（公共管理专业论文）公共人力资源职业化研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 二 ： 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 姗糌各胁 签字日期：彦帅7 年i 月r 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 摘要 公共人力资源管理是对工商业界人力资源管理理念的借鉴性引入。从价值 观上看，公共人力资源管理要求提升人力资源在组织中的重要性，并积极推动 人力资源作用的发挥和潜能的开发，使组织与个人实现双赢。我国的人事管理 制度由传统的视人为成本为负担的行政管理理念转变而来，虽然随着2 0 0 5 年 公务员法的颁布实施，中国也进行了公共人力资源管理的实践，但在实际 操作中仍存在浓厚的旧的体制的色彩。从近两年公务员报考热便可以看出，“官 本位 的意识仍很严重，尤其是公共人力资源的职业意识不强、职业素养不够、 职业技能不专业、职业道德观失范等问题仍大量存在，组织目标与个人发展目 标始终不能一致，这是知识经济社会困扰公共管理部门最主要的因素，也是党 中央实现全面建设小康社会、实现科学发展观、构建和谐社会等重要战略的很 大障碍，是中国参与国际竞争的制约因素。本文就公共人力资源职业化问题成 因进行了剖析，提出了构建科学的培训教育开发体系、为公职人员做好职业发 展规划、完善竞争激励和新陈代谢机制、健全监督制约机制等公共人力资源职 业化实施途径。 关键词：公共人力资源公务员职业化 安徽大学m p a 硕士学位论文公共人力资源职业化研究 a b s t r a c t ：p u b l i ch u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n ti si n 仃o d u c e df r o mh u m a n r e s o u r c em a n a g e m e n ti d e ao fb u s i n e s sc i r c l e si nt e r m so fi t ss u c c e s s f u le x p e r i e n c e f r o mp e r s p e c t i v eo fv a l u e s ，p u b l i ch u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n td e m a n d st o a c t i v e l yi m p u l s et h ee x e r t i o no fh u m a nr e s o u r c ef u n c t i o na n dt h ee x p l o i t a t i o no f h u m a nr e s o u r c ep r o f i c i e n c ys ot h a tb o t ht h eo r g a n i z a t i o na n dt h ei n d i v i d u a lc a l l s u c c e e d c h i n e s ep e r s o n n e ld i s t r i b u t i o ns y s t e me v o l v e sf r o mt h ei d e ao ft h e t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e mv i e w i n gp e o p l ea sc o s ta n db u r d e n w i t ht h ei s s u e o fc i v i ls e r v a n tl a w , c h i n ah a sb e e nc a r r y i n go u tt h ep u b l i ch u m a nr e s o u r c e m a n a g e m e n t ，b u tm a n ya s p e c t so ft h eo l ds y s t e ma r ek e p ti na c t u a lp r a c t i c e i nt h e l i g h to fc i v i ls e r v a n tr e g i s t r a t i o nf a di nt h er e c e n ty e a r s ，t h eo f f i c i a l - o r i e n t e d i d e o l o g yi ss t i l ls e r i o u sw i t hp r o b l e m ss u c ha st h ep u b l i ch u m a nr e s o u r c e sw e a k p r o f e s s i o n a lc o n s c i o u s n e s s ，t h en o n - p r o f e s s i o n a l s k i l l sa n dt h ei n d i v i d u a l d e v e l o p m e n tm o r a l a sar e s u l t , t h ei n d i v i d u a ld e v e l o p m e n tt a r