（公共管理专业论文）上海市电子政务绩效评估.pdf

摘要 摘要 随着全球化和信息化的深入发展，信息化的政府已经成为了一个国家或 地区在全球竞争中的一个关键要素。推进政府信息化，积极发展电子政务， 构建电子政府已经成为一个不可逆转的世界潮流。我国政府在“十五”计划 中已经把信息化带动工业化作为一项重要的发展战略，同时把电子政务建设 作为今后个时期我国信息化工作的重点，要求政府先行，带动国民经济和 社会发展信息化。但是，电子政务的建设是十分复杂和困难的，尤其是建设 过程中对政府门户网站的绩效评估问题，更是缺乏理论与实证研究。 因此，深入探讨我国电子政务发展中的绩效评估问题具有很强的理论意 义与实践价值。 本文内容共分三个大部分，首先，从电子政务概念着手，通过分析电子 政务特点和电子政务绩效评估的紧迫性，阐述了电子政务在发展过程中应注 重绩效的重要意义：其次，借鉴了美国联邦政府电子政务发展及其绩效评估 的经验；最后，着重分析了上海市政府门户网站建设过程中存在的问题、评 估的现状，以及提高网站绩效评估的几点建议和保障机制。 关键词：电子政务，评估，指标体系 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e e p e n i n go fg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o n i z a t i o n ，a ni n f o r m a t i o n i z e d g o v e r n m e n to fac o u n t r yo rar e g i o nh a sb e c o m ea l le s s e n t i a lf a c t o ri ng l o b a lc o m p e t i t i o n i t h a sb e c o m ea ni r r e v e r s i b l ew o r l dt r e n dt oc a r r yf o r w a r dg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o n ，t o a c t i v e l yd e v e l o pe l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dt oc o n s t r u c te l e c t r o n i cg o v e r n m e n t i nt h et e n t h f i v e y e a rp l a n ，t h eg o v e r n m e n to f0 1 1 1 c o u n t r ys e e si ta sa ni m p o r t a n td e v e l o p m e n ts t r a t e g y t od r i v ei n d u s t r i a l i z a t i o nt h r o u g hi n f o r m a t i o n i z a t i o n a tt h es a m et i m e ，i td e c i d e st or e g a r d c o n s t r u c t i n gt h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta st h ef o c u so ft h ep r o j e c to fi n f o r m a t i o n i z i n go u r c o u n t r yi nt h en e a rf u t u r e ，a s k i n gt h eg o v e r n m e n tt ot a k et h el e a di nt h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no f n a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t y b u tt h ec o n s t r u c t i o no f e l e c t r o n i cg o v e m m e n ti sv e r ya r d u o u s a n dc o m p l e x w h a t sw o r s e ，t h e r ei sn oe n o u g ht h e o r e t i c a la n de m p i r i c a lr e s e a r c hi n a s s e s s i n gt h em a i nw e b s i t eo f e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ，d e a l i n gw i t hp r o b l e m sf o u n di np e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to ft h ee l e c t r o n i c g o v e r n m e n ti no u rc o u n t l