（公共管理专业论文）中央分成的行政性收费：问题与对策.pdf

摘要 税费改革问题一直是财政改革实践和研究的重要方向，为对财政 部改革政策取向提供建议，笔者以所学的公共经济理论为依据，分析 了行政性收费的涵义、范围、形式和中央和地方对行政性收费进行分 成的理论依据和原则。笔者针对中央政府参与分成的部分行政性收费 进行了调研。选择了工商行政管理、国土资源、环境保护、公安等4 个部门的7 种收费，通过问卷调查和实地走访，获取了大量的实证数 据，揭示了目前存在的主要问题，分析了造成这些问题的原因，并提 出了解决问题的近期对策和中长期思路。 笔者在听取有关人士意见的基础上，就如何规范中央分成的行政 性收费管理形成了以下几点： 规范行政性收费管理不等于取消行政性收费，中央分成的行政 性收费有其继续存在的必要。 收费部门与其上级主管部门之间的收费分成，要体现事权与财 权相对应的原则。 与“收支两条线”的落实相对应，财政部门在编制部门预算时 要充分考虑收费部门执法成本的变化。 要提高行政性收费的立法层次，逐步实现人大审批收费、政府 执行收费的格局。 根据收费项目的功能和性质，将部分收费项目的管理权下放到 地方，由地方因地制宜设立项目、制定标准。 在将非税收入纳入政府预算的同时，把收费部门的纵向补助彻 底纳入财政转移支付体系。 关键词：税费改革预算分成行政性收费收支两条线转移支付 a b s t r a c t t h ei s s u eo fr e f o r mi nt a xa n df e ei sa ni m p o r t a n tp a r to fp r a c t i c ea n dr e s e a r c ho nf i s c a l r e f o r ma l la l o n g i no r d e rt oo f f e rr e c o m m e n d a t i o n sf o rm i n i s t r yo ff i n a n c e sr e f o r mp o l i c y d i r e c t i o n to nt h eb a s i so f p u b l i cg o o d st h e o r yo f p u b l i ce c o n o m i c s ，i h a v ea n a l y s e dm e a n i n g 、 c h a r a c t e r i s t i c s 、p r i n c i p l e s 、s c o p e sa n df o r m so f g o v e r n m e n tc h a r g e s ，d e d u c t e dl o g i c a l l yd e f i n i t i o n o fs t a n d a r do ft o t a lr e v e n u e ，a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e s e x i s t e n tr a t i o n a l i t y 、c h a r a c t e r i s t i c sa n d p r i n c i p l e s ，a n df u r t h e ra n a l y s e dt h e o r e t i cb a s i sa n dp r i n c i p l e so fa d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sd i v i s i o n b e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t m e a n w h i l e ，1h a v ei n v e s t i g a t e dp a r t so f a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e ss h a r e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ，a n dc h o s e ns e v e oc h a r g e sf r o mf o u r d e p a r t m e n t si n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i o no fi n d u s t r ya n dc o m m e r c e 、p u b l i cs e c u r i t y 、l a n da n d r e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，b yi n t e r v i e w i n go i lt h es p o t sa n dq u e s t i o r m a l r e ，t h i sp a p e r r e v e a l so b v i o u sl i m i t a t i o n se x i s t i n gi na d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sa