（公共管理专业论文）上海农业科技进步的政策研究.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：曹欢 日期：2007 年 6 月 8 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：曹欢 指导教师签名：史占中 日期： 2007 年 6 月 8 日 日期：2007 年 6 月 8 日 1 上海农业科技进步的政策研究 摘 要 农业的发展是国民经济发展的基础， 而农业科学技术的进步又是 推动农业发展的必要条件。目前来看，农业科技进步已成为政府和理 论界普遍关注的一个重要问题， 这是由于农业科技进步存在的诸多问 题已严重地制约了上海农业发展。 本文通过对上海农业科技发展的现 状进行分析，结合国际上农业发达国家以色列、荷兰的农业科技发展 的政策分析，力图对上海农业科技进步存在的问题进行分析，并在此 基础上提出对策建议，以供有关部门参考。 本文共分四部分： 第一部分，分析了上海农业科技进步存在的主要问题，诸如管理 体制机制落后、科技推广体系不健全、科技成果产业化不顺等，并对 其进行了原因探讨。 第二部分，分析了目前上海农业科技发展面临的机遇和挑战。 第三部分，通过对以色列、荷兰的农业科技发展状况的分析，提 出了对上海发展现代农业的借鉴。 第四部分，针对上海农业科技进步存在的主要问题及其成因，本 文提出了促进上海农业科技进步的政策建议。 关键词：上海农业，科技进步，制约因素，对策建议 2 policy research of the progress of agriculture science and technology in shanghai abstract the development of agriculture is the foundation of the development of national economy. the progress of agricultural science and technology is essential to promote the development of agriculture. so far, it has received much attention of the government and those involved in the circle of theory. there are many problems, resulting from the progress of agricultural science and technology, having seriously restricted the development of shanghais agriculture. the concentrated problems in the progress of shanghais agricultural science technology were discussed and analyzed. combining the experience of israel and holland, related countermeasures were mentioned in this dissertation. this dissertation included four parts: the first part includes analysis of some factors such as the backward of management system, the unkilter of industrialization, the slowness transform, which hinder the progress of shanghais agricultural science and technology, furthermore, the reasons were discussed. the second part analyzed the opportunity and challenge of shanghais agricultural. the third part consult the experience of israel and holland. the forth part provides some related suggestions on dealing with these issues. keywords: shanghais agricultural, the progress of science and technology, restricting factors, countermeasures 6 绪论 当前我国农业正处于由传统向现代转变的关键时期，促进农村社会和谐，推 进社会主义新农村建设， 首要任务是建设现代农业。 现代农业是一种科技型产业， 要求现代化的工具、科学化的手段和知识化的农民。 “现代农业”不仅是农民千 百年来的梦想，更是无数农业、农村工作者努力的目标。正是如此，现代农业被 赋予了诸多内涵。现代农业是继原始农业、传统农业之后，农业发展的一种高级 历史形态。我国的现代农业是在家庭经营基础上，以现代发展理念为指导，以现 代科学技术和物质装备为支撑，运用现代经营管理方式，贸工农紧密衔接、产加 销融为一体的多元化、多功能、开放型、可持续发展的产业体系。 上海作为国际大都市，是大城市小农业，农业在上海的经济发展中占 gdp 比重小于 1%，全上海所有面积只有 6600 平方公里，耕地面积不到 400 万亩。这 些资源禀赋决定了上海不可能成为农业大市，但是上海地处“长三角”地区的龙 头，有强大的辐射作用，又是全国的经济、文化、金融中心，人均 gdp 达到 7000 美元，信息量大，农业高校、科研机构力量比较强，生产和科技水平比一般地区 高，人才、资金、信息有很强优势，上海可以在实现两个率先、工业反哺农业、 提高农业生产率过程中成为农业科技强市。 上海建设现代农业，需要有强大的农业科技做支撑，但是 2005 年的统计数 据表明，上海农业的科技进步贡献率为 56%，只比全国 48%的贡献率高 8 个百分 点，而世界上许多国家的科技对农业增长的贡献率一般在 70%80%，显然农业 科技含量低的现状与上海要建设以科技进步为支撑的都市现代农业的要求有较 大的差距。 没有农业的城市是缺乏生命的城市， 社会主义新农村建设既是中央对上海的 要求，也是上海城市生态保障和食品安全的需要。农业科技进步是确保国家食物 安全和生态安全、促进农业增产、农民增收和构建节约型社会、建设社会主义新 农村的强有力支撑， 农业科技推广和成果产业化则是加快农业科技成果转化为现 实生产力、促进农业科技进步的重要途径。为了早日实现上海的农业现代化，根 7 据上海农业“十一五”规划，上海的农业科技进步贡献率要达到 70%，依靠农 业科技进步加快上海都市现代农业建设已是当前农业工作的任务和挑战。 农业发展一靠政策、二靠投入、三靠科技，农业科研、推广和成果产业化是 促进农业科技进步的有效途径。近年来，国家高度重视“三农”问题，上海也出 台了一些支农、惠农的政策，逐步加大了财政对农业的投入力度，推动了上海农 业的发展。 同时我们也看到由于缺乏必要的理论支撑和相应的符合地方实际的实 施细则，有些农业政策缺乏可操作性，失去了农业公共政策的引导和扶持作用； 上海农业科技的投入力度近 5 年来也在逐年增加，但是和国外发达国家相比较， 投入的量还远远不够，加上各级农业管理组织的体制机制不完善，不仅上面的农 业科研机构得不到满足，基层的农业技术推广部门更是由于资金不足，面临人才 资源的危机； 农业龙头企业虽然得到了政策扶持， 但是由于适应市场的能力不足， 导致农业科技成果的产业化能力较弱。 本文运用公共政策理论和公共管理理论分析了影响上海农业科技进步的现 状和原因后，面对上海农业面临的机遇和挑战，借鉴以色列、荷兰现代农业建设 的经验，从完善管理机制、创新成果转化方式、加强政策保障等方面对促进上海 农业的科技进步提出了建议。希望可以为上海的农业科技管理部门提供参考，进 一步加快上海现代农业建设的步伐。 8 第一章 上海农业科技发展的现状、问题和原因 现代农业科技的研发、 推广和产业化应用视为农业科技进步过程中三个必不 可少的环节。上海农业科技进步现存的主要问题是：农业科技研发和推广存在体 制机制障碍，农业科技研发和推广所需资金严重不足，农业科技成果产业化应用 缺乏载体，农业知识产权保护相对落后，农业科技队伍存在隐患等。本文从上海 农业科技发展的科研（包括知识产权保护） 、推广、产业化及人才队伍建设等方 面对当前存在的问题进行探究和分析。 第一节 农业科技管理体制机制相对落后 农业科技的进步是农业经济增长的重要源泉之一， 而农业科技进步的核心是 农业科技的创新，只有不断地促进农业科技的创新才能提高农业技术速率，进而 促进农业经济的增长 1。 “十五”期间，上海在农业科技创新领域取得了一定的 成绩，但是与发达国家相比，差距很大，要进一步发展需要解决很多问题。 一、农业科研体制机制不完善 我们现行的科研体制衍生出大量分属于不同部门、不同系统的同类科研单 位，造成了科研机构的大量重叠设置。同时这些科研机构又各自为政，内部封闭 式管理，学科结构、专业结构、人才层次结构无法进行合理调整和整体优化。这 些问题造成的直接后果是低水平重复的成果数量多、 对农业科技进步起明显推动 作用的重大成果少，资源严重浪费。 科研投入的管理是目前的难点。目前绝大多数科研经费集中于行政机构， 行政管理要养人，而科技项目管理要出成果、出人才、出效益。行政机构为了得 到科研经费，广泛要求科研人员申请科研项目，提取事业管理费，并与职称或收 1李道国,潭涛.植物新品种保护制度对发展中国家育种者创新行为的作用研究j.世界农 业，2006，8：4-7. 9 入挂钩，这直接造成一些研究人员将过多精力放在接项目上。随着上海市区二级 财政对科研经费投入的增加，有的项目经费达几十万、几百万，科研单位只要项 目能够立项就能拿到经费，有的科研经费中 10%用于打点、50%用于非科研开支， 包括与项目无关的会议和个人提成，真正用于科研的开支比率反而比较小 1。