（公共管理专业论文）东胜区政府债务风险及防范.pdf

l ， 内蒙古大学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究+ j ：作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼墓直态堂及 其他教育机构的学位或证 弓而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：幽指导教师签名： 学位论文作者签名：到 指导教师签名： 日 期：趁! 厶：2 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙占大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古人学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名： 日期： 556洲7，嗍8洲8iiy 内蒙古大学公共管理顾十( m p a ) 学位论义 东胜区政府债务风险及防范 摘要 t ， 本文针对目前东胜区政府债务管理现状，分析论述了东胜区政府债务的构 成内容及现状，指出了东胜区政府债务管理工作中存在的问题，使大家充分认 识到加强政府债务管理工作的重要性，在此基础上提出了树立正确的债务风险 观、建立政府债务归口管理机制等建议，对加强东胜区政府债务管理，防范和 化解政府债务风险进行了深入探讨。 本文以东胜区政府债务为研究对象，分四部分展开研究。论文首先介绍了 与政府债务风险相关的一些概念，即债务与地方政府债务、风险与地方政府债 务风险，并通过理论分析的方式，系统地阐述了中西方政府债务风险管理理论。 i 然后，论文介绍了东胜区政府债务的构成和分类，综合分析了东胜区政府债务 ， 的现状、特点，并对东胜区政府债务规模扩张成因与管理中存在的主要问题进 行了客观分析。论文最后提出在现行法律框架内完善东胜区政府债务管理的近 中期对策，即构建地方政府债务信息管理系统、构建地方债务危机预警系统、 科学调控地方政府债务规模，建立与完善信息披露制度、建立偿债基金等措施。 关键词：地方政府债务风险，债务管理，债务防范 内蒙古大学公共管理硕1 ：( m p a ) 学位论文 g o v e r n m e n td e b tr i s k s a n dc o n t r o l l i n gi nd o n g s h e n g a bs t r a c t t h i sa r t i c l ei nd o n g s h e n gd e b tm a n a g e m e n ta n da n a l y s i sd e a li n gw i t ht h ed e b t s o ft h ed i s t r i c t d o n g s h e n gt h ec o n t e n ta n dt h es t a t u sq u o ，p o i n t e do u tt h ed e b t p r o b l e m si nm a n a g e m e n tw o r k ，w ef u l l yr e a l i z et h ei m p o r t a n c eo fg o v e m m e n td e b t m a n a g e m e n t ，o n t h eb a s i sf o r e s t a b l i s h i n g ac o r r e c tv i e wo ft h ed e b t r i s k s ， 一 g o v e r n m e n td e b tm a n a g e m e n tm e c h a n i s m sf o ra l lt h a tt os t r e n g t h e nd o n g s h e n gd e b t ， 一塑茎壹盔兰坌茎笪些堡! ：! 翌坠! 堂垡笙塞 _ _ _ _ _ 一一。 m e t h o d s s s c o n d l y , t h i s rd i s s e r t a t i o n t a k e sac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i st ot h ec u r r e n t s i t u a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o b l e m sa b o u tl o c a lg o v e r n m e n td e b t s i nd o n g s h e n g d i s t r i c t i ti n t r o d u c e st h ec o m p o s i t i o na n dc l a s s i f i c a t i o na b o u tt h el o c a lg o v e r n m e n t