tp r e s e n t ，a n a l y s e st h ec a u s e s ，a n d p u t sf o r w a r di m m e d i a t em e a s u r e sa n dm e d i u ma n dl o n g t e r ms c h e m e s o nt h eb a s i so ft a k i n gu po p i n i o n so fp e o p l ec o n c e r n e d ，w ep u tf o r w a r dt h ef o l l o w i n g o p i n i o n sa b o u th o wt or e g u l a t et h ea d m i n i s t r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sb yd i s c u s s i n gt i m e a f t e rt i m e ： r e g u l a t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e si su n e q u a lt oc a n c e l l i n gt h e mb e c a u s ei t i sn e c e s s a r yf o rt h e mt ok e e po ne x i s t i n g s c h a r g e ss h a r e db e t w e e nt h ed e p a r t m e n t so fc h a r g i n ga n dt h e i rh i g h e rc o m p e t e n ta u t h o r i t i e sm u s t b ed i v i d e da c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo f t h es y m m e t r yo f r o u t i n ep o w e ra n df i n a n c i a lp o w e r a c c o r d i n gw i t ht h ei m p l e m e n to f “m a n a g i n gs e p a r a t e l yi n c o m e sa n de x p e n d i t u r e s ”，f i n a n c i a l s e c t o rm u s tc o n s i d e rs u f f i c i e n t l yc h a n g e so fc o s to ft h ed e p a r t m e n to fc h a r g i n gd u r i n gp r e p a r i n g d e p a r t m e n tb u d g e t s ， o l ti s n e c e s s a r yt oe n h a n c el e g i s l a t i o nl e v e lo fa d m i n i s t r a t i v ec h a r g e sa n ds h a p eg r a d u a l l yt h e p a t t e mo fc h a r g e se x a m i n e da n da p p r o v e db yp e o p l e sc o n g r e s sa n di m p l e m e n t e db yt h e g o v e r n m e n t a a c c o r d i n gt of u n c t i o na n dq u a l i t yo f c h a r g e s ，a d m i n i s t r a t i v ep o w e ro f p a r t so f c h a r g e ss h o u l db e t r a n s f e r r e dt ol o c a lg o v e r n m e n t s ，a n dc h a r g e sa n ds t a n d a r d ss h o u l da l s ob es e tu pd u et ot h e i ro w n c o n d i t i o n s o a tt h es a m et i m eo fb r i n g i n gn o n - t a x a b l er e v e n u ei n t ob u d g e t a r ym a n a g e m e n t ，p o r t r a i ts u b s i d y t ot h ed e p a r t m e n to f c h a r g i n gm u s tb ea b s o l u t e l yb r o u g h ti n t of i s c a ls y s t e mo f t r a n s f e rp a y m e n t s k e y w o r d s ：r e a r mi nt a xa n df e e ：b u d g e td i v i s i o n ；a d m i n i s t r a t i v ec h a r g e s ；m a n a g i n g s e p a r a t e l yi n c o m e sa n de x p e n d i t u r e st r a n s f e rp a y m e n t s 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 引言 2 0 0 3 年在十届全国人大常委会第三次会议上，财政部金人庆部长提出要“挖 掘非税收入潜力，并严格非税收入的征收管理，努力做到应收尽收。” 