（公共管理专业论文）上海地区的村庄治理——以z镇8村为个案的研究.pdf

2 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文 中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：杨国贤 日期：2005 年 5 月 8 日 3 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人 授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：杨国贤 指导教师签名：胡伟 日期：2005 年 5 月 8 日 日期：2005 年 5 月 8 日 4 上海地区的村庄治理上海地区的村庄治理 以 z 镇 8 村为个案的研究 摘摘 要要 本文在对 z 镇 8 村政治经济调查的基础上完成，运用第一手资 料以经济与政治间关系为基本分析框架，提出农村经济发展中内 源性经济与外源型经济对农村政治发展的不同影响，用 spss 社会 科学统计分析工具进行数据处理，重点对 z 镇 8 村现行村庄治理 进行了客观分析，指出我国上海地区村庄治理中存在的问题以及 未来的完善路径。文章主体分四个部分。 第一部分，z 镇 8 村的经济状况。分别对村级经济状况、村干 部的经济来源和农民的经济状况进行概括介绍，其中对村级经济 状况的收入支出进行了较为详细的阐述，以显示上海农村经济和 财政基本情况。 第二部分，村庄政治状况。运用调研所得资料和数据，分析镇 党委政府在农村政治中扮演的角色、村民选举后的村庄政治、村 民在选举中扮演的角色，以及村庄基层组织发挥的现实作用。以 显示上海农村基本政治情况。 第三部分，经济发展中的农民类型变迁。市场经济与城乡一体 化对农村社会的冲击，对农村出现的新情况新问题进行事实描述， 主要概括为城镇化中的失地农民、现代化中的手工农民和市场化 中的租地农民，这部分资料主要来源于深入访谈的调查记录，反 5 映出上海农村发展中农民面临的一些现实问题，并进行简要分析。 第四部分，基于 z 镇 8 村的现行治理模式，对农村政治发展中 的基层政府、基层社会组织与农民进行现象解释与联动性分析， 指出三者当前的状况，提出必要的完善路径并预设了完善后村庄 治理模式中三者间的合理关系。 关键词关键词 上海地区，基层社会组织，村庄治理 6 the village governance in shanghai -a case study of a township with 8 villages abstract this thesis was based on a first-hand investigation of the village life in the 8 villages of shanghai municipal citys z town. it uses the relationship between economic and political development as its basic analytical framework. it points out the different impact of endogenous and exogenous economic development on the political development of these villages. using the statistical program of social science （spss） for data processing, the paper studies the conditions after removal of agricultural tax and fee in z towns 8 villages. it consists of four chapters. chapter one is an introduction of the current economic conditions in z towns 8 villages. from three layers it describes the economic conditions of the villages, the revenue of village leaders, and the financial conditions of the villagers. in order to show the villages financial conditions in depth after the changes in taxation methods, it provides more elaboration on the villages revenue and spending. chapter two studies the political conditions of the villages. using the information and data collected during the field