（公共管理专业论文）中介机构参与西安国资监管工作的研究.pdf

中文摘要 在中介机构参与国资监管特别是国企改制的现实委托聘用过程中，由于社会 中介机构不能很好地发挥作用及其聘用运作机制不规范造成国有资产流失的案 例越来越多，已成为全社会广为关注的突出问题。然而，目前我国对这一问题的 研究，理论层面上基本处于空白；法律法规中也没有对此进行很详细的规范，且 操作性、可行性都比较差；各地虽在进行多方面的积极探索，但合理有效的做法 仍然没有产生。 当然，我们不能因为中介机构参与国资监管而出现的某些负面作用，就将中 介机构置之于国资监管的大门之外。实际上：从法律规定、现实依据等方面的考 察、分析中，不难看出中介机构参与国有资产监督管理的必要性。 要想规范中介机构对国资监管的参与行为，就必须弄清楚中介机构参与国资 监管可能出现的负面作用及其原因。本文的结论是：中介机构作为“代理人”， 在参与国有资产监督管理的过程中，存在代理问题和道德风险的可能，具体表现 在两个方面：一是“低估贱卖”，造成国有资产流失；二是恶意串通，造成贪污 腐败。原因有：在“管用合一”的制度下，极易造成中介机构与利益相关者的合 谋；“坚持客观公正”这一做法与中介机构的营利性存在着一定程度上的矛盾， 这使中介机构堕落为“腐败中介”的可能性增高；法律约束和监管不力，中介机 构参与腐败的成本低、收益高；中国转型期特殊的产权结构，使得“中介机构” 难以中立。 本文针对当前“腐败中介”存在的突出问题，剖析了参与国资监管的社会个 体的人性，提出了“双重人格”的人性假设。分析了国资委与中介机构的法律关 系，指出了国资委与中介机构是平等的市场交易关系，靠的是两者之间的协议来 确立双方的权利与义务，而断然不是管理与被管理的关系。指出了传统的“管用 合一”管理体制所存在的问题，设计了一套“管用分离，相互监督”的创新机制。 这一套新机制集中体现在西安市人民政府国有资产监督管理委员会关于聘用中 介机构的暂行工作办法( 建议稿) 之中。 关键词：国资监管中介机构管用分离统一管理制度创新 a b s t r a c t i nt h ep r o c e s so fm e d i u mo r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i n gi nt h es u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n to f t h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y ，m e d i u mo r g a n i z a t i o n sc a n tp u ti t si n i t i a t i v e i n t of u l lp l a ya n dt o g e t h e rw i t hi t sa b n o r m a le m p l o y m e n tm e c h a n i s m ，i tc o n s t i t u t e sa s e r i o u sp r o b l e m sc o n c e r n i n gt h el o s so f t h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y h o w e v e r , r e s e a r c h o ni ti no u rc o u n t r ys t i l lr e m a i n sb l a n ke s p e c i a l l ya tt h et h e o r e t i c a ll e v e l t h e r el a c k s d e t a i l e dn o r mt ot h i si nt h el a w , a n dt h eo p e r a b i l i t ya n dp o s s i b i l i t i e sa r ee v e nw o r s e a l t h o u g hv a r i o u si n v e s t i g a t i o n sh a v eb e e n c o n d u c t e di nm a n yp l a c e s ，e f f e c t i v e m e t h o d sh a v en o tb e e np u tf o r w a r d w ec a n tp u tm e d i u mo r g a n i z a t i o n sa w a yf r o mp a r t i c i p a t i n gi nt h es u p e r v i s i o n a n dm a n a g e m e n to f t h es t a t e - o w n e dp r o p e r t yd u et oi t sd e f i c i e n c i e si ni t sf u n c t i o n s i n f a c t a ni n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i so ft h el a w sa n de v i d e n c e sc a ns u r e l yr e v e a lt h e i m p o r t a n c eo f t h em e d i u mo r g a n i z a t i o