（公共管理专业论文）公共物品市场化供给研究.pdf

摘要 公共物品作为人类公共利益的载体，是满足社会公共需要，实现社会共同 利益的重要基础。政府机制和市场机制是实现社会资源有效配置的两种最基本的 制度安排。由于公共物品所具有的非竞争性、非排他性等特征，在人们以往的观 念中，公共物品的供给中存在着“市场失灵”，即市场机制不能自发地进行公共 资源的有效配置，从而无法实现公共物品的有效供给，因此，自国家和政府产生 以来，提供公共物品便成为政府的天职。然而现实中的政府行为并非完美，由政 府提供公共物品虽然解决了“搭便车”行为，却出现了公共物品有效供给不足、 政府供给效率低下、政府资金短缺、政府寻租等种种新的问题，造成了所谓的“政 府失灵”。面对公众对公共物品不断增长的需求，如何更加有效的提供公共物品 便成为各国政府追求的一个共同目标。 本文从公共物品的性质、分类等基本理论出发，首先利用公共选择理论及 自由主义经济学家的观点，对政府垄断公共物品供给存在的问题、公共物品市场 化供给可能性、内在依据及条件等进行了理论分析，并通过构建公共物品供给的 委托代理模型分析政府在市场化过程中政府的职责和作用其次，本文对我国公 共物品供给中存在的问题及其原因进行了分析提出充分利用市场机制改革政府 提供公共物品的方式，是解决公共物品有效供给的必由之路的观点，并围绕基础 设施提出适合我国基础设施市场化的几种项目融资方式。同时，本文以绍兴市的 基础设施市场化建设为例，分析了绍兴市城市基础设施的主要做法，并从绍兴市 的市场化实践中得出有益的启示，从政策上和措施上对如何利用市场机制完善我 国公共物品供给进行了探讨 【关键词】公共物品；市场化：供给 ，iil， a b s t r a c t p u b l i cg o o d s ，a so n eo ft h et o o l sf o rp u b l i cb e n e f i t so fm a n k i n d 。缸a n i m p o r t a n tw a yu s e dt os a t i s f yt h ep u b l i cn e e d sa n dr e a l i z et h ec o m m o nb e n e f i t s o ft h es o c i e t y g o v e r n m e n tm e c h a n i s ma n dm a r k e ts y s t e ma r et w ok i n d so f i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sf o ra l l o c a t i n gs o c i a lr e s o u r c e se f f e c t i v e l y i np e o p l e s m i n d sp r e v i o u s l y , t h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d se x i s t s “m a r k e tf a i l u r e ”。j u s t b e c a u s ep u b f i cg o o d sh a v ec h a r a c t e r so fn o n - c o m p e t i t i v e n e s sa n dn o n - e x c l u s i v e t h a ti st os a ym a r k e ts y s t e mc a n n o ta l l o c a t et h ep u b l i cr e s o u r c e se f f e c t i v e l ya n d i m p o s s i b l et op r o v i d ep u b l i cg o o d se f f e c t i v e l y t h e r e f o r e , i ti st h eb o u n d e nd u t y f o rag o v e r n m e n tt op r o v i d ep u b l i cg o o d se v e rs i n c ean a t i o no rag o v e r n m e n t c a m ei t ob e i n g s h o w e v e r , ag o v e r n m e n ti si m p e r f e c ti np r a c t i c e o no n eh a n d t h ep u b l i cg o o d sp r o v i d e db yag o v e r n m e n ta v o i d “f r e e - r i d i n g ”o nt h eo t h e r h a n d i tr e s u l t si n a l lk i n d so fn e wp r o b l e m ss u c ha sn o n - s u f f i c i e n ts u p p l yo f p u b l i cg o o d s ，l o we f f i c i e n c y o ft h eg o v e r n m e n t p r o v i d i n g ，s h o r t a g eo f g o v e r n m e n t a lc a p i t a l ，g o v e r n m e n tr e n t - s e e k i n ga n ds oo