要规范非税收入的管理，中央与地方分成的行政性收费特别值得关注。这是 因为：一方面，行政性收费的征收部门之多、种类之繁、征收标准之杂远远超过 税收，征管质量不尽如人意。如能对这部分收入加以深入研究并针对目前存在的 问题提出对策建议，无疑有助于实现非税收入征管的规范化。另一方面，这也是 财政部派出机构自身职能转变的需要。财政部派出机构职能转变的方向是使财政 监督融入财政管理( 金人庆，2 0 0 3 ) ，但是，通过何种途径来达到这一目标，尚需 积极探索。对中央分成的行政性收费管理问题的调查和研究，或许是财政监督融 入财政管理的一次有益尝试。 正是在这样的背景下，笔者作为财政部驻浙江省财政监察专员办事处的主要 负责人，从2 0 0 4 年3 月开始开展了中央与地方分成的行政性收费管理研究工作。 笔者这次调研的对象主要包括浙江省、杭州市、绍兴市和富阳市的工商、国 土、公安、环保等收费部门及同级财政部门同时还走访了几位对非税收入管理 有一定实践经验和理论研究的专家、学者。 列入调研范围的是涉及中央与地方分成的4 个收费部门共7 项行政性收费， 即工商部门的企业、外资企业和个体工商户注册登记费、公安部门的公民出入境 证件费、国土部门的矿产资源补偿费、新增建设用地土地有偿行政性收费、环保 部门的排污费。 笔者调研主要采取上门走访和调查问卷的方式。其中，调查问卷委托工商部 门、财政部门发放和回收，共向企业发出调查问卷ll o 份，回收9 3 份，回收率 8 5 ；向收费部门发出调查问卷1 3 份，回收1 3 份，回收率1 0 0 。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 1 行政性收费的经济分析 本节以公共经济学的公共物品理论为依据，分析了行政性收费的涵义、特点、 原则、范围和形式，进而分析了中央和地方对行政性收费进行分成的理论依据和 原则。本节的任务，是为笔者的研究提供理论上的支持。 1 1 行政性收费概述 1 1 1 行政性收费的定义 行政性收费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务 的全部或部分成本。政府特别是地方政府以行政性收费融资的例子很多，诸如水 费、电费、煤气费、公立大学学费、公立医院收费、停车费、公园门票等等。行 政性收费可以大致分为三类：一是对使用公共设施或消费物品和服务的直接收费 ( d i r e c tc h a r g e s ) ；二是拥有从事某种活动的特许权缴纳的执照税或费( 1 i c e n s e t a x e so rf e e ) ；三是公用事业特种费( s p e c i a la s s e s s m e n t s ) ，属于财产税的 一种，按财产的某种物质特征征收，为特定公共服务融资。“ 收费不仅仅是指对收费进行规范化的管理，还包括明确政府收费的范围，使 政府收费复归到其应有的领域。在以法制为基础对收费进行统一的预算管理的条 件下，政府收费主要应限定于下列准公共物品或服务领域：“” ( 1 ) 反垄断规制性收费。政府将具有自然垄断性的准公共物品或服务的生 产和提供权交给特定企业，使其具有公共供给性，同时对其进行必要的收费管制。 管制的措施包括：限定企业按边际成本定价，政府给予一定的补贴；制定“价格 上限规则”。 ( 2 ) 反欺诈的规范性收费。政府对容易产生欺诈行为的竞争性行业实行收 费规范，以向社会公众提供客观公正的市场信息。这种规范更多地表现为对差价 率、毛利率、利润率等收费标准构成要素的控制，以及对企业自主定价的认可和 信息公布，而不是直接地管制价格。 挂1 郭庆旺，1 9 9 9 ，“关于使用费的若干基本问题”载于高培勇主编：费改税：经济学界如是说( 1 9 9 9 版) ，经济科学出版社北京：1 9 9 9 年7 月。 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 ( 3 ) 非赢利组织的补偿性收费。由政府、个人或企业等其他社会团体举办 的为社会提供具有公益性质的公共服务的非赢利性组织，为维持其基本运营，除 政府给予一定财政拨款或社会捐赠外，允许其收取一定的费用。 ( 4 ) 消除负外部效应的惩罚性收费。对于产生负外部效应的准公共物品或 服务，可以通过收费的方式来消除负外部效应。 ( 5 ) 消除拥挤的准收入性收费。为了防止某些设施或资源的过度使用或产 生拥挤，政府实行市场准入制度，可以采取对使用某些设施或资源收费的办法。 