（公共管理专业论文）上海轨道交通管理模式研究—公私合作制（ppp）的视角.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成栗。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名磁啦 扫期：型趵：坚 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 储签名：盟导师躲挫臁竺d ：乡 1 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 中文摘要 2 0 世纪9 0 年代，公私合作制的理论就开始发展，而且在城市基础设施领域中 得到了实践。城市轨道交通建设投资巨大，仅靠政府投资难以满足发展的需要， 因此必须采用多种方式筹措建设资金特别是引入公私合作制模式。 本文从轨道交通的经济特征，结合项目区分理论、基础设施可销售性评估理 论、管制理论和政府政策，探讨在轨道交通引入公私合作制的可行性。在介绍伦 敦、北京和深圳轨道交通公私合作制具体模式的基础之上，分析上海轨道交通的 发展和公私合作制实践，最后结合上海成功的公私合作制模式，提出我国城市轨 道交通中引入公私合作制的启示和建议。 关键词：公私合作制轨道交通上海模式建议 第l 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 a b s t r a c t s i i l 1 9 9 0 s ，t l l et l l e o r yo fp u b l i c - p r i v a t ep a m l e r s h i p s ( p p p ) h 嬲b e g 叫t o d e v e l o p nh a sp | a c t i c c di nm l l l l i c i p a li l l 矗砸栅c t u 化t h ec o n s 协j c t i o no f 埘b 觚m s s t r a 邶i tp r o j e c t sa l w a y sd c m 锄d se 加o l l si l l v c s n 蝴t 锄di sd i m c m tt or e l y l e l y g o w 锄m 部l 诅l i n v e s n n c n t t h 璐i ti sn c c c s s a 巧t 0d i v e r s i 黟t l l em e 雒so ff m 锄c i i l g ，t t i e p p pi np a r l i c u l a r b y 锄_ a 王y z i n gt h ee c o n l i cf e a t i l 船so fu r b a ni n 嬲s 仃a n s i t ，t h i sp a p e ec o m b i i l i n g w i l hp r o j c c t g i 伽i a l i 刎t l l e o r y ，i n 丘a 鼬n l c n l r ev e l l d i b i l i 哆e v a l l l a t i o nt l l e o 彤 r e g i l l a t i o nt h e o r y 趾dp o l i c i e s ，p r o b e si l i t 0f b a s i b i l i t yo fi p pa m do nt h eb a s i so f i i l 的d l i c t i o nt ot l l el 0 n d o np i n 锄，b e i j i l l gp 砷【c r i l 锄ds h e n 之h e l lp a 她i td i u s s 吐圮d e v e i o p n l e n ta n dp p pp a 牡e r no fs h a n g h a iu r b a i lm s s 仃a n s “h o w e v e rt l l i sp a p e r 北面n d st 0p u tf o n v a r ds o m er e l e v 柚t 叭g g e s t i o nf o ro t h e fc i t i e s 加_ b a nm a s s 仃a n s i t k e y r o r d s ：p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p s ( p p p ) ，u r b a n m a s st r a n s i t ，s h a n g h a i p a t t e r n ，s u g g e s t i o n 第2 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究一公私合作制( p p p ) 的视角 1 1 选题背景 第一章绪论 中国轨道交通从1 9 6 5 年开始发展建设，至今已历经了4 0 多个春秋。特别是 进入2 0 世纪9 0 年代后，随着中国经济体制改革的逐步深入，计划经济时期长期 潜在的社会消费需求得到释放，促使城市交通需求剧增，使得中国轨道交通处于 较长的高速发展期。截至目前，中国先后有北京、天津、上海、广州、大连、长 春、武汉、重庆、南京等十几座城市建成了地铁与轻轨，北京和上海在今年还开 建了城际铁路。全国的轨道交通现已有近2 0 条线路在运营，里程超过4 0 0 公里。 此外，列车技术也由原先的地铁一种形式向多样化方向发展，如上海的磁悬浮、 大连的快速轻轨、重庆的单轨等。轨道交通的发展，集中反映了建设者的艰辛与 智慧；同时，也加快了城市发展，产生了明显的国民经济效益和社会效益。 