同 时由于缺乏面向结果的项目绩效追踪问责机制， 使得上海的科技兴农项目管理只 能在项目的立项方面握有主动权，而对项目的实施、经费的使用等管理工作只能 花费大量的人力被动地向项目实施单位进行定期催促，大大降低了管理效率。难 立的项目，易结的题 2。这使得科研单位重投入、轻产出，项目管理部门无法对 投入产出效益差的课题责任人追究责任，造成项目经费的沉没，使得有限的科研 经费没有发挥应有的作用。 二、农业科技力量整合困难 农业科技人员为各单位、 部门所有， 缺乏整合机制， 造成科技力量整合困难。 有些科研项目需要跨部门、跨单位协作，由于人员为部门所有，科技协作不能同 步。同时由于缺乏相应的责任约束和追究机制，造成科研协作的效果不高，结果 有些课题上部分完成较好， 下部分由另一部门承担， 由于各种原因完成得不理想， 造成课题的总体研究水平上不去，而课题主持人对其他部门的工作无法干预。例 如上海市农科院承担实施的上海市科技兴农攻关项目油菜育种课题， 由农科院作 物所、基因中心、植保所共同承担，做到项目的分子标记研究阶段，因科技人员 不能全身心投入，项目结果不能达到立项的要求，而课题主持人对做分子标记的 部门也无可奈何。 三、植物新品种保护不够 植物新品种保护是促进农业技术创新的有力措施。 根据中国农业植物新品种 保护信息网 2005 年 9 月 30 日的统计公告，自 1999 年至今，全国植物新品种申 请总量为 2627 件，授权总量为 621 件，其中上海申请总量为 31 件，授权总量为 11 件，分别只占全国总量的 1%和 1.7% 3，与上海的经济总量在全国的位置明显不 相称。 究其原因：一是农业知识产权保护观念落后。不仅在上海，对全国来说，人 1百分之五十用于非科研开支n.报刊文摘，2007-2-28（1）. 2刘莉,罗晖.科研人员“攻关”不如“公关”n.科技日报，2007-3-13（1）. 3顾海英.上海农业知识产权问题研究d.上海：上海市农业委员会政策法规处，2006. 10 们法制观念淡薄，农业科研工作者缺乏市场观念和竞争意识。科研单位和企业缺 少对知识产权法律制度比较熟悉并能有效运用的人才， 知识产权申请和保护的基 础薄弱。二是农业知识产权的法律法规制度尚不完善。与国家接轨的农业知识产 权保护的上海地方性法律法规建设没有得到重视，法律法规体系不健全，与上 海知识产权战略纲要 （2004-2010 年）接轨的知识产权的配套规章制度完全未 建立。三是植物新品种申请保护费用高，程序复杂。申请一项新品种保护的费用 要 8000 元，还要准备基因图谱等许多资料，多次往返北京，同时有的植物新品 种如蔬菜种子一般 5 年就要更新换代，加上植物的育种时间长、投资大、收益得 不到保证等原因，影响育种者的申报积极性。 第二节 农业科技推广工作的效果亟待提高 农业技术推广 1，是指通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等，把农 业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全部过程的活动。农业技术推广的 对象是农户、各类农业合作组织、与农业生产经营有关的企业（以下简称农业企 业） ，包括外省市到上海通过土地流转从事农业活动的农户、企业。 农业技术推广作为农业科技工作的主要组成部分， 是农业科学研究的出发点 和归宿，在农业科技工作的各个环节之中是最难、最重要的环节 2。当前农业科 技新成果转化速度慢、产业化程度低。我国每年的农业科研成果有几千个，但是 成果的转化率只有 30%40%，上海的成果转化率才为 50%，很多科研成果成 为论文就结束了使命，而发达国家的成果转化率在 80%，农业技术的有效供给与 农民的有效需求之间存在错位，农业科研成果的有效转化机制没有建立起来。基 层推广队伍力量薄弱，出现断层现象。我们的农业技术推广工作急需改善。 一、推广队伍问题突出 目前虽有市、区、乡镇三级农业技术推广网络，但区县和乡镇农业技术推广 机构在人员结构、经费、培训再教育、人才等方面问题不少，乡镇一级的问题尤 1中华人民共和国农业技术推广法.1993,7. 2师晓京,曹茸.农业科技推广难题开始破解n.农民日报,2007-3-30（1）. 11 为突出。发达国家，每万名农业人口，有 40 多名农业科技人员，而我国仅有 6 名科技人员。 建国以来国家为农业培养了 100 多万大、 中专农林科技人员。 然而， 许多已跳出了“农门” ，而且仍不断有农技人员“跳农门” ，留在岗位的也不能很 好发挥作用;特别在基层工作的农业科技推广人员，得不到继续教育、进修的机 会，知识陈旧，信息不灵，再加上待遇又低，工作和生活条件差，造成农技人才 严重流失。 （一）人员结构不合理，专业技术人员比例低 （一）人员结构不合理，专业技术人员比例低 现在各区县的农业技术推广服务中心人员结构比例很不合理。