n si n v o l v i n gi nt h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t o f t h es t a t e - o w n e dp r o p e r t i e s i no r d e rt or e g u l a t et h eb e h a v i o ro fm e d i u mo r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i n gi nt h e s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h es t a t e o w n e dp r o p e r t y , w es h o u l dm a k ec l e a rt h e p o s s i b l en e g a t i v ef u n c t i o n sa n dt h e i rr e a s o n s t h i st h e s i sp o i n t so u tt l l a t - a st h ea g e n t , m e d i u mo r g a n i z a t i o n sm a ya r o u s ee n t r u s t i n gp r o b l e m sa n dm o r a lr i s k si nt h ep r o c e s s o fp a r t i c i p a t i n gi nt h es u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n to ft h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y w h i c hl i ei nt h ef o l l o w i n gt w oa s p e c t s o n ei s s e l lc h e a pt h eu n d e r - e s t i m a t e s ， r e s u l t i n g i nt h el o s so ft h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y t h eo t h e ri sm a l i c i o u s c o n s p i r i n g ，w h i s h l e a dt o c o r r u p t i o n u n d e r t h ec u r r e n ts y s t e mo fc o m b i n i n g m a n a g e m e n ta n du s e s ，i t i sm o r el i k e l yt ol e a dt h em e d i u mo r g a n i z a t i o n sa n d b e n e f i c i a r i e st oc o n s p i r e t ob e i m p a r t i a l i s c o n t r a d i c t o r yt o t h ep r o f i t - e a r n i n g f u n c t i o n so ft h em e d i u mf u n c t i o n sa n dt h u si n v i t i n g c o r r u p t i o n s d u et o t h e d e f i c i e n ts u p e r v i s i o n so ft h el a we n f o r c e m e n t ，t h em e d i u mo r g a n i z a t i o n sc a nw i na h i g hp r o f i ta tal o w c o s ti np a r t i c i p a t i n gi nt h ec o r r u p t i o n i ti sd i f f i c u l tf o rt h em e d i u m o r g a n i z a t i o n st or e m a i nn e u t r a l t h i st h e s i sa i m sa t ”t h ec o r r u p t e dm e d i u mo r g a n i z a t i o n s ”，a n a l y s e st h eh u m a n n a t u r eo ft h ei n d i v i d u a li np a r t i c i p a t i n gi nt h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h e s t a t e - o w n e dp r o p e r t y , a n dh a sp u tf o r w a r dt h eh u m a nn a t u r ea s s u m p t i o no f fd u a l p e r s o n a l i t y ”b ya n a l y z i n gt h el e g a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t e - o w n e