当前，我国国民经济持续快速发展，城市化进程明显加快，市区常住1 0 0 万人口以上的城市已达4 0 多个，超过2 0 0 万人口的大城市已有1 4 个，据预测， 2 0 1 0 年我国城镇人口比例可达到4 5 左右。城市规模不断扩大，全国各地具备 规模经济的城市，规划建设轨道交通线路将超过3 0 多条，总长度约1 5 0 0 公里。 因此，城市轨道交通将是“十一五”交通运输发展的热点。 但是资金瓶颈一直是困扰我国轨道交通的难题，为解决这一问题，必须改变 传统的由政府出资、独家运作的模式，按市场机制运作。近年来，上海、北京、 深圳的城市轨道交通建设项目在按照“政府主导、多元化运作、多渠道筹资”的 原则下积极拓展融资渠道，吸引社会资金的进入，实行投资主体的多元化。而公 私合作制在理论和实践两方面都进行了深入的探讨和研究，为城市轨道交通提供 了理论的支持和实践的经验。公私合作制简单地来说是公共部门与私人企业之间 的合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互 合作关系的形式。公私合作制一方面解决了轨道交通资金短缺的问题，另一方面 有效地提供了轨道交通服务，但是在我国轨道交通中引入公私合作制模式并没有 很多的经验，只是出现了一些尝试性的做法，上海的“四分开”模式无论在体制 设计上还是实践中都是值得肯定的。 1 2 研究目的及研究框架 本论文通过对城市轨道交通中公私合作制的理论及实践研究，主要介绍上海 轨道交通的发展及其“四分开”体制，讨论各种解决城市轨道交通融资及监管等 第3 页，共5 3 页 占塑塾鲎交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 问题的方法，并针对上海模式，提出相对于我国其他城市轨道交通建设可行的启 示和建议。 本论文研究的理论思路是基于两大方面：一方面是对公私合作制的起源、发 展和本质的理论研究；另一方面是对轨道交通中引入公私合作制的理论方面的探 讨。在此两方面的理论基础研究之上，对轨道交通中成功的公私合作制实践的介 绍，并进一步着重研究和分析上海“四分开”体制，从而提出我国城市轨道交通 中引入公私合作制的启示和建议。研究的总体思路如图1 1 所示； 图1 1 研究思路图 第4 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 第二章公私合作制( p p p ) 的起源及概念 2 1p p p 的起源 2 0 世纪9 0 年代，英国率先提出了公私合作制的概念，它主要是英国的公共 部门与私人部门之间关系演变的自然结果。公私合作制被认为是政府提供现代、 优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化进程的基 石。1 这样演变过程大致经历了以下三个阶段：2 第一阶段：私有化( 即p r i v a c i z a t i ，亦可译为“民营化”) 。在英国，私有 化往往需要把整个企业的所有权和经营权都交给私人部门。从2 0 世纪8 0 年代早 期开始，撒切尔政府大规模地出售国有企业，启动私有化运动。英国的私有化是 比较纯粹的，一般就是通过把国有企业的资产出售给私人企业或个人来实现。这 一阶段中，英国的通信、交通、能源等部门的大型国有企业，如英国电信公司、 英国石油公司、英国天然气公司、英国航空公司、劳斯莱斯公司等都通过向社会 公众公开发行股票和股票配售、拍卖出售国有资产等形式转移至私人部门。大规 模的私有化政策在推动英国经济增长，抑制通货膨胀、降低失业率等方面取得了 巨大的成就。 第二阶段：立约承包。英国在2 0 世纪8 0 年代和9 0 年代早期通过立法强制 要求地方政府把许多公共服务，包括垃圾回收、街道清扫、学校卫生与饮食服务、 法律服务、计算机服务、人事服务以及住房管理等通过竞争性招标的形式，把合 同承包给那些被评估为有能力更加高效地提供所需要服务的私人部门运营商，这 就是强制竞争性招标( 即c o m p u l s o r y c o m p e t i t i v e l h d e 舶g ，简称c c t ) 。起初， 这是作为一种降低提供辅助性服务成本的方法，但是由于被承包的公共服务实际 上很少能达到预期的结果，而且遭到劳动者的极力反对和抵制，英国于1 9 9 7 年 取消了强制性立约承包。 第三阶段：鼓励私人投资行动( 即p r i v a t ef i n 锄c cl i l i t i a t i v c ，简称p f l ，亦可 译为“私人融资倡议”) 。1 9 8 9 年，英国废除了曾经严格限制引进私人资本投资 公共资产的规定。此后，鼓励私人投资行动的概念于1 9 9 2 年在英国首次提出， 当时的意图是在卫生和地方政府部门鼓励私人投资行动。在鼓励私人投资行动 中，公共部门与私人部门供应商之间签订长期服务合同，这种合同一般都会涉及 1 英国财政部，公私伙伴关系政府的举措( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s t h e g o v e r 姗e n t sa p p r o a c h ) r ， 2 0 0 0 ：5 6 。 2 可参见伦敦国际金融服务局，公私合营模式英国为国际市场提供的技术专长 r ， 2 0 0 3 ：7 。 第5 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 资产的提供，因此需要私人部门投入资本。鼓励私人投资行动受益于私人部门的 管理技术优势和财力支持，但核心服务仍然由公共部门负责提供。鼓励私人投资 行动关注的焦点是服务和资金效益，与具有强烈价格导向的立约承包形成鲜明的 对照。 