d e b t ，a n da n a l y s e si m p e r s o n a l i t yt h ec a u s e so f l o c a lg o v e r n m e n td e b t sa n dt h em a i n p r o b l e m sw i t hm a n a g e m e n t f i n a l l y , t h i sd i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r ds o m es h o r t _ t e r m a n dm i d d l e t e r m c o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e mo fl o e a lg o v e r n m e n t d e b t s s u c ha se s t a b l i s h m e n to fi n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m a b o u tl o c a l g o v e r n m e n t d e b t ，e s t a b l i s h m e n t o f e a r l yw a r n i n gs y s t e m s a b o u tl o c a ld e b t c r i s i s ，c o n t r o l l i n g s c i e n t i f i co fl o c a lg o v e r n m e n t d e b t s c a l e ，e s t a b l i s h m e n t a n d i m p r o v e m e n to fi n f o r m a t i o n d i s c l o s u r es y s t e m ，e s t a b l i s h m e n to fs i n k i n gf u n da n d c o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t m e a s u r e s k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n td e b tr i s k s ，d e b tm a n a g e m e n t ，d e b t sa g a i n s t 内蒙古大学公共管理硕l ( m p a ) 学位论文 目录 引言1 ( 一) 选题背景、目的意义1 1 选题背景1 2 研究目的、意义1 ( 二) 文献综述2 ( 三) 研究方法和研究思路2 1 理论研究与案例分析相结合2 2 比较分析法2 ( 四) 论文的创新点及特色2 1 选题创新2 2 注重案例研究3 ( 五) 框架结构3 一、地方政府债务风险的理论基础5 ( 一) 相关概念界定5 1 债务与地方政府债务5 2 风险与地方政府债务风险5 3 国外相关文献。6 4 国内相关文献8 ( 二) 西方政府债务风险管理理论8 1 早期的西方政府债务风险管理理论8 2 近期的西方政府债务风险管理理论9 ( 三) 我国政府债务风险管理理论1 1 内蒙古大学公共管理硕f ：( m p a ) 学位论文 二、东胜区政府债务的现状分析1 4 ( 一) 政府债务的主要类型1 4 1 直接显性债务1 4 2 直接隐性债务1 5 ( 二) 东胜区政府债务的现状1 5 ( 三) 东胜区政府债务的主要特点1 6 ( 四) 东胜区政府债务规模扩张的基本成因1 6 三、东胜区现行政府债务存在的风险1 8 ，( 一) 债务管理体制不健全1 8 ( 二) 债务资金的筹集和使用缺乏科学性和规范性1 8 ( 三) 揭示和披露政府债务的途径单一，及时性差1 9 ( 四) 缺乏有效防范化解债务风险的管理机制1 9 四、防范政府债务风险的策略2 0 ( 一) 科学制定政府的债务规划2 0 ( 二) 完善政府债务管理体系2 0 1 对政府债务进行归口管理2 0 2 统一地方政府债务的决策权2 1 3 实行政府债务“借、用、还”一体化综合管理2 1 4 强化还款意识2 1 o 5 建立偿债责任制和责任追究制度2 1 6 统一地方政府债务的统计和上报口径2 2 ，- 7 建立地方政府债务偿还基金2 2 ( 三) 构建政府债务信息管理系统2 2 ( 四) 建立与完善债务信息披露制度2 3 ( 五) 建立政府债务危机预警系统2 3 ( 六) 建立健全相关法律法规2 5 结论2 7 参考文献2 8 致谢3 1 一一一 _ 内蒙古人学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 己i 言 ji 口 ( 一)研究的背景、目的意义 1 、选题背景 随着城市经济飞速发展，城建规模不断扩张，地方政府融资的规模正在迅速扩大。通过 举债方式筹集城市基础设施建设资金，成为当前乃至今后一段时间我国地方政府获取财政收 入的重要来源。