以崇明县为 例， 表 1-1 崇明县农业技术推广服务中心人员结构表 部门 人数 占百分比 领导 5 人 4.3 信息站 10 人 植保站 9 人 技术站 9 人 执法站 6 人 29.3 办公室 15 人 12.9 财务 3 人 2.6 农业公司 25 人 21.6 内退 25 人 21.5 其他挂靠 9 人 7.8 共计 116 人 100 资料来源：上海市崇明县农业委员会.2006 年 3 月. 崇明县农业技术推广服务中心现有人员 116 人，农业专业人员 34 人，占总 数的 29.3；崇明县（不含长兴、横沙两岛）乡镇农业技术推广服务中心共 220 人，其中农业专业人员 85 人，只占 37。同时队伍的老龄化现象突出。 崇明县（不含长兴、横沙两岛）乡镇农业技术推广服务中心中，50 岁以上 的占 44.5%，4049 岁占 44.5%，3039 岁占 11%，30 岁以下一个没有（数据来源： 崇明县农业委员会.2006 年）。 12 （二）技术力量青黄不接 （二）技术力量青黄不接 近几年乡镇农业技术推广服务中心人员缩减很多。据南汇区反映，事业单位 人员招聘由区干部人事部门统一组织，已经多年不招聘农业科技人员了，没有新 鲜血液充实，因此农业科技人员中年轻人的比例逐年下降。同时，机构改革乡镇 农业技术推广服务中心首当其冲，乡镇事业单位实行提早退休制度，女性事业编 制人员的退休年龄从 55 岁提早为 50 岁，男性事业编制人员退休年龄由 60 岁提 早为 55 岁，这批人员有长期积累的实践经验，实行一刀切的提早退休，使基层 农业技术人员一下子大幅度缩减。 如周浦镇农业技术推广服务中心的正式编制是 14 个，但在岗的只有 6 人，最年轻的已经 45 岁。南汇区乡镇农业技术推广服务 中心平均在岗人数只有 9.2 人，由于乡镇合并，服务的范围却扩大的 23 倍。 乡镇农业技术推广服务中心工作辛苦、报酬低，上海农业院校的毕业生几乎没有 进入乡镇一级农业技术推广服务部门的， 南汇周浦镇仅有 1 名大学毕业生在镇农 技中心工作，但他的编制属镇政府，享受公务员待遇，才留在了镇农技中心（数 据来源：南汇区农业委员会.2006 年）。 二、乡镇基层推广机构经费无保障 目前上海各区县、各乡镇的做法视财政状况各不相同，乡镇级农业技术推广 机构中属于差额拨款的占 58%，财政拨款部分仅达到单位运行所需经费的 46%， 缺额较大，所以大致情况是工资靠财政，奖金靠创收，基本没有专项推广经费， 推广人员的主要精力放在创收上。南汇区的每个镇建立了五个中心：农业中心、 保障中心、财政中心、社区中心、文化中心。相比较，农业中心的财务状况最差。 保障中心、财政中心均有条线上级部门拨经费作奖金。社区中心负责社区的稳定 和安全，镇领导很重视，生怕出事，资金亦有保证。文化中心创收门路很多，光 收有线电视费一项就很可观。唯农业中心工作对象是农民，工作性质是公益性服 务，服务的天地很广，创收的门路很窄，只能将原来的场地、种子场出租，收点 租金， 也搞些如销售农业生产资料等的创收， 但与社会上的销售单位竞争很激烈， 利润很薄。 农业工作在露天， 风里来雨里去非常辛苦， 收入却比其他单位低得多。 南汇区乡镇农业技术推广服务中心平均在岗人数只有 9.2 人，随着乡镇合并，工 作范围扩大了，由过去一个镇的范围，扩大为 23 个镇的范围，但工作条件因 受经费限制无法改进。如交通工具，基本靠助动车或自行车，推广中心技术人员 13 下乡，除去来回时间，真正工作时间很短，如开助动车下基层，除了车子由科技 人员自备，油费也得科技人员自摸。 目前，农技推广工作跟着项目走，有项目就围绕项目内容在有限范围内进行 推广，项目结束，这项技术的推广也跟着结束，做不大，做不深。原因就是没有 专项推广资金，难以开展经常性的、常规性的推广工作，往往是申请到了课题， 就根据课题要求组织推广，课题结束了，推广也结束了。出现推广内容不少，今 年推这个品种，这项技术，但还未生根，明后年就掉枪口了，推广另外的品种、 技术了。因此推广的面不大，效果不明显，在农民中的影响也不大。 由于资金匮乏，一些最基本的科研设备无法添置或更新，如恒温箱是做种子 发芽试验的常用设备，或因没有，或因年久损坏，有些镇推广中心的科技人员只 能将种子放在胸口， 用体温来催芽搞种子发芽测试。 做作物对比试验需要试验田， 因试验场地出租搞创收了， 只能在自己家里的责任田里搞对比试验。 因经费有限， 对农业技术的活动限制很多，如限制脱产培训、外出考察，减少试验和示范，使 一些必要的试验、示范项目无法实施。 三、农业技术推广组织职能定位不明确 农业中心由原来的农技站、兽医站、植保站、农机站、农业公司、副业公司 合并而成，镇一级的农业技术推广服务中心一般有十八项工作，工作内容很杂， 除了做好技术服务的本职工作外， 还要承担许多行政性工作， 如水稻补贴的落实， 在水稻播种前要一户一户了解每户种多少面积，造好补贴预算。稻收割后还得重 新一户一户核对，与预报是否有出入，然后根据核对无误的数额落实补贴到户。 如果不是这样细致的工作，到时就会发生矛盾，成为不稳定因素。外来农民的摸 底调研统计等都是镇农业技术推广服务中心承担，还要配合镇政府的中心工作， 如农民动迁之类与农业科技毫无关系的行政事务工作也会交代给农业技术服务 中心去执行。 