dp r o p e r t y c o m m i t t e ea n dm e d i u mo r g a n i z a t i o n s , t h et h e s i sp o i n t so u tt h a tt h ef a i rm a r k e t i n g r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h es t a t e - o w n e dp r o p e r t yc o m m i t t e ea n dm e d i u mo r g a n i z a t i o n s d e p e n d so nt h ea g r e e m e n tb u tn o tt h er e l a t i o n s h i po ft h em a n a g e m e n ta n dt h eb e i n g m a n a g e d i ta l s op o i n t so u t t h ep r o b l e m si nt r a d i t i o n a lm a n a g e m e n ts y s t e mo f t h e c o m b i n i n gm a n a g e m e n ta n dt h eu s c s ”，a n di n t e n d st od e s i g nas e to fc r e a t i v es y s t e m s c o n c e r n i n g ”d i v i d i n gt h em a n a g e m e n tf r o mt h eu s e s ，m u t u a ld i r e c t i n g t os o l v et h e p r o b l e m so f t h ec o r r u p t e dm e d i u mo r g a n i z a t i o n s ”t h i ss e to f n e wm e c h a n i s m sa r e r e f l e c t e di nt h e t h et e m p o r a r yw a y so fw o r ko fp e o p l e sg o v e r n m e n to fx i a n s t a t e o w n e dp r o p e r t yd i r e c ta n dm a n a g e m e n tc o m m i t t e ec o n c e r n i n ge m p l o y i n gt h e m e d i u mo r g a n i z a t i o n s ( s u g g e s t e dd r a f t ) ” k e y w o r d s ：t h es u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to ft h es t a t e o w n e dp r o p e r t y ：t h e m e d i u mo r g a n i z a t i o n s ；d i v i d i n gt h em a n a g e m e n tf r o mt h eu s e s ；u n i f y i n gt h e m a n a g e m e n t ：i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位做作者躲三据签字脯2 彩年多月多日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨壅盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权盘洼盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数掘库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 签字日期：2 研移年多月么日 签字日期 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 当前我国正处于国有资产监督管理新体制的构建和形成时期。在国资监管过 程中，特别是随着国企改革的不断深化，部分中介机构与个别腐败官员、原企业 负责人或社会上的买家互相勾结，纷纷狮子大张口地、千方百计地巧取豪夺国企 改制的最后晚餐这些中介机构故意低估国有资产，使国有企业被低价折股， 被原企业领导人和其他买家低价控股或购买，协助腐败分子化公为私，成为国有 资产大量流失的主要帮凶。由此而导致企业和社会矛盾加剧，如国有资产被隐匿 欺盗，部分阶层迅速暴富，贫富差距进一步拉大，广大职工的利益被巧妙剥夺， 企业职工上路、围堵政府大门、甚至卧轨的恶性事件时有发生，严重影响了国企 改革发展稳定地有效推进。因此研究探索一套既规范中介机构的服务行为，又约 束国资监管部门官员和国有企业负责人的相互监督、相互约束的新机制，就成为 当前摆在全国各地国资监管部门面前的一项重要课题。这既是各级国资监管部门 急需解决的问题，也是深入反腐败的一项紧迫任务，更是保持社会稳定、促进经 济健康发展、构建和谐社会的需要。