地方政府债务风险问题己经引起了人们的广泛关注和重视。目前，我国地方 政府债务的整体规模已经非常巨大，部分地方政府债务超过可用财力的1 0 0 ，实际上意味着 部分政府收支严重不平衡，甚至有资不抵债的嫌疑，地方政府高额举债，风险巨大。巨大的 债务负担给本来紧张的财政造成相当大的压力，直接影响着当年预算的顺利执行，严重危害 财政平稳运行。国家审计部门首次披露截至2 0 0 9 年底这些地方的政府性债务余额高达2 7 9 万亿元，当年新增1 0 4 万亿元，增幅6 2 7 2 。地方政府性债务呈大幅度上升趋势。隐性风 j 险不断加大。 近几年，鄂尔多斯经济发展迅猛，“十五”以来，鄂尔多斯市抓住国家实施西部大开发 _ r 的历史机遇，率先践行科学发展观，有效实施资源转化战略。然而，随着鄂尔多斯地区市场 经济体制的逐步确立、发展和完善，为满足推动经济发展而产生的巨大资金需求，使得对政 府公共融资的要求进一步加强。伴随地方政府债务规模不断扩大，债务风险也只渐显现。对 鄂尔多斯市东胜区地方政府债务风险的研究，对正确划分政府与市场、中央和地方的职责， 建立公共财政体制、完善财政理论等都具有重要的意义，有利于推进改革的进一步深化。 2 、研究目的、意义 目前，地方政府债务风险研究属于国内较薄弱的环节，本报告成果将有利于丰富这方面 的研究成果。在日益严峻的地方政府债务状况下，研究如何加强地方政府债务风险防范，维 护社会经济稳定发展，已成为摆在我们面前的一项紧迫课题。本文从政府债务风险基础理论 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 出发，阐述了我国地方政府债务及风险的涵义、种类、特点和表现形式，分析了东胜区地方 政府债务的成因、现状以及存在的风险，进而提出防范和化解地方政府债务风险的对策措施。 ( 二)文献综述 国外相关文献主要是从国家宏观角度出发来研究政府债务问题，对于地方政府债务方面 的研究不是很多。关于政府债务是否有风险，国外学者的意见也不太统一，争论较大。国内 关于地方政府债务方面的研究，大多是一些定性方面的描述，而对地方政府债务风险的定量 分析和实证研究则相对较少。但这些研究都为本文的实证研究提供了理论依据和文献基础。 因此，本文将从解决实际问题的角度出发，对地方政府债务及其风险进行研究。 ( 三)研究方法和研究思路 1 理论研究与案例分析相结合 文章通过对政府债务及风险理论进行比较系统的研究，结合东胜区政府债务的现状进行 研究，从而为东胜区政府防范债务风险提供决策参考。 。2 比较分析法 东胜区的政府债务及风险问题带有众多省市区政府的一般特征，但又具有自身的特点， ， 从a 头p 阿i 出反、，借鉴国内外治理政府债务风险的经验，构建东胜区政府债务风险防范与约束机 制。 ( 四)论文的创新点及特色 1 选题创新 通过努力探索创建了一个较为完整的地方政府债务风险研究的理论体系，澄清对地方政 府债务风险认识模糊问题，以地方政府债务风险作为研究选题，在当前具有极其重要的实践 2 堕鍪查查堂坌茎笪里竺! 竺坠! 兰竺笙茎 意义与理论价值。 2 注重案例研究 以东胜区政府债务情况为例，提出实行政府债务“借、用、还”一体化管理，科学确定 政府债务规模，建立与完善政府债务预警机制等我国地方政府债务风险管理的新思路，为有 效防范地方政府债务风险提供决策参考。 ( 五) 框架结构 ，本文采用规范与实证相结合、定性与定量相结合的方法，运用宏观经济学、财政学、统 计学等多学科的知识对地方政府债务风险问题进行深入研究。本文的具体章节安排如下： 第一部分在对债务、地方政府债务、风险、地方政府债务风险三个基本概念进行界定的 基础上，对地方政府债务风险问题的相关文献进行了介绍和评述。 第二部分客观分析了地方政府债务的主要类型，实证性地描述了东胜区政府债务的现状 及规模扩张的基本成因，为规范分析东胜区政府债务的特征和危害提供了客观依据。 第三部分论述了东胜区现行政府债务中存在的风险。 第四部分提出对政府债务风险防范的策略。本章首先运用债务风险指标对地方政府债务 风险状况进行总体评价，然后运用债务可持续性对地方政府债务现状进行实证分析，得出地 方政府债务不具有可持续性，地方政府面临严重的债务风险的结论。在构建地方政府债务风 险预警指标体系的基础上，运用债务风险预警模型，对地方政府债务风险进行了实证研究。 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 本文的结构如图1 1 所示： 研究动机与思路( 研究背景、意义、研 究方法、本文思路) 弋7 地方政府债务的理论基础 上上 东胜区政府债务的现状分析 上上 上上 防范政府债务风险的策略 图1 1 本文的结构安排 4 内蒙古人学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 一、地方政府债务风险的理论基础 ( 一)相关概念界定 1 债务与地方政府债务 经济学中的债是指一方行为主体与另一方行为主体在经济交往中所形成的债权债务关 系。