与此相联系的，政府也可以进行许可性收费，如通过颁发许可证、执照证书、签 证登记等形式来收费。眨” ( 6 ) 发展公共物品或服务生产的集资性收费。对于具有受益与支出具有直 接对应性，又有可能产生拥挤的公共物品或服务的供给可以采取收费的形式。 尽管行政性收费与税收难以界定清楚，但二者的差异还是存在的。从理论上 看，行政性收费与一般性税收的主要区别表现在四个方面“：( i ) 付费与获得 服务之间具有直接联系，而在以一般性税收为公共服务融资的情况下，纳税与获 得服务之间没有直接联系。因此，行政性收费的收取与所提供的物品和服务具有 特定联系，财政当局实际上模仿了企业对私用品的定价行为，如通行费、入场费、 道路行政性收费等都是典型的行政性收费。( 2 ) 行政性收费的收入一般用于特定 用途，即“专费专用”，而征税的收入是一般性收入，用于政府一般性职能的实 现。( 3 ) 从某种程度上说，行政性收费是自愿缴纳的，因为经济行为主体通过他 们的行为可以影日向行政性收费的支付，但是，税收则是非自愿的。当然，在实践 中，这种区别并非一成不变。例如，经济行为主体也可以通过其劳动闲暇选择 来影响所得税的数量，而在机动车是必需品时，对牌照收取行政性收费就不是自 愿的。( 4 ) 根据意图来区分行政性收费和税收：如果引入某种财政手段的意图是 取得一般性收入，这种手段通常被视为税收；如果其意图是把所提供的特定物 品或服务在相互竞争的使用者之间分配，这种手段就被视为行政性收费。b ”8 从实践上看，一国选择征税还是收费要视具体情况而定。( 1 ) 如果行政性收 费不能统一征收，那么，行政性收费的配置影响不一定合意。就拿道路收费来说， 【迕2 马国强，1 9 9 9 ：w 论税收与政府收费的合理定位一载于高培勇主编：费改税：经济学界如是说( 1 9 9 9 版) ，经济科学出版杜，北京：1 9 9 9 年7 月。 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性牧费：问题与对策 如果不是所有道路都收费，只对某些道路收费就会导致经济上的次优替代，即经 济主体选择不收费的道路，即使绕远或行使缓慢。在这种情况下，对燃油征收消 费税可能更有效率。“”( 2 ) 行政性收费与税收所遵循的公平标准不同。如果 以受益原则衡量公平，那么，行政性收费是更为适当的财政手段。如果以支付能 力衡量公平，那么，税收是更为合适的手段。( 3 ) 倘若行政性收费的管理太复杂 或需要的资源过多，那么，就可以用尽量能与政府提供的物品或服务密切相关的 税收取而代之。例如，如果道路收费需要的人力太多，那么，利用燃油税间接征 收行政性收费可能更有效率。( 4 ) 如果对某些经济活动的征税已经很高，对用于 这些活动的投入( 物品或服务) 再征收行政性收费可能会恶化而不是改善整个经 济配置。这通常是税基有限的发展中国家普遍存在的问题。( 5 ) 如果政府为了防 止在财政调整时期过度地削减某些必要的预算支出，那么，利用行政性收费比征 税更可取。”“”在预算中，行政性收费通常为特定项目或部门筹措资金，而税 收一般都作为般性收入。但这种差异在专款专用税情况下变得比较模糊。怕“” 1 1 2 行政性牧费的优缺点 行政性收费是对特定物品和服务的使用收取的，是按照经济行为主体从这种 使用中获得的收益征收的。因此，行政性收费应遵循财政学中的受益原则。 行政性收费的优点在于政府提供的物品和服务通过价格机制来配置，在如下 两种效应的作用下，有助于实现最优配置结果：第一，行政性收费包含了价格制 度的合理机制，即物品或服务只是提供给至少按其成本( 行政性收费) 估价的消费 者，从而需求水平低于饱和需求水平；第二，行政性收费也提供了价格制度的信 息来源，因为行政性收费产生的收入很容易与物品和服务的提供成本相比较，有 助于对将来的资源配置做出正确的决策。此外，受益人即是支付人，这也是合情 合理的。 相反，批评者对政府所提供的物品和服务是否具有正确定价的能力表示怀 疑：在没有准确的价格情况下，不一定能够得到有效的配鹭结果。批评者还强调， 在收入分配还存在着不公平的情况下，让所有受益人对某种物品或服务都支付相 同的行政性收费不是公正的方法，至少对于被收费的物品不是奢侈品来说是如 此。”2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费；问题与对策 从理论上看，行政性收费总体上存在着两个问题“：第一，哪些物品和服 务应当征收行政性收费? 第二，哪些物品和服务能够征收行政性收费? 第一个问题 属于规范问题，行政性收费应当应用于能够增进经济效率的领域。第二个问题属 于实证问题，可以比照私人部门的价格制度来解决：私用品的使用者不仅很容易 鉴别，而且如果他们不支付市场价格就不能使用这种物品和服务。”“因此， 行政性收费的存在必须具有两个条件：一是对公共提供的物品或服务征收行政性 收费能够提高经济效率；二是使用者容易鉴别，不付者不能使用。 从经济效率角度来看，行政性收费的理论依据包括两个方面：第一，政府干 预经济的原因之一是校正外部性，行政性收费是政府校正外部性的手段之一。也 就是说，政府通过确认无定价物品或服务并对其使用收取等于外部性的费用，就 能提高经济效率。第二，行政性收费可以减少或避免私用品的自然垄断造成的效 率损失。