鉴于此，本文试图通过对中介机构参与国资 监管过程，包括中介机构参与国资监管过程的必要性、具体作用、可能出现的问 题与危害及其防治等的研究，设计出一套“管用分离，相互监督”的中介机构委 托聘用新机制，以促使中介机构正确发挥在国资监管中的能动作用，避免国有资 产违规流失。 党的十六大后，按照建立国有资产监督管理新体制的要求国务院和各省市 纷纷组建国有资产监督管理委员会( 以下简称“国资委”) ，截止2 0 0 5 年底， 全国已有8 0 的设区市政府组建了国资委。企业国有资产监督管理暂行条例 规定：各级人民政府国资委是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企 业国有资产的直属特设机构，不行使政府的社会公共管理职能，其具体职责包括： 国有资产监督和管理、国有经济战略调整与合理化布局、国企改革和重组、建立 现代企业制度、国有及国有控股企业业绩考核、国有产权管理、国有资产增值保 值等。国资委在履行这些职责的过程中，所作的许多重大决策和决定要参考中介 机构提供的正确报告或数据，而目前国资监管部门及其出资企业( 国有及国有控 股企业) 在聘用中介机构开展咨询、审计、评估和出具法律意见书等工作中，出 现了企业与中介机构、国资监管部门工作人员与中介机构或三者兼有的合谋甚至 第一章导论 恶意串通对国有资产“低评贱卖”“低买贵卖”等现象，造成了国有资产大量流 失，并对国企改革的进程和质量造成恶劣的影响。 由此，有人提出：为了避免国有资产流失，在国资监管中不要中介机构，一 切事务由国资委工作人员自己来承担。回答显然是否定的。一方面我国的现行法 规为中介机构参与国资监管工作提供了依据，国资委的职责和性质也决定了其自 身不能行使各类经济专业中介机构的职能，国资委须将有关国资监管的相关业务 委托给律师事务所、会计师事务所、评估事务所、咨询公司等组织来办理；另一 方面国资监管的现实情况也需要中介机构的参与，国资监管部门在专业上、人员 数量上都不足以全部承担国有资产监督管理的所有事务，同时很多与国资监管有 关的事务，诸如审计、评估、法律意见等只有获得了相应资质后才能从事，审计 需要会计师执业资格证书，评估需要评估师执业证书，法律意见书的制定需要律 师执业证书等等，而作为公务员的国资委大部分工作人员不具备这些条件，即使 具备这些执业证书，也无精力和时间去亲自执业。可见，中介机构参与国资监管 是必不可少的，他们在国资监管中发挥着重要作用。 但是在中介机构参与国资监管特别是国企改制的现实委托聘用过程中，由于 社会中介机构不能很好地发挥作用及其聘用运作机制不规范造成国有资产流失 的案例越来越多，已成为全社会广为关注的突出问题。然而，目前我国对这一问 题的研究，理论层面上基本处于空白；法律法规中也没有对此进行很详细的规范， 且操作性、可行性都比较差；各地虽在进行多方面的积极探索，但合理有效的做 法仍然没有产生。 加快国企改革，加强国有资产监督与管理，促进国有资产保值增值，防止国 有资产流失已刻不容缓，这也是新时期加强党的执政能力建设，预防国有资产监 督管理和国企改革中滋生腐败，保护干部，构建社会主义和谐社会的重要措施。 所以弄清楚中介机构在国有资产监督管理过程中的地位与作用：中介机构在国有 资产监督管理过程中与相关主体如国有及国有控股企业、国资委的法律关系；中 介机构、国资委及其工作人员的人性假设；如何建立一套新的机制来规范中介机 构参与国资监管的行为，促使其与相关主体建立良性的互动关系等问题，无论是 在理论上，还是在实践中，都有着十分重要的现实意义。 1 2 相关概念的界定 1 2 1中介机构 对于中介机构的具体概念，不同的学者或组织有不同的看法。有的学者认为 社会中介机构是按照一定法律、法规、规章或根据政府委托建立的，遵循“独立、 2 第一章导论 客观、公正”原则，在社会生活中发挥服务、沟通、监督等职能，实施具体的服务 性行为、执行性行为和部分监督性行为的社会组织1 2 】。 财政部等有关国家部委认为：中介机构是指依法通过专业知识和技术服务， 向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构【3 】。其中，公 证性中介机构提供土地、房产、物品、无形资产等价格评估和企业资信评估服务， 以及提供仲裁、检验、鉴定、认证、公证等服务；代理性中介机构提供律师、会 计、收养服务，以及提供专利、商标、企业注册、税务、报关、签证代理等服务； 信息技术服务性中介机构提供咨询、招标、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设 计等服务。 自贡市政府认为，社会中介组织【4 】，是指依法设立的应用专门的知识和技能， 按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务，并收取相应费用的企业( 个 体工商户) 、事业单位、民办非企业单位及行业协会、商会。包括：独立会计、 审计组织；资产、房产、土地、物品、无形资产、资信、工程价格鉴证等评估评 价组织；勘察、设计、测绘和检验、检测、鉴定组织：房屋拆迁、工程造( 估) 价、工程监理组织；房屋、土地、技术等产权交易组织：招投标、税务、拍卖、 广告、专利、商标、注册、版权、报关、鉴证、房地产、因私出境等代理、经纪 组织：职业、人才、婚姻介绍组织；律师、公证、仲裁、认证、基层法律服务组 织；信息、技术、工程、科技等调查、咨询组织；房屋、运输、旧车等信息中介 组织；行业协会、商会等。 本文所研究的中介机构主要是与国有资产监督管理密切相关的，依法设立并 取得合法资质，运用专业的知识和技能，按照一定的行业规则、法定程序为委托 人提供专业中介服务，并收取相应费用的组织，主要包括咨询、审计、评估和法 律等等方面的中介机构。 