遇) ：中国“八世”后进一步开放，上海“桥头堡”地位 将更加凸现，成为支撑上海发展的得天独厚的条件。在目前的发展阶段，上海作 为世界和中国的增长极之一，国内外资本、技术、管理和人才等要素在上海大量 聚集，形成长期高速增长的有利条件。世博会的成功申办，为上海发展带来了极 大的机遇。世博会历史经验表明，成功举办世博会对于举办地的经济、社会等各 方面的发展，具有强大的推动作用。此外，浦东综合配套改革试点获得批准、央 行二总部的落户、京沪和沪杭快速铁路的项目启动等等，也显示了上海发展具备 良好的政策环境。 t h 陀a t ( 威胁) ：从国际环境来看，全球经济一体化的深入，影响世界和 平与发展的不稳定、不确定因素日益增多：从国内经济发展而言，几大经济圈核 心城市间的竞争日益激烈；上海高速发展所带来的技术、资金、人才、资源围绕 上海的集中集聚，在各地方、各区域行政壁垒与市场分隔仍未完全消除，经济和 利益还远没有真正统一时，这种集中和集聚就必然会与整个长江三角洲地区以及 中西部广大区域在许多领域形成某种利益冲突。1 4 就上海自身状况来讲，由于城 4 姜义华上海现代性析论【j 学术月刊2 0 0 4 ( 3 ) ：5 l 5 4 - 1 4 市容量的限制、中心城区商务成本提高、政府面临人口、就业和社会保障等社会 问题与矛盾，都有可能成为阻碍上海发展的威胁。 三、经济增长方式转型与人力资源需求的内在关系 哈佛大学教授迈克波特在论述经济发展阶段和经济增长驱动力时，提出了 著名的“四阶段论”。第一个阶段是要素驱动阶段，其经济增长主要靠要素投入， 如土地资源、石油、矿产品、劳动力等，基本上是处在低收入水平；第二个阶段 是资本驱动阶段，包括运用内外各种资本，实施城市化、加强基础设施建设，处 在中等收入水平：第三个阶段是技术驱动阶段，不仅大量进口技术，而且开始出 口技术密集型产品，基本上是中等收入向高收入过渡阶段；第四个阶段是创新驱 动阶段，也就是高收入阶段。他把各个发展阶段和经济驱动的要素结合起来，很 好地解释了经济发展不同阶段的不同策略。 改革开放初期，上海主要实行的是以物力资本优先积累的经济增长模式，自 9 0 年代起城市经济迅速增长，经济总量急剧扩张，在一定意义上得益于改革开 放带来的体制性能量释放。这种能量释放的基础主要是比较优势，如地理环境优 势、土地级差优势、区位经济优势、产业基础优势、浦东开发开放的政策优势等。 这些比较优势有相当部分是过去长期沉积被继承下来的，有些是改革中被赋予的 特殊优惠政策，因此具有相当明显的阶段性特征。正是凭借这些优势的充分发挥， 上海吸引了大量外资与内资，调动了各种资源并加以市场化的运作和利用，从而 使上海保持了十多年g d p 两位数增长，引发了产业结构的升级、城市功能的转 型与强化。经济的迅速发展，极大地改变了上海原有的城市功能，增强了城市综 合服务功能，在连接国内经济与国际经济中起到了重要的作用。但从根本上讲， 上海仍未彻底摆脱工商业城市的发展模式，尚未真正形成以服务经济为基础的城 市经济。也就是说，上海经济的增长模式仍然是建立在原有城市发展模式及其基 础之上的。其突出的表现就是，投资驱动型的城市物质资本与财富迅速增长和积 累以及现代服务业的缓慢发展和进步。 经过改革开放后的发展，作为自然资源并不相当富足的地区，上海的环境、 能源、人口等矛盾已日益突出，成为制约未来城市可持续发展的重要因素。据统 计，“上海1 9 9 2 年能源消耗总量为3 6 5 6 9 2 万吨标准煤，2 0 0 4 年上升到7 2 6 6 8 5 万吨标准煤，整整翻了一番。”与此对应的是，“1 9 9 9 年至2 0 0 4 年，上海的 废气排放量和二氧化硫排放量分别增长了7 2 1 7 和1 7 4 ；”以往大规模发展 加工业，使得水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染变成现代城市的“四 大杀手”。在自然资源和生态环境问题日益严峻的同时，上海城市的创新发展能 力却显得严重不足。“2 0 0 4 年上海大中型工业企业新产品研发经费仅占销售总 收入的12 4 ，与跨国公司3 至5 的水平相距甚远。”