随着私人部门参与的不断增加，其参与方式也在不断发生变化和创新。从私 有化到强制竞争性招标，从公共服务的外包到鼓励私人投资行动，公共部门的理 论家和实践者都在不断地实践着利用私人参与重塑公用事业部门乃至整个政府 部门的理念和方法。公私合作制的概念和理论正是在这样的背景下产生和发展起 来的。公私合作制的概念自英国最早提出以来，在美国、加拿大、法国、德国、 澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到了广泛的响应。同时，非政府组织 ( n p o ) 和学术界也对公私合作制的发展起到了积极的推动作用，欧盟、联合国、 经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也将公私合作制的理念和经验在 全球范围内推广，至此，包括中国、印度、巴西、墨西哥在内的很多发展中国家 纷纷开始学习和尝试公私合作制。但是，各个国家和组织机构对公私合作制的理 论认识和实践进展还是存在着一定的差异。 2 2 p p p 的定义 目前，公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。3 自公私合作制被提 出以来，受到了越来越多地运用、关注和探讨。据世界银行统计，仅在基础设施 领域，1 9 8 4 年至2 0 0 2 年，世界各国8 2 的供水项目和9 2 的道路交通项目采用 了不同的公私合作模式，另有9 的能源项目和3 的通讯项目是采用公私合作 模式进行投资的。4 公私合作制，即p u b l i c p r i v a t ep a n n e r s l l i p s ，简称p p p 或p p p s ，又译“公私 合作伙伴关系”，在台湾地区也译作“公私协力关系”，本身就是一个相当广泛的 概念，加上文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等不同，至今世界各国 对p p p 还没有统一的认识。德国学者n o r b c np o n z 认为“试图去总结p p p 是什 么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这 个含义模糊的英文单词的起源，p p p 的确切含义要根据不同的案例来确定”。5 即 便如此，学者和机构对p p p 的不同解读还是有助于认识p p p 的内涵。 被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将p p p 这个概念归为三个层次：首先， 3z h a i l 岛x q m o h 锄m k u m a r a s w a | 1 1 ，p r o c u r e m e mp r 呦c o l sf o rp u b l i c - p r i v d t ep a r h l e 删 p r o j e c t s j 】，j o u m a lo f c o n s t r u c t i o ne n g i n e e n g 卸dm 锄a g c m e n t ，2 0 0 l 。 4 世界银行统计材料，h 即：，r m w o r l d b a l l l 【o r p p b o o k 。 h a l jd r 0 b i nd e l am ，d a v i s ，t e n l l i n o l o g yo f p u b l i c 巾r i v 砒ep a n | 1 e r s h i p s 【c 】，p u b l i cs c r v i c e s i m e m a t i o n a lr e s 龃r c hu n i t ( p s i r u ) 2 0 0 3 。 第6 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次， 它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社 会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。6 联合国培训研究院对于p p p 的定义认为包含两层含义：第一是为了满足公 共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，第二是为了满足 公共产品的需要，公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。7 联合国发展计划( i n i t e dn a l i o n sd c v e i o p m e n tp r o j ；r a m ，1 9 9 8 ) 的定义认为 p p p 是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系 的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。 合作各方参与某个项目时，政府并不是把项日的责任全部转移给私营部门，而是 由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 美国公私伙伴关系国家委员会( 1 1 l en a t i o n a lc o 眦c i lf o rp u b i i c - p 晰a _ t e p a m l 衄加p s ，2 0 0 2 ) 对这一概念有这样的定义，p p p 是指公共机构( 联邦、州和 地方) 与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、 资产来为公众提供服务和设旌。