1 2 2 国有姿产 国有资产这一概念，是伴随着经济体制改革而出现并渐为人们所熟悉的。至 今，我国现有的法律规范和政策文件对国有资产未能给予明确的界定和严格的定 义，学者所持观点也不相同。有学者从广义上理解，认为国有资产是指国家依法 取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资、向行政事业单位拨款等形成的 财产。p j 也有学者认为，国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认 定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受 赠与等形成的各种财产和财产性权利1 6 】。总的说来，就广义而言，国有资产既包 括经营性资产又包括非经营性资产，与国家财产内涵相同。 有学者从狭义上认为国有资产仅指经营性资产，即国家依法取得的或依国家 第一章导论 权力取得的或者由国家投资等形成的各种形态的资产。1 7 】 可以这样认为，国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的， 或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利【8 l 。 按照社会经济活动划分，国有资产可以分为经营性国有资产、行政事业单位国有 资产和资源性国有资产。 经营性国有资产是指国家作为出资者投入商品生产，流通、服务等领域，以 营利为主要目的，依法经营或使用的国有资产。经营性国有资产的使用单位主要 是具有独立经济法人资格的从事生产、流通的国有及国有控股企业，当然也包括 一些服务行业、事业单位实行企业化管理或行政事业单位利用非经营性国有资产 转为创收性的国有资产。具体包括工业、农业、交通运输、邮电通讯、建筑业、 渔业、林业、牧业、水利、商品流通、金融、保险、旅游、房地产等领域的经营 性资产。 行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的在法律上确认为国 家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。具体包括国家拨给行政事业单位 的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产而形成的资产。以及接受 捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。 资源性国有资产是指在人们现有的认识和科技水平下，经开发利用给人们带 来了经济价值的国有自然资源。具体包括山川、江河、矿藏、海洋、森林、草原 等资源以及政府特许性资源，如特许经营权。 我国目前的国有资产管理主要是指经营性的国有资产管理。据财政部统计， 截止2 0 0 2 年底，我国国有资产总量达1 1 8 万亿多元，其中经营性资产近7 7 万 亿元，占国有资产总量的6 5 9 1 。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济 体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。党的“十六大”后 各地组建的国有资产监督管理委员会根据当地政府的授权也是监督管理这部分 国有资产。鉴此，本文以中介机构参与的经营性国有资产为研究对象，重点分析 国有及国有控股企业所拥有的国有资产。 1 2 3 企业国有资产 企业资产是指企业作为独立法人所拥有的所有资产，即企业法人的全部财 产。企业国有资产是指企业所有者权益中的国有资产权益，具体讲是指国家对企 业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益 1 0 l 。对于国有独资企业来讲，企业国有资产就是指企业的所有者权益，即企业的 总资产减去负债之后的部分。对于国家控股或参股的股份制企业来讲，企业国有 资产是指企业所有者权益中的国有股份部分。在股份制企业中，我们已无法将国 4 第一章导论 有资产具体化、归属化，无法说明某一套装置、某一笔资金是国有资产还是其他 股东的资产，而只能以投资者出资的份额及其所形成的权益来界定和划分。 1 2 4 企业国有资产流失 一般意义的企业国有资产流失，是指企业国有资产的减少和损失。它包括由 于不可抗力、超出一般预测能力、特定时期的政策等客观上不可避免的原因所造 成的流失，也包括主观上能够避免等非正常因素所造成的流失。也就是说，在 企业生产经营和资本运营中，不能让国有资产得到保值或增值，就是企业国有资 产的流失。但我们从监督角度所研究的企业国有资产流失，应当限定在由于未正 确履行管理责任而非政策因素或客观因素造成的国有资产权益减少或损失。因 此，我们将企业国有资产流失的含义表述为：企业国有资产流失是指企业国有资 产的经营者、占用者、出资者或管理者因其主观故意或者过失，违反法律、法规、 规章或者未正确履行职责，造成企业国有资产权益的损失。 目前，企业国有资产流失的形式及原因多种多样，按管理行为责任和流失渠 道相结合的标准进行划分，有决策失误造成的，有产权不清造成的，有企业外部 环境影响造成的，有管理不善造成的，有违法违规造成的。本文只研究中介机 构在参与国资监管过程中，由于法律法规不健全、监督约束机制不完善、制度设 计不合理而导致的违法违规违纪事实造成的企业国有资产流失现象。