n ，w h i c hi s s oc a l l e d “g o v e r n m e n tf a i l u r e ”f a c i n gw i t ht h ec i t i z e n sg r o w i n gd e m a n d sf o rp u b l i c g o o d s h o wt oe f f i c i e n t l yp r o v i d et h e mi sf a l l i n gi n t ot h ec o m m o no b j e c t i v ef o r t h eg o v e r n m e n t so fa l lc o u n t r i e s b e g i n n i n gw i t ht h eb a s i ct h e o r i e ss u c ha st h en a t u r ea n dc l a s s i f i c a t i o no f p u b f i cg o o d s ，f i r s t l y , t h i sp a p e ra d o p t st h em a i ni d e a so fp u b l i cc h o i c et h e o r y a n dt h el i b e r a l i s me c o n o m i s t st o a n a l y z et h ep r o b l e mr e s u l t i n gf r o m g o v e r n m e n t sm o n o p o l i s t i cp r o v i s i o no fp u b l i cg o o d s ，t h en e c e s s i t y , p o s s i b i l i t y , i n t e r n a le v i d e n c e sa n dc o n d i t i o n so fm a r k e t - g e n e r a l i z i n go fp u b l i cg o o d s p r o v i s i o n e s p e c i a l l y , t h i sp a p e rm a k e su pam o d e li na n a l y z i n gt h er o l et h e g o v e r n m e n tp l a y ss e c o n d l y , t h i sp a p e rd e s c r i b e st h es t a t u s o fp u b l i cg o o d s p r o v i s i o ni nc h i n a ，a n dt r i e st of i n dt h er e a s o nf o rn o n s u f f i c i e n tp r o v i s i o n t h e p a p e rc l a i m st h a ti t i sad i r e c tw a yt os o l v et h ep r o b l e m so fp u b l i cg o o d s p r o v i s i o ni nc h i n ab yd e c e n t r a l i z i n gt h ea u t h o r i t i e sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d m a r k e ta n dm a k i n gf u l lu s eo fm a r k e ts y s t e m t h i sp a p e ra l s op r o p o s e ss e v e r a l m a r k e t - g e n e r a l i z i n gm e a s u r e sf o rc i t yi n f r a s t r u c t u r e a tt h es a m et i m e , t h i s p a p e rt a k e ss h a o x i n gc i t y a sa ne x a m p l e ，a n a l y z i n gi t sm a i nm e a s u r e so f m a r k e t - g e n e r a l i z i n g ，a n do b t a i n sb e n e f i c i a le n l i g h t e n m e n tf r o mi t sp r a c t i c e t h i s p a p e rf i n a l l yd i s c u s s e st h er e l e v a n tp o l i c i e sa n dm e a s u r e so fh o wt ou s em a r k e t s y s t e mt op e r f e c tt h ep r o v i s i o no fp u b l i cg o o d si nc h i n a k e yw o r d s ：p u b l i cg o o d s ；m a r k e t - g e n e r a l i z i n g ；p r o v i s i o n fjtl_， ，li 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共物品市场化供给研究 1 序论 1 1 选题的目的、意义 公共物品作为人类公共利益的载体，是满足社会公共需要，实现社会共同利 益的重要基础。