自然垄断行业的成本含义表现出平均成本递减( 主要因为固定成本相对 于变动成本很大) 。效率定价要求价格等于边际成本，而随着平均成本的递减， 这种定价规则意味着该价格低于平均成本，企业将亏损。具有这种成本函数的行 业一般由垄断者操纵，他们为了确保利润而将提高价格，导致这种物品的提供数 量低于最优水平。倘若这种物品由政府来生产，并把行政性收费定在边际成本水 平上，就可以实现生产效率。不过，这种行政性收费( 定价) 会导致亏损，政府还 必须通过一般性收入( 税收) 为其生产融资，或者对私人生产予以补贴。 1 1 3 行政性收费的效率原则 如上所述，行政性收费依据的是受益原则，个人的付费取决于公共服务的使 用收益和提供成本。实现经济效率的基本原则要求，边际收益等于边际成本。对 于主要有益于直接消费者的物品或服务而言，收取的价格应当等于边际成本。 如果消费者认为公共服务和设施是“免费的”，消费者的需求就会高于这些 服务或设施的效率数量。因此，行政性收费的作用之就是使消费者面对其消费 决策的真实成本，促使他们做出效率选择。 这种选择的基本思想可用图1 1 来阐示。1 9 ”2 ”1 “5 m b u 代表服务或设施的 洼3 j 岳树民，1 9 9 9 tu 税费关系及其规范化的若干问题”载于高培勇主编： 费改税：经济学界如是说( 1 9 9 9 版) 经济科学出版社，北京：1 9 9 9 年7 月 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 直接使用者的边际收益曲线，m b s 代表全社会的边际收益曲线，这些边际收益加 总在一起决定了整个社会或社区因增加一单位服务而获得的总边际收益( m b i ) 。也就是说，这种公共服务或设施给该社会的全体成员带来了一定程度的一 般性收益，同时也给直接使用者带来了额外收益。在多生产一单位公共服务的边 际成本( m c ) 既定的前提下，公共服务的效率数量是矿。在该数量上，使用者的 私人边际收益和所有人的一般边际收益决定了生产成本应当如何在使用者与社 会全体成员之间分配：分配给使用者的成本为行政性收费，分配给社会全体成员 的成本为一般性税收。在这种情况下，行政性收费应当是这种公共服务成本的 m b 。m c 。由于直接使用者面临的边际成本是m b 。，他们的需求量可能是q + ，这 j 下是效率数量”“。 价 格 m c m b 。+ m b _ + o q 。 q证数量 图1 1 直接使用者与社会全体成员的成本分配 倘若使用者认为边际成本是零，他们的需求量可能是q 2 。这不是效率数量， 因为每个人的边际收益( 直接使用者的边际收益加上全社会的边际收益之和) 低 于产量在q 与q 。之阃的生产成本。边际成本与总边际收益之间的差额表明没有 对这种公共服务收取适当价格的潜在效率成本。 基于上述分析，我们可以总结出效率行政性收费的若干原则：( 1 ) 直接使用 者获得的边际收益份额越大，行政性收费融资方法就越有吸引力。( 2 ) 在公共服 务的绝大部分收益都属于直接使用者的情况下，行政性收费融资方法要求直接使 用者能够容易鉴别，同时对不付费的使用者能以合理的成本排除其消费这种公共 注4 】郭庆旺1 9 9 9 ，“关于使用费的若干基本问题”载于高培勇主编：费改税：经济学界如是说( i 9 9 9 版) ，经济科学出版社，北京：1 9 9 9 年7 月 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 服务。( 3 ) 当需求的价格弹性比较大时，行政性收费融资方法更具有效率。倘若 消费者没有面临真实成本，需求的价格弹性越大，无效率的可能性就越大。( 4 ) 成本补偿原则。政府收费是补偿其提供准公共物品或服务或实施某种调控的成本 费用。因此，政府收费不具有赢利性，其收费标准一般以政府活动的直接成本为 上限。( 3 ) 受益原则。政府主要是向那些得到政府提供的特定公共物品或服务或 特定服务，以及使用特定公共设施收费，付费者的付费与其受益具有一定的对等 性，谁受益谁付费，不受益不付费。( 4 ) 法制原则。政府收费的范围、标准、程 序以及管理是通过立法的形式加以规范的，收费行为是按照法律、法规的规定来 进行的。( 5 ) 边际收益而非总收益对于决定行政性收费至关重要。例如，在图1 1 中，超过q 。的公共服务数量仅有益于直接使用者。实际上，数量q 。已经很大， 足以使这种公共服务有益于全社会( 比如这种公共设施是道路，这种设施足以满 足对交通的一般社会需要) 。因此，尽管全社会在一定程度上受益于这种设施， 但超过q ：数量的生产应当全部由直接使用者承担费用。 最后一个原则还需要作进一步解释。一般原则是成本应当按受益的比例分 配，但这种按受益比例分配的成本是哪些成本? 这里，需要区分两个概念：一是 提供公共服务或设施的资本成本( 长期生产决策) ，二是既定公共服务或设施使用 的经营成本( 短期决策) 。例如，某一地方社区要做出这样一个决策：提供多少公 园以及公园规模多大合适? 一旦提供的公园数量确定下来，就会面临如下决策： 公园应当免费进入还是收门票? 居民与非居民的收费是否应当不同? 在不同的时 间收费是否应当不同? 可见，行政性收费在有关数量和用途的决策中起很大作用。 