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法 搜集相关的法律法规，包括国务院及国务院国资委出台的相关法律法规、各 地出台的有关法规，分析其成功之处，讨论其不足方面，以利于“有的放矢”。 同时通过运用委托代理理论和公共选择理论中的部分理论方法对中介机构参与 国资监管工作的具体方式进行分析，完善其参与机制的设计。 1 3 2 调查研究与实证分析的方法 对相关中介机构及其行业管理部门、国有及国有控股企业、国资委工作人员 进行调查、访问，从中搜集相关信息，提出问题、查找原因、研究可行性对策。 并且通过剖析西安市的具体实例和针对西安监管个案进行机制分析，归纳出具有 普遍意义的结论。 第一章导论 1 3 3 马克思主义的唯物主义辩证法方法论 马克思主义方法论中的两分法、重点论是本文的根本性指导方法。 1 4 本文研究思路和主要内容 在国资监管过程中，为规避中介机构与国有企业管理层或与国资监管机构工 作人员或三者合谋、恶意串通造成的国有资产违规流失现象，本文拟从中介机构 参与国资监管工作的现实背景出发，分析研究中介机构参与国资监管工作的必要 性，阐述不同中介机构参与国资监管工作的不同作用和任务，并通过现实分析， 归纳指出了目前中介机构参与国资监管工作中存在的突出问题。为解决这些问 题，本文以人性假设理论为基础，分析了国资监管参与者的双重人格：参照“委 托代理”理论和寻租理论，分析了中介机构与国资委的法律关系，中介机构及 其工作人员在参与国资监管的过程中可能存在的代理问题和道德风险问题；根据 这些理论基础，提出了解决问题的理论假设和对策，并设计出一套科学、可行的 中介机构参与国资监管工作的制度，以此规范国资监管部门、国有企业、中介机 构之间的聘用关系，约束三者的执业行为，从而有效预防国有资产的违规流失。 本文研究思路如图l 一1 所示： 问题的提出：违规中介导致国资流失 中介参与国资监管必要性分析 中介参与国资监管过程中存在的突出问题 士 问题成冈的理论剖析 对策建议 j 图1 1 研究思路图 6 第一章导论 本文研究的主要内容分为七个部分： 第一部分：对本文的研究意义、基本概念、研究方法等基本性的问题作了阐 释与说明。 第二部分：只有了解了本文研究的现实背景，才能更好地认识本文研究的理 论意义和现实意义，才能更好地理解中介机构参与国资监管的必要性，也只有这 样才能更好地对中介机构参与国资监管过程当中出现的各类问题进行研究和分 析。因此这一部分讨论了本文的研究背景，具体包括：改革开放过程中我国国有 资产管理体制改革的简要回顾；国有资产监督管理体制改革的指导方针演变过 程。 第三部分：1 7 1 前，在参与国资监管的过程中，一些中介机构干起了充当“腐 败中介”的不法勾当，成了某些官员、社会不法商人、国有企业经营管理者合谋 瓜分国有资产，掠夺公共财产的“帮凶”。但是，我们能不能因噎废食因为 中介机构参与国有资产的监督管理而出现的某些负面作用，就将中介机构置之于 国资监管的大门之外。这一部分通过对法律规定、现实依据等方面的分析，阐述 了中介机构参与国有资产监督管理的必要性，从而得出结论：中介机构在国资监 管中的作用不能替代，也不可或缺；然而，中介机构的负面作用则可以通过建立 一种新的机制予以规避。 第四部分：分别分析与阐释了咨询服务机构、会计师事务所、律师事务所和 评估机构参与国有资产监督管理过程的作用、具体任务及其行为原则。 第五部分：分析了中介机构参与国有资产监督管理过程中可能存在的问题以 及产生这些问题的原因。 第六部分：既然中介机构及其工作人员在参与国有资产监督管理的过程中存 在着出现代理问题和道德风险的可能，那么为了最大限度地实现国有资产的保值 增值，尽可能地防止国有资产的人为流失，便需要规范和制约中介机构及其工作 人员的服务行为。这一部分讨论的是规避、规范中介机构参与国有资产监督管理 行为的理论基础和基本思路，提出了解决问题的理论假设和对策。在此基础上， 针对西安市国资委规范、约束中介机构参与国有资产监督管理的实践情况，设计 出一套具体而详尽的部门法规。 第七部分：结束语，总结全文并展望未来。 7 第二章国有资产监督管理体制改革的现实背景 第二章国有资产监管体制改革的现实背景 只有了解本文研究的现实背景，才能更好地认识本文研究的理论意义和现实 意义，才能更好地理解中介机构参与国资监管的必要性，也只有这样才能更好地 对中介机构参与国资监管过程当中出现的各类问题进行研究和分析。因此，这一 部分将对本文研究的现实背景进行简要说明和分析。 2 1 改革开放过程中我国国有资产监督管理体制改革 国有资产监督管理体制改革是国有企业改革的核心和根本。我国的国有资产 监督管理体制改革一直是在探索中推进的，是典型的“摸着石头过河”。从党的 十一届三中全会开始，国有资产监督管理体制改革逐步取得了重大进展，其改革 进程大致可以划分为以下三个阶段： 2 1 1 国有资产监督管理体制改革的提出阶段( 1 9 7 8 - - 1 9 8 8 年) 我国国有企业改革是从放权让利开始的。针对计划经济体制下国家对企业管 得过死和职工报酬与企业经济效益脱节等弊端，经济体制改革最初采取了扩大企 业经营自主权、强化对职工物质利益激励的措施。到1 9 8 0 年6 月，全国己有2 0 即6 6 0 0 多家国有企业进行了放权让利试点；1 9 8 3 年和1 9 8 4 年又进行了两步“利 改税”，试图以这种形式确定国家和企业的分配关系：党的十二届三中全会以后， 国有企业改革开始向企业承包经营责任制转换，到i 9 8 7 年底，国有工业企业承 包面达到8 0 ，同时在少部分企业进行了租赁制和股份制改革试点。