research, it analyzes the role of town committee of cpcc and local government in rural politics, rural governance after village election, the role of villagers in election, 7 and the practical function of the grass-root organizations in the villages. chapter three introduces several typical villagers found in these villages. it describes the impact of and the new conditions and problems brought by the market economy and rural-urban development in the villages. this part mainly includes three kinds of villagers: the villagers who have lost their land; the villagers who rely on handicraft in the industrialization process; and the villagers who have leased their land for plant in the market economy. this information comes from in-depth interviews in order to draw a genuine picture of the down-to-earth life of the villagers. chapter four discusses the model for village governing. it explains the relationship of villagers, the village organization and local government in rural political development. it points out the current questions and provides the necessary measures. it also forecasts the ideal model for village governing. keywords:keywords: in shanghai, local social organization ,the villager government 10 引言引言 各国经验显示经济发展与民主化进程有着密切的联系，象美国著名政治学家利普赛 特、亨廷顿等，他们都得出这一结论， “不断发展的工业化、城市化、财富和教育，有利 于建立民主制”(lipset,1960), “经济发展的程度与民主之间存在着一种全面的相关性 ” (huntingdon,1990)。但经济的增长方式对民主的发展路径有着重要影响，这往往现实的 与马克思经典理论经济决定政治相吻合。本研究对村庄经济增长中的村庄政治状况进行 考察，把经济发展分为村庄内源性经济增长与村庄外经济注入带来的经济增长，本文称 之为外源性经济增长。农村经济增长方式的变化紧密的和国家或地方政府的农业政策以 及宏观经济政策相联系，经济发达的上海地区在全国率先实行减免农业税的政策，上海 地区的农民也率先结束自古以来的“皇粮国税” ，以及上海的财政转移支付、招商引税等 其他经济发展举措对辖区的农村经济政治生活产生重大影响。 2004 年 1 月中央下发一号文件后，各地逐渐减免农业税费以促进农民增加收入。上 海市已于 2002 年开始前减免了农业税费，提前步入以工养农反哺农业的阶段。三年来上 海农村的经济状况如何？农村社会、农村政治的现状如何？对这一问题的考察与探讨将 给中国农村发展走向提供有益的资料，对考察现象的理论解释也将有益于我国农村政治 经济间关系的分析与完善。本研究选取上海郊区 z 镇的 8 个村庄做考察对象，之所以选 取经济发达的上海的农村，是我们基于这样的一个判断：经济发达地区的农村预示着经 济落后地区农村未来的发展方向，于是，探讨经济发达的上海地区基层政府与基层社会 组织间的关系、基层社会组织与农民间的关系，以及基层组织自己的运作状况对建构未 来的农村治理模式都有着现实的意义。 此次调查为期 15 天，分三个层面进行，与主管农村组织的镇党委负责人和主管农村 工作的镇政府各职能部门的负责人座谈；入村调查又分为与村党支部、村委会领导座谈 和对部分村民进行深入访谈，在村干部与村民中依照科学的统计标准展开适量份数的问 卷调查，共获取有效问卷 157 份，并分别从镇经济管理所、财政所等获得村级经济的一 些基本数据。由于 8 个村庄在经济政治方面的同质性很高，我们将对 8 个村庄的问卷进 行统一处理，其中各村村干部所做问卷份数共在 16 份左右。 