i 2 行政性收费的分成 1 2 1 从公共产品级次看政府收入分成 现代社会中，绝大多数国家实行多级政府体制，至少存在着中央和地方两级 政府。这种政府层级的划分必然要求财政权责的对应，即分级组织财政收入和安 排公共支出。从经济学角度看，分级财政的出现源于公共物品或服务的层次性。 公共物品理论认为，公共物品或服务不仅存在着效用外溢程度的不同，而且存在 着效用外溢范围的不同。前者带来纯公共物品或服务和准公共物品或服务的区 别，后者则决定着全国性和地方性公共物品或服务的划分。所谓全国性的公共物 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对簟 品或服务，是指受益范围遍布全国，能够满足全体社会成员消费需要的物品或服 务。所谓地方性的公共物品或服务，是指只能满足某一特定区域范围内居民公共 消费需求的物品或服务。 通常情况下，中央政府总是倾向于提供全国范围内整齐划一的公共物品或服 务，即全国性的公共物品或服务。对于受益范围限于一定区域的地方性公共物品 或服务，如果由中央政府统一提供，往往会因忽视不同区域的个人和群体之间的 消费偏好差异而导致社会效率的损失。而地方政府更接近于本地居民，在了解特 定地区居民偏好方面具有相对优势，提供地方性公共物品或服务更有效率。这种 政府间支出责任的划分，符合公共物品或服务供应的效率原则。相应地，各级政 府公共物品或服务供给的补偿机制，因所提供公共物品或服务性质的不同而有所 区别。n 町 一般而言，在地方政府级次，收费往往是重要的收入渠道或支柱财源。但在 中央政府级次，税收则占主导地位，收费所占比重不大。之所以如此，很大原因 在于地方或基层政府提供的公共物品或服务，关系居民日常生活，存在特定的受 益者，大部分属于准公共物品或服务范畴，采用收费的方式有利提高地方性公共 物品或服务的供给效率。并且，地方政府更接近消费者，能够了解其真实意愿， 便于实行成本效益分析，也便于接受消费者监督，收费具有可行性。因此地方政 府多采用收费的方式组织收入，收费所占比重较大。在较高的政府层次，虽然也 提供一些收费陛的公共设施或公共服务( 如教育) ，但其规模或种类已渐趋减少， 而且一些较为规范和长久的项目，也多采取受益税的形式出现( 如燃料税和社保 8 t ) 。这些均使得公共收费项目和规模大为减少。”6 根据世界银行世界发展报告( 2 0 0 0 ) 和国际货币基金组织政府财政统计 年鉴( 2 0 0 0 年) 所列1 0 0 多个国家和地区的中央财政收入构成表，我们看到， 大多数国家非税收入所占比重在1 0 2 0 之间，许多高收入国家甚至低于1 0 。如1 9 9 7 1 9 9 8 年部分国家非税收入占中央政府财政收入的比重，韩国为1 3 4 ，美国为6 2 ，英国为5 2 ，法国为6 1 ，加拿大为1 1 3 ，阿根 廷为8 7 ，墨西哥为1 1 5 。但是，收费在地方政府收入中却占有较大份额。 如1 9 9 8 年澳大利亚地方政府非税收入占其财政收入的4 2 2 ，意大利为2 3 1 ，比利时为1 9 3 ，韩国1 9 9 5 年的比例为5 2 7 。这些数据充分表明，不 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 同级次的政府支出往往采用不同的收入补偿形式：中央政府主要以税收来满足收 入要求，而地方政府则以收费为主要形式。1 ”2 ” 1 2 2 行政性收费收入在政府问的分成 公共物品或服务收益外溢性的程度和范围的不同，还决定了收费收入在中央 政府和地方政府之间的分布情况。对于纯公共物品或服务来说，具有完全的外溢 性，其收益不能为一人所专有，受益范围也惠及全国，因此一般是通过税收来融 资的。就准公共物品或服务来看，其收益的外溢程度相对较小，并且兼有私人物 品或服务的性质，受益范围也都限于一个区域或者一个地区，因此收费收入在地 方政府中的比重要相对较大一些。其次，按照成本补偿原则，收费一般只补偿 直接成本，不补偿间接成本，因此，一般而言，中央政府如果没有为收费项目承 担直接成本而仅仅是出台政策或批准收费等抽象行政行为就不应该成为参与分 成的依据。“”4 进一步看，对于某一特定准公共物品或服务的成本费用，应当在多大范围或 程度上用税收补偿，在多大范围或程度上用收费补偿，主要取决于两个因素。其 一，受益程度。一般地说，受益范围不确定、受益差异不明显的准公共物品或服 务的成本费用，主要用税收补偿；受益范围确定、受益差异明显的准公共物品或 服务的成本费用，主要用收费补偿。其二，生产成本和交易成本的高低。就生产 成本而言，边际生产成本大体保持不变的准公共物品或服务的成本费用，主要用 稳定性较强的税收来补偿；边际生产成本递减或递增的准公共物品或服务的生产 费用，主要采取灵活性较强的收费来补偿。就交易成本而言，征收成本较高的准 公共物品或服务的成本费用，主要用税收来补偿；征收成本较低的准公共物品或 服务的成本费用，主要用收费来补偿。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 2 当前行政性收费的基本情况和主要问题 根据对列入调研范围的是涉及中央与地方分成的4 个收费部门共7 项行政性 收费，即工商部门的企业、外资企业和个体工商户注册登记费、公安部门的公民 出入境证件费、国土部门的矿产资源补偿费、新增建设用地土地有偿行政性收费、 环保部门的排污费等的调查，掌握的情况如下。 