一方面，社会对公共物品的需要是客观的，如果没有国防、社会 秩序、环境保护、市政建设等等诸多公共物品的提供，社会将无法运转，而且随 着社会的进步和发展，社会公共需要存在着日益增长的趋势。另一方面，在现代 社会，公共物品是一个国家经济发展的重要推动力，其提供水平与该国经济发展 水平之间存在着明显的正相关关系，有效的公共物品供给体系可以节约交易成 本，提高经济运行效率，进而推动一个国家经济的全面发展。正因为如此，公共 物品的供给机制和制度安排一直是理论界探讨的重要问题之一 政府机制和市场机制是实现社会资源有效配置的两种最基本的制度安排。 由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，传统的经济学观点认为公共物品 是典型的“市场失灵”领域，必须由政府来提供萨缪尔森在公共支出的纯理 论一文中对公共物品的最优供给出了一般均衡分析的解释，并指出在满足一些 条件的情况下，由政府提供公共物品可以达到资源配置的帕累托最优。此后，经 济学家则更多地引用“公共地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等理论 模型来论证市场自发条件下公共物品私人供给的无效性以及政府提供的必要性 由政府提供物品因为可以解决“搭便车”问题，更为符合经济效率原则，这几乎 使“政府提供公共物品”成为一个教条，并使得人们在很大程度上忽略了对市场 提供公共物品的研究“m 公共物品的市场化供给来自于现实世界中的“政府失败”和经济学理论的不 断发展。长期以来，人们认为政府应该负责公共物品的提供，甚至直接生产，这 种理解使得政府承担了越来越多的对经济生活的规制、干预和生产功能，政府财 政开支越来越庞大，由此带来的政府规模也越来越大但是，由于政府的有限能 力和信息不对称等因素的影响，政府在提供公共物品上却存在着效率低下、供给 短缺、负担沉重、无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。随着现代社会的发 展，公众对公共物品的需求无论在数量上还是质量上都有了更高的要求，这种与 日俱增的需求与政府有限能力之间的矛盾愈来愈突出，现实迫使人们对于公共物 品的供给机制问题进行重新的反恩，促使人们探索政府以外更为有效的途径。随 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 着公共选择理论以及微观经济理论如实验经济学、博弈论和组织理论的发展，人 们发现在公共物品的很多领域，避免政府的强制行动是可能的，在一定条件的保 证下，市场也可以有效地提供公共物品。并且比政府有更高的效率优势伴随着 理论上的演进，2 0 世纪七八十年代以来，西方国家兴起了一场新公共管理改革 运动，在公共物品的供给上，新公共管理运动强调引入市场竞争机制，打破公私 之间的界限，破除政府垄断，通过政府与市场的分权，充分发挥市场的作用为公 众提供公共物品，取得了明显的成效新公共管理运动验证了推行市场化改革是 解决公共物品供给问题的一个行之有效的途径 2 0 世纪9 0 年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国打 破了计划体制下由政府供给所有物品的格局，在私人物品领域实行了市场机制， 但是在公共物品领域的改革依旧滞后政府在公共物品供给中“越位”和。缺位。 的现象并存，即：方面，在许多公共性程度低的、可以利用市场机制的准公共 物品领域，却存在严重的政府的垄断；另一方面，在许多市场无力参与，本应由 政府负全责的公共领域却存在着政府的放任与自流。这两种现象最终导致了现阶 段我国公共物品供给的无序和混乱当前，我国已经确立了在2 l 世纪初全面建 设小康社会的宏伟目标，全面建设小康社会不仅需要私人物品的极大丰富，而且 也需要公共物品的有效供给。如何引进西方国家的先进经验，科学的界定政府和 市场各自的职责领域，充分发挥政府和市场两种机制的作用，实现我国公共物品 的有效供给，改善我国人民的福利水平，这正是本文研究的出发点和意义所在 1 2 本文的研究方法 本文的研究，遵循社会科学实证研究的基本思路，按照“理论分析一实证分 析政策设计”的研究路线，在研究中主要采取了以下两种分析方法： 一是历史与逻辑相统一的研究方法逻辑归纳可以认识事物的必然性，本文 归纳了国外关于公共物品市场化研究的理论成果和国际最新的动态，并从历史的 角度考察了我国公共物品供给存在的问题以及我国目前市场化发展的轨迹，从而 有助于对我国公共物品进一步市场化的探讨 二是实证分析方法，在本文的第五部分立足绍兴市，采取了实证分析的方法， 对绍兴市公共基础设施市场化的典型案例进行分析研究 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 1 3 本文的基本框架 本文的基本内容和框架是： 第一章即本“序言”部分，阐述了本文研究的背景、意义、研究方法与论文 的基本内容框架。 第二章“公共物品及其传统供给模式分析”，本章结合文献分析，从历史、 现实的角度阐述了公共物品的概念、性质及分类，并分析了传统的公共物品供给 模式，即公共物品政府供给模式的低效率。 第三章“公共物品供给市场化分析”，本章首先阐述了公共物品市场化的内 涵，接着从理性的角度分析了公共物品市场化的可能性、内在依据以及条件，并 结合西方国家公共物品市场化的实践分析市场化给公共物品供给带来的影响。