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和 设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。8 英国财政部出版的公私伙伴关系政府的举措从三个方面解释了p p p ： “在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资行为，根据这一计划，公共 部门通过合同长期购买产品或服务，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于 私入的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范固，从而利用私人部门 的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”9 中银国际首席经济学家曹远征先生2 0 0 2 年1 2 月在天则经济研究所“中国公 用事业民营化高级论坛”上发表的题为公共民营合作制及其在中国的应用的 报告中，对p p p 给出的定义是：p p p ，是为了完成某些有关公共设施、公共交 通工具及相关的服务的项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合 同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。它的特点是分享投资收 益，共同承担主要风险和承担社会责任。 天津大学管理学院的李秀辉、张世英两位学者在他们的文章p p p ：一种新 型的项目融资方式中对p p p 给出的定义是：p p p ，即公共部门与私人企业合 作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作 6e s 萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系【m 1 ，北京：中国人民大学出版杜2 0 0 2 ：3 。 1 n i t e dn a t i o n sj n s t i t u t ef o l r 丑i n i n ga n dr e s e a r c h ，p p p f o rs u s 扭i n a b l ed e v e l o p m e 力t 【r 1 ，2 0 0 0 0 。t h en a t i o n a lc o 哪c 钉f 酣p u b l i c - p n v a t ep a n n e r s h i p s ，u s a ，f o rt h e9 0 0 do f t l ep e 叩1 e ：u s i n g p p p t om e 毗a m e n c a se s s e n b a ln 戗珀s 【r 】，2 0 0 2 。 9 英国财政部，公私伙伴关系政府的举措【r 】，2 0 0 0 ：1 0 。 第7 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有 利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人 企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。p p p 代表的是一个完 整的项目融资的概念。 根据上述机构和学者的定义，笔者认为可以给公私合作制一个概括性的描 述：公私合作制是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议，为提供公共产品 或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下，公共部门和私人部 门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。丽狭义的 p p p 模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括b o t ( b u i l d - o p e m t e 一1 r a n s 铆，建设运营转让) 、t o t ( t r 黜缸。o p e r a 协1 珀n s 断， 转让一运营一转让) 、d b f o ( d e s i 印b u i l d f i n a n c e o l ，e r a t c ，设计一建造一投资 一经营) 等具体模式。1 0 p p p 作为在提供公共产品和服务中发展起来的一种优化的项目融资与实施 模式，其具有如下的特点：第一，p p p 是以项目为主体的融资活动，是一种新型 的项目融资模式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不 是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持 所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是 贷款的安全保障。第二，p p p 是介于公共部门和私人部门的一种合作制度安排， 其目的是提供公共服务，通过合作各方共同承担投资、风险、责任以及共享收益。 建立合作关系的具体原因可能随项目不同而不同，但是其运作程序通常都包括融 资、设计，建设、经营和公共基础设施及服务的维修等。