g e tc a nn o tb e m a t c h e dw i t ht h eo r g a n i z a t i o nt a r g e t ，w h i c hi st h em o s ts e r i o u sf a c t o rt h a tt r o u b l e s t h ep u b l i cm a n a g e m e n ts e c t o r si nt h ek n o w l e d g e - b a s e de c o n o m ya g e s i ta n di st h e g r e a t e s to b s t a c l et ot h er e a l i z a t i o no ft h ep a r t y sc e n t r a lc o m m i t t e e ss i g n i f i c a n t s t r a t e g i e ss u c ha sb u i l d i n gt h ew e l l - o f fs o c i e t yi na l la l l - r o u n dw a y , a c c o m p l i s h i n g s c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p i n g ，c o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u ss o c i e t yc o n s t r u c t i o n a p a r tf r o mt h a t ，i ti sar e s t r i c t i v ef a c t o rt oc h i n a sp a r t i c i p a t i o ni ni n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i o n t h i sd i s s e r t a t i o na n a l y z e st h ec a u s e so fp r o f e s s i o n a l i z a t i o np r o b l e m so ft h e p u b l i ch u m a nr e s o u r c e ，a n dp u t sf o r w a r di m p l e m e n t a t i o nm e t h o d so ft h ep u b l i c h u m a nr e s o u r c ep r o f e s s i o n a l i z a t i o ns u c ha sb u i l d i n gs c i e n t i f i ct r a i n i n ga n d e d u c a t i n gs y s t e m ，p l a n n i n gc a r e e rd e v e l o p m e n to f c i v i l s e r v a n t , i m p r o v i n g c o m p e t i t i o na n di n s p i r a t i o nm e c h a n i s ma n dm e t a b o l i cs y s t e m ，a n da m p l i f y i n g s u p e r v i s i o na n dr e s t r i c t i o nm e c h a n i s m k e yw o r d s ：p u b l i ch u m a nr e s o u r c e ，c i v i ls e r v a n t , p r o f e s s i o n a l i z a t i o n 2 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 第1 章引言 经济全球化的挑战，信息化和技术革命的冲击，民主化潮流的推动，私营部门革 新成就的示范效应，使得政府管理以及公共人力资源管理面临更为严峻的挑战。为了 应对这种挑战，当代西方国家都对行政体制进行了大刀阔斧的改革，对公共人力资源 管理进行了新的探索。目前我国正面临着经济体制改革和政治体制改革两大任务， 2 0 0 7 年，中国改革工作正向五大领域发起攻坚：着眼于转变政府职能，积极推进行政 管理体制改革；着眼于提高竞争力和控制力，推进国有经济战略性调整和国有企业改 革；着眼于完善宏观调控体系，推进财税、金融等体制改革；着眼于促进社会和谐， 深化社会领域体制改革：着眼于统筹城乡发展，深化农村体制改革。以上改革的顺利 实施，致力于建立一个管理高效勤政廉政的政府，而这些都要由具有专业化知识和高 素质的职业化公共管理者来实现。 1 1 选题缘由和意义 2 0 0 7 年我国国家公务员报考热再次成为众人关注的焦点。自1 9 9 4 年至2 0 0 6 年， 国家行政机关及垂直管理系统连续1 3 次面向社会公开招考。报考人数一年比一年增 加，报考与录取持续保持较高比例。至2 0 0 6 年已达到1 0 0 多万人报考，5 3 万多人取 得报考资格，报考与录取的比例达到了4 2 ：l 。越来越多的有志青年热情投身于政府 公共管理事业，这对于处在行政体制改革中的中国来说无疑是一件好事。