f fh a sg r e a tt h e o r e t i c a la sw e l la sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ep a p e rc o n s i s t so ft h r e ep a r t s f i r s t ，hd e f i n e st h ec o n c e p to fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a n dj u s t i f i e st h es i g n i f i c a n c eo fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e mi nt h ec o n s t r u c t i o no fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n tb ya n a l y z i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so fe l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta n dt h eu r g e n c yo f e s t a b l i s h i n gt h ea s s e s s m e n ts y s t e m t h e nt h ep a p e rc o m m e n t so nt h ea s s e s s m e n ts y s t e mo f t h ee l e c t r o n i cf e d e r a lg o v e r n m e n to f t h eu s a a f t e rt h a t ，t h ep a p e rp o i n t so u ts o m ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h ea s s e s s m e n ts y s t e mi nt h es h a n g h a ie l e c t r o n i cg o v e r m n e n t ，f i n a l l y , i tp r e s e n t s s o m es u g g e s t i o n sa b o u th o wt oi m p r o v et h ea s s e s s m e n ts y s t e ma n dh o wt os e c u r et h es y s t e m k e yw o r d s ：e e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t ，a s s e s s m e n t ，i n d e xs y s t e m i i 目录 表1 ： 表2 ： 表3 ： 表4 ： 表5 ： 表6 ： 表7 ： 表8 ： 表9 ： 表1 0 ： 表1 1 ： 表1 2 ： 表1 3 ： 图1 ： 图2 ： 图3 ； 图4 ： 图5 ； 图6 ： 图7 ： 图8 ： 图9 ： 图1 0 表目录 传统政府和电子政府的区别一一 政务信息公开指标评分的档次划分一一3 1 政务信息公开指标的考察要点3 1 在线查询重点考察指标项一一3 2 公众参与类指标评分细则表3 3 信息公开方面得分表一一 在线办事方面得分表一一 公众参与方面得分表一 上海市政府门户网站总得分表一一 3 7 3 8 3 9 上海市政府门户网站调查问卷一4 0 从公众评议角度看评估结果测评表一4 2 评价等级表 我国各级政府信息公开质量的三个层次一 图目录 本文技术路线图一一4 传统政府服务业务流程图一8 政府电子化服务流程图 我国未来电子政务发展要经历的五个阶段1 4 2 0 0 3 年政府信息化建设投资力度 上海市政府门户网站截面图 政府信息公开截面图 2 8 3 7 企业办事截面图3 8 上海市各区县、街道( 乡镇) 领导网上信箱截面图 3 9 电子政务绩效评估总体体系一- 4 8 v 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：立潮 西占年；月3 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 划m 立； 孙 年 签瑚 第1 章导论 第1 章导论 随着全球化和信息化的深入发展，信息化的政府已经成为了一个国家或地区 在全球竞争中的一个关键要素。推进政府信息化，积极发展电子政务，构建电子 政府已经成为一个不可逆转的世界潮流。虽然我国政府在“十五”计划中已经把 信息化带动工业化作为一项重要的发展战略，同时把电子政务建设作为今后一个 时期我国信息化工作的重点，要求政府先行，带动国民经济和社会发展信息化， 但是电子政务的建设是项十分复杂和困难的工程，尤其是建设过程中对政府门户 网站的绩效评估问题，更是缺乏理论与实证研究。因此，深入探讨我国电子政务 发展中的绩效评估问题具有很强的理论意义与实践价值。 