这样造成乡镇农业技术推广服务中心的技术人员无法专心农业技术 推广工作。 四、乡镇到村的推广环节出现断层 农业技术推广最重要的环节是从乡镇到村，这是落地生根开花结果的环节， 没有这一环，前面的工作都是空的。现在这一环节出现断层。乡镇农业技术推广 服务人员从乡镇到村，只能是蜻蜓点水式的，农业技术到不了家家户户，落不到 地。过去村一级有负责农业生产的副大队长，负责一揽子的农业生产技术，并且 14 村下面的生产队（村民小组）长就是生产技术的指挥员，还有具体负责某项工作 的人员，如植保员、放水员等。现在放水员实行承包制，植保员取消了。乡镇到 村这一棒没有人接。过去农业生产的品种比较划一，现在各家各户可以自由选择 生产品种，推广工作的难度比过去更大，而农业技术推广力量却比过去减弱，这 在 2006 年水稻稻飞虱防治中表现得十分突出。 第三节 农业科技成果产业化任重道远 农业产业化 1是按照现代化大生产的要求，遵循利润最大化原则，通过实行 产加销一体化和资金、技术、人才等要素的集约经营，实现产业组织形式、服务 供给方式和利益分配机制的重塑，不断增强农业抵御风险能力，获取稳定的经济 利益。农业产业化经营作为上海现代农业的建设载体，负有重大的使命，它有利 于把千家万户的小生产与大市场连接起来，有利于提高农民的组织化程度，有利 于加快科技创新成果在农业经营中的推广，有利于提升上海农业的国际竞争力。 由于上海真正具有国际竞争力的龙头企业不仅规模小， 而且数量少， 与服务全国、 走向世界的要求还有很大距离。 一、农业企业难以承担科技成果产业化的任务 上海农业企业不少，至 2005 年，上海的农业龙头企业有 420 多家2，但大多 规模小，底子薄，接受科技成果的能力弱。首先，大多数龙头企业规模较小，资 金不雄厚，实力不强，难以适应农产品季节收购的特点，导致下连农户的带动能 力不强，上连市场的抵御市场风险的能力也较弱。农产品精加工、深加工的产品 比较少，农产品分级、包装、储藏和保鲜水平不高，农产品的深度开发和多层次 转化增值亟待提高。其次，龙头企业管理水平低，大多数龙头企业是通过乡镇企 业改制和民营企业，地方特色和家庭式管理的色彩较浓，缺乏先进的经营管理理 念。再次，市场开拓不够，对政府依赖性较大。目前两个农业内容的市科教兴市 重点产业化攻关项目均是由上海农工商集团公司下属的农业企业承担， 一个是光 1袁建岐.国外农业产业化实践及启示j.世界农业，2006，3：32-36. 2上海市人民政府农业委员会.2006 年上海郊区概览m.上海： 五洲传播出版社， 2006.10. 15 明乳业，一个是鲜花港企业有限公司。在考虑 2006 年市科教兴市项目时，可以 产业化的科研成果很多，如食用菌产业化、优质粮油种子产业化，但难以找到合 适的企业来承担产业化的任务。 二、农业科技成果产业化利益分配机制缺乏 上海市农科院曾与多家企业联合开发科研成果，结果技术给了企业，最后被 企业甩了，感到科研单位吃了大亏，利益得不到保障，因此有点一朝被蛇咬三年 怕井绳的感觉，不敢与企业合作，而科研单位自己开发又缺少资金、又不了解市 场。当前急需建立优势互补、利益共享的机制，保障产学研能长期联盟下去。 第四节 影响上海农业科技进步的理论探究 农业是国家战略的重要组成部分，农业也是弱势产业，农业问题的解决光靠 农民自己是不行的，公共政策的扶持不可或缺 1。公共政策是农业发展的基石。 公共政策的优劣取决于政策制定和执行是否符合科学的公共政策理论、 是否适应 农业发展的实际。上海农业科技发展难以突破瓶颈，本文认为其根本原因是公共 政策的制定缺乏可行性和前瞻性，一为缺失、二为不适应农业工作的实际，缺乏 可操作性。 一、上海农业公共政策的制定不符合理论和实际 按照公共政策理论，公共政策的制定要有可行性、前瞻性、价值依赖性，并 要求避免过度倡议陷阱。过度倡议陷阱的特点是轻率达成一致意见、未穷尽有分 歧的建议方案、忽略不受欢迎的方案、回避执行人有困难方案、依据的信息单一 片面、委托人依赖单一分析者、局限于政策建议人假设、忽略被否定或不合直觉 方案、不加批判地接受一致的结论不探究一致的基础和过程 2。 依据政策分析评价理论 3，对一个政策的评价不是关心政策是否已经执行， 而是关心这项政策所实现的社会价值是多少。 因此它区别于其他政策方法的性质 是：以价值为中心、依赖于事实、当前和历史的取向、有效性和时效性。 1刘助仁.国外农业发展的公共政策与启示j.经济研究参考，2007，3：22-25. 2周炼石.公共政策理论讲义.第 12 章. 3周炼石.公共政策理论讲义.第 14 章. 16 例如，1993 年中华人民共和国农业技术推广法实行，按照惯例，地方 应出台相应的配套法规。上海直到 1996 年才出台了相应的地方性执行法规上 海市实施中华人民共和国农业技术推广法办法 。该配套办法沿用了中央推 广法的宏观指导思想，陷入了过度倡议陷阱，局限于政策建议人假设、回避执行 人有困难方案、依据的信息单一片面，未根据上海的实际情况对国家法律的条款 进行细化量化，导致在实际操作中没有可行性。 二、上海农业公共政策凸显政府管理缺位 按照公共管理理论 1，制定公共政策是政府最基本的职责之一，公共政策的 制定和实施是公共管理的主要内容。