2 1 行政性收费的基本情况 2 1 1 行政性收费及分成的背景 行政性收费及分成的由来和发展有一定的历史背景。建国初期，国家实行高 度集中的财政管理体制，集中资金用以恢复国民经济，医治战争创伤，改善人民 生活。当时，全国只有少数几种行政性收费，且由财政部门统一征收。经济体制 改革以来，我国财政体制从统收统支过渡到适度分权，再到财政包干，并先后实 行了3 种不同的财政包干体制。其共同特征是，在总额分成的基础上，对增收或 超收部分加大地方留成比例，通过多收多留的激励措施，鼓励地方在发展经济的 基础上增加财政收入。但随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，财政包干 体制的弊端逐渐暴露出来。中央收入占全国财政收入的比重日趋下降，中央政府 的调控能力逐渐削弱。中央各收费部门从中央财政得到的预算内拨款非常有限， 不得不开辟新的资金来源，以弥补成本开支的需要。自立收费项目并与下级部门 进行收费分成就成为重要的渠道。1 9 9 4 年实行分税制财政体制以来，虽然中央 财政收入大幅度增加，占全部财政收入的比重由1 9 9 3 年的2 2 上升到2 0 0 3 年 的5 7 5 。“4 “2 ”但是，由于在2 0 世纪8 0 年代逐步扩大中央各收费部门收费 自主权的同时，并没有建立起完善的监督机制：同时，实施分税制后，出现地方 事权过多和财权过小的矛盾。因此，行政性收费规模并没有随中央收入大幅度增 加而减少，反而有逐年递增的迹象。“” 从历史发展过程来看，当时行政性收费在客观上的确起到了其应有的作用。 一方面，收费部门通过收费弥补了经费不足，有效地调动了部门的积极性；另一 方面，同级财政部门也摆脱了各收费部门无休止地跑要经费的困扰，并能将有限 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中央分成的行政性收费：问题与对策 的财力用于建设中去。 然而，任何政策都有其历史的局限性，离开了特定的环境，政策的效应就会 大大削弱，甚至带来负效应。2 0 世纪9 0 年代初，由于种种原因，收费过多过滥 的问题逐步显现，社会上制止乱收费的呼声越来越高。正是在这种情况下，中央 政府陆续出台了一系列治理乱收费问题的政策，其中国务院于1 9 9 6 年出台的关 于加强预算外资金管理的决定是迄今为止有关收费管理最高层次的行政法规。 此后，为配合农村税费改革，有关部门又出台了些政策。2 0 0 4 年7 月1 日起 实施的行政许可法对于规范收费行为，也有明显的效果。但是，由于利益的 驱动，行政性收费还没有实现规范化管理，有必要作典型调查和分析。 2 1 2 行政性收费的规模 纳入本次调研对象的是省、市、县3 级工商行政管理、国土资源、环境保护 和公安部门，涉及中央与地方分成的行政性收费项目有4 类共7 项：即工商部门 的企业注册登记费、外资企业注册登记费和个体工商户注册登记费，公安部门的 公民出入境证件费，国土部门的矿产资源补偿费、新增建设用地土地有偿行政性 收费，环保部门的排污费。 具体分成的比例是：企业、外资企业、个体工商户注册登记费分别按2 0 、 4 0 、1 0 上缴中央；公民出入境证件费按5 0 上缴中央：矿产资源补偿费和 新增建设用地土地有偿行政性收费分别按5 0 、3 0 就地缴入中央金库；排污 费按1 0 就地缴入中央金库。 2 0 0 3 年，浙江省7 个收费项目的收费金额共6 9 5 4 7 6 5 万元，其中上缴中央 2 1 0 1 8 3 4 5 万元。收费金额最多的是新增建设用地土地有偿行政性收费，达 3 9 6 1 5 0 1 万元，其中上缴中央1 5 1 3 3 3 2 万元，占3 8 2 。 2 1 3 行政性收费的结构 ( 1 ) 按收费主体分为工商部门收费、国土部门收费、环保部门收费和公安 部门收费 2 0 0 3 年，四部门行政性收费的情况如图2 1 所示。从下图中可看出，国土 资源行政性收费金额占7 项行政性收费总额的7 4 ，环保行政性收费占1 2 ，工 浙大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 商行政性收费占7 ，公安行政性收费占7 。 图2 1 ：四部门彳亍致性收费情况( 单位：万元) ( 2 ) 按收费性质分为管理性收费、资源性收费、矫正性收费和证照性收费 2 0 0 3 年，四部门行政性收费的情况如表l 所示。从表中可以看出，7 顼行政 性收费中，管理性收费为5 0 3 3 3 7 万元资源性收费为5 1 4 1 2 7 8 万元，矫正性 收费为8 0 0 5 3 3 万元，证照性收费为5 0 9 6 1 7 万元。 表2 1 ：按性质划分的四部门行政性收费情况 单位：万元 类别管理性收费资源性收费矫正性收费证照性收费 外资企业 个体工商 新增建设用 矿产资 企业注册公民出入境 名称注册登记户注册登地土地有偿源补偿排污费 登记费证件费 费记费行政性收费费 金额 2 2 0 5 2 21 4 6 3 1 01 3 6 4 9 34 5 9 9 7 2 05 4 1 5 5 88 0 0 5 3 35 0 9 6 1 7 合计5 0 3 3 3 75 1 4 1 2 7 88 0 0 5 3 35 0 9 6 1 7 ( 3 ) 按收费功能分为补偿性收费、准入性收费和惩罚性收费 2 0 0 3 年，四部门的补偿性收费、惩罚性收费和准入性收费的具体情况见表 2 2 。