文章以 8 个村庄当前的经济、政治、经济发展中的农民类型转变和现行经济状况下 乡村治理模式中的农民、村庄组织与基层政府间的关系四个部分来阐述当前上海地区村 庄治理现状、问题，提出未来治理模式的构建。 11 z 镇地处上海市西南，自唐代形成集市以来，该镇已有千年的历史，素有鱼米之乡 之称，地处黄浦江上游，水陆交通网发达，有高速公路与市区相联，大约 50 分钟的车程。 z 镇所在区是上海市较大的农业区之一，随着上海经济的发展，z 镇的经济也取得了迅 速发展，2004 年完成国内生产总值 11.79 亿元。 12 一 村庄经济状况一 村庄经济状况 （一）村级经济来源与支出（一）村级经济来源与支出 1.财政转移支付1.财政转移支付 农村税费改革后，为补贴农村的财政缺口，政府依据村庄的耕地亩数对村庄进行补 贴，这构成村庄经济稳定来源的重要部分。其目的在于维持村委会和党支部的日常正常 运转，保持稳定的农村基层组织，以处理农村农民的公共事务。 （详细支出见表 4）在农 业税费改革前，z 镇 8 村的村民每年每亩地需要 20 元钱供给村级组织的运转。目前这种 财税的汲取方式从根本上得到改变，z 镇 8 村 2004年总的转移支付为 209 万。 （见表 1） 2.体制返回（招商引税）2.体制返回（招商引税） 体制返回是各村庄更大的一块收入，基本上每个村庄的招商引税都远远超过政府转 移支付的资金，这是各村庄可支配资金的重要来源。体制返回是指村庄招商引资来的企 业退税，企业注册在哪个村庄，哪个村庄享有相当比例的企业退税额，这是地方政府采 取“放水养鱼”经济政策的结果。这一见效快的政策与整个上海经济的快速发展密切联 系相关，在 z 镇，企业数目最多的是注册型企业，实业型企业为数不多。这充分利用了 地属上海市的行政优势和客观上的地理优势，企业的一些税收交给注册地，郊区税收服 务要优于上海市区，企业也乐而为之。村庄主管经济的干部往往都在为此奔走，充分动 用个人的关系网络资源，广交朋友，招商引资。村庄也的确提供了良好的服务，只要企 业提供了必备的企业信息，如企业名称、法人代表姓名和其身份证等，一切后续手续引 资村庄都代为办理。 财政转移支付与体制返回构成村级经济的主要来源，村庄普遍没有集体经济，原有 的集体经济在企业转制后或者是卖给私营老板或者是租赁给私营老板，每个村庄在房屋 租赁或土地租赁上都有一定的收入，相对而言，村庄的经济来源主要是外部体制返回和 转移支付资金的注入。 （表 1）有的村干部质疑了“招商退税”或“招商引税”的说法， 他认为这是政府对村干部抓经济工作的奖励。这就涉及到村干部的收入（见下文） 。 13 （表 1） 2004 年年 z 镇体制返回、转移支付款情况（单位：万元）镇体制返回、转移支付款情况（单位：万元） 各项 村庄 体制返回转移支付可支配资金 j村26.931.21123 m 村36.3619.39200 c 村49.4833.72- t 村134.826.53200 d村20.518.77120 y村60.2231.62- w村55.1226.01148 x村43.1321.75100 合计426.58209 （各村庄 2004 年体制返回、转移支付的数据来自 z 镇财政所；村庄可支配资金数字 来自与村干部的座谈记录。 ） 3. 村庄的其他收入3. 村庄的其他收入 村庄的其他收入来源于村庄的厂房出租和村庄公共用地的出租，各村庄的这部分收 入一般会在 10 万元以上或更多。这里的村庄都没有实业型的集体经济，有的村干部看到 村庄经济收入缺乏后劲，就选择扩建厂房进一步出租厂房作为村庄收入的重要途径。另 外，近年来上海市鼓励增加农田耕地面积，市、区、镇三级对村庄平整的土地通过政府 相关部门验收后给予补偿，不少村庄充分利用这一政策把废旧的宅基变成粮田，平整出 上千亩土地，d 村是该镇 2004 年平整土地收入最高的村庄，平整土地一项的收入达 85 万元，t 村 2004 年平整了 1100 多亩土地，得到近 61 万元的补偿。这种村庄收入一般是 在贫穷的、离镇远一些的村庄才可以发生，因为城镇化较快的村庄土地已被征用，村民 的居住已经重新规划。这类收入与政府的政策密切相关，兼与各村庄的其他收入不同， 表 1 主要列出村庄经济的主要来源。各村庄都有相当的可支配资金显示，而不像欠发达 地区存在庞大的村级债务。 4.村级经济支出4.村级经济支出 村级经济的支出和镇党委政府的指导性工作要求关系很大，对照 z 镇党委对农村干 部的考核细则可以看出，村里的各类开支和评估干部的主要内容相一致。我们根据 t、 m、d 村的村庄预决算报表，做出以下图表显示农村的支出情况，并对管理费用支出和 14 财政转移支出根据报表进行细化，以显示村庄资金支出的走向。 （表 2） t 村、村、m 村、村、d 村的村的 2004 年支出状况要览（单位：万元）年支出状况要览（单位：万元） 项目 村庄 经营支 出 管 理 费 用支出 支 农 支 出 教 卫 福 利支出 财 政 转 移支出 其 他 事 业支出 利 息 等 支出 总支出 t 村5.429.961.113.430.05.643.0188.4 m 村1.357.246.628.749.315.79.4208.1 d村1.520.916.311.030.52.733.5114.8 （表 3） t 村、村、m 村、村、d 村的村的 2004 年管理费用支出状况要览（单位：万元）年管理费用支出状况要览（单位：万元） 项 目 村庄 招 待 费 用 招 商 引 资费用 条 线 人 员工资 折旧费法 律 服 务费 低值易 耗品摊 销 各类补 贴 其他 t 村19.18.42.5 m 村26.711.312.86.4 d村7.51.59.78.0 需要说明的是，这些数据来自 z 镇经济管理所，该管理所的所长介绍，他们面向各 村庄的主要职能是代理记帐，其中最重要的一项是控制各个村庄的业务招待费的开支， 各村对该项的报帐需要提供支出凭证，该所所长认为，这和村干部的素质有关系，他介 绍说，现在农村的帐目还是比较乱，各村的钱在各村里，村里的财务监督小组作用不大， 他们的管理也只能说对村级财务“有所控制” 、 “还有待进一步的完善” 。我们拿到几个村 庄的预决算表也是颇费了一番周折，代理记帐的会计找了种种解释理由，两个地点跑了 五次才拿到。帐面显示与调查到的情况相比较，也的确有“做帐”嫌疑，比如 m 村是全 镇城镇化程度最高的一个村，三分之二以上的土地都已征用或开发，但是在支农支出中 开支达 46.6 万元，远高于发展农业大村 d 村。转移支付支出的细目与财务支出的其他条 目存在明显的帐目重复，农村的财务状况亟待规范。但我们可以看出财政汲取与分配的 方向在这里发生了根本的转变，由原来的自下而上汲取变为了自上而下，村级组织执行 了一定的政府社会救助职责。 （表 4） 15 t 村、村、m 村、村、d 村的村的 2004 年财政转移支出状况要览（单位：万元）年财政转移支出状况要览（单位：万元） 干部报酬 及社会保 险金 社 会 福 利 费村 委 会 经 费 项 目 村 庄 工资 报酬 社 会 保 险 金 计 划 生 育 困 难 户 补 助 烈 军 属 优 抚 敬老 院 老 年 活 动 室 移风 易俗 养 老 补 贴 款 其 他 办 公 经 费 报 刊 杂 志 差 旅 费 会 议 费 修购 费 其 他 通 讯 费 t 村 11.34.21.12.70.10.42.80.091.50.053.10.90.31.00.090.6 m 村 18.67.02.24.20.20.061.20.42.27.81.10.85.6 d 村 9.52.60.84.40.21.70.24.00.042.30.90.71.81.5 另外，t 村村主任的工作笔记上有关村庄支出的显示如下： 每年村要支出：22 项 1. 60 多岁以上老人合作医疗每人村负担 20 元，约 16000元。 2. 九九重阳慰问老人约 4000 元，每人 30 元。 3. 贫困大学生补助、中小学生补助 11000 元。 4. 考上大学本科的，村里每人给 1000 元，全年 6000元左右。 5. 困难党员补助，每年 2000 元。 6. 特困户危房翻建 5000 元。 7. 大病户补贴 10000 元（报医药费 10000元以上） 。 8. 两个老年活动室支出 3 万。 9. 困难农户补贴 5000 元。 10. 修路支出 20000 元。 11. 党员活动费 8000 元（包括开会费） 。 12. 全年组长、村民代表会务费 10000 元。 13. 合作医疗培训 2 人，每人 2000 元，共 4000元。 14. 村干部培训 4 人，每人 4000 元，共 16000 元（读大专） 。 15. 河道清理每年 35000 元。 16. 投递员 2 人，每人 2400 元，共 4800 元。 16 17. 生产组长妇女干部 60000 元。 18. 条线人员 8 人，每人 15000 元，共 120000 元。 19. 村干部工资 130000 元。 20. 零工 64000 元。 21. 军属慰问 500 元。 22. 村合作医疗电费全年 1800 元。 (见 t 村调查笔记) 我们计算了一下总共支出在 56 万元左右，其中 14、17、18、19 项各类村干部的工 资、进修费共计 32.6 万元，占所列支出的 58，该村 2004 年的转移支付为 26.53 万元。 值得注意的是，这个主任没有把招待费用列入其中。据该村的党委书记讲，这个主任是 主抓经济的， “整天在外面跑” 。t 村主任列出的合理支出的 22 个项目中为村民服务的项 目支出为 23.4 万元，如果该村主任所列款项属实，那么村庄的其他支出（表 2）如何解 释呢？t 村村主任的记录与 t 村上报的收支预决算表存在较大不符。另外，该主任还列 举了他认为不合理的支出， 加上以下不合理支出， 也难以解释t村2004年的总支出在188.4 万元。 我村不合理支出： 1. 独生子女每年 60 元，村里付 40%，共计 6000左右。 2. 献血支出。每年 40 人左右，每人补贴 950-1000元，共计 40000元左右。 3. 合作医疗每人 6 元，2300 人；每亩地 7 元，5000亩地，全年 50000元左右。 4.春季除狗每年支出 2000 元左右。 （因为交了这些钱就可以不除。笔者注） 5.精神病人每人 2000 元左右，共 3 人，6000元左右。 （区里有免费医院。 ） 6.报刊杂志近 10000 元。 7.