1 1 研究背景 2 0 0 5 年1 2 月2 8 日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议1 ，听取国务院 办公厅关于中央政府门户网站建设情况的汇报，同意中央政府门户网站于2 0 0 6 年1 月1 日正式开通。会议指出，建设并开通中央政府门户网站，是推进政府管理 方式创新，建设服务型政府的重要举措。做好这项工作，对于促进政务公开，改 进公共服务，提高行政效能，便于公众知情、参与和监督，具有重要意义。会议 要求，要切实加强中央政府门户网站的建设与管理，及时、准确地发布政务信息， 不断增加网上服务，推进电子政务建设。各地区、各部门要高度重视本地区、本 部门网站的建设，共同做好中央政府门户网站内容保障工作，努力为公众提供方 便、快捷的公共服务。 毫无疑问，电子政府是现代政府的重要发展趋势，其相关的评价也就成为现 代政府绩效评估的组成部分。政府绩效评估( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ) 作为一项有效的管理工具，用以促进现代政府以向公民和社会提供 优质高效的服务，以提高政府绩效为目标。政府绩效评估有助于提高资源投入的 效益，而评估结果有利于政府确定问题所在，所以在公共行政中受到广泛关注。 2 0 世纪7 0 年代后期，世界各国政府改革中强调政府行政的效率和效果，绩效 评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。1 9 9 3 年美国颁布了政府绩效与结果法案 ( g p r a ) 从而以立法的形式明确了绩效评估的概念与制度。各国政府也正在迅速引 进西方的绩效评估工具和制度。在我国，随着政府改革的不断深入，政府绩效评 估在理论界得到了广泛重视，在实践中也得到一定程度的运用，但应用中尚存在 知青论坛，httmwwwchaichunzecom 第1 页共7 2 页 第l 章导论 很多问题。 学者杨红明认为，政府绩效主要包括三个方面：第一，经济绩效；第二，社 会绩效；第三，政治绩效。2 政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵 和外在表现，社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，而政治绩效则是整个政府 绩效的中枢和核心。政府绩效还分为微观、宏观两个层面。宏观层面的政府绩效 以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果，具体体现为政治的 民主与稳定，经济的健康稳定发展，人们生活水平和生活质量的持续提高，社会 公正与公平、国家安全和社会秩序的改善。可见宏观层面政府绩效取决于政府管 理活动的各个主要方面，包括政府素质、政府能力、政府职能、政府行为方式、 政府决策的质量等等。政府在微观层面的绩效由个人绩效和组织绩效构成。个人 绩效包括个人的工作表现、工作成绩、工作态度以及专业知识和熟练程度等。组 织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就 或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。 目前的电子政府评价是对政府通过电子化手段，提供新型公共服务的有效性 进行评估，其角度横跨政府的经济绩效、社会绩效和政治绩效。为保证评估指标 的可度量性、有效性和可操作性，在具体指标上通常着眼于微观层面，综合汇总 后做出总体结论。 另外，中共中央办公厅中办发 2 0 0 2 1 7 号文3 中明确指出加快制定统一的电 子政务标准规范，大力推进统一标准的贯彻落实。要正确处理发展与安全的关系， 综合平衡成本和效益，一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全，制定并完 善电子政务网络与信息安全保障体系。 上海市人民政府办公厅关于印发上海市政府部门网站评议考核试行办法 的通知，沪府办 2 0 0 3 6 3 号文也要求对政府部门网站进行评议。 可见，不论是中央还是地方的通知中都明确指出了电子政务的建设和应用必 须考虑成本和效益( 即：绩效评估) 的问题，这为我们下一阶段研究电子政务绩 效在政策上给予了保障。 1 2 提出问题 电子政务需要有绩效评估，这已经成为学术界的共识。政府绩效评估按评估 主体及评估目的来划分，可以分为两类：一类是以加强内部管理、内部控制为宗 旨的内评估，另类是以民间评估形式存在的外评估。在我国，由于制度欠缺( 内 2 周慧文基于应用的电子政务绩效评估理论与实践研究 ，生产力研究，2 0 0 5 年。第2 期，第8 9 页 3 参阅 附件二 4 参阅；附件一。 第2 页共7 2 页 第1 章导论 评估的制度基础几乎是空白) ，使得电子政务绩效的内评估绝难开展，所以目前 我国各省、市地方政府的电子政务绩效评估大都以外评估形式存在。 当前，随着我国政府信息化的不断深入发展和推进，越来越多的发展误区和 规划空白不断涌现，这与电子政务全局性和创新性的本质特征是相悖的，同时， 我国的电子政务长期以来只重投入而轻效益的现象比较普遍，据统计：2 0 0 5 年 我国在电子政务领域内的投入全球排名前1 0 名，而效益却排在全球1 0 0 名之后， 同时，部门自成体系现象严重，跨部门应用系统设计长期得不到发展，完整的电 子政务体系被隔离成一个个的“烟囱”，这也一定程度上影响了电子政务的整体 效益。