所谓债务是指在这一关系中一方按约定条件向另一方承担一定行为的义务，负有该义务 的人称为债务人。而债权是指在这一关系中一方要求另一方按约定条件履行一定行为的权力， 享有该权力的人称为债权人。在经济社会中按资源的归属不同，社会行为主体可以分为私人 部门和公共部门，把债权、债务关系与社会行为主体相结合，依据债务人性质的不同，可以 把债分为公债和私债。公债是以公共部门作为债务人，按法律的规定或合同的约定，向另一 经济主体承担一定行为的义务所形成的债权债务关系。按照政府债务举债主体的不同，公债 分为中央政府举借的中央公债和地方政府举借的地方公债，中央公债称为国债，地方公债称 为地方债。地方政府债务是地方政府作为债务人，按照法律的规定或合同的约定，向其他经 济主体承担一定行为的义务所形成的债权债务关系。地方债包括：地方对中央的负债、地方政 府及其所属部门对外国政府国际金融机构及个人的负债、地方政府的各种拖欠、地方政府担 一 保债务、地方国有企业的欠债、地方金融机构的债务、地方各级政府之间的债务等等。 2 风险与地方政府债务风险 ( 1 ) 风险是指未来事件预期结果的不确定性 学术界主要是从不确定性出发，把风险分为广义和狭义两种范畴，广义的风险只是强调 未来事件的不确定性特征，而不考虑不确定性的后果导致的福利损失。学术界对于风险普遍 接受的定义是美国学者a 威廉斯所界定的定义：“在某个特定状态下和特定时间内可能发生 的结果的变动。只要某项活动的未来结果有两种或两种以上，就是风险，即未来的结果的不 确定性。如果结果只有一种就不存在风险。 风险的概念包含以下含义：损失性。风险发 生的结果是某种形式的损失，或是有形的、或无形的；量化性。风险比危险更具量化性； 预期性。风险是一种心理预期感受或现象；或然性。风险的存在及发生服从某种概率规 5 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 律；关联性。风险是偏离某一目标结果的可能性，与达到某一目标的可能性一起构成事物 对立统一的两个方面。风险与经济中的某一领域相结合或者根据研究风险的不同视角，又可 以引申出许多种类，如财务风险、投资风险、金融风险、财政风险等。 ( 2 ) 财政风险与地方政府债务风险 国内的许多文献对财政风险进行了界定，但目前还没有确切的权威性的表述。一般认为 广义的财政风险是财政活动所面临的减收、增支以及由此引起财政危机的可能性。财政风险 不等同于财政危机，财政危机是确定性事件，而财政风险是非确定性事件，是一种可能性。 财政风险不仅包括来自经济波动、利率波动、债务扩张等方面的风险，而且还包括来自自然 一 灾害、政治、社会不稳定等非经济方面的风险。狭义的财政风险是指财政债务风险。在财政 部的政策报告国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究( 1 9 9 6 年) 中明确指出财政 风险的集中表现是巨额财政赤字和债务危机，而赤字既是债务产生的原因也是弥补债务的手 段，因此，可以说财政风险最主要、最直接的表现是债务风险，其他形式的财政风险最终都 有可能转化为政府债务增加，从而形成债务风险。地方政府债务风险是指地方政府未来拥有 的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，从而导致经济、社会的稳定与发展 受到损害的一种可能性。地方政府债务风险的最大化是地方政府财政债务危机。我国实行的 是政治集权体制，上下级政府间实际上隐含着一种财政担保关系，当下一级政府发生财政困 难且自身不能克服，进而影响到当地社会稳定时，上级政府就要通过一些必要的手段( 如增加 对下级政府的转移支付、临时借款等) 为下级政府承担义务。因此即使地方政府发生财政债务 危机，地方政府也不会破产倒闭，只表现为政府无力提供社会经济发展所需要的最基本公共 产品，以及对法律所规定的政府支付责任的大规模违约。 3 国外相关文献 国外真正深入研究地方政府债务风险问题是在本世纪9 0 年代，代表人物是世界银行的高 级经济学家h a n ap o l a c k o v a ( 1 9 9 8 ) ，她在政府或有负债：一个隐性的财政风险一文中 以财政风险的显露程度、是否有法律或契约明确两个分类标准将财政风险分为四种类型，从 而建立了著名的财政风险矩阵，在此矩阵中提出了直接债务、或有债务、显性债务、隐性债 务的概念，为全面分析和评估地方政府债务提供了有效的工具，进而系统、深入地论述了地 方政府债务造成的财政风险，以及财政机会主义造成财政风险的问题。国外近期关于地方政 府债务风险的研究主要集中在隐性债务方面。e a s t e r l y ( 1 9 9 9 ) 沿袭财政风险矩阵的方法并 对很多国家普遍采用的以隐性负债替代显性负债的财政调整现象进行了研究，他提出了一个 债务模型并用实证研究证实了财政调整不过是一种幻觉比1 。 