护村队 8 人，每人每月 700 元，一月要 5600元。 8.丧事简办、移风易俗，每死一人村付 1500元，全年 30000左右。 (见 t 村调查笔记) （二）村干部的经济收入状况（二）村干部的经济收入状况 z 镇村干部的法定收入状况不同于我们所了解到的其他地区。上海市的农村干部的 工资由政府统一发放，主要是村支部、村委会领导班子成员，每个村一般在 46 人，书 记、村主任一般每月 1200 元，副书记、副主任一般每月 1000 元，班子的其他委员每月 17 800 元。班子成员在任期间，政府负责交纳“三金” （医疗补助金、养老金和保险金） ， 镇主管领导说，这是吸引人才与调动村干部服务百姓的措施，同时也减轻了农民的负担。 另外，村干部的一项主要合法收入来自年终考核后的镇政府奖励。z 镇对农村干部 采取目标管理，年终进行百分考核予以个人经济奖励。就 2004 年来说，全镇 8 个村的村 干部年终考核后村支部书记和村主任高则达 4.8 万元，少的也有 3.1 万元，班子成员也有 不同程度的奖励。这项考核主要包括党建工作、村级经济、农口系统工作、村务管理工 作等方面，具体细则达 80 条，每条对应不同的分值，总分为 100 分。显然，基层政府认 可了村委会与村党支部是基层社会的代理人和其财政资源的掌管人。村庄的财政资金来 自镇政府，在镇政府的角度上就有必要对这些资金的使用进行指导。但从我们以上帐目 的了解中，我们判断村干部的工资是由镇政府从各村转移支付中划拨的，只是镇政府行 使权力使村干部的收入合权力化。 （三）村民的经济状况（三）村民的经济状况 z 镇 8 个村中，城镇化最快的村庄只剩下三分之一的土地，很多村民的土地已被征 用；其他离城镇较近的村庄也有不少无地农民，他们或者进城进厂上班，或者赋闲在家。 二十世纪九十年代，z 镇征地单位吸纳农民为征地工，近年来的征地产生的失地农民基 本上采取市场就业，失地农民享有政府投保的小城镇保障，即妇女自 55 岁、男性农民 60 岁领取养老保障金。在此之前他们享受两年的最低生活待遇即每月 290 元钱，以防一时 找不到工作生活没有保障。调查走过的每一个村庄都没有很旺的人气，因为大部分青壮 年和年龄稍大但就业能力强的农民都去做工了。这里的农民或者没有土地或者只有口粮 地，土地只是他们的粮食来源，并不是主要的经济来源。在“您过去一年的务农（种植、 养殖等）收入：元”一题中，很多被访对象都回答的“不过够吃” 、 “口粮田而 已” 。 从 z 镇所在区的村史简编上来看，每个村庄的人均年收入都在 5000 元以上（估计是 2003 年的数字） ，也有村干部坦率的讲，这个数字有水份；也有村干部认为，这只是有 关部门抽象出来的一个数据，农民的具体收入、人均收入是没有办法算的！市场经济拉 开城乡差距的同时也拉开了农村内部的经济距离，我们还发现农村的贫富差距很大，有 几百万的老板，也有只能维持活命的百姓。大部分农民的的住房有了很大的改善，绝大 多数农民住的是两层或三层的楼房，但是不少的农民说“攒了半辈子的钱才盖起来” 、 “借 钱盖的，还没还完帐呢！ ” 18 9001 元以 上 8001 9000 元 6001 8000 元 5001 6000 元 4001 5000 元 3001 4000 元 2001 3000 元 1001 2000 元 1000 元以 下 v6家庭年人均收入家庭年人均收入 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% percent 1图 调查中发现，村民一般不把农业收入考虑进去，问及这个问题他们往往是两手一摊 反问“田里有什么收入？稻谷都吃掉了！”显然，农业税费的减免并不能给农民带来直 接的富裕。如果家庭中没有人打工，主要靠农业收入，那么这个家庭的收入往往在 1000 元以下，这样的家庭一般是中老年家庭，他们的就业能力差难以找到工作，只有在家里。 人均收入在 3000 左右的家庭， 会有 1 个或 2 个在外面打工。 而失地后再就业的农民说 “没 有五六千的年收入怎么过啊？”收入 8000 元以上的多数就是个体户或者老板了。在 z 镇 这样的城乡结合地带，人们的收入密切和他从事的工作结合在一起，如果有一份稳定的 工作他们的收入自然有稳定的来源。正是这样，农民自动的走上了市场就业的路子把眼 光投向市场。这一带除了少数的村庄有服装厂以外，村民一般都是到镇上打工；也有的 村庄手工加工比较多，多数是服装厂分发下去的手工活，妇女做一天的收入在 20 元左右。 不能进厂的村民往往在建筑队上做零工，一个村干部说“做小工一天 25 块，抽一包烟 5 块，吃一顿饭 5 块，一天能有 15 块的收入。”这里村民的市场意识比较强，他们不少人 认为自己富裕与否与“自己能否找到工作”有关系，尤其是青壮年，他们的利益载体在 村庄以外，不太关注村里的事情。可以看出，农民主要收入的增加不是来自体制返回或 财政转移支付，而是他们的劳动力在市场上的所得。 我们的调查数据显示，1000 元以 下的占总调查对象 29.5；3000 元以下的仍然占到总调查对象的 51.9；5000 元以上的占总调查 对象的 24.4。 （农民在这个问题 上略有保守，但不会相差太远。 ） 19 经商投资休闲娱乐衣食住行 v8家庭经济支出家庭经济支出 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% percent 2图 二 村庄政治状况村庄政治状况 （一）选举中的镇党委（一）选举中的镇党委 z 镇分管组织工作的 c 书记介绍说，在推动村民自治方面，镇党委做了细致工作， 进行了规范操作，z 镇所在区从 1999 年开始选举，前后实施了两届，1999 年和 2002 年 各一次，之间经历了几个村庄的合并，村庄合并使村庄资源集中、实现规模化，村民对 此表示支持，但原来的村干部面临调整与去留的新问题。镇党委工作到位，在村庄合并 运作之前先由镇党委成立筹备委员会或者领导小组，做干部的思想工作，c 书记表示“培 养一个农村干部不容易” ，他们在农业口的单位妥善安置了这些富余的农村干部。z 镇下 一次的选举将在 2005 年 7 月份举行。 从以往经验看，村委会选举前，首先由镇党委政府牵头成立“村村民选举委员 会”指导各个村庄的选举工作，各村的选举委员会吸纳村民代表参加，现任村干部回避， 由村民选举委员会安排选举工作，镇党委发起宣传动员，发告群众信，号召村民行使自 己的权利参与投票，选出自己信任的村干部。镇党委牵头组成选举委员会在选举内容、 方法上达成共识，征求各方意见，召开村民代表大会等；候选人或者是由村民代表推荐， 或者是由村民预选，选举委员会根据年龄、文化和政绩等多个方面考虑确定候选人、确 定选举日期、进行选民登记，并张榜公布选民姓名以免遗漏，对外出打工的选民，通知 其家人可以填写委托票。参加选举的选民会占到有选举资格的村民的 95%，在农村选举， 一般都会给误工费，参加选举的人每人 10 元或 5 元，村庄之间有差别。镇党委在村两委 组织方面原则上采取“一肩挑”但也没有一刀切，镇党委派的书记能被选上村主任，就 从村民的家庭支出方面也可以 看到，这里绝大多数的村民主 要的经济支出还是衣食住行、 孩子上学等基本日常消费。 19 经商投资休闲娱乐衣食住行 v8家庭经济支出家庭经济支出 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% percent 2图 二 村庄政治状况村庄政治状况 （一）选举中的镇党委（一）选举中的镇党委 z 镇分管组织工作的 c 书记介绍说，在推动村民自治方面，镇党委做了细致工作， 进行了规范操作，z 镇所在区从 1999 年开始选举，前后实施了两届，1999 年和 2002 年 各一次，之间经历了几个村庄的合并，村庄合并使村庄资源集中、实现规模化，村民对 此表示支持，但原来的村干部面临调整与去留的新问题。镇党委工作到位，在村庄合并 运作之前先由镇党委成立筹备委员会或者领导小组，做干部的思想工作，c 书记表示“培 养一个农村干部不容易” ，他们在农业口的单位妥善安置了这些富余的农村干部。z 镇下 一次的选举将在 2005 年 7 月份举行。 从以往经验看，村委会选举前，首先由镇党委政府牵头成立“村村民选举委员 会”指导各个村庄的选举工作，各村的选举委员会吸纳村民代表参加，现任村干部回避， 由村民选举委员会安排选举工作，镇党委发起宣传动员，发告群众信，号召村民行使自 己的权利参与投票，选出自己信任的村干部。镇党委牵头组成选举委员会在选举内容、 方法上达成共识，征求各方意见，召开村民代表大会等；候选人或者是由村民代表推荐， 或者是由村民预选，选举委员会根据年龄、文化和政绩等多个方面考虑确定候选人、确 定选举日期、进行选民登记，并张榜公布选民姓名以免遗漏，对外出打工的选民，通知 其家人可以填写委托票。参加选举的选民会占到有选举资格的村民的 95%，在农村选举， 一般都会给误工费，参加选举的人每人 10 元或 5 元，村庄之间有差别。镇党委在村两委 组织方面原则上采取“一肩挑”但也没有一刀切，镇党委派的书记能被选上村主任，就 从村民的家庭支出方面也可以 看到，这里绝大多数的村民主 要的经济支出还是衣食住行、 孩子上学等基本日常消费。 20 兼任村主任一职；选不上的就由两人来分担。两委出现问题不能配合工作的镇党委就调 开两个人。镇党委对委派的书记和当选后的干部采取目标责任制，他们需要与镇党委签 约订立合同，镇党委将对其进行百分考核，对其招商引资状况、对村庄可支配资金增长 等进行考核，z 镇 8 村不少村主任兼任副书记，这一制度安排也增强了村两委的相互合 作。选举后，镇党委民政部门巡回对干部进行培训，宣讲村民自治的内容，宣传村务公 开财务公开等。镇党委组织党建部门、农口部门以适当的教育形式对农民进行宣传教育， 近来以适合农村政情的方式在农民中开展党员先进性教育。 （以上来自与 z 镇党委书记 c 的座谈记录）但从调查的情况来看，镇党委领导描述的理想多于现状，我们对问卷进行 了统计分析，展现了农村现实的政治情况。 为村委会 成员自己 谋好处 既代表政 府，又代 表村民 代表村 民 代表政 府 v14村委会代表利益村委会代表利益 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 3图 从实际调查中村民对这个选项还是手下留情的，调查中的直觉判断这个比例低于实 际的数字。