最 后，本章还特别指出在市场化过程中政府的职责和作用，通过构建公共物品供给 的委托代理模型分析政府采用怎样的补贴方式可以使公共物品的供给数量达到 最优，并从各个层面分析政府和市场的力量应积极配合才可以使市场化这一机制 得以成功。 第四章“我国公共物品供给存在的问题及其市场化”，本章首先分析了我国 公共物品供给存在的问题，以及造成公共物品供给不足和低效率的原因，从而得 出我国公共物品供给有必要加快市场化进程，并分析了实施这一举措在我国的可 行性。接着本章围绕基础设施分析了其市场化体系的内容，并提出适合我国基础 设施市场化的几种项目融资方式。 第五章“绍兴市公共基础设施市场化”，首先介绍了绍兴市城市基础设施市 场化的主要做法，接着重点以绍兴市环城河的市场化治理为例做市场化的效用评 价，最后从绍兴市公共基础设施市场化的实践中得出三点有价值的启示。 第六章“结束语”，对本文的主要结论做一简要的小结。 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 2 公共物品及其传统供给模式分析 作为现代福利经济学的重要分支，公共物品理论一直是分析政府提供公共服 务的重要理论基础，提供公共物品也是政府的主要职能本章通过公共物品主流 定义的阐述，介绍公共物品的传统供给模式，并探讨其存在的缺陷。 2 1 公共物品概述 公共物品这一范畴最先出现于林达尔( 1 i n d a h l ，1 9 1 9 ) 的博士论文公平税收 中，在此之前，大卫休谟，亚当斯密和约翰穆勒都从政府职责的角度论述 了有关公共物品范围和供给方式等方面的思想。但真正将公共物品与私人物品两 个概念明确区分的是萨缪尔森的一篇著名的论文( p a s a m u e l s o n ，1 9 5 4 卜一公 共支出的纯粹理论，他给出了公共物品的经典定义：“公共物品”具有两个特征， 即( 1 ) 。非排他性”，即不能把未满足公共物品供给者提出的条件的潜在使用者 排除在使用者的范围之外；( 2 ) 。非竞争性”，即一个人对公共物品的消费就是每 个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。但是詹姆斯布坎南认为， 萨缪尔森所描述的是纯公共物品，与之相对应的则是纯私人物品，而现实生活中 的大部分物品属于界于两者之间的准公共物品。他把公共物品定义为。任何由集 体或社会团体决定，为了任何原因通过集体组织提供的物品或劳务”按照布坎 布的定义，公共物品意味着资源的集体运用，它的成本应由集体成员共同承担， 其受益也应由集体成员共同分享。美国学者曼瑟尔奥尔森也曾对公共物品给出 过一个规范性定义，他认为，“对于任何物品，如果一个集团中的任何入能够消 费它，它就不能不被该集团中的其他人消费，这类物品属于公共物品嘲“。”。” 现代主流经济学根据竞争性和排他性的有无及其程度，将物品分为四类，如 图2 1 有 jl 徘他1 生任 无俱乐部物品私人物品 竞争性。 纯公共物品共同资源有 无 图2 1 物品的分类 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品i l 场化供给研究 如上页，公共物品基本可以分为三大类： 第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、有效率的 政府或制度、环境保护，基础科学等。 第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排 他，如公共桥梁、公共游泳池等，有人将这类物品形象地称为“俱乐部产品” 第三类公共物品的特点是在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如 公共渔场、牧场等，有学者将这类物品称为共同资源。 俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共物品”，即不同时具备非排他性 和非竞争性。现实世界中存在的公共物品，绝大多数是准公共物品准公共物品 一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边 际成本为正的情况，而不像纯公共物品，增加一个人的消费，边际成本为零准 公共物品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。m ” 2 2 公共物品的传统供给模式 传统的经济学理论认为由于存在“市场失灵( m a r k e tf 址l u r e ) ”，完全竞争的 市场不能在公共物品提供中实现资源的帕累托最优配置。而政府能矫正外部效应 等“市场失灵”，从而实现资源的配置效率。因为公共物品的不可或缺，以及搭 便车现象的不可避免，政府通过强制性的融资方式来解决公共物品的供给。事实 上政府正是一方面以征税的方式取得资金，另一方面又将征税取得的资金用于 公共物品的供给，通过介入经济领域生产，向全社会供给公共物品。美国经济学 家迈克尔泰勒说：“政府干预经济最有说服力的理由便是如果没有国家， 人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的公共利益，尤其不能为自己提供某 些特定的公共物品。” 因此，传统的公共物品供给模式，就是由政府“包办”整个公共物品提供过 程的一种模式，其在本质上排斥了市场在公共物品提供过程中的作用，忽略了政 府的自身缺陷和“政府失灵”。 尤其是在“计划经济”国家，国家奉行“全能主义”，政府被假定为全能的 理性者，需要对公民的几乎一切生活负责，它努力将自己的触角延伸至社会的每 一个角落，直接承担一切社会事务。