第三，建立公私伙伴关 系的逻辑基础在于无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供 的过程中，都具独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互 补性的合作关系。1 1 第四，合作各方的作用和责任可能随着项目的不同而改变。 然而，政府在项目中的综合作用和责任没有改变，那就是政府作为公共服务的提 供者或安排者的角色始终没有改变，但是服务生产者的角色则是由私人部门来承 担了。 2 3 概念的厘清 p p p 侧重于通过在公共部门和私人部门之间建立伙伴关系来为公众提供公 共产品和服务，并且在合作各方之间合理分配风险和收益。它不同于资产所有权 转移至私人部门的私有化，也不等同于政府直接提供公共产品和服务的传统方 ”王灏，p p p 的定义和分类研究【j 】，都市快轨交通，2 0 0 4 ( 5 ) ：2 3 2 7 。 ”余晖秦虹，公私合作制的中国试验 m ，上海：上海人民出版社，2 0 0 5 ：3 7 。 第8 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 式。它们三者之间还是存在着很大的差别，尤其需要厘清p p p 和私有化两者的 概念，p p p 并非私有化，而是对私有化简单融资模式的突破，体现的是公共部门 新的治理模式。 2 3 1p p p 与私有化、政府提供的比较 p p p 与私有化、政府提供之间的差异主要体现在以下几方面：是否转移资产、 政府角色、服务提供方式和风险、收益的分配等。表2 1 中对p p p 与私有化和政 府提供等三种公共服务提供方式进行了比较。 p p p 私有化政府提供 没有不可撤发生资产所有没有任何资产转移 是否转移资产消的资产转 权的转移 移 公共部门对公共部门负责既是服务提供者，又 政府角色 政策和服务规制是行业规制者 水平负责 共同建立服政府机构从提公共部门单独提供 服务提供方式 务提供机制 供服务中撤出服务 风险共担，收 风险和收益转公众承担所有风险 风险收益的分配 益共享移给私营部门 并且，p p p 可以包含介于完全有政府提供与完全由私人提供公共服务之间的 所有形式的提供类型。图2 1 根据私人部门的参与程度与承担的风险程度大小列 出主要的公共服务安排形式。 图2 1 公共服务提供的安排形式 第9 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 资料来源：加拿大公私伙伴关系委员会( t h ec 锄a d i 趾c o 咖c i lf o r p u b l i c p f i v a c ep a m l e 僦p s ) 网站：塾丛p ；生i 婵曼q ! ! 堡i ! ：垒垦盘逢! q 匹p 巳鱼星鱼n i ! i 堕：星墨p 。 2 3 2p p p 并非私有化 萨瓦斯教授在私有化的基础上，提出了一个较“私有化”更少引起争议的词 “公私伙伴关系”，即政府和私人部门之间的多样性的安排，其结果是部分 或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。只不过p p p 的叫法比私有 化更加容易让人接受、更少让人产生歧义和争议。1 2 可是萨瓦斯的定义是从美国 “小政府大社会”的特征出发的，历史上美国的私人部门一直参与这公共服务 的提供，大部分的交通、水利及其他的公共服务最初都是由私人部门与联邦、州 或地方政府共同建设的。建于1 9 世纪6 0 年代的横贯大陆的铁路就是一个联邦政 府与私人铁路公司合作的结果：联邦政府拥有作为项目部分资产的土地的所有 权，私人公司以该资产为基础发行公司股票为铁路建设融资。当铁路铺好后，政 府将附件5 平方英里的土地打包转让给私人公司。这些土地接着就被开发为农田 和城镇，作为铁路上的一个基础设施提供给乘客。b 因而，笔者并不赞同私有化 就是p p p 这一说法，而是更加倾向于p p p 是完全不同于私有化的一种新的制度 ”e s 萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系【m 】，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：4 。 ”r i c h a r dn o n l l e n p p p 妒a m e r i c a ns t y l e 【j 】，t h ep f lj o u m a l ，2 0 0 2 。 第1 0 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 安排。在世界范围内，也普遍接受p p p 并不等同于私有化的观点，在加拿大公 私伙伴关系委员会的报告中同样也指出，私有化政策更多的只是被视为p p p 的 一种极端形式，而p p p 更大程度上是对私有化政策反思的结果。迈克尔吉拉 尔德( m i c l l a e lb g e 珊帕) 认为p p p 具有其特有的性质，首先，它为公私部门角 色的互补和能力的重组提供了柔性的框架；其次，项目的运作必须在公私部门之 间划定的界限内开展，而公共部门对所提供的公共服务负有最终的责任；最后， 尽管从形式上讲，公私合作的经营活动是受协调的，但从效果上看，它只是被动 地受制于公共部门的有关条例和签订的合同。这些特点也阐释了p p p 不能简单 地等同于私有化或者部门私有化。1 4 p p p 是在私有化的基础之上发展起来的，是 对私有化弊端的一种改进和提升。 2 3 3p p p 是新治理模式 p p p 的本质体现了政府与私营机构之间的长期伙伴关系，它是建立在合同框 架之中，政府与私营机构试图通过合同来约束和制衡双方的利益冲突和矛盾，促 使双方都能够从中受益。