认为代表村民的占 36.8，但这个数字高于我们设计题目的初衷“现任村委 会代表了村民的利益吗？”因为显然不少农民是从应然的角度来选的。选择该项的共有 50 人，调研对象包括 16 个左右的村干部。 候选人的产生和确定方面，凸现了 z 镇基层政府与村级组织间的关系，也充分展现 了外源型经济对村庄组织安排上的影响。在回答“村委会候选人是如何产生的”时，村 民说的最多的是“他们都定好了！ ”但不少村民说不清楚是哪级组织定好的。在这 8 个村 子中，有一个是海选产生的，但是镇党委和该村的副主任都没有否认选举前组织宣传上 的倾向性。不少村民描述了同样的选举情形， “他们印好了选票发下来，我们圈一圈就是 了。 ”后来在与民政部门相关负责人那里得到确认，民政部门的主任在他们用过的村民委 员会选举手册中确认了他们使用过的选票形式，的确是让村民在提名的候选人中划“” 或“” ，主任候选人两名选一名，副主任候选人两名选一名，委员候选人三名选两名， 在“您认为村民委员会主要代表”谁 的利益一题中，不少村民说着“应该 是代表村民的”选择了“代表村民” 一项；也有村干部在选择此题时自己 不确定村委会是不是代表村民问了别 人；认为村委会是为村委会成员自己 谋好处的村民占到 34.6。 21 三组候选人之后都留有空格，表明可以另选他人，但村民和村干部都肯定了自己填上的 基本没有入选的可能。 其中一个村干部很坦率的讲了他对农村选举的看法（这是此次调研中访谈的最有理 论水平的农村干部，在村主任位置上已经做了 12 个年头） 。他认为农村的民主是个逐渐 的过程，是由半民主逐渐向民主发展，1999 年时，是等额选举，就提名了他一个，当时 是上级政府推荐的，首先在由 50 人左右的村民代表大会上通过，宣传时有引导性，之后 他就自然当选。2002 年，村主任提名上了两个人，他再次当选。他认为“真正的放手让 老百姓民主选举是选不出来结果的，当前的选举过程中离不开组织和上级政府的引导和 筛选， 给予指导性意见” 。 村民的参选率大概在 60-70%， 很多出去上班了。 投票率在 90%， 村民可以有委托票，他们采取一定的经济刺激，一般投一票给 5 元钱。很多村民对这些 不关心，他们认为“谁做村长与我没关系！ ”现实中农民的参政意识折扣很大，一般老干 部老党员会考虑干部能否胜任、处理问题的能力、文化水平等，但大部分是为了钱而来 的，投一张票领 5 元钱一走了事，并不是说人人都有参政议政的高尚想法。 （c 村 w 主 任访谈记录） 另外一个村子的村主任也显身说法说明了镇党委政府在村委会选举中的作用，他原 来在一个装修公司做副总经理，2002 年镇上找到他要他到村里来工作，他不愿意，镇上 就找到他父亲做他的工作，他就抱着先来干三年的想法在选举前两个月来到村里工作。 因为村主任要求按属地化原则产生（要是本村人） ，他虽然是该村生人，但户口早已到镇 上去了，为此又把户口迁回村里。选举之后他就任村主任的职务。 22 想当干部 的人自己 向村民宣 传 村民大 会投票 产生 现任村 支部、 村委会 确定 镇党 委、政 府推荐 v24候选人产生候选人产生 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 4图 村里 少数 人操 纵 基本执 行了选 举程序 按政 策走 形式 镇党 委政 府干 预的 结果 严格 执行 了选 举程 序 v29选举程序选举程序 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 5图 选举程序方面的调查结果与其他情况相吻合，不少村民反映说，选举无非是在确定 好人选的条件下投票走走形式。从操作程序上，我们可以看到，选举首先是候选人在镇 党委政府那里获得必要的入场券，再在村民那里履行合法化程序。那么，这种程序下选 出的村委会的效果如何呢？ 选择“镇党委政府推 荐”与“现任村支部、 村委会确定”两项比例 之和占到被调查人总数 的 74.8。 于是，在选举程序方 面得到的数据是有 66 个人选择了“按政策 走形式”一项，占所 有被调查对象的 49.3 23 （二）选举后的村庄政治（二）选举后的村庄政治 没有好 处，反 而有坏 处 没作用有些作 用 很重要 v15村委会作用村委会作用 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 6图 调查中问到这个题目时，不少村民都说“我怎么管的了他？！他做什么我们哪里知 道？”还有村民说“向上级反映也没用！朝里没人怎么能做上官！”的确，在“村里的 大事如何决定”一题中。 其他村干 部和 经济 强人 德高 望重 的家 族长 村民 参与 决定 村干 部决 定 v28村里大事决定者村里大事决定者 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0% percent 8图 在回答“选出的村委会对维护村民 的利益”一题的 142 个调查对象中， 回答“没作用”的有 55 人，占 38.7 ；认为“有些作用的”的也是 55 人；认为很重要的有 27 人，占 19 。在调查中，我们发现 16 个村 干部多是选择了该项。 