在这个时期，政府是公共产品或服务的提供 主体，其参与了公共物品提供的各个环节 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 2 3 公共物品传统供给模式的缺陷 在公共物品提供上，市场失灵归根到底是因为排他成本较高，其根源在于公 共产品交易中存在高昂的私人交易成本，政府之所以能够解决搭便车问题，仅仅 在于政府的决策建立在权力的普遍性和强制性的基础上，而强制性会发生两方面 的问题：一方面是强制的收费方式虽然节约了高昂的私人市场交易费用，却产生 了高昂的行政费用，以及征税造成激励扭曲导致的经济效率损失：另一方面是由 于个人偏好的不一致，导致了相同税收下一部分人为另一部分人付费，也影响了 社会公平和公正由于人们对于公共物品的偏好信息难以获取，政府利益和个人 利益的不一致，公共物品供给的帕累托状态难以实现政府失灵( g o v e r n m e n t f a i l u r e ) 导致了传统的公共物品提供模式的低效率，主要表现在以下方面： l 、政府提供存在严重的x 非效率。西方学者莱本斯坦( l e i b e n s t e i nh ) 于1 9 6 6 年首次提出x 非效率理论，他认为，追求成本最小行为只是竞争市场条件下的 厂商行为，但它不是那种没有竞争压力市场条件下受“庇护”的垄断者的行为特 征政府官员本身具有经济人属性，缺乏控制政府成本的激励，这种“内部性” 会导致“帕金森定律”所预期的结果，并最终表现为“最大化预算收入”“m 一 这导致了公共物品提供过剩和成本增加，产生了严重的x 非效率 2 ，单一的供给渠道滋生腐败。公共部门在单一的供给机制中具有排他性， 表现出指令性和服从原则。由于缺少竞争，很难保证产品的质量同时，由于公 共组织成员的经济人角色，在缺少来自消费者行为市场份额及盈亏底线等制约要 素的情况下，公共部门的内在性行为便不足为奇。 3 、公共产出的测量困境。一方面很难按原则去规定非市场的产出，更不容 易对之进行质或量的评价；另一方面，由于测量的困境，使成本与收入之间的关 系间接化，导致要么物品过剩，要么成本过高。在实际上表现为政府规模扩张与 行政效率低下 4 、生产技术的不确定性及信息不对称。在公共部门运行机制中，对技术的 过分自信往往是供给低效率的症结之一公共部门拥有强大的技术创新力，但不 一定有强大的技术革新动力，以美国为例，国防部门也常常无法在所有方面超出 市场力量。而公共部门信息垄断的另一方面也使他们与外界的沟通产生障碍，导 致信息缺失从经济理论出发，这两个方面都是效率不高的决定因素。 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 5 、缺乏基本的评价与终止机制市场供给或私人部门供给必须遵循价值规 律，这一基本的规则决定市场在什么情况下盈或亏。但公共部门显然不具备条件。 为此我们无法在合适的时机决定公共物品生产与供给的终止或启动。实际上，事 后的制约往往成本巨大此外，如果把公共政策作为公共部门所提供的公共物品 的一种，则同样存在公共政策失效状况。 7 舭 一 女 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 3 公共物品供给市场化分析 根据上面的分析，公共物品的传统供给模式存在严重的缺陷，为了寻求公共 物品的有效供给，本章提出公共物品供给市场化的方案，论证其可行性。并分析 了在公共物品供给市场化中的政府行为，认为通过公共物品供给市场化能满足消 费者对公共物品的超额需求，减少供给成本，提高供给效率 3 1 公共物品市场化的内涵 政府失灵( g o v e r n m e n tf a i l u r e ) 、制度安捧的效用递减和传统官僚体制内在的 弊病导致了政府公共物品提供的低效率传统的公共物品提供模式无法迅速回应 公众多元化需求，致使公共物品提供过度或是提供不足因此，在比较市场失灵 和政府导致的效率和社会福利的损失后，发挥政府和市场各自优势，在公共物品 的供给上经历了一个由直接供给到间接供给，从完全供给到有限供给的过程，如 美国的航空、能源、银行、电信、教育等公共产品的供给已全部面向私人开放 公共物品市场化已经成为公共物品有效供给的一个趋势”4 公共物品市场化首先包含以下含义； l ，公共物品的提供与生产相区分 传统公共行政理论认为，市场在公共物品供给中存在失灵。因此，由政府来 承担公共物品的提供是最优选择，并进而提出政府应直接卷入公共物品的生产过 程但是，事实证明，公共物品的政府提供，不必然要政府直接生产( 供给) 公 共物品，市场化的倡导者把公共物品的提供与生产进行了区分 萨瓦斯认为：服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，而 服务安排者( 亦称服务提供者) 指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选 择服务的生产者“”1 因此，政府做出提供某一公共物品的决定并不意味必须 依靠政府雇员和设施来提供它如鉴于市场失灵的存在，政府有责任提供国防安 全，但具体国防物资的生产却可以交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜 公共物品的提供和生产相区分的理论极为重要，它是整个公共物品市场化概念的 核心，是政府角色界定的基础 2 、消费者对公共物品的超额需求是公共物品市场化的前提 按照经济学的观点，供给与需求是构成市场运行机制的基本要素，市场交易 必须是交易双方( 供给方与需求方) 基于市场的价格机制的自愿选择作为一类经 l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 济人，供给主体愿意提供公共物品的前提是：提供这类公共物品，能够在增进社 会福利的前提下也能够为自身带来利益( 利润) 而消费主体愿意通过市场行为购 买一类公共物品的条件是：这类公共物品虽然是一类公共物品，但部分消费者对 于这类公共物品具有超额需求。