从表中可以看出，四部门的7 种行政性收费中，补偿性收费1 0 1 2 9 5 4 万元， 准入性收费5 1 4 1 2 7 8 万元，惩罚性收费8 0 0 5 3 3 万元。 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费；问题与对簟 表2 2 ：按功能划分的四部门的行政性收费情况单位：万元 类别补偿性收费准入性收费惩罚性收费 企业注册 外资企个体工商公民出新增建设土矿产资 名称业注册户注册登入境证地有偿行政源补偿排污费 登记费 登记费记费件费性收费 费 金额 2 2 0 5 2 21 4 6 3 1 01 7 9 0 85 0 9 6 1 74 5 9 9 7 2 05 4 1 5 ，5 88 0 0 5 3 3 合计 1 0 1 2 9 5 45 1 4 1 2 7 88 0 0 5 3 3 2 2 行政性收费的主要问题 2 2 1 立项审批与标准制定不尽合理 按照国务院关于加强预算外资金管理的决定，收费立项以财政部门为主 会同物价部门审批，收费标准的制定或调整以物价部门为主会同财政部门审批， 从而形成了“两为主两会同”的收费管理格局。 这种审批机制对于治理乱收费现象起到了一定的积极作用，但也存在一些弊 端： ( i ) 人为肢解收费管理职能 收费项目和收费标准是一个统一体，是一个事物的两个方面，而现行审批机 制将项目和标准划分给两个部门管理。在调研中，地方财政部门反映，关于收费 的文件都有两个，一个是收费立项文件，一个是收费标准文件，这就人为割断了 收费管理的内在联系，不符合行政管理“统一、效能”的原则，削弱了收费管理 的力度。 ( 2 ) 财政部门的收费立项权难以得到有效约束 从理论上讲，审批部门必须是相对中立而且能够充分考虑和平衡各方面利益 的调节者，不宣是收费管理的主管部门。从实际情况来看，由于财政部门既负责 审批行政事业单位的预算，又负责审批收费项目，在收入预算紧张的情况下，很 容易通过新增收费项目的办法来弥补预算的不足。 2 2 2 分成比例未能体现财权与事权对应原则 行政性收费是政府部门事权和财权的具体体现，也就是收费部门在履行职能 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中央分成的行政性收费：问题与对策 的同时，获得了收费收入的补偿。有些行政职能是行政部门按照上下级不同的职 责、权限组成的，相应地，收费收入也要在上下级行政部门之间按照相应的比例 分配。“6 “6 8 但是在当时的情况下，中央部门集中了更多的事权，相应地，中 央部门获得了较高的收费分成比例。而目前，大多数行政性收费的事权基本上在 地方，中央部委几乎没有成本支出。如，企业注册登记费和外资企业注册登记费， 工商部门认为中央分别从中分成2 0 和4 0 明显太高，因为企业注册登记、企 业管理、市场监管和消费维权的成本基本上都落在地方，国家工商总局几乎没有 任何成本支出。反映最为强烈的是外资企业注册登记费的分成比例，在2 0 世纪 8 0 年代后期，国家工商总局承担了外资企业注册登记的大量工作，当时这样的 分成比例有其合理性。随着经济的发展，登记的外资企业大幅度增加，中央已把 外资企业的登记权下放到省市，但中央从中分成4 0 的比例却一直未变。 又如，公安部门的公民出入境证件费，在最初的时候，公民因私出境是一件 非常稀罕的事情，不仅护照数量少，而且因私护照的制作要求也相对较高，因此 制作护照的设备要求和成本也很高。护照的审批和制作全部集中在公安部，公安 部取得5 0 的分成收入也是合理的。而现在，公安部只提供证照及证照样本， 省级公安部门不仅出资购买证照和机器，而且担负了大量的制证工作，却必须将 收费的5 0 上缴公安部，分成比例显属偏高。 2 2 3 应收未收和随意减免现象依然存在 根据1 9 9 9 年监察部等五部委关于落实行政事业性收费和罚没收入“收支 两条线”规定工作的意见，具有执收、执罚职能的单位，收取的行政事业性收 费和罚没收入，属于财政性资金，均应实行“收支两条线”管理。 预算外资金实施“收支两条线”，对于遏制各部门擅自出台收费项目具有较 明显的作用，但由于收费收入与收费单位的经费安排无直接联系，从而使各部门 的征收积极性下降，存在应收未收的现象。此外，一些收费项目的征收及管理难 度不断加大，如注册登记费的收费对象，一般是个体户和小企业，量大且又分散， 造成了征收和管理的困难，客观上也导致了应收未收。 收费收入与经费支出脱钩，导致了随意减免收费的现象。主要表现为：一是 “人情减免”和“关系减免”。实行“收支两条线”和部门预算后，收费部门的 浙江大学公共管理硬士( m p a ) 专业学位论文中央分成的行政性收费：问题与对策 利益与收费收入不挂钩，导致收费积极性下降。二是有的收费部门通过钻减免政 策的空子来减少缴入财政专户或国库的收费额。 执行减免政策的随意性，动摇了收费政策的严肃性，导致了企业间不公平竞 争，弱化了行政性收费对外部性的矫正作用。如征收超标准排污费是对排污企业 的惩罚性措施，是为了保护环境。如果对于一些排污闯题较为严重的企