5 因此，建立健全有效的电子政务绩效评估体系已刻不容缓。 另外，由于电子政务投资效益长期处于无法有效评估的状态，故我国电子政 务的建设形成了粗放式发展的态势，而只有通过有效的绩效评估体系，才能从制 度上确保我国电子政务建设走向可持续化的健康发展道路。 虽然国内已经有上海、广东、江苏、青岛等省市开始着手尝试不同深度及形 式的电子政务绩效评估，揭开了将电子政务绩效评估纳入政府日常管理活动的破 冰之举，但由于电子政务对于基层机构而言，仍然属于新生事物，一线工作者从 整体上仍然缺乏对电子政务绩效评估的深刻理解，因而从某种程度长期制约着电 子政务绩效评估体系的发展和完善。 要不要做电子政务绩效评估已经不再是争论的焦点，而“评估什么”、“怎 么评估”才是目前迫切需要深入思考的问题。从目前全国各地所开展的评估情况 来看，就这两个问题仍然没有形成相对一致的意见。 1 3 本文技术路线图 5 孙国峰，分析中国电子政务现状；前路不清后有追兵，中国经营报，2 0 0 5 ，4 ，1 l 。 第3 页共7 2 页 第1 章导论 图i 1 本文技术路线图 第4 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 第2 章电子政务绩效评估理论综述 2 1 基本概念界定 2 1 1 政务与电子政务 “电子政务”( e - g o v e r n m e n t ) 一词是相对于传统政务而言的，它和“电子商 务”( e - b u s i n e s s ) 一样是个地地道道的舶来品。国内外学者对其有着各种各样 的提法，如电子政务，电子政府，网络政府，数字政府，政府信息化等。这些提 法从不同的角度揭示了电子政务的概念与特征，他们的共性在于：电子政务是信 息技术的运用与政府管理改革相结合的产物。因此对电子政务这一概念的正确理 解很大程度上取决于对政务活动所下的定义。“政务”在现代汉语词典中的 释义为“关于政治方面的事务，也指国家的管理工作”。政务有广义与狭义之分， 其中，狭义的政务专指政府部门的行政执法，公共管理和公众服务活动：雨广义 的政务泛指各类公共行政管理活动，结合我国现行政治体制还应当包括：党委， 人大，政协，军队的公共行政管理活动。于是不少学者为了避免广义与狭义政务 概念的冲突，而把这些新的交集分别命名为电子党务，电子人大，电子政协等， 但笔者认为，严格的对政务进行广义和狭义的区分是意义不大的，也是没有必要 的。作为电子政务的研究正是为了寻找出各种政务共性的解决方法论。为了研究 更有针对性，本论文以对我国政府电子政务建设的研究为主。 电子政务的概念是在计算机和网络技术，尤其是互联网相对成熟和普及的基 础之上产生的，因此，计算机网络技术是电子政务的物质基础。随着计算机网络 技术的不断发展和进步，大量政务信息的实时共享和双向交流成为可能，并深刻 影响传统政务的开展方式，促使其发生根本性的改变。公共管理部门的政务活动 与事务处理的改革也是为了提高服务质量，更好的服务于社会。电子政务的实施 就是为了克服官僚主义，拉进与人民群众的距离，提高政务工作的透明度和办事 效率。据此，可以认为电子政务是“国家各级政府部门以信息网络为平台，综合 运用信息技术，将其管理和服务职能通过网络技术进行集成，在网络上实现政府 组织结构和工作流程的优化重组，超越时间表、空间与部门分隔的制约，全方位 地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、 第5 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 商务、事务的一体化管理与运作”。6 通俗的讲，电子政务就是一个政务信息化， 电子化的过程。 从上面的定义可以看出，政府电子政务就是以计算机网络技术为基本手段， 优化和扩展政府机构的管理模式，业务形式和服务方式，超越时间，空间与部门 分隔的限制，全方位的向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。概括说来， 政府电子政务包括三个方面的内涵：一是政府机构各部门实现行政自动化，网络 化和信息化，帮助政府提高在行政，管理和服务方面的效率，积极推动机构精简 和程序简化等新的业务流程和管理模式：二是利用政府内建立的网络，信息资源 和现代化手段，为社会公众提供多种方式，任何地点，任何时间的优质服务：三 是以政府的信息化加强政府部门间的协作，并推动和加速整个国家和社会的信息 化发展。由此可见，电子政务建设是一个政府信息化的动态过程，其最终目的是 进行政府再造，促进政府建立适应信息社会需要的新的治理典范，也即构建电子 政府促进善治，实现善政。 根据用户不同，我们将电子政务分为以下四种基本形式：g 2 c ；g 2 b ；g 2 g ： g 2 e 。7 即：政府对公民的电子政务( g o v e r n m e n tt oc i t i z e n s ) ；政府对企业的 电子政务( g o v e r n m e n tt ob u s i n e s s ) ；政府间的电子政务( g o v e r n m e n tt o g o v e r n m e n t ) ；政府对雇员的电子政务( g o v e r n m e n tt oe m p l o y e e ) 。 