6 一 内蒙古人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 表1 1 财政风险矩阵 t a b l e1 1f i n a n c i a lr i s km a t r i x 直接的( 任何情况下都会产生的责或有的( 基于某一特定事项的 政府负债 任)发生而产生的责任) 1 对内和对外的主权借款( 签订合1 政府为非主权借款、地方 同的政府借款和中央政府发行的政府以及公共部门和私人 债券)部门实体的债务提供的担 显性的( 由特定法律或2 预算法规定的支出 保 合同确认的政府债务)3 具有法律约束力的长期预算支出2 为各种类型的贷款提供的 ( 公务员工资、公务员养老会)一揽子政府担保 3 政府担保 4 国家保险体系 1 公共投资项目的未来经常性费用1 地方政府、公共或私人实 2 法律没有规定的未来公共养老金体对未担保的负债以及其 ( 与公务员养老金相对应)他负债违约 3 法律没有规定的社会保障体系2 清偿私有化了的企业的负 4 法律没有规定的未来医疗保险债 隐性的( 政府道义上的3 银行破产 责任，主要反映了公众4 未担保的养老金、失业保 预期以及利益集团压险基金或者其他社会保障 力)基金 5 中央银行未履行其责任 6 抵抗私人外逃的紧急财政 救助 7 现有化境的破坏、灾害救 助、军事上的行动等等 资料来源：h a n ap o l a c k o v ab r i x e ，马骏主编：财政风险管理：新理念与国际经验，中国 财政经济出版社，2 0 0 3 年版，第4 6 - 4 7 页 7 内蒙古大学公共管理顾十( m p a ) 学位论文 同时，国外学者对地方政府的或有债务问题也进行了深入研究。芝加哥大学著名经济学 教授罗伯特认为，既然政府承诺可能会引起道德风险下降或上升，这就需要分辨不同的项目， 找出在什么领域应由政府对隐性债务事先做出承诺，并且找出最合理的承诺限度曙1 。 g a l l i e m m a 和p a d o v a n of a b i o ( 2 0 0 2 ) 在统计意大利1 9 5 0 1 9 9 8 年的历史数据的基础上，对 地方政府的或有负债和财政赤字进行了实证研究。该研究结果表明，财政赤字与失业水平相 关，并与预算规则的严格程度有关，而与国民产出没有直接关系h 1 。 4 国内相关文献 我国自1 9 9 8 年实行积极的财政政策以来，政府债务风险加剧，许多学者就此进行了热烈 ， 的探讨。张春霖( 2 0 0 0 ) 认为政府债务的可持续性是政府财政风险的重要反映。我国的政府 债务应定义为公共部门债务，其远大于国债债务，要评估政府的借债能力，有必要将财政、 银行、企业三个部门作为一个整体，编制政府的资产负债表晴1 。这一认识拓宽了我国政府债 务的研究视野。贾康、赵全厚( 2 0 0 0 ) 认为在一定的条件下，隐性债务会显性化，而或有负 债也会变成直接、必然的债务。中国在转型时期积累的隐性、或有债务已经成为中国国债规 模的潜在增加因素嘀1 。马拴友( 2 0 0 1 ) 认为中国政府总债务占g d p 比重已相当高，国内债务 负担率1 9 9 9 年合计已达7 2 4 ，财政的潜在风险已经很大h 1 。刘立峰( 2 0 0 1 ) 认为国债政策 的不可持续性将直接导致财政风险的局面。这些因素包括国债负担率、外债偿债比例、国债 利率等内部因素和银行不良资产比率、政府对国有企业或公共部门支持和参与程度以及养老 金制度欠账规模等外部因素睛1 。刘尚希，赵全厚( 2 0 0 2 ) 认为就政府债务论债务，意义不大， 更无法说明其风险的大小，把政府债务和政府可支配的资源联系起来进行分析，就可大致分 析出政府财政风险的状况四。陈共( 2 0 0 3 ) 在积极财政政策及共财政风险一书中指出：“如 果说在政府直接显性债务与隐性债务层次之间，我们要高度重视隐性和或有债务，那么在中 央层次债务和地方层次债务之间，则要高度重视地方层次 d 引。魏加宁( 2 0 0 5 ) 负责的地方 债务课题组的调查表明：地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化，地方债务风险已经 成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素，必须高度重视。 ( 二)西方政府债务风险管理理论 1 早期的西方政府债务风险管理理论 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 在2 0 世纪3 0 年代以前，经济学家们一般反对国家干预，主张政府无为而治。因此，那 一时期的古典学派基本上否定政府借债的作用，对发行债券持反对意见。亚当斯密( 1 7 7 6 ) 作为自由资本主义时期政府债务思想的代表和古典经济学派的创始人，极力反对政府举借债 务。他认为：“最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已由资本的机能而转化为收 入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动”n 羽。李 嘉图( 1 8 1 7 ) 则认为举债和征税是等价的，借债会使人们不知道节俭，不明白自己的真实境 况，积累巨额借款的国家的处境是极不自然的。