从这种报考 热充分反映出公务员这一职业的稳定性、高保障性在当前巨大的社会就业压力下的强 烈诱惑力。同时，我们也必须冷静地看到“学而优则仕”的官本位的巨大历史惯性思 想仍在影响着人们对职业的选择，公务员职业潜在的利益诱惑说明公务员这一职业仍 存在许多失范之处。在报考热的背后，如何保证公共部门人力资源素质，是公共人力 资源管理非常值得研究的内容，职业化无疑是一条较好的选择路径。 以往，公共部门人员管理通常采用人事行政管理模式，只重视于人员的招聘、工 资档案管理、报酬支付等事务性管理，将人当作物来看待，重视对人的监督和控制， 忽视人的自主性、创造性和自我管理能力的开发。七八十年代后，公共管理引入了工 商业界入力资源管理的理念，替代了传统的人事行政管理，带来了公共部门人事行政 管理模式的全新变革。公共人力资源管理的新理念确定了人力资源是第一资源的观 4 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 念。正如邓小平同志所指出的那样，“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放 能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说， 关键在人。 公共人力资源管理提出了人力资本的观念，强调公共部门应对人力进行 投资，进行开发和培训，从而转化为人力资本。从价值观上看，公共人力资源管理要 求提升人力资源在组织中的重要性，并积极推动人力资源作用的发挥和潜能的开发， 使组织与个人实现双赢。以上公共人力资源新理念的提出为公共人力资源职业化提供 了强有力的理论支持。 但是，公共人力资源管理实践在中国毕竟时间还短，许多旧的体制的影响仍然非 常巨大。人和组织的观念还没有根本转变过来，仍停留于旧的时代的习惯性思维和办 事程序上，人力资源管理理论和实践的距离还很大。实践告诉我们，一个政府的工作 水平、工作效率，在国内人民心目中的地位和威信，在国际竞争中的实力和地位，很 大程度上取决于该国公共部门人力资源公务员和公务员制度，取决于公共部门人 力资源管理的效益和效率。但是，长期旧的体制的影响造成我国公共人力资源职业意 识不强、职业素养不够、职业技能不专业、职业道德观失范等问题仍大量存在，行政 组织效率不高、人员及知识结构不合理、公务员声誉不够高问题仍亟待改善。组织目 标与个人发展目标始终不能一致，公务员职业发展通路狭窄，工作积极性不高。这些 是知识经济社会困扰公共管理部门重要的因素，也是党中央实现全面建设小康社会、 实现科学发展观、构建和谐社会等重要战略的很大障碍。这些要求我们不断探索和创 新公共人力资源管理的体制和方式。因此，在知识经济时代，入世后的中国能否建立 一支高素质、廉洁奉公的公共管理队伍，即建立一支职能专业化、身份职业化的队伍， 公共人力资源职业化十分关键。 因此，立足我国国情，应用公共人力资源管理新理念，针对我国公共人力资源管 理中存在的现实问题，研究如何借鉴西方国家百余年的职业化经验，来寻求我国公共 人力资源职业化的途径，以此推进公共人力资源的职业化和职业发展，最终促进政府 管理水平的提高，国家竞争力的增强，就显得十分必要和迫切。 在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点，1 9 9 2 年1 月1 8 日一2 月2 1 日。 邓小平文选第3 卷第3 8 0 页 5 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 1 2 文献综述 西方学者近几十年来关于文官职业化的论著多集中于政治中立与职务常任等观 点。但自从八十年代掀起重塑政府、政府现代化、打造服务型顾客导向型政府以来， 对西方文官职业化的思考也面临着转变。总的趋势是改革完善公务员制度，提高公务 员管理水平，激发公务员的主动性和创造性，向公众提供更好的服务。从9 0 年代中 期以来，我国对公共人力资源管理的理论著作和教材逐渐多了起来。大多是围绕公共 部门人力资源的基本理论、历史源流进行阐述，并且按照人力资源管理的职能和业务 流程展开，一般涉及人力资源战略、人员规划、职位分类、工作分析、招考录用、绩 效评估、薪酬管理、培训开发、奖惩纪律、权益保障、职业发展等方面。如姚先国、 柴效武公共部门人力资源管理和陈振明公共部门人力资源管理等等，也有的 按照国家公务员制度体系进行编著，一般涉及录入、考核、奖惩等具体实务，如舒放、 王克良国家公务员制度教程等。公共部门人力资源管理方面的论文主要集中于介 绍国外公共部门人力资源制度和实践，探讨外部环境变化对公共部门人力资源管理的 挑战，引进私人部门先进的人力资源管理理论，分析公共部门人力资源管理和私人部 门人力资源管理的区别及公共部门人力资源管理的发展趋势等方面，特别是偏重于职 位分类、绩效考核等方面的论文较多。但是，对公共人力资源职业化进行系统研究的 著作和论文尚不多见，对职业化研究多散见于微观层次的公共组织和部门，如检察官、 法官等职业化研究等。或者零散出现于公共人力资源开发、战略管理等论述中。 在中国期刊全文数据库里在“职业化 检索结果中再以“文官 为关键词进行检 索，搜得一篇郭素萍的论西方文官的职业化，这篇论述写作于2 0 0 0 年，对西方文 官职业化的原因、内容、特征及其历史作用进行了详尽论述，是在西方文官制度研究 中被参考援引较多的一篇文献。在优秀硕博论文库中检索，以“人力资源 为关键词 检索，搜得6 篇文献。