政府要针对公共管理中的问题，按照一定的 程序和方法，制定出解决这些问题的公共政策，从而促使社会的协调与发展、推 动社会的进步。 上海出台的关于农业科技方面的政策不仅数量较少，而且内容不丰富，由于 量化的东西较少，或量化指标不明确，造成政策缺乏可操作性，同时前瞻性的引 导扶持和配套政策缺乏，机制不完善，遇到实际问题，由于缺乏相应的法律法规 或政策依据，往往由领导来协调或决定。 例如，上海市农业委员会于 2002 年 8 月进行了上海市新品种保护实施办 法草案的意见征求，对上海开展植物新品种保护工作进行了规划，提出了一些 鼓励措施，但仔细研究，不难发现草案中除鼓励措施外，其他内容全部与国家颁 布的植物新品种保护条例及其细则雷同，缺乏针对上海实际提出的特定内容 2。 同时农业公共政策制定时缺乏必要的资金支持，预算资金不配套，造成农业 公共政策的公信力受到影响，政府的职能没有发挥。比如有的科技兴农项目要求 区县农委承担一定的配套资金，如果配套资金得不到落实，就会对项目的执行产 生很大影响。 通过对上海市关于农业科技进步的政策的理论分析， 我们对阻碍上海农业科 技进步的原因有了一定的了解，为我们提出解决方案做了理论准备。 第二章 上海农业面临的机遇和挑战 1顾建光.现代公共管理学m.上海：上海人民出版社，2001.179-182. 2顾海英.上海农业知识产权问题研究d.上海：上海市农业委员会政策法规处，2006. 17 十六大以来，中国社会主义新农村建设迎来了春天，中央把解决“三农”问 题作为当前全面建设小康社会、建设社会主义和谐社会的重中之重，提出了建设 现代农业的要求。上海市委市政府根据中央要求，也逐步加大对上海农业的投入 力度，全社会高度重视农业、农村、农民问题，这对于上海的农业发展是一次难 得的机遇，我们要牢牢把握。同时由于我们上海的资源禀赋有限制，农业科技力 量相对其他兄弟农业大省有差距，与国际上发达国家的现代农业更不能相提并 论，所以我们发展现代农业、争取“十一五”达到科技进步贡献率为 70%是我 们当前最大的任务和挑战。 第一节 抓住机遇，发展上海现代农业 推进新农村建设，首要任务是建设现代农业。作为我国现代化建设的先行地 区之一，上海实现由传统向现代农业的转变，不仅是本地区农业发展的重要战略 目标，也是推进我国农业现代化进程的一项重要战略任务。在上海 2010 年举办 世博会时，也到了我们的“十一五”规划丰收的时候，我们要抓住现在的发展 机遇，及时发展我们的现代农业。 一、中央对“三农”工作高度重视 社会主义新农村建设的历史性任务， 给我们农业科技创新带来了新的机遇和 挑战。中央一号文件历来被农民赞为插秧的雨、行帆的风。2004 年以来，中 共中央、国务院连续出台四个指导“三农”工作的中央一号文件，有力促进了农 民增产增收，提高了农业综合生产能力，开创了社会主义新农村建设的新局面， 也给农业健康发展、农民持续增收和农村长期稳定带来强劲的动力。 2004 年 2 月 8 日，中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见 下发，即改革开放以来中央第六个一号文件。文件要求，要调整农业结构，扩大 农民就业， 加快科技进步， 深化农村改革， 增加农业投入， 强化对农业支持保护， 18 力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。 2005 年 1 月 30 日， 中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综 合生产能力若干政策的意见下发，即改革开放以来中央第七个一号文件。文件 要求，要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继 续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农 民持续增收，促进农村经济社会全面发展。 2006 年 2 月 21 日， 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干 意见下发，即改革开放以来中央第八个一号文件。文件要求，要完善强化支农 政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建 设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合 改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。 2007 年 1 月 29 日， 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会 主义新农村建设的若干意见下发，即改革开放以来中央第九个一号文件。