政府借债对经济的发展无贡献，反而存在较 高风险”n3 1 。因此，李嘉图不赞成政府举借债务。2 0 世纪3 0 年代的大衰退，是政府债务理 论发展史上的重大转折点。大衰退的爆发，引起了人们对市场机制的重新思考。这一时期的 大多数经济学家对政府债务的态度开始发生改变，由认为政府债务有害于经济转向认为政府 债务有益于经济，即产生了“政府债务新理论。该理论的创立者凯恩斯( 1 9 3 6 ) 在就业、 利息和货币通货中指出大衰退的原因是由于有效需求不足，克服有效需求不足就需要政府 增加政府支出，降低税率，削减税收，实行赤字财政，而赤字财政必然导致大量政府债务。 他认为：“举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富”n4 | 。可见，他主张政府适度举债。著 名经济学家劳伦斯r 克莱因( 1 9 5 0 ) 根据3 0 年代以来政府债务收入的使用情况，指出政 府债务资金使用可以成为增加国民财富的重要因素，比如将债务资金用来使本来失业的人获 得工作，建筑房屋、桥梁、道路等，从实际情况来看会使国民财富增加，使国家更加富有。 因此，他得出这种债务不是一种祸害，也更不会是一种负担“引。英国古典经济学家阿瑟庇 古( 1 9 3 0 ) 提出：政府借债在经济不景气时具有扩大消费支出，而在经济景气时抑制消费支 出的效果。这种效果被称为庇古效应( p i g o ue f f e c t ) 1 6 o 该效应在经济萧条时期影响很大， 而在经济繁荣时期则较小。 总之，这一时期的经济学家对于政府债务风险的认识不仅仅停留在债务有害方面，而是 更注重分析在预算不平衡的前提下，政府债务的生产效应、消费效应和就业效应，从而将研 究的视角放在经济增长上，从经济层次上分析政府债务问题m 3 。 2 近期的西方政府债务风险管理理论 近期西方政府债务理论的代表人物是保罗a 萨缪尔森( 1 9 7 6 ) 教授，他支持运用减税 刺激经济，同时也支持借债融资。在他的相关著作中有关政府债务的理论主要包括n 引：第一， 区分政府债务与私人债务的不同。第二，内外政府债务“负担”不同。第三，政府债务将减 少资本量。第四，剔除债务的情绪化影响。公共选择学派的代表人物布坎南则与萨缪尔森不 同，他认为：“私人举债和政府举债两者均是一种为了应付当期的需要而取得的在未来支付额 9 内蒙古大学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 外购买力的经济行为，但在债务的影响方面，两者存在差异”n 训。斯蒂格利茨( 1 9 9 6 ) 引进 开放经济条件和资本市场要素分析政府债务的影响机制，并以此成功地解释了2 0 世纪8 0 年 代的“双赤字”现象“引。他从美国预算赤字、贸易赤字与政府债务的联动效应中，着重在金 融机制层面上进一步丰富了政府债务理论。政府“隐性债务”概念的提出是西方政府债务理 论的又一重大突破。2 0 世纪9 0 年代的政府债务理论，从资产负债管理的角度出发，强调政 府资产债务的冲抵，并注意由此产生的净债务变化及其产生的相关效应。普林斯顿大学经济 系的哈维罗森( 1 9 9 2 ) 教授通过对政府的有形资产和政府隐性债务问题进行深入研究，提 出隐性债务是由于政府承诺未来支付一定数额款项而产生的。因此，政府债务的范围不仅仅 只是局限在政府的直接债务之内，还应扩展到隐性债务的范围内心引。e a s t e r l y 和y u r a v l i v k e r ( 1 9 9 9 ) 以哥伦比亚和委内瑞拉政府为例讨论了传统方法探讨财政长期可持续性存在的问题。 这两个国家从现行负债的角度看，不存在问题，但包括隐性负债后马上显示出很大的问题。 由于根据此不能立即得出结论，还必须结合其公共部门存在的资产进行说明，于是他们提出 了一个建立政府资产负债表设想，并对其局限性进行了说明心1 。b l u f f s t o n er a n d a l l 和 p a n a y o t o ut h e o d o r e ( 2 0 0 1 ) 的研究指出，为了减小私有化进程中的环境负债并使政府从私 有化中得到更多的收入，必须制定合理的环境负债政策，环境欠债作为政府的一项隐性财政 风险，如果不能得到有效的补偿，将可能损害市场环境，增大经济的风险，最终可能导致财 政的支出风险噱。 随着世界各国债务危机的不断出现，人们开始关注地方政府债务风险问题。在世界各国， 特别是发展中国家，政府存在大量隐性债务，随着隐性债务显性化，将对政府财政造成巨大 的压力。政府债务研究的范围进一步拓展，从而使社会公众对政府的债务活动的研究更加深 入细致，要求政府债务活动公开化，加强了对政府债务支出的监督。同时，国外学者在政府 或有债务研究方面也取得了一定进展。a l l e ns c h i c k ( 1 9 9 8 ) 认为政府对待承诺应有所区别： 对于汇率，政府公开声明愿意承担由此引起的一切隐性的或有负债，并且在预算中为此提供 准备金会是很好的做法；但是对于未来的隐性养老金负债，让外商与一般的国内企业家摸不 准政府意图，可能会更好乜羽。