但是，如果只注意到公私合作制的融资、引资功能而忽 视“协调”、“合作”等应有之意显然是不够的，这就会容易导致成功的公私合作 制必需的在合作过程中政府( 公共部门) 相应的职责定位和职能转交得不到应有 的重视。”因而，p p p 不是简单的融资和引资，它更是对融资模式的一种超越， 是对新公共管理( n p m ) 的发展和实践，体现的是公共部门的新治理模式。虽 然各国在新公共管理运动中所采用的改革战略与战术不同，所选择的治理模式各 有特点，但改革的主要取向是重新调整政府与市场、企业和社会的关系。在市场 能发挥作用的地方，政府让位于市场；在传统上由政府发挥作用的领域，尝试采 用市场机制，即在公共部门管理中引入竞争机制及工商管理技术。公私合作制意 味着政府要更多参与到项目之中，从项目一开始，公共部门和私人部门就会共同 承担项目有关的风险、成本与投资，寻求实现双方利益的共赢，公共部门的目的 不是为了营利，而是起到带动私人部门和民营资本的作用，也就是要求政府扮演 与其提供公共产品和服务的职能和责任相匹配的监管眷角色。公私合作制对公共 部门管理的内在要求是建立“竞争型政府”，“竞争型政府”作为政府改革与治理 的一个基本趋势，是一个在管理方式上利用市场竞争机制和现代管理技术来改善 政府功能，增强政府灵活性，提高政府绩效和效率的政府。” “m i c h a e lb g e m “，f j n a n c ea n dd e v e l o p m e m r j l h t c p ：n n “m f o 唱，e x t e m a p u b s ，削f 抽d d 2 0 0 i 0 9 ，g e r r a r d h t l l l ”廖雨果，公私合作制( p p p s ) 中的政府角色分析【j 】，甘肃行政学院学报，2 0 0 6 ( 3 ) ：5 5 5 8 。 ”陈振明，竞争型政府市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用【m 】，北京： 中国人民大学出版社，2 0 0 6 ：3 。 第1 1 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 因而，p p p 是在“合作”中更好地体现竞争，并非是要否认竞争，否认私人 部门的参与和作用，否认市场机制，相反，它是为了更好地发挥自由竞争在公共 服务提供过程中的积极作用，并通过强调政府的职能和责任，借助于“合作”的 形式，改变单纯地过多地依靠政府或市场机制的局面。公私合作制更加强调政府 的本质属性，重新认识了市场在配置资源中的作用，重组了政府、市场和公民社 会之间的关系。 第1 2 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 第三章轨道交通公私合作制( p p p ) 的可行性分析 3 1 城市轨道交通的经济特征 城市轨道交通是指城市中使用车辆在固定导轨上运行且主要用于城市客运 的交通系统。”城市轨道交通作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，在中 国国家标准城市公共交通常用名词术语中，将城市轨道交通定义为“通常以 电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”目前国际轨道 交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车以及悬浮列车等多种类型，号称“城市 交通的主动脉”。城市轨道交通和其他公共交通相比，具有以下特点；用地省， 运能大，轨道线路的输送能力是公路交通输送能力的近1 0 倍。每一单位运输量 的能源消耗量少，因而节约能源；采用电力牵引，对环境的污染小；噪声属集中 型，人均噪声小，易于治理；乘客乘座安全、舒适、方便、快捷。 3 1 1 城市轨道交通的准公共产品性 现代经济学从产品本身固有的属性出发，将所有的社会产品和服务按消费的 非竞争性( n o n r i v a l ) 和非排他性( n o n e x c l u s i o n ) 进行分类分析。非竞争性 是指当一个人消费某些产品和服务时，并不对其他平等地消费这种产品和服务造 成任何影响。非排他性是指我们无法阻止人们对某一产品或服务的消费，或者说 要阻止人们对该产品和服务的消费所花费的成本时无限的大。当产品同时具备非 竞争性和非排他性这两个性质是，这类产品就称为纯公共产品( p u r e p u b l i c g o o d s ) ，如大气污染治理、国防等。与公共产品相对的是私人产品( p r i v a t e g o o d s ) ，即具有消费上的竞争性和排他性等特征的产品。实际上许多产品并不具 备纯公共产品和私人产品所具有的全部特征，而是部分地具有两种物品的性质， 介于纯公共产品和私人产品之间的产品或服务即为准公共产品( q u a s 卜p u b l i c g o o d s ) 。准公共产品具有其特有的性质嘲i 挤性，甚至有学者认为，当纯公共 产品有可能发生拥挤时，就称它为准公共产品。1 8 而美国经济学家詹姆斯布坎 南对准公共产品的拥挤性做了深入研究，提出了“俱乐部理论”，认为消费者对 准公共产品的消费数量在未达到拥挤点以前，增加一个消费者所付出的边际成本 非常小或者说几乎为零，但当消费人数超过拥挤点这个限度后，新增加的人数会 使每一个人从该产品中获得的效用递减。提供的轨道交通服务很明显地具有拥挤 ”陆锡明，综合交通规划 蜘，上海：同济大学出版社，2 0 0 2 ：1 0 。 ” 英 加雷斯d 迈尔斯，公共经济学 m ，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：2 4 8 。 