143 个有效回答中，117 个 被访对象选择了“村干部决 定” ，占总人数的 81.8； 有 15 个被访对象选择了“村 民参与决定” ，占总人数的 10.5。 24 没有作用作用一般作用明显 v21村民的约束力村民的约束力 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 7图 对财务公开的调查中，我们看到有的村委会有醒目的财务公开栏，公开年度财务收 支预决算情况，比较后得知，与报给镇经济管理所的村庄年度财务收支预决算表一样的， 只是个别村庄把它放大张贴出来；有的村庄就是一张八开的纸钉在村委会公开栏中；有 的村庄村干部讲，他们就要输入电子显示器中，让老百姓可以随时来触摸屏查账；有的 村委会干脆就没有财务公开。一个村的村干部这样描述：关系到村民个人切身的利益农 民才关心，象农田补贴该给的不给，农民会找上来的。但是对公共事务，象财务公开， 农民是不怎么关心的。只有少数的几个人“专门关心！ ”还有几个老干部比较关心。农民 想的是“只要你不向他收钱，他就不管你” 。农村人很多人也不计较，主要是他认为“省 下来也到不了我头上，他不管的！ ”在这里出现了两种说法，村干部认为“村民不管” ； 村民认为“不知道，没办法管” 。 在“村民对村干部的约束”方 面，回答该问题的 127 个调查 对象中，有 85 人选择了“没有 作用” ，占 66.9。选择“作用 明显”的 10 人，包括一些村干 部也人为村民对村干部的约束 力也很有限。 25 不知道 是否真 实 不真实部分真 实 完全是 真实的 v25公开财务的真实性公开财务的真实性 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 9图 毫无效果效果不明 显 效果明显 v32村民自治对生活改善村民自治对生活改善 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 10图 在对农民富裕的影响因素的考察中，我们设计了“国家政策、基层政府（镇党委政 府）、村级组织（村党支部、村委会）、其他”几个选项。当问到这个问题是，我们得 到了这样的解说，“政策是好的，就是执行的不行！”“上面一个是好的，下面几百个 是不好的！”甚至有的村干部也如此说“从文件上看，中央投入（农业）的比例很大， 但到下面就很少了，中间环节肯定有问题，如果一五一十的都给，也会做的很好！”“层 层拨皮，到下边就没了。”还有的村民借此反问“谁富？当官的富了，他们的亲戚富了！ 他们能在镇上、区里买几套房子！”或说“当官的都放到自己口袋里了！”等等。我们 得到以下数据： 在了解村里公开的财务的 真实性时，125 个有效回 答中，76 个被调查着选 择“不知道是否真实” ， 占 60.8。 于是，我们在考察“村民自治对改 善村民的实际生活”的效果方面得 到的数据是，145 个被调查者中， 68 个选择了“效果不明显”，44 个选择了“毫无效果”，这两项占 全部调查者的 77.2，仅有 33 个 被调查者选择了“效果明显”一项， 占全部被调查者的 22.8。 26 其他村委 会 村党 支部 镇党 委政 府 国家 政策 v34村民富裕影响因素村民富裕影响因素 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% percent 11图 选择“其他”一项的解释，有的村民写的“靠自己”、有的村民写的“有头脑”、 有的村民写的“有工作”、还有的村民写的“全家健康”等等。可见，在国家宏观政策 下，村民更多的依靠的是自己。在农村也碰到不少没有找到工作的人，可以看出其中有 客观原因，也不排除个人原因。农村的合作医疗对有大病、重病的家庭来说也只是杯水 车薪，富裕的家庭因为家中有人生病也往往落入贫困。民政部门和村委会每年都救助一 些特困户，村干部说救助是有标准的，按三口之家的标准户计算，每年收入低于 2240 元 的家庭被列为特困户，但是村民反映比较多的是，没有关系是评不上贫困户的。 （三）村民与选举（三）村民与选举 和镇上的干部、村里的干部都提到农民的一些特点或者说素质问题，但我发现随着 农村的老年人口越来越多，农村要经历一个断层期，即现代与传统间出现界河。在农村 遇到了不只一个老人拿今天和毛泽东时代对比，他们是被淘汰的一群还是固守着以往正 确的原则？他们对现代社会事务有他们自己的解说，其中的道理也显而易见，但是在村 庄事务中没有发挥影响。 有的村干部提到农民在市场经济的冲击下“团结合作”精神下降；有的村干部提到 在利益的趋势下、在全社会诚信度降低、农村农民的诚信度也在降低，“只关心和自己 切实相关的利益！”；陪同调查的黄包车师傅在我们遭到拒绝访谈时也感叹“农民就这 样，和自己没关的事情不管！”和毛泽东时代作比较的村民给我的感觉仍然是希望由国 家来治理这些不良风气、不规行为。既便在村民自治制度下，很多村民也很少说到运用 143 个有效回答中 77 个被访 对象选择“国家政策” ，占 53.8，42 个选择了“其 他” ，占 29.4。只有 16.8 的调查对象把自己的富裕 与否与基层政府和村级组织 联系在一起。 27 手中的选举权，就他们个人而言，他们往往说到的是自己“没