放权让利式 的改革虽然具有见效快的优点，但这种改革毕竟是浅层次的，未能触及企业制度 这一根本性问题，不能实现企业经营机制的实质性转变】。 毋庸置疑，在国有企业改革过程中，不可避免地会触及国有资产监督管理体 制的问题。所以，政府官员和学者们开始认识到国有资产监督管理的重要性。1 9 7 8 年，国家为提高固定资产使用效率，解决国有资产闲置浪费与投资效率低下问题， 对国营企业固定资产开始实行有偿调拨：1 9 8 0 年开始征收固定资产占用费；1 9 8 2 年，国家对国内合资建设项目体制做出规定，各方按投资比例分配利润和产品； 1 9 8 5 年国家规定，国有企业主管部门要同国有企业经营管理者签订长期目标责任 制合同；1 9 8 8 年又明确规定了国有企业在承包经营、租赁经营中的权责关系。 改革的实践推动了国有资产监督管理体制改革理论研究的深入1 9 8 6 年起， 8 第二章国有资产监督管理体制改革的现实背景 理论和实际工作者开始对我国国有企业改革实践进行反思，逐渐认识到只着眼于 对企业的放权让利改革是不够的，应当从根本上解决“政企不分”和“企业经营 机制转换”等制度性问题。通过对“政企不分”的国有企业管理体制的深入分析， 理论和实际工作者们逐步认识到“政企不分”的症结在于“政资不分”，即由同 一行政机构既执行社会经济管理者的职能，又行使国有资产所有者的职能；认识 到要搞活国有企业和实现“政企分开”，国家社会经济管理职能与国有资产所有 者职能必须分离。理论和实践的探索为国有资产监督管理体制改革进行了准备， 基于此，1 9 8 8 年，国务院决定成立国家国有资产管理局。 2 1 2 国有资产监督管理体制改革的探索阶段( 1 9 8 8 - - 2 0 0 2 年) 根据党的十四届三中全会和五中全会决议有关国有资产监督管理体制的论述 和国务院关于国家国有资产管理局“三定”方案的有关文件精神，这一期间探索 国有资产监督管理体制的基本思路是：第一，对国有资产实行国家统一所有，政 府分级管理，企业自主经营的管理体制。第二，国家国有资产管理局是国务院专 司国有资产管理的职能机构，地方各级人民政府根据国务院的规定设立国有资产 管理部门，对地方管辖的国有资产依法实施行政管理。第三，国有资产管理部门 与其他社会经济管理部门是对国有资产“专司”与分工监管的关系。第四，国有 企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其管理( 投资) 的财产。政府不得 直接支配企业法人财产，国家对企业经营活动承担有限责任【1 2 j 。按照上述国有资 产监督管理体制改革的总体设想，1 9 8 8 年8 月国务院成立国家国有资产管理局， 以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1 9 9 3 年1 1 月中共中 央十四届三中全会做出中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定， 明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的体制。在政 企分开之外，首次提出了政资分开的概念。1 9 9 8 年国家国有资产管理局被撤消并 入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等以主管行业的专业经济部门被改组为隶属 于国家经贸委的“局”，并明确不再直接管理企业。2 0 0 1 年2 月国家经贸委下属 九个国家局被撤消l j “。 2 1 3 十六大以后国资监管部门的设立阶段( 自2 0 0 3 年一今) 2 0 0 2 年1 1 月，党的“十六大”宣布在坚持国家所有的前提下，在中央政府 和地方政府分设国有资产管理机构，建立“管资产和管人、管事相结合”的国有 资产监督管理体制。根据十届人大一次会议的决定，国务院专门下发了有关国务 院机构改革的通知，2 0 0 3 年5 月设立了国务院国有资产监督管理委员会。新建的 第二章国有资产监督管理体制改革的现实背景 国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专 门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。这 里需要指出，国务院国有资产监督管理委员会不是政府行政机关的组成部分，不 纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。过去的国家国有资产管理局并不是一 个充分行使独立权力的专司机构，出现了许多政府机构分头管理国有资产的现 象，即多头管理。实际上，多头管理等于“无头管理”，往往形成有利益和权力 时都争着管，而有责任时，却是相互推诿，谁也不管，导致了国有资产既没有活 力，又控制不住的矛盾现象，从而严重影响了我国经济的良性发展，阻碍了国企 改革的顺利进行i j 4 j 。成立国务院国资委就是要突破国有资产出资人机构和职责分 离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管 干部与出资人选择经营者相结合的途径，试行“两块牌子，一套人马”合署办公 的做法。国务院国资委委员由经济主管部门负责人及政府聘请的专家等担任，具 体的人员构成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定。国务 院国资委成员对会议决定的重大事项进行决策，并承担相应的法律责任【l 卯。