文件 要求，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备 农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推 进农业， 用现代发展理念引领农业， 用培养新型农民发展农业， 提高农业水利化、 机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农 业素质、效益和竞争力。一号文件强调： “大幅度增加农业科研投入，加强国家 基地、区域性农业科研中心创新能力建设。继续安排农业科技成果转化资金和国 外先进农业技术引进资金。推进农科教结合，发挥农业院校在农业技术推广中的 积极作用。继续支持重大农业技术推广，加快实施科技入户工程。着力培育科技 大户，发挥对农民的示范带动作用” 。 围绕着发展现代农业，推进社会主义新农村建设，国务院各部门在稳定已有 政策的基础上，陆续出台了多项针对性措施，彰显了“三农”工作“重中之重” 的地位。2006 年底召开的中央农村工作会议强调指出，科技进步是突破资源和 市场对我国农业双重制约的根本出路。必须着眼增强农业科技自主创新能力，加 快农业科技成果转化应用，提高科技对农业增长的贡献率，促进农业集约生产、 清洁生产、安全生产和可持续发展。财政部表示，2007 年财政部门将坚持把大 力支持解决“三农”问题作为财政工作的重中之重，着力于促进现代农业建设， 19 扩大农村综合改革试点范围，创新财政扶贫开发机制，深化支农资金整合试点， 促进深化农村金融体制改革等方面的工作。科技部表示，“十一五”期间将把农 村科技工作摆在更加突出的位置，大幅增加农村科技投入，将工业领域和农社领 域的经费比例从原来的 73 调整到 55，中央财政将每年投资 1.1 亿元继续执 行“948”计划（引进国际先进农业技术计划） ，在国家重大科技专项、“863” 计划和“973”计划等主体计划中，都要向农业领域倾斜。农业部则将从今年起 正式启动发展现代农业的粮食综合生产能力增强行动、健康养殖业推进行动、高 效经济作物和园艺产业促进行动、农产品质量安全监管加强行动等“十大行 动”，在今年为农民办理的 16 件实事中，涉及培训农民、扶持农民专业合作社、 发展农村信息服务、建设户用沼气、免费提供测土配方施肥技术服务等。 二、上海具有发展现代农业的较强优势 上海作为长三角的重要城市，发展现代农业有相当的优势。厚实的综合经济 实力是农业现代化建设的资金基础。上海已经具备了发展现代农业的条件：人均 gdp 达到 7000 美元；1990 年代中期以来市级财政收入速度递增，财政实力大大 增强，可以更好的支持现代农业；目前社会资金充裕，居民储蓄、外汇储备大幅 增长，社会也有能力来支撑现代农业建设；工业、服务业发展较快，农业发展相 对较慢比重较小，一般来说当社会结构中农业比重低于 20%时，现代农业的建设 步伐就应该加快。 先进的生产技术条件和智力资源是上海现代农业建设的技术基础。 上海工业 化已进入中期阶段，从经济规模上具备了“以工促农、以城带乡” ，支持发展现 代农业的能力 1。上海具有较强的农业科研力量，拥有众多的高等院校和科研院 所。 中科院在上海的科研院所集中了一批国家级的具有国际水平的生物技术科研 人员。上海市农科院具有多项在全国有特色的科研力量，形成了多学科、综合性 对现代农业进行科技研发的条件。 上海交大农生学院和上海农林职业技术学校是 专门培养农业技术人才的学校，集中了一批农业、生物教学科研人员，每年有千 余学生可以充实到农业科技队伍。这样的优势在全国是屈指可数的。 上海市政府在社会主义新农村建设中也不断加大对农业的投入。 上海从1989 年开始设立科技兴农专项资金，最初只有 500 万元一年，2006 年达到 1 亿多， 1王东荣.上海率先实现农业现代化对全国农业示范性作用研究d.上海： 上海市农业委员 会政策法规处，2006. 20 其中区县的推广经费 2005 年为三千多万元，2006 年增加到五千万元，有力地促 进了上海农业的科技进步。 第二节 面对挑战，积极应对 当前，我国农业正处于由传统向现代转变的关键时期。目前我国农业科技对 农业发展的贡献率仅为 48%，上海的贡献率为 56%，与世界发达国家相比还比较 低。这是我国农业科技创新当前面临的一大挑战。贡献率低，一方面因为我们的 农业科技水平和科技创新能力与发达国家相比有差距， 另一方面是因为科技成果 转化率低，科技与经济存在“两张皮”的现象。有些科研成果由于无法转化或不 能及时转化，就产生不了社会效益和经济效益，反过来又会影响和制约进一步的 创新。 我国每年有 6000 多项省部级以上农业科技成果奖， 转化率仅有 30%到 40%， 上海的农业科技成果转化率为 50%，与国外发达国家大城市农业的科技贡献率为 70%以上及农业科技成果转化率 70%以上存在很大差距。因此我们一方面要看到， 上海的农业科技自主创新的基本能力已经具备，加快创新步伐的条件开始形成； 同时也要看到，我们的农业科技总体水平与发达国家相比仍有较大差距，农业科 技仍然不适应发展需要。这种差距突出地表现为农业科技创新能力不足、农业科 技推广体系不健全、农业科技成果转化率不高、缺乏农业科技产业化的利益分配 机制、农业企业尚难真正成为科技兴农的主体等等。 