即超出了全社会所需要的公共物品的基本水平 既然社会中存在着对某些公共物品的超额需求，那么，满足这种超额需求就是那 些具有敏锐市场意识和经济人特征的部分企业主所感兴趣的这种消费者超额需 求与企业、经济人动机的结合，从而使市场机制供给公共物品得以实现( 如图3 1 ) 因此，公共物品市场化是指在消费者对公共物品存在超额需求和市场能 更为高效的供给公共物品的前提下，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作 用，所形成的一种由政府规划、市场供给、公共监督三位一体的公共物品供给 模式，其目的是提高公共物品质量和提供效率 图3 1 公共物品市场化关系 3 2 公共物品市场化的理论基础 3 2 1 公共物品市场化供给的可能性 关于公共物品市场化的实现可能性，戈尔丁、德姆塞茨、威斯布罗德、史密 兹以及科斯等人或从理论或从经验方面进行了充分的阐述 戈尔丁( g o l d i n ，1 9 7 7 ) 认为，在公共产品的消费上存在着“平等进a ( e q u a l a c c e s s ) ”和“选择性进, h ( s e l e c t i v ea c c e s s ) ”的差异。平等进入”指公共产品可 由任何人来消费，如公园中的露天音乐会；选择性进入“指消费者只有在满足一 定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。可 9 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，而“选择性进入”的公共产品一 般是准公共物品没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不 是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，产品和服务采取何种供给方式取决 于排他性技术和个人偏好的多样化，即“平等进入”和“选择性进入” 继戈尔丁之后，德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出在能够排 除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品他进一步认为，由于 不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对 不同的消费者收费可以说，德姆塞茨和戈尔丁部是从技术的角度讨论了市场提 供公共产品的可能性，即如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共 产品例如，高速公路作为一种准公共产品，存在着“选择性进入”方式，即设 置收费站，这样高速公路就可以通过私人投资、私人收费的方式来兴建 其它学者也探讨了公共物品非政府提供的可能性威斯布罗德以英国1 6 世 纪私人自愿组织的慈善机构提供了广泛的公共物品的实例，说明了利他主义由来 已久；布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根 据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素例如， 社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任 而损于自己的长期利益出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机就、会大大减 弱。史密兹则认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订阅契约，根据一致性 同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”闯题 如果说上述学者是从理论角度论证了市场提供公共物品的可能性，科斯则是 从经验的角度论证了这种可能性。1 9 7 4 年罗纳德科斯发表了经济学上的灯 塔一文，以详实的史料研究了英国早期的灯塔制度，指出灯塔作为一种一直被 认为只能由政府提供的公共产品，从1 7 世纪开始在英国却一直是由私人提供的， 并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面 科斯的研究表明，包括纯公共产品在内的所有公共物品，只要满足一定的条件， 均可以通过市场来提供和经营”这一点，被尼古拉萨亨利所证实 可以看出，关于公共物品的供给理论，在西方国家实际上经历了一个市场、 。仅联邦政府每年平均辘和6 万多家私人企业签订1 8 万份台间，大约肯3 0 0 多万私人企业的雇员同接为 政府生产公共物品或提供公共服务采取合同承包制生产的公共物品或服务的支出占联邦开支的t 6 像 环保、宇航等顿域的的青工作几乎都有承包商来完成。尼古拉萨亨利：公菸行政学与公关事务 中用人民大学出版社。2 0 0 2 年3 月 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共物品市场化供给研究 政府再到市场的否定之否定的过程。