2 0 0 3 年5 月2 7 日国务院颁布企业国有资产监督管理暂行条例( 下称条例) 。至 此，国资委代表国家履行出资人职责的工作开始正式步入具体的实施阶段。条 例的出台，无疑是推进国有资产监督管理体制改革的一项重大举措，它标志着 国有资产监督管理法律制度进一步完善和走向成熟，在依法监督管理国有资产的 进程中迈出了至关重要的一步。条例对于建立与社会主义市场经济相适应的 国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略 性调整，发展和壮大国有经济以及实现国有资产保值增值具有极其重要的意义。 国务院国资委机构的成立和条例的颁布，是中国国有资产监督管理体制 改革取得重大突破以及进入一个新阶段的重要标志。西安市国资委也于2 0 0 5 年 初成立。本文的研究实践活动正是在这种新管理体制下进行的。 2 2 我国国有资产监督管理体制改革的指导方针 党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决定指出：“对国有资产实行国家统一所有，政府分级管理，企业自主 经营的体制”，并强调按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开 的原则，积极探索国有资产监督管理和经营的合理形式与途径。 十四届五中全会提出的中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计 划和2 0 1 0 年远景目标的建议指出：“搞好配套改革，重点是建立权责明确的国 有资产管理、监督和营运体系”。这个提法是对三中全会提出的“国家统一所有， i 0 第二章国有资产监督管理体制改革的现实背景 政府分级管理，企业自主经营”管理体制的补充和发展。概括地说，我国国有资 产管理经营体制的框架大体是：国家统一所有，政府分级管理，多方进行监督， 投资主体营运，企业自主经营【1 6 1 。 十五届四中全会中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 指出：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国 有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。 允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。继续试行稽察特派员 制度，同时要积极贯彻“十五”大精神，健全和规范监事会制度，过渡到从体制 上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。”可见， 该决定对前述管理体制的框架又作了进一步的发展。具体可概括为：国家所 有，分级管理，授权经营，分工监督旧。决定提出的授权经营的思路，是对 国有资产监督管理体制的创新。 中共十六大总结了改革开放以来国有资产监督管理体制改革的经验，提出了 新的改革思路和举措，进一步有力地推动了国有资产监督管理体制改革取得突破 性进展。江泽民同志在2 0 0 2 年1 1 月8 日召开的中共十六大上所作的主题报告中 明确提出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家 要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有 所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产 监督管理体制。”报告将国资监管体制改革作为深化经济体制改革的一项重大任 务和战略部署，提出了国资监管工作的新思路、新体制和新举措，为进一步深化 国有资产监督管理体制的改革确定了基本目标和总体框架。这是报告中颇有创意 的一个亮点和特色，充分体现了与时俱进、开拓创新的时代精神。 第六章规避中介机构负面作用的理论基础与对策 第三章中介机构参与国资监管的必要性 目前，中介机构在国有资产的流失及其引发的各类腐败问题中扮演不光彩角 色的案件不断出现，在参与国资监管的过程中，一些中介机构干起了充当“腐败 中介”的不法勾当，成了某些官员、社会不法商人、国有企业经营管理者合谋瓜 分国有资产，掠夺公共财产的“帮凶”。但是，能否将中介机构剔除出国资监管 的过程，任何一项国资监管的事务都由国资委工作人员来具体承担? 并且，国有 资产的监督管理是各级政府国资委的法定职责，那么，为什么需要市场中存在的 中介机构参与国有资产监督管理过程呢? 这一章将从法律依据、现实考察等方面 分析讨论中介机构参与国资监管的必要性。 3 1 法律依据 国有企业改革和发展的形势迫切要求我们必须从事前防范、事中控制和事后 补救的不同层次全面构建企业内、外监督管理体系，特别要加快建立企业在涉及 重大投资决策、重要经营活动、资产处置、改制改组、规章制度建设等方面的监 控机制。在这些活动当中，离不了各类中介机构的参与，需要借助咨询、法律、 审计、评估等中介机构，建立健全国有企业外部监督机制，这是市场经济规律所 决定的，也是我国目前国资监管的现实所需。 国务院及相关部委的许多法规性文件对此进行了相当严格的规定。本文在研 究过程中，笔者搜集并整理了相关法律条文，如表3 1 所示，其中不难看出中介 机构参与国有资产监督管理的必要性。 西安市国资委为了规范国有及国有控股企业的改制工作，依据国家、省、市 有关国企改制的政策规定及要求，结合西安市国企改制工作实践，制定了西安