上海作为国际大都市，农业产值占整个国民经济的比重越来越低，全上海所 有面积只有 6600 平方公里，耕地不到 400 万亩，上海是一个拥有 1700 万常住人 口的国际化大都市。 随着人口不断增加， 城市化进程加剧， 土地资源持续减少 （见 图 1） 、水资源日益短缺，农业生产对科技的依赖程度会越来越高。而为了农民 增收，就必须降低农业生产成本，大幅度提高初级农产品的质量，大力发展农产 品加工、包装、贮藏、保鲜等技术，延长农业产业链，大幅度提高农产品附加值， 这些也都要依靠农业科技创新来提供强大的技术保障。 我们现有的农业科技创新 能力，显然还不能满足现代农业建设的需求，这是目前的又一现实挑战。 21 近6年农业耕地面积变化趋势 436.35 428.85 420.9 405.6 385.95 368.55 320 340 360 380 400 420 440 460 年度 耕地面积(万亩) 图 2-1 1999 年-2004 年上海农业耕地面积减少趋势1 针对这些问题，我们必须积极采取措施，不断增强农业科技自主创新能力， 加快农业科技成果转化应用， 进一步提高科技对农业增长的贡献率。 面对新形势、 新任务，我们惟有抓住当前的有利时机及条件，加快推进农业科技进步与创新， 才能突破资源和市场对我国农业发展的双重制约，推进农业增长方式转变，不断 提高土地产出率、 资源利用率和农业劳动生产率， 支撑和引领现代农业建设进程， 为实现农业又好又快发展提供不竭的动力。 1吴立波.上海农业循环经济研究ad.上海：上海市农业委员会政策法规处，2006. 22 第三章 发达国家农业科技进步的借鉴 当今世界，按照自然资源禀赋的差异，发达国家农业可以粗略地分为三类： 以美国、加拿大、澳大利亚为代表的地多人少国家；以荷兰、日本、以色列为代 表的人多地少国家；介于二者之间的法国等多数欧洲国家。 发达国家对现代化的理解，几乎总是把经济发展和社会变革结合在一起的。 上述发达国家在实现农业现代化的道路、 采取的农业政策和优先采用的农业技术 等虽然存在很大的差异，但是它们的现代农业有一个共同标志：即重视农村的社 会发展；在实现农业现代化的过程中，它们的基本经验也有很多相同之处。实现 了高水平农业现代化的国家都是成熟的市场经济国家。 它们最基本的特点是具有 很高的农业劳动生产率。正是由于劳动生产率高，农业占全国就业人口的比例大 都小于 10%，却有能力供养全国人口，有的还有大量的农产品出口。 根据上海的具体情况，以色列、荷兰的资源禀赋也属于在土地资源稀缺的条 件下发展的现代农业，所以他们的经验对上海更有借鉴意义。 第一节 以色列的农业科研管理和推广 以色列农业的显著特点就是具备高度集约化的生产体系， 它克服了土地水等 自然资源极度缺乏的先天不足，通过各农业、产业部门的有效协作、不断开发和 广泛应用农业科技成果， 终于使一个一半国土面积被沙漠覆盖的国家成为世界农 业强国 1。它的成功经验值得我们学习。 一、以色列概况 以色列是公认的“高科技大国”，高科技产业极为发达。而把高科技普遍应 用于农业生产，发展技术密集型的高科技农业，正是以色列经济的一大亮点，也 1朱剑慧，黄晓南.以色列用科技打造高效农业j.内参选编，2007，9：14-16. 23 是以色列农业具有强劲可持续发展能力的源泉。 以色列地处地中海东南角，国土面积仅有万多平方公里，在南部一半的国 土上， 大片是被黄沙和乱石覆盖的土地， 这里气候炎热干燥， 雨水终年难得一见。 如果靠天，这里将颗粒无收；靠地，将寸草不生。然而就在这样的土地上，以色 列却不仅解决了自己的“菜篮子”问题，农产品还远销欧洲，被誉为“欧洲的冬 季厨房”。 以色列政府根据国情，强调“科技立国” ，不但创造出了沙漠中的农业奇迹， 并且走上了可持续发展的道路， 从一个既缺水又缺耕地的沙漠小国发展成为一个 年出口 10 多亿美元新鲜农产品和加工食品的发达国家。 农业不但满足了国内 95% 左右的需要，还大量出口农产品，并向世界上 60 多个国家输出农用物资设备和 传授农业生产技术，以色列国际合作项目的 13 是农业项目，每年 3000 多农业 专家在外国讲学，60 多个国家的人员到以色列培训。据统计，2000 年以色列农 业产值约 32.8 亿美元，占以色列 gdp 的 1.6%。以色列的农业科技很发达，世界 上许多国家的科技对农业增长的贡献率一般在 70%以上，20 世纪 80 年代以色列 科技进步对农业增长的贡献率达到 96%，这在全世界也是少有的。 发达的科研、推广和服务是以色列农业发展的源动力。国家建立了一套由政 府部门（农业部等）的科研机构与社区（基布兹、莫沙夫）相结合的科研、开发 体系。每个科研机构都非常专业化，定期将研究的成果推广用于农业生产，使这 些科研成果很快就转化为现实生产力。 以色列的农业科研人员都是某一方面的专 家，为农业生产、经营者提供技术指导、咨询和培训。他们是科技推广者和技术 承包的实践者，与农户签订有服务合同，从而使农民获得了更大的经济效益。 二、以色列的科研管理体系 建立适合本国国情的农业科技创新体系是其现代农业发展的基石