第1 3 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 性的特点，因而轨道交通服务就是准公共产品而不是纯公共产品。 表3 一l 展现了准公共产品和纯公共产品、私人产品之间具有很好的差异性， 具体表现在消费时能否分割、提供方式、购买方式、分配原则、外部经济性以及 拥挤性等方面。 表3 1 纯公共产品、准公共产品及私人产品的区别 、产品类型 产品性k 纯公共产品 准公共产品 私人产品 消费时能否分割 不可以部分可以 可以 提供主体政府提供政府与市场结合市场主体 购买方式间接支付部分间接部分直接直接支付 分配原则公共选择公共选择与市场价格市场价格 外部经济性外部经济性广泛外部经济性广泛外部经济性少 拥挤性 无有 无 资料来源：雷书华么培基杨绍珍，公共物品理论及对我国铁路改革的启示 j ，石家庄铁路学院学报，1 9 9 9 ( 3 ) ：7 卜7 5 。 如果一种产品能够被完全分割即具有竞争性和排他性，那么它就是私人物 品；相反如果这种产品完全不能分割，那么就是纯公共产品。笔者认为城市轨道 交通是界于两者之间具有不完全分割性的准公共产品，它有其自身的特点：效用 的可分割性、不完全非竞争性、不完全非排他性。 ( 一) 效用的可分割性。作为城市基础设施一部分的轨道交通，因为使用的 是专用轨道并且按售票准入的方式提供服务，每个消费者可以通过谁买票谁乘车 的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，因此其具有效用的可分性，属于私人 产品的一个属性。( 二) 不完全非竞争性。一般情况下，增加一个乘客不会提高 轨道交通的运营成本，也不会影响其他个体消费轨道交通服务时所获得的效用。 但是，作为轨道交通运载土体的地铁或轻轨是有其承载量的，而当使用轨道交通 运输方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适 地甚至安全地享受轨道交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。( 三) 不 完全非排他性。城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘 客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售 票准入的方式排除一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成 本。然而城市轨道交通是一种公用交通工具，虽然票价弹性较小，涨价会带来收 入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市轨道交通 运输产品的消费。因此城市轨道交通具有不完全非排他性。 第1 4 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 3 1 2 城市轨道交通的外部经济性 城市轨道交通除了具有不完全可分割性、部分竞争性、部分排他性等准公共 产品所拥有的特征外，同时还具有外部经济性的特点。 外部效应( e x t e r n a l i t y ) 是指某个经济主体生产和消费物品及服务的行为 不以市场为媒介而对其他的经济主体产生的附加效应的现象。“外部效应可以分 为外部经济( e x t e r n a l i t ye c o n o m i c ) 和外部不经济( e x t e r n a l i t yd i s e c o n o m i c ) 。 外部经济性是指经济活动主体的经济活动对他人造成的有利影响，而活动主体并 未从中得到补偿；外部不经济性是指经济活动主体在生产和消费过程中，给他人 带来的损失或额外费用，而他人并未因此得到补偿。 城市轨道交通是为满足城市居民及流动人口出行的需要提供出行服务。是针 对所有城市居民的普遍服务，并不像普通产品那样具有特定的消费群体；承担着 解决无力支付私人交通出行费用的普遍人群的出行，维护弱势阶层利益，体现轨 道交通服务的公平性和公益性。城市轨道交通作为大型交通基础设施，在改善城 市交通环境和投资环境、节约居民的时间成本、促进城市经济的持续发展、增加 城市总体的社会经济福利等方面，带来了巨大的外部经济性，所产生的外部经济 效益远大于内部经济效益。表3 2 以北京铁路部分年度票款收入及社会贡献来反 映轨道交通的外部经济性，表现为内部收益小，社会效益大的特点。 表3 2 北京地铁部分年度票款收入及社会贡献 1 9 9 3 年 1 9 9 6 年1 9 9 9 年2 0 0 0 年 2 0 0 4 年 票款收入9 5 3 6 万元2 6 4 亿元 3 5 6 亿元 4 8 5 亿元8 1 9 亿元 社会贡献值2 2 亿元6 0 8 亿元 8 1 9 亿元 1 1 1 6 亿元1 8 8 4 亿元 数据来源：中国轨道交通发展报告 3 1 3 城市轨道交通的自然垄断性 自然垄断性是指由于产品成本中固定成本所占比重很大，而变动成本的比重 很小，因此在既定的投资规模基础上，增加产量导致成本f 降。 城市轨道交通需要通过特定的路网和场站米提供服务。这种网络传播系统具 有很强的资产专用性，也就是说，它只能用来传输唯一一种服务，雨不能移作他 用；它只能服务于特定区域，而不能转至其他区域使用。轨道交通基础设施的大 量投资主要集中在建设阶段，一旦建成并投入使用，在一定的产出范围内，随着 服务流量增大，平均成本就越低，边际成本呈递减的趋势，具有显著的成本弱增 性和明显的规模效益。