2 1 2 传统政府与电子政府的区别 科学技术日益成为第一生产力。在推动社会发展的各种力量之中。科学技术 的发展无疑是一个主要的推动力。在人类历史上，每一次关键技术的突破与普及， 都会导致社会结构的转型与重构。正如蒸汽机的发明和应用标志着人类社会进入 工业社会一样，如今，计算机、国际互联网、移动通讯等科学技术的发明和广泛应 用，也标志着我们的社会进入了一个新的社会和新的时代信息社会和信息时 代。 毫无疑问，知识经济、信息社会的到来以及科学技术的日新月异对传统的 政府管理带来了重要影响。互联网使信息传递方式由单向的“一对多”向双向 的“多对多”方式转换。信息流的系统变化使传统的金字塔组织形式难以适应。 社会组织结构将因信息技术和互联网而有可能向扁平化方向发展。 2 0 世纪9 0 年代互联网技术的发展和普及应用，使人们在应用信息技术的观 念上又产了一次新的飞跃。政府除了将信息向公众提供之外，还可以通过互联网 提供的基础条件，将其面向公众的各种服务在互联网上实现。此外，互联网还为 6 张锐昕，公务员电子政务培训教程北京：清华大学出版社，2 0 0 5 年，第2 2 页 7 阮俊杰，电子政务教程，北京，北京希望电子出版社。2 0 0 5 年，第1 3 页 第6 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 改进政府与公众之间的互动，使政府更好地服务于公众提供了新的技术基础。信 息技术的应用己成为行政管理改革的核心元素，由信息技术推动的电子政务代表 着未来政府管理的发展方向。面对以信息技术为载体、以知识创新为内核、以产 业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政府的创建与推动，为政府职能由 管理型向服务型的转变提供了重要的物资设各与技术支持，但更重要得是，它使 管理型政府转变为服务型政府有了可能。表2 1 提示了传统政府和电子政府的区 别。 表2 i 传统政府和电子政府的区别 传统政府电子政府 实体性虚拟性 区域性全球性 集中管理决策权下放 致府实体性管理系统程序性管理 垂直化分层结构扁平化辐射结构 在传统经济中运行在以知识为基础的数字经济中运行 资料来源：徐晓林、杨兰蓉，电子政务导论，武汉出版社，2 0 0 2 年，第2 9 页。 从某种程度上说，电子政府的特性就在于它是服务型政府，即透过电子媒 体创新政府的管理和服务。政府可以通过网络及时、准确地传递信息，提供政府 的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务，为公众及 时了解政府的各种公共信息服务提供了有利条件，这就有可能从根本上改变以往 政府公共服务技术手段落后的问题，同时，也可以大大提高政府提供服务的效率， 克服官僚主义等弊端。例如，网络会议的召开，既方便快捷又节省开支：电子邮 件传递消息和文件，其速度和效率传统方式难以比拟：无纸办公也在某种程度上 节省了开支；政务通过信息技术向社会公开，政府与群众联系加强，社会的信息 反馈更加迅速，政府决策效率更高，更加切合实际。信息技术的应用使得政府服 务的方式不断得以创新，如近年来出现的“单一窗口”服务、“跨机关”服务、 “2 4 小时”服务、“自助式”服务等，它们使政府服务更为快捷、更为方便、更 为直接、更为公平，具有更高的附加值。 信息技术的应用为提高政府内部管理效率、使政府增强与公众之间的有效 沟通，更好地促进为民服务提供了可能性，从而也为服务型政府的构建提供了可 能性。近年来，信息技术的飞速发展提供了一个构建服务型政府的契机，信息化给 社会各方面的冲击也越来越深刻、明显。以互联网为代表的信息技术对社会结构 第7 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 的革命性影响，比历史上任何一次技术革命都远为广阔和深刻，这一科技发展给 人类社会带来的影响正越来越被重视。信息技术的发展一方面缩短了政府与大众 之间的距离，为公民广泛深入、普遍的行政参与开辟了道路。另一方面，也为公 民的参与提供了有效的技术手段，使公民参与的范围更广，增强了大众在信息和 知识方面的占有量，对传统的政府官僚体制提出了挑战，从而有可能建立一个能 够更好地为公众服务的政府。改善政府形象、进行机构改革、开展电子政务都要 从为民服务角度作重新调整。 图2 1 ( 传统政府服务业务流程) 与图2 2 ( 政府电子化服务业务流程) 较 直观地揭示了传统与电子化服务流程的不同点。 图2 1 传统政府服务业务流程图 资料来源：刘红路、张真继、彭志锋。电子政务系统概论，人民邮电出版社。2 0 0 5 年， 第3 页。 第8 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 图2 2 政府电子化服务流程图 资料来源：刘红路、张真继、彭志锋电子政务系统概论，人民邮电出版社，2 0 0 5 年 第4 页。 2 1 3 绩效评估与电子政务绩效评估 所谓绩效评估，是指运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一 的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营 效益和经营者业绩做出客观、公正和准确的综合评判。