1 5 另一方面，经过十 多年的体制性能量释放，上海原有的某些比较优势已趋于能量衰减，比如相当部 分的高级差收益的土地已被置换；有些比较优势的程度已经减弱，如随着周边地 区产业发展及交通条件的改善，上海产业基础优势以及区位优势的特征大不如原 先那样显著；而有些比较优势也已不复存在，如浦东开发的部分优惠政策被取消 等等。因此，从某种意义而言，正是传统优势的丧失，促使上海在规划未来城市 发展中，迫切需要转变经济增长方式，由以物为本一味注重经济发展，过渡到以 人为本的城市综合实力的提高，不断开辟新的发展空间，建立和巩固新的竞争优 势，这就对上海在人力资源的规模、总量、结构、投入以及供求关系等方面提出 了更高层次的需求，一方面进一步加大集聚高端人才和国际化人才的力度，另一 方面着力于提高社会人力资本的平均水平。 放眼于现时的中国而言，经济发展与人才发展的相关性日渐明显。根据 2 0 0 5 年中国人才报告一构建和谐社会历史进程中的人才开发一书对我国人 才问题所做的统计分析，人才发展与经济发展有着高度的相关性。从年均增长速 度方面考察，1 9 7 8 年至2 0 0 3 年，中国人才总量的增长速度年均为7 3 4 ，实 际经济总量g d p 的增长速度年均为93 8 ，经济增长对人才总量增长的弹性系 数为12 8 ，即人才总量每增长1 ，拉动经济增长1 _ 2 8 。1 6 从下图“国内生产 总值与人才总量增长曲线图”中也能反映出，近十年以来上海的经济发展对人力 资源的依赖程度正在逐年提高。 国内生产总值与人才总量增长曲线图( 1 9 8 9 1 9 9 9 ) 数据来源：上海市人事局上海人才发展“十五”计划与到2 0 1 5 年规划纲要” 一人才总量 一匿内生产总值 4 忡 从另一个角度来看，在城市竞争力评价的系统中，人力资源要素越来越突出。 ”宋林飞主编长三角蓝皮书2 0 0 6 年长三角可持续的率先发展北京：社科文献出版社2 0 0 6 ：3 3 ”人事部人事科学研究院主编2 0 0 5 年中国人才报告构建和谐社会历史进程中的人才开发( 黄皮书) 【m 】 北京：人民出版杜，2 0 0 5 ：5 1 0 ”上海人才发展虬卜五”规划与到2 0 1 5 年规划纲要【e b o i t 上海人事2 1 世纪人才网 b 鲤；丛型型盟21 b 虹g q ! ：b 丛i 丛吐盈l 也p 2 ! 登1 2 2 生，2 0 u 6 9 2 5 1 6 一个城市的人力资源规模、结构、素质、人力资本投入以及人力资源供求关系将 直接影响着城市竞争力。随着上海进入新一轮发展期，在产业结构调整、技术创 新及应用不断扩大的过程中，经济增长和社会发展也转入了全新模式，人力资源 已上升到第一资源的重要位置，人们越来越认识到，未来社会的竞争，更多地体 现为人力资源的竞争，这对上海而言，又将是一次巨大的考验。 第三节、上海市政府人事行政的成就与经验 一、政府人事行政管理目标转变 正如政府的执政理念已经发生的根本性变化那样，“以人为本”发展观的提 出，就是以人的全面发展为出发点和最终目标。这一执政理念的另一层含义就是 经济增长也要以人为本，以人力资源的充分开发利用为根本驱动力。要从物质资 本的巨大投入、生态环境资本巨大破坏的粗放型增长模式，转变成人力资源和人 力资本为依托的经济增长模式。围绕这一变化，近年来，上海市政府人事行政也 取得了一些成就，积累了不少经验。首先表现为政府人事行政管理目标的转变， 即正逐步朝着如何更加有效地整合、规划、使用和管理城市人力资源，有利于上 海城市新一轮建设发展而转变。上海坚持“以构筑人才。高地”为主导、实施“科 教兴市”战略，在社会整体人力资源的开发和利用、人才结构与布局的优化和调 整等几个方面，加大了力度，陆续推出了上海实施人才强市战略行动纲要和 上海市“十一五”人才发展规划纲要等，明确了人力资源规划的总体思路，又 先后颁布了上海市重点领域人才开发目录、上海市领军人才队伍建设的实 施意见等指导性文件，针对上海发展的所需人才，坚持“政策聚焦、服务聚焦” 的人才开发思路，进