对于是否应对政府或有债务进行计帐的问题，h b o h n ( 1 9 9 0 ) 2 3 】、c l a e s s e n ss t i j i n ( 1 9 9 2 ) 妇钔和m a l c o l mb a l e ( 1 9 9 8 ) 妇明认为公共会计制度通常只对直 接的负债进行认定，只记录已经发生的现金流变化，它们不承认“或有”的可能发生的事项： 而另一种来自国际货币基金组织的观点则认为：“财务报表公布时，年度财政预算应说明或有 负债，征税支出、准财政行为的性质及其财政重要性”。这一时期的学者们还将财务管理的理 论运用到政府债务管理上来，注重政府债务与资产的对应关系瞳6 1 。在政府债务资金中，有相 l o 内蒙古人学公共管理硕1 ：( m p a ) 学位论义 当一部分资金用于公共工程和基础设施投资，这便形成了政府所拥有的各种各样的资产，形 成了不同于传统的政府债务观。 ( 三)我国政府债务风险管理理论 我国政府债务风险理论是在社会主义国家向社会公众借债的实践中逐步发展起来的。早 在建国初期，我国政府就己注意债务管理，但由于当时经济管理体制的限制，债务资金多用 于经济建设或国防上，因而对政府债务风险的理论研究范围比较狭窄。改革开放以来，随着 政府借债的客观条件和人们的债务风险意识的改变，对政府债务风险管理的理论探讨也发展 了很多新的内容。因此，研究这一时期的政府债务风险管理具有重大的理论意义。 在改革开放的初期，经济理论界对政府债务风险问题的讨论主要表现在对国民经济的调 节上 1 8 ：第一，货币效应。即政府债务可以调控流通中的货币量。政府通过借债可以使流 通中的现金转变成储蓄，减少货币的流通量，反之则会增加现金的流通量。因此，可以把政 府举债作为一种调控经济的重要政策。第二，财政平衡效应。即政府债务收入可以弥补财政 赤字。虽然我国在8 0 年代一直实行平衡预算，但是总会由于某些原因而使财政出现赤字，在 总体财源紧张的情况下，政府借债无疑是弥补赤字，达到预算平衡的最好方法。第三，分配 效应。即政府债务是提前对未来的国民收入进行分配，财政分配国民收入不足的补充。政府 债务的还本付息主要依靠以后年度的税收，而税收是未来国民收入的一部分。在对国民收入 分配既定的格局和资源稀缺的情况下，通过政府借债再次地在社会各个利益主体间进行分配， 达到优化资源配置的效果。第四，投资效应。即政府债务资金使用在生产性领域。通过集中 闲散的资金，将资金更好地利用，通过资金的投资效应，改善以后年度的经济状况。 进入9 0 年代后，在借鉴西方政府债务理论的基础上，我国经济理论界对政府债务理论的 探讨进入更深的层次。这一时期对政府债务的讨论主要包括政府债务的数量界限、政府债务 与财政赤字、货币发行和通货膨胀的关系等问题，而且出现了我国是否存在政府债务危机的 争论。 关于政府债务数量界限问题，陈共、类承曜( 2 0 0 2 ) 从公债负担率和债务依存度两个指 标来考察，研究证明目前我国的公债规模并不过大，仍在可控制的范围内。只要我国能保持 一个适度的经济增长速度，公债实际利率不超过实际的经济增长率，同时将基本赤字控制在 1 1 内蒙古人学公共管理顾1 ：( m p a ) 学位论文 一定的水平内，重视公债的投资效益，那么政府债务就是可持续的，债务负担率不会无限制 地增长下去，就不存在大的财政风险，不会发生债务危机心7 1 。 关于政府债务与财政赤字、货币发行和通货膨胀的关系，刘迎秋( 2 0 0 1 ) 啪1 、马拴友( 2 0 0 1 ) 口1 、魏陆( 2 0 0 1 ) 等学者利用凯恩斯理论模型得出债务率、赤字率以及通货膨胀之间的关 系。在一定的社会经济条件中，政府债务与财政赤字、通货膨胀存在某种联系。而且政府债 务存在对中央银行倒闭机制，促使中央过多地发行纸币。在商品经济推动的货币信用制度即 现代银行和金融体系的发展中，当资金的借贷不再需要现实资金时，电子货币或者其他形式 的货币代替了流通的纸币，这些为政府借债打开了方便之门。因此，从政府资金借入到使用 - 过程，只需要将政府债务账户上的数据改为另外一个账户上的数据，中间并不需要特定的货 币出现，无形中绕开中央银行，在中央银行没有扩大基础货币投入量的情况下，造成通货压 力。而中央银行的出现，将政府财政与银行业务紧密地联系起来，并为政府债务和财政赤字、 货币发行、通货膨胀的联系打下了基础。关于我国是否存在政府债务危机的问题，美国约翰 霍普金斯大学高级国际研究院童振源( 2 0 0 1 ) 博士认为目前中国面临严重的财政危机，他在 “中国的财政危机”一文中指出中国财政收入占g d p 比重不断下降、财政支出沉重，隐性支 出严重啪1 。刘尚希( 2 0 0 4 ) 通过对政府债务与资产的存量和流量进行考察，首先计算出政府 的债务总规模，接着分别计算出政府总资产规模、经营性资产及可动用资产存量，债务总规 模分别与三种资产相比，计算出的资产负债率分别为9 6 2 、1 3 1 和1 9 9 ，由于可流动的资 产规模实际决定了偿债能力的高低，而可流动资产的资产负债率却高达1 9 9 ，说明政府蕴藏 着巨大的财政风险，政府已经资不抵债了。 