8 信息化绩效评价是产权 人考核项目建设、经营业绩的一种手段，实质上是按照市场经济要求实行的一项 监管制度，以提高信息化投资效益、效果。随着信息化的不断发展，政府企业越 来越关注信息化投资的回报问题，推进电子政务绩效评价和企业信息化改造的绩 效考核，已成为我国信息化带动工业化的当务之急。目前政府部门正逐步把开展 孙国峰( 赛迪顾问有限公司电子政务咨询事业部) 等，( 2 0 0 4 政务绩效评估。政府门户处于发展阶段 中国电子报，2 0 0 5 年3 月n 日 第9 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 信息化绩效评价作为信息化投资监管的一项基础性工作来抓。 电子政务绩效评估是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按 照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分 析，运用科学的方法，对电子政务建设的投入和产出所做出的客观、公正和准确 的评判。 2 2 电子政务绩效评估的起因与发展 联合国在2 0 0 3 年处于十字路口的电子政务的报告中，就直接把电子政务 划分为三类：第一类，浪费的电子政务，即“有投入，无产出”；第二类，无目 标的电子政务，即“有产出，无效益”；第三类，有意义的电子政务，即“有产 出，有效益”。其对全球电子政务的调研表明，经济处于发展中的国家，电子政 务项目失败的概率达6 0 8 0 之高。从国内外电子政务的发展过程来看，电子 政府仍是一个不断丰富和发展的概念，电子政府的建设是在不断探索中推进和完 善的。因此，评估电子政务的绩效是一个新的、动态感很强的研究课题，在我国 乃至在任何国家都具有一定的超前性和挑战性，但其重要性是显而易见，是很有 意义的一项专业工作，对推动电子政务绩效的改进有非常重要的意义。9 在国际上，联合国的有关机构与美国公共管理学会( a m e r i c a ns o c i e t yf o r p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 联手( s t e p h e na r o n - - a g h a n 领衔) 进行了全球性电子政 务发展的比较研究，其特色是把信息和通信基础设施以及人力资本指标也作为研 究范围的一部分。美国布郎大学的威斯特( d a r r e l lm w e s t ) 等人则是立足于电 子政务应用的具体情况进行的全球对比分析。美国学者也对美国国内的电子政务 的运作情况进行了多种评估。美国是世界上实施电子政务最早、发展最为迅速的 国家。早在1 9 9 2 年，克林顿就任美国总统时就宣布，他的政府将是一个电子政俯。 经过几年的改革，到了1 9 9 6 年初，美国联邦政府工作人员减少5 2 4 万人，关闭了 近2 0 0 0 个办公室，撤消了近2 0 0 联邦项目执行机构，政府减少开支1 1 8 0 亿美元。” 从技术方面看，电子政务当然缘起i t 产业的发展。从制度方面看，如前所述的“政 府信息资源管理”、“政府项目的费用一效益分析”、“政府行政的绩效评估” 这三条主脉络，为电子政务及其绩效评估奠定了制度基础。这些制度包括法律、 政策、政策咨询、机构与管理四个层面。 法律层面 从1 8 8 9 年的通用记录处理法开始，相关法律有预算和审计法案( 1 9 2 1 ) 、联邦报告法( 1 9 4 2 ) 、记录处置法( 1 9 4 3 ) 、信息自由法( 1 9 6 6 ) 、 9 周警文，基于应用的电子政务绩效评估理论与实践研究生产力研究，2 0 0 5 年第2 期，第8 9 页 恂苏新宁等，电子政务理论，国防工业出版社，2 0 0 3 年，第3 页。 第1 0 页共7 2 页 第2 章电子政务绩散评估理论综述 隐私权法( 1 9 7 4 ) 、文书削减法( 1 9 8 0 、1 9 9 5 ) 、信息科学技术法( 1 9 8 1 ) 、 国际通信重组法( 1 9 8 1 ) 、政府绩效与结果法( 1 9 9 3 ) 、电信竞争与放松 管制法( 1 9 9 5 ) 、电信法( 1 9 9 6 ) 、文书工作消失法( 1 9 9 8 ) 等。许多授权 或拨款议案中也有大量的指导政府机构信息活动的条款。 q ) 政策层面 自1 9 8 5 年起美国联邦政府就不断发布通报联邦信息资源管理，对实施政 府信息资源管理和推进电子政务起到巨大作用；所发布的其他通报还包括联邦 声像活动的管理、政府文书削减法的实施、机构间共享个人数据指南、 建立政府信息定位服务、联邦咨询委员会的管理等。 政策咨询层面 从19 世纪末n 2 0 世纪8 0 年代初，美国国会先后成立了8 个专业委员会，负责 对联邦政府的记录管理情况进行调研并提出具体措施，其中包括对引入信息资源 管理概念和制定文书削减法做出直接贡献的联邦文书委员会( 1 9 7 5 年成立) 。 联邦政府的审计总署、内务委员会、全国绩效评估委等，非政府机构的洛克菲报 告、萨蒙报告等，都曾做过大规模调研并提出政策建议。 ( d 机构与管理层面 设立预算局建立美国国家档案馆( 1 9 3 4 ) 、开发联邦信息定位系统( 1 9 8 0 ) 、开 发政府信息库存定位系统( 1 9 9 3 ) 等。自1 9 9 3 年美国前总统克林顿和副总统戈尔在 其任期内首倡电子政务之后，在联邦政府内逐步形成了一整套管理体系，概要来 说包括以下几个子系统。 1 ) 领导与管理层。“电子政府”计划( e g o v e r n m e n t ) 是由总统管理委员会领 导。总统管理委员会也关注政府机构间的组织和程序的变革，促进以公民为中心 的改革，这与电子政府项目的宗旨是一样的。由此，总统管理委员会成为联邦政 府转型为e g o v e r n m e n t 的关键的管理部门。对推进电子政务、开展绩效评估起着 举足轻重的作用。 2 ) 信息主管c i o $ d 度。美国政府建立了信息主管制度政府各部门也同时设立 首席信息官，各州政府也都有相应的首席信息官。c 1 0 委员会在来自其他联邦管 理委员会的成员参与下，形成“业务指导委员会”，关注e - g o v e r n m e n t 的四大业 务，b p g 2 c 、g 2 b 、g 2 g 和联邦政府内部的效率和效力。 3 ) 政策制定。为了推动电子政务计划，政府成立了“电子政务特别工作组”， 于2 0 0 1 年8 月正式开始工作。该小组2 0 0 1 年9 月围绕“为取得电子政务的战略性进 展应采取的重点行动”提出了建议，l o 月总统管理委员会讨论并通过了这些建 议。各机构都制定有详细的电子政务项目计划，并为投资和实施这些项目建立了 伙伴关系。要注意的是，这个工作组只是一个政策的主要制订者，而具体的电子 第1 i 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 政务项目实施则依赖于外部力量。 4 ) 技术推动。在联邦政府下面或自发组织、或由政府及一些公益性团体组织， 共组成l o 个推动政府信息化的机构，冠以一个总名称一政府技术推动组。这些 机构主要有：政府信息化促进协会联盟、i t 产业顾问协会、州级信息主管联盟、 国家电信信息管理办公室、政府评估组、首席信息化小组等。政府技术推动组负 责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、 业绩评估等。 实例：对联邦政府电子政务绩效的一次评估： 2 0 0 1 年8 月b p 2 0 0 2 财政年度开始前一个月，布什总统公布了他的总统行政管 理议程( p m a ) 联邦政府改革行政管理的一个五点计划。在这个议程中，布什 总统承诺了一个以绩效为导向的、基于市场的、以及以公民为中心的政府。总统 行政管理议程提出的五个全政府行动计划分别为：把绩效整合到预算中；以公民 为中心的电子政府；改善财务管理；人力资本的战略性管理；竞争性来源。所有 五个目标都是彼此相关的，绩效是它们的共同的思路。总统行政管理议程明确指 出，“电子政府不是把大量的政府信息表格和纸张搬到网上，更确切地说，它是 关于政府更好地利用技术来更好地服务于公民和提高政府效率，缩减政府决策的 时间，从数周或者数月缩减为几小时或者几天。” 2 0 0 3 年1 0 月底，美国的绩效学会、理性公共政策学会、国家公共管理学院等 机构联合发布了题为“建立一个基于绩效的电子政府”的报告。从文件性质看， 这是一份围绕总统行政管理议程所做的电子政务的年度白皮书。从文件内容看， 由于立题就是“基于绩效”，评论对象( p m a ) 的指导思想也是绩效，所以大部分 篇幅都涉及到绩效评估的理念和实际操作。在这一报告中，展示出此次电子政务 绩效评估的几个侧面。 评估主体 进行此次绩效评估的调查研究小组，是由“优秀的政界人士组成的团体”形 成的。项目由著名的政府绩效管理专家c a r ld d c m a i o 设想和领导，由绩效协会、 富士通咨询公司和r e a s o n 基金会提供人员配备。项目显然得到了联邦政府的支 持，所以才能要求“反馈的资料送到联邦政府的信息技术职位的3 5 0 0 个联系人 手”，才能“与每一个部门级的c 1 0 办公室进行了多次联系，要求政府机构提供 电子政府行动计划的名称和业务案例信息”。才能“采访了多组来自2 3 个联邦政 府机构的i t 员工调查他们的程序表、他们的行动计划和他们关于电子政府的 绩效测量标准”。事实上，首席信息官委员会向它的会员发布了关于该项目的报 道。大体上可以判断，此次评估是一次得到政府支持与配合的内评估，类似于内 部审计，但政府未必有所资助，审查的内容也不是财务而是绩效。 第1 2 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 ( d 评估对象 总统行政管理议程提出的五个目标都是全政府行动计划，所以评估的对象就 是联邦政府的全部2 5 个机构的电子政务，对它们如何推进五个目标之一“以 公民为中心的电子政府”进行评价。 ( d 调研和评估的内容 评估主体根据总统行政管理议程的要求，确定了调研和评估的四个关键任 务。调查的方法主要是大量的采访和案例研究。 第一，明确定义“以市民为中心”的i t - 卅么构成一个“以公民为中心的电子 政府行动计划”。 第二，确定决定性的成功因素确定指导性的实践，提高“以公民为中心的行 动计划”的设计、调整、测量和管理上的成功。 第三，提供关于成本节省和项目绩效提高的测量标准的证明文件。 