现代经济学研究表明，面对公众对公共物品 日益增长的多元化需求，公共物品的供给也应该是一种多元化的模式，而作为社 会资源的一种最有效的配置手段，市场机制应该而且也可以在公共物品的供给中发挥 其应有的作用 3 2 2 公共物品市场化供给的内在依据 公共物品市场化的内在依据在于公共物品的公共性程度是动态变化的。其主 要影响因素有以下几点：1 、科学技术水平的发展导致公共物品公共性的改变 影响公共物品性质的技术主要包括两个方面：一是排他性技术，也就是阻止搭便 车行为的技术能力如果某种物品的排他性技术成本很高时。这种物品倾向子公 共生产、公共消费；而当排他性的技术成本较低时，收费就成为可能，这为私人 提供这类物品创造了条件比如在过去，由于无法排他的成本很高，电视台只能 由政府来提供，但随着加密技术的出现，电视台可以完全了解消费者的使用情况 而按其收看的量来收费，这就出现了由私人经营的电视台。二是公共物品本身的 生产技术水平，比如现代化的复杂自动灭火系统就使一些消防工作变得更为“私 人化”，而新的传播技术使得娱乐变得更为公共化 2 、效用范围的相对性导致物品公共性的变化公共物品的效用范围是相对 的，从空间上看，公共物品的消费面及受益面是有层次性的，公共物品可分为全 国性公共物品、地方性公共物品、社区性公共物品等一系列层次，层次不同导致 公共性的程度也不同。随着层次的逐步降低，公共物品生产中市场交易成本也相 对下降，从而为市场机制发挥作用减轻了难度 3 、准公共物品拥挤性的特点为市场提供此类物品创造了条件当公共物品 的实际使用者超过公共物品的最大承载量时，公共物品就具有了部分私人物品的 性质比如公路是行人和车辆可以共享的公共物品，但行人和车辆过多时就会发 生拥挤，阳光和空气被认为是用之不尽的公共资源，但在特定条件下公共性程度 也会降低在每个公共物品的拥挤点之前，公共物品才具有非竞争性与非排他性 的特征，而当公共物品实际使用者超过设计使用者人数时，公共物品的消费就具 有排他性和竞争性，其公共性随之衰减，私人物品的性质则得到相应加强m 4 、公共物品需求弹性的改变影响到物品的公共性。随着人们收入的不断提 高，消费者对公共产品的数量和质量的要求越来越高过去不属于生活必需品的 浙伍大学公共管理硕 ( m p a ) 专业学位论文 公共物品市场化供给研究 某些公共物品，如医疗保健、文体设施、社会保险等已经逐渐地变为生活必需品， 其需求弹性由大变小而当某种物品的弹性很小时。这种物品更具有了私人物品 的性质，使得只为付费的消费者提供这类公共物品成为可能。同样当收费变得可 行时，公共物品具有了向私人物品转化的可能性因此当公共物品的需求弹性在 减小时，其公共性也在降低 5 ，公共物品外部性的强弱可以导致其公共性的变化一般为说，公共物品 都具有一定的正外部性，当外部性很强时，即通过这种公共物品的生产，所带来 的外在收益很大时，公共物品的公共性越强：相反，如果外部性较弱时，公共性 就会相应地降低。比如在一个地区受教育人数较少时，一个人受教育会对其周围 人产生很大的外部性，此时这种教育倾向于公芦提供；而当一个社会中受教育的 人占了非常大的比例时，一个受教育的人对其周围产生的e 3 i - 部性就会变小，教 育收益与成本趋于一致，则教育就可能成为完仝的私人物品，市场完全可以有效 提供这类物品。1 “”。 6 、市场组织形式的演进可以改变公共性程度就目前而言国防、公众安 全应该属于纯公共物品，但正如亚当斯密分析的那洋，国防最早是由私人来提 供，后来才逐渐演化为由政府提供的公共物品2 那么为什么有些物品在发展的 过程中其消费的公共性越来越强，而其它物品则没有改变? 除了上述技术方面的 原因外，组织的演进也是一个原因。公共物品的提侈总是和一定的组织形式相联 系，物品在消费上公共性的提高是市场组织不断演截的结果。m 一既然组织的 演进可以改变物品消费的公共性，那么能否从组织设计的角度，通过改变公共物 品所具有的非竞争性与非排他性，实现公共物品的有效供给? 布坎南的俱乐部理 论是这方面的尝试，在他人眼里，俱乐部就是个不同于纯粹政府。也不同于纯 市场的混合形式，它有着自己特有的生产边界。俱乐部可以有效地将非成员排除 在外，但在其内部，成员的消费不具有竞争性和排他性 正是由于公共物品的公共性会随着社会经济的发展而不断改变，公共物品与 私人物品的边界就处于动态变化之中当某些公共物品具有更多私人物品的性质 时，市场就可以成为这种物品的有效提供者公共物品公共性程度的不确定性为 政府有计划地退出准公共物品市场、依靠市场l n j 接匕产公共物品提供了内在依 2 亚当斯密；国民财富的性质和琢因的研究1 商务印书馆：1 9 鼾年i1 月 1 2 浙扛大擘公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 据因此应该重新审视公共物品只能由政府提供的传统观点，摒弃把政府作为公 共物品惟一提供者的观念，用发展的眼光，根据公共物品公共性的程度及市场发 展的水平。动态地选择提供者随着经济的发展、技术的进步、公共物品消费需 求量的变化等等因素的改变，政府与市场都可以作为公共物品的有效提供者 3 3 公共物品市场化供给的条件 虽然，在理论上，公共物品的市场化具有充分的可行性，但是，在实践上市 场着想成功地提供某些公共产品，需要满足以下条件： l 、从公共物品的类型看，通过市场供给的公共产品一般应是准公共产品。 由于纯公共产品一般具有规模大、成本尚的特点，政府可利用其规模经济和。