综合上述观点，政府债务危机的确不会马上爆发，但是必须防范政府债务风险，避免政 府债务危机。我国是否存在财政危机，并不能仅仅从财政本身来看，而是要吸取国内外先进 的研究成果，从多个方面多个角度研究政府债务危机。政府债务危机的爆发总是从局部开始 的，特别是在中国这种局部不均衡的国家里，某处或者几处发生政府债务危机，就会通过某 些传导机制传遍全国，如果不能及时地补救，则会导致政府债务危机的全面爆发。 要防范地方政府债务风险，就必须探究其根源，以便从源头上加强控制。因此，国内学 者针对我国地方政府债务风险的形成原因开展了大量的研究工作。郭琳、陈春光( 2 0 0 2 ) 认 为目前我国地方政府债务风险的形成与我国经济体制的转轨、财政体制的转换、现行地方政 府债务管理制度改革的滞后以及市场经济风险性的逐步显现四大因素密切相关口引。马海涛、 吕强( 2 0 0 4 ) 认为地方政府债务风险是政府债务风险的重要组成部分，是地方财政风险的集 中表现。他们从地方政府债务的涵义出发，指出了我国地方政府债务风险的特点和表现形式， 1 2 内蒙古人学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 从经济体制、财政体制和债务管理三个方面分析了我国地方政府债务风险的形成机理，并从 体制改革和管理改革两个方面，提出了防范和化解债务风险的对策建议口引。时红秀( 2 0 0 5 ) 指出，中国地方政府债务形成的机制有三个组成部分：一是财政体制上，收入上移支出下移 之后缺乏规范的政府间转移支付制度，致使地方财政陷于困境；二是缺乏硬预算约束的国有 金融体系为地方政府过度举债提供了可乘之机：三是政府间财政竞争中，相互都存在机会主 义倾向，导致财政行为与风险的不对称分布口引。龙志军( 2 0 0 6 ) 认为经济体制转轨、财政体 制改革不够彻底、行政管理体制缺陷、债务管理不善是加大地方政府债务风险的原因5 j 。 通过分析以上文献不难看出，研究地方政府债务的成因问题，国内学者习惯从经济体制、 财政体制、债务管理体制三方面入手，并在此基础上针对性的提出防范债务风险的对策建议。 防范地方政府债务风险，必须提高地方政府的决策和管理水平，建立起防范地方政府债务风 险的内部机制。彭志远( 2 0 0 2 ) 认为从我国的实际情况看，防范政府债务风险要坚持深化改 革、促进结构调整的总体思路。要加大体制改革、制度创新的力度，积极推进结构调整使得 经济能够走上依靠民间投资和消费就能持续拉动经济增长的态势，因此防范债务风险是一个 系统工程啪。夏琛舸( 2 0 0 3 ) 则认为加强对或有债务风险管理可以采取下列举措：( 1 ) 选择 风险指标和模型，建立或有债务风险预警和监控体系；( 2 ) 加强信息披露，将或有债务公诸 于众：( 3 ) 加强对或有债务的审计；( 4 ) 建立必要的资金储备：( 5 ) 优化各项制度框架7 j 。 傅道忠( 2 0 0 4 ) 认为要防范地方债务风险，必须理顺政府与市场以及政府之间的关系，建立 国家债务监测体系，对地方政府债务实行归口管理，完善政府间的财政转移支付制度，编制 财政风险预算，建立财政风险基金，明确地方政府债务相关责任人的责任嘲1 。周礼华( 2 0 0 4 ) 。 认为必须正确看待地方政府债务现状，深入分析原因，寻找到有效管理政府债务，建立良性 循环机制的方法啪1 。曲智超( 2 0 0 4 ) 认为要规范政府行为，明确界定政府职能，建立或有债 务风险预警和监控体系，切实防止新的隐性债务和或有债务的发生h 引。曹洪彬( 2 0 0 5 ) 认为 防范地方政府债务风险是一个系统工程，既需要中央政府的监督管理，也需要地方政府的严 格控制，既依赖金融体制和整个经济体制的改革，还涉及到对干部考核任用的标准转换等多 个层面h 。顾建光( 2 0 0 6 ) 提出防范地方政府债务风险的对策建议：( 1 ) 采取前瞻性地方政 府债务控制；( 2 ) 具体明确地方政府债务责任；( 3 ) 合理划分各级政府的事权与财权h2 l 。苏 忠林( 2 0 0 6 ) 认为应以立法形式限制地方政府债务规模，从理顺政府与市场之间的关系、理 顺中央政府与地方政府的关系、建立债务风险预警机制、努力构建政府债务管理的良性循环 机制、培植地方财源等方面来化解地方政府债务风险h 割。 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、 东胜区政府债务的现况分析 ( 一)政府债务的主要类型 当前，在国际上得到广泛认可的债务分类方式有两种，即两个层次：直接债务和间接债务， 显性债务和隐性债务。所谓直接债务是指纳入地方政府预算，由政府全部承担支付责任的债 务，其债务规模、期限及偿还具有确定性和可测性。所n f b j 接债务是指政府虽然不是直接偿 债人，但承担间接偿债责任。显性债务是指通过法律形式确认的、政府具有偿还义务或担保 连带责任的债务。隐性债务指虽未被法律形式所确认，但政府必须承担道义责