第四，认可i t 的“绩效领导者”。 ( d “绩效领导”裁定 由于总统行政管理议程提出了电子政府记分标准，各机构也有电子政府记分 卡，所以优胜者标准是比较明确的。研究小组基于评估，提出五个政府机构当选 为电子政府的“绩效领导”，获得特殊褒奖。在2 0 0 2 财政年度，“全面绩效管理” 的优胜者是美国劳动局，“实现成本效益”的优胜者是海军部和国家科学基金 会，“提高项目执行成效”的优胜者是财政部的美国国内税局，“跨机构行动计 划的合作关系和行政管理的有效使用”的优胜者是小企业管理局。 总体评估结论 通过绩效评估，对2 0 0 2 财政年度的电子政府行动计划归纳出1 0 个结论，既有 肯定的内容也有批评的内容；对未来的发展提出2 7 条政策建议，其中有些建议相 当具体且可操作性极强。 主要结论有两条：“ 第一，尽管某些方面仍然有待于改进，政府以及o m b 因为它们在电子政府行动计 划中的强有力的领导作用而受到表扬。对于政府在电子政府中的重要地位存在明 确的认同。另外，总统的行政管理议程在每一个政府机构中受到越来越明显的关 注。 第二，机构通常不能用与任务密切相关的i t 绩效测量来调整、管理和评价电子政 府的成功。在大多数情况下，研究小组不能获得它们进行的案例研究的有效绩效 测量标准。事实上，一些机构汇报说没有测量电子政府绩效的方法，缺乏一个健 全的、系统性的程序来收集和汇报绩效管理数据。因此，研究小组认为，“大多 国务院发展研究中心调查研究报告2 0 0 5 年3 月2 4 日，第3 0 号( 内部资料) 第1 3 页共7 2 页 第2 章电子政务绩效评估理论综述 数政府机构普遍不能有效地测量它们的电子政府绩效，这也许最终会妨碍在电子 政府领域取得最初的成果。对于2 0 0 2 财政年度在信息技术上支出的4 8 0 亿美元。 本次调查表明：这些支出中的大多数没有通过与任务密切相关的绩效测量标准加 以合理化调整。这一实践代表着一种“高风险”的商业做法，可能导致i t 项目的 失败，以及对于纳税人的浪费。 2 0 0 2 年，埃森哲咨询公司连续第三年考察了全球2 3 个国家和地区的电子政务 发展状况。2 0 0 4 年7 月，应我国国务院信息化领导小组办公室的委托，埃森哲在 上述报告的基础上，对中国的电子政务开展了补充调研，并将之与先前考察的各 国和地区进行了排序对比，发表题为中国电子政务的现状构建未来发展的 平台的报告。在国内，山东省创建性地推出表彰省内国家机关优秀网站的办法， 使许多机关网站的管理方式和观念受到了触动。学者钟军、苏竣对“中国政府上 网工程”h t t p ：w w w g o v c n 上1 8 个部委级网站进行了实验性的评测。而2 0 0 2 年一2 0 0 3 年中国城市政府电子政务网站评估研究报告则再次对我国3 6 个城市电 子政务网站进行了评价。2 0 0 3 年信息产业部信息化推进司和国家经贸委经济信息 中心开展了“政府上网工程”优秀政府网上应用调查活动，对国家部委的信息化 建设特别是政府网上应用建设情况进行了广泛、全面的调研分析评估。至于谈到 未来我国电子政务的走向问题，图2 3 描述了我国未来电子政务发展大致要经历 的五个阶段： 第1 4 页共7 2 页 高 电子政务复杂程度 低 第2 章电子政务绩效评估理论综述 图2 3 我国未来电子政务发展要经历的五个阶段 资料来源：焦宝文，政府c i o 战略管理与技术实施，清华大学出版社。2 0 0 4 年，第4 5 页。 2 3 电子政务绩效评估的目的 随着电子政务建设的深入推进，出现了重复建设、资源浪费和“信息孤岛” 等负面效应，迫切需要建立科学客观的电子政务绩效评估体系，切实提高建设效 益。本论文拟结合我国电子政务建设的实际，研究提出电子政务绩效评估的基本 原则、指标体系及具体的组织实施办法，为我国电子政务建设的全面推进提供坚 实保障。 在我国，开展电子政务绩效评估不论在宏观理论还是在实践层面都具有积极 的意义。 从行政管理的宏观层面上讲，我国开展电子政务绩效评估的意义主要表现 在以下几个方面： 开展电子政府绩效评估是推进我国政治体制改革的组成部分。由于长期受计 划经济的影响，我国政府过去一直强调对社会经济生活进行大一统的管制，重管 理轻服务倾向严重。改革开放以来，虽然已经有明显的改进，但还存在许多问题， 比如社会的公平、公正，政务公开、行政管理中的民主机制等等，在进一步深化 改革过程中，必须对包括电子政府的投入产出、电子政务行为的效率、效果进行 评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。 政府绩效评估有助于提高正在建立中的电子政府工程的绩效。现代政府管理 的核心问题是提高绩效。如果你不能测定电子政府的绩效，你就无法在建立的过 程中正视它，在实施的过程中重视它，在应用中改善它。绩效评估对提高电子政 府绩效的意义首先体现在计划辅助功能，电子政府绩效评估中的绩效指标有助于 整个电子政府工程管理目标的分化。更为重要的是，某一阶段的绩效评估结果有 助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。另外，在缺乏关于电子政务客 观效果资料的情况下，用于电子政府资源配置大都是根据政治上的考虑做出来 的，在预算管理上缺乏调控的依据。电子政府绩效评估是辨