暴 力潜能”优势来比较经济地提供，而通过市场由私人提供纯公共产品不是交易成 本太大就是不可能，如产权、收入分配政策等制度安排就不能由市场提供但是， 应该注意的是，市场不能提供纯公共产品并不意味着市场不能涉足这个领域，这 里我们需要把某些纯公共产品的提供和生产区分开来，如某些国防产品也可以由 私人生产，但由政府进行采购，实践证明这种公私混合的公共产品供给方式也是 成功的同时，准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正 如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契 约，自主地通过市场方式来提供由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成 本较小，从而有利于公共产品的供给。 2 、从技术角度看，通过市场提供的公共物品在消费上必须存在排他性技术， 这即是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式纯公共产品如国防 等，由于同时具有非排他性和消费的非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等外 部性问题共同资源产品如公共渔场、牧场等也存在这个问题而俱乐部产品， 由于存在着。选择性进入”方式即排他性技术( 如音乐厅的门票) ，可以有效地 将。免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供产品的交易成本。 从而激励私人提供某些公共产品相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供 的公共产品难免会陷入。公共地悲剧”因科斯的灯塔中，港口即是一种排他性 技术，即进入港口的船只必须交纳灯塔税“”一实践证明，这种方式较为成功 地将灯塔的4 免费搭车者”排除在外总之，技术性和机构性创新为具有竞争性 的私人企业参与迄今为止仅限于公共部门的活动提供了新的机会 浙旺大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 3 、从制度的角度看，通过市场提供公共物品必须要有一系列制度条件来保 障，其中最重要的制度保障是产权按照阿尔钦的定义，产权是一个社会所强制 实施的选择一种经济品的使用的权利，产权规定了资源的归属、使用及处置的权 利由市场提供公共物品的模式，为我们展现出一条有效供给公共物品的途径。 然而，市场经济特有的经济人特性，却强烈地内含有市场上的物品生产，是在一 种不存在外部性、不存在规模经济、完全竞争条件下进行的，其生产成本的预算 是硬性的，其生产的边际成本与其边际收益必须相等，收入与成本均不能外溢。 这使得市场经济有效作用的实现，以及这种体制下物品有效供给的实现，均受制 于一个基本前提物品产权归属必须明晰，而公共物品外部性的本质就是产权 界限的不明确经济学上著名的“科斯定理”表明，只要把外部经济效应的影响 作为一种产权明确下来，且谈判的交易费用不大，外部性问题都可以通过当事人 之间的自愿交易内部化解决再以科斯的灯塔为例。私人从国王那里取得修建灯 塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权，由此以法律手段保障了私人修 建灯塔的权益。因此，只有界定私人对某一公共产品的产权，并且有一系列制度 安排来保护产权的行使，从而使产权所有者形成对产权的良好预期，私人才有动 力来提供某一公共产品。可见，界定产权并使产权得到充分和有效的保障，是公 共物品市场化供给的一个必要条件 3 4 公共物品市场化供给的影响 新公共管理给西方国家的公共物品供给带来了巨大的变化，私有化、承包制、 特许经营、收费制等一系列市场化措施，打破了政府在公共物品供给上的垄断， 形成了公共物品供给中多元竞争的局面，大大地提高了政府的经济理性。 正如萨瓦斯指出的那样，“问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还 是竞争在提供低成本、高质量物品和服务方面竞争往往优于垄断只促进竞争 的程序有效，公众就能从竞争中受益”3 可以说，市场化模式有效地完善和弥补 了政府垄断公共物品供给的所造成的缺陷，扩大了政府供给公共物品的财源和技 术力量，降低了成本，提高了效率，顾客也增加了满意程度具体表现在： l 、公共物品供给的数量增加，提供的效率和质量得到明显提高。由政府提 供公共物品虽然克服了“搭便车”问题，但由于政府行为等一系列问题。市场化 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙佯关系，商务印书馆：i 蚰5 年5 月 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共物品市场化供给研究 模式使得私营企业进入公共物品供给领域成为可能，这样可以更好地发挥其在物 品生产方面巨大的效率优势因为私营企业的目标是追求利润最大化，对利润的 追求构成私营企业生产的动力机制，私营企业为了获得利润，便会设法降低成本， 提高质量为社会生产出更多更好的公共物品在英国，私有化改革后的公营企业 的经济效益和劳动生产率有所提高，如英国国家货运公司在私有化后，1 9 8 2 1 9 8 4 两年中利润翻了一翻，股票价格由l 英镑上升为8 6 英镑，业务扩大到美国、澳 大利亚、新加坡等地，大大提高了公共服务的效率。 2 、公共服务的成本降低，人们的福利水平得到提高打破政府在公共物品 供给上的垄断地位，将市场的力量引入公共物品供给领域，一方面使公共物品的 提供增加了效率，降低了价格如澳大利亚电讯公司在改革后，出