轨道交通的规模经济具体体现存：第一，轨道交通发挥作 ”方福前，福利经济学 蝴，北京：人民出版社，1 9 9 3 ：8 。 第1 5 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 用以路网规模为前提，覆盖面越大，轨道交通效率就越高。第二，轨道路网建设 投资规模大，建设期长，资产的流动性差，沉淀成本大。第三，轨道交通基础设 施资产设备使用时间长，具有永久性。第四，在任何服务点上轨道交通所提供的 服务都取决于路网的整体水平。第五，轨道交通可大致分为路网部门和运营及辅 助部分，运营及辅助部分的资产流动性相对较强，沉淀成本较低，与路网部分相 比更容易市场化。” 规模经济使得轨道交通基础设施由一家或少数几家企业经营比多家企业同 时经营更加符合社会经济效率原则。垄断性的轨道交通基础设施垄断能力取决于 沉淀成本及规模经济的大小，这两个因素共同决定潜在进入者进入该领域的难 度。因为，对于具有自然垄断性的轨道交通基础设施而言，如果任由企业制度和 市场竞争机制发挥作用，会产生一些不良后果。一是市场无法实现优胜劣汰，任 何企业都无法达到规模经济，而且重复建设严重；二是如果市场竞争达到了均衡， 由少数几家私营企业提供轨道交通产品和服务的话，会形成垄断经营，垄断的私 营企业会凭借其市场垄断力量，制定大大高于边际成本或市场成本的垄断高价以 摄取垄断利润，造成整个社会福利水平下降。因此，为了保持轨道交通基础设施 固有的规模经济性，同时为了避免垄断定价侵害消费者的福利，政府应当介入轨 道交通基础设施的提供。 3 2 轨道交通发展中p p p 的理论基础 一般都是从公共产品理论、自然垄断理论及其公共选择理论，展开对城市轨 道交通采用p p p 的理论分析。公共产品理论表明具有溢出效应的准公共产品，其 费用支付既不能只有私人来承担，也不宜由政府全部承担下来，这为由私人部门 提供准公共产品提供了理论基础；自然垄断理论认为具有自然垄断性的轨道交通 基础设施不可能完全由民营部门来经营和管理，政府必须参与其中，轨道交通的 自然垄断性决定了公共部门参与的必要性；公共选择理论认为“没有任何逻辑理 由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府 的垄断地位，建立公私机构之间的竞争，“从而使公众得到自由选择的机会；轨 道交通的外部经济性导致其投资、建设、运营等无法完全通过市场机制的调节来 满足，这就需要政府采用适当的行政手段，通过制定相关政策和制度予以矫正， 如政府公共部门通过提供“补贴”，鼓励投资者的进入，避免供给不足的现象。 本节主要从项目区分理论、基础设施可销售性评估理论和管制理论对p p p 进入轨 道交通作进一步的分析和探讨。 ”王灏，关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议 j ，经济与融资，2 0 0 3 ( 1 ) ：4 - 1 0 。 ：- 周志忍主编，当代国外行政改革比极研究 m ，北京：国家行政学院出版社，1 9 9 9 ：4 。 第1 6 页，共5 3 页 上海轨道交通管理模式研究公私合作制( p p p ) 的视角 3 2 1 项目区分理论 项目区分理论是由上海市信息研究中心最早提出来的。项目区分理论认为， 城市基础设施完全可以根据经济学的产品或服务的分类理论为基础，采取不同的 投资管理办法。即根据城市基础设施项目的性质和特征，对不同类型的项目进行 区别管理。项目区分理论将项目区分为经营性、准经营性与非经营性，根据项目 的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属等。2 表3 3 城市基础设施项目分类表 项目属性 市政、公用基础设施实例 投资主体 纯经营性项目 收费高速公路、收费桥梁、废 全社会投资 经营性项目 弃物的高收益资源利用厂等 煤气厂、地铁、轻轨、自来水政府适当补贴 准经营性项目 厂、收费不到位的高速公路等 吸纳各发投资 非经营性项目敞开式城市道路等 政府投资 资料来源：孙洁，p p p 管理模式对城市公共财政的影响 j ，财政研究，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：2 2 2 4 。 根据城市基础设施的项目区分理论，我们不难看出适合采用公私合作制模式 的项目主要集中在准经营性的城市基础设施项目。因为，准经营性的项目虽然有 收费机制，具有潜在的利润，但是因为政策及其它方面的原因，项目本身的收费 无法收回成本。并且这类项目大多附带有很大的公益性，是市场失效或低效的部 分。因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给 的诸多缺口，需要政府给予适当补贴或政策优惠来维持运营。所以说，根据项目 区分理论包括城市轨道交通在内的准经营性项目是最具备公私合作制模式条件 的项目。 3 2 2 基础设旌可销售性评估理论 所谓可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力和可能性，基础 设施的可销售性是指基础设施能够由私人部门通过市场机制提供的可能性。一般 来说，公共产品或服务的可销售性越高，私人参与的可能性就越大。然而，对某 一城市基础设施行业的可销售性的评判绝不可能仅仅用“是”或“否”，而只能 是“高”或“低”。因此对于不同的基础设施服务或产品，其私人参与的程度和 方式也各不相同。1 9 9 4 年世界发展报告提出了对不同类型基础设施评估和体 制改革的政策建议，世界银行认为产品可销售性越高私人物品的属性就越强，私 。陈林，p p p 模式在机场建设中的应用 j ，中国民用航空，2 0 0 5 ( 5 ) ：7 2 7 3 。 第1 7