其中5 篇为企业某一部门或项目人力资源的职业化研究，只有 1 篇吉林大学周玉玲写作的知识经济时代我国入力资源职业化管理研究较为系统 地阐述了知识经济时代人力资源职业化的必要性和发展趋势，但未就实现途径等进行 进一步论述。然后在“职业化 检索结果中重新以“公务员 为关键词进行检索，搜 得l 篇文献，为浙江大学夏玉柱2 0 0 4 年论中国公务员的职业化的硕士论文。该 篇文章系统地介绍了公务员职业化制度的沿革与现实背景，提出了5 条全面推进公务 6 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 员的职业化建设的途径，如完善职业标准、改革健全更新、激励、监督机制，构建职 业道德体系，但是没有从公共人力资源理论角度论述如何通过职业化，达到组织和个 人目标的统一和和谐，从而增强组织的凝聚力和创造力。 综上所述，关于公共人力资源管理的应用研究还较少，值得研究的问题很多，职 业化的研究更有待深入，如何推进公共人力资源的职业化和职业发展，使公共部门的 从业人员在谋求公共利益和维护自身合法权益方面形成动态平衡关系，是一个值得研 究的课题。 1 3 论文的主要内容 本文共分为七章。 第一章是引言部分。详细阐述了公共人力资源职业化的选题缘由和意义以及此课 题研究综述，并就论文的主要内容、研究方法、研究思路作一简略介绍。 第二章对研究对象进行理论探讨，主要是公共人力资源职业化概述。首先对公共 人力资源的概念和特征进行了阐释和辨析。将本文中所研究的公共人力资源确定在公 务员这一范畴。然后着眼于公共人力资源职业化的内涵，从职业、职业化的涵义、特 征入手，对公共人力资源职业化的涵义进行了界定。最后详细阐述公共人力资源职业 化的必要性。 第三章主要介绍国外公共人力资源职业化之路。首先介绍西方文官职业化的形 成，然后具体阐述西方文官职业化的表现和特征，接着阐述西方文官职业化的作用， 最后分析西方文官制度的面临的问题和变革。 第四章重点分析我国公共入力资源职业化的现状与问题。首先介绍公共人力资源 职业化的现状，接着阐述公共人力资源职业化缺失表现及问题，最后分析了公共人力 资源职业化问题成因。 第五章对公共人力资源职业化内容进行详细阐述。 第六章阐述了公共人力资源职业化实施途径，通过构建科学的培训教育开发体 系，做好职业发展规划，真正建立起竞争激励和新陈代谢机制，建立健全公共人力资 源的监督制约机制，促进公共人力资源的职业素养的提高和职业道德的规范等途径来 实现公共人力资源职业化。 7 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 第七章是结束语。主要对公共人力资源理论、现实作出综述，并对职业化的未来 作一展望。 1 4 研究方法 本文根据需要，主要采取了以下研究方法。 文献分析法。查阅大量关于人力资源管理和公共人力资源管理的论著、文集、论 文等文献资料，用公共人力资源管理的理念进行深入分析，确定公共人力资源职业化 内容及途径。 比较研究法。比较研究是通过确定相关的研究对象，确定一定的比较角度和标准， 通过异中求同和同中求异，进行异同比较，得出共同规律或显著差异。通过对中西方 的公共人力资源职业化的背景、现状进行比较研究，探索适合中国国情的公共人力资 源职业化途径。 历史研究法。历史研究是将研究对象放在发展变化的动态模式中，了解和分析它 的发生、发展、演化的过程，运用趋势外推的方法，预测其未来发展的走向、速度和 进程。我国干部人事制度的历史发展有其特殊怪。不能完全照搬西方公务员的管理方 法，应当在对我国干部人事制度的改革与发展的历史研究中，探索适合我国的有中国 社会主义特色的人力资源管理模式。 经验研究法。经验研究是将公共部门人力资源管理的具体活动及其结果，采取定 量研究和定性研究的方式，在真实可靠的事实基础上，通过观察、归纳和抽象，得到 研究成果。特别是对中观微观层面上的地方政府、部门公共人力资源管理的做法进行 实证分析，增强论证说服力。 1 5 研究思路 一是从理论角度来研究。实践是理论产生的基础，科学的理论又用以指导人们的 实践。通过对公共人力资源管理的新理念、新思想，研究分析公共人力资源职业化的 内容、途径。 二是从实践角度来研究。公共人力资源管理的理论、制度与现实总是有一定差距。 本文不仅从公务员的制度设计角度去研究，还要注重分析制度的实践过程，对其存在 的问题和成因进行研究，以求找出更好的解决途径。 8 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 第2 章公共人力资源职业化概述 2 1 公共人力资源的概念和特征 2 0 年前，我国还没有人力资源这一概念，在人的管理上奉行的是传统的干部人事 管理制度。随着信息时代、知识经济时代的到来，全球竞争力发展力已从对自然资源、 资本资源的依赖转向对人力资源的争夺。人力资源是能够推动社会和经济发展的具有 智力和体力的人的总称，它是一种特殊的资源。近一二十年来，伴随着新科技革命和 知识经济，该术语风行全球，为各国所接受和使用。 公共人力资源从广义上来说指在公共管理与服务部门从事生产与服务工作的人 员。一般指在公共部门工作的人员，尤其是指那些在国家政府部门从事公共事务管理 的人员，特别是国家公务员。他们为公共组织的发展提供劳动，为公众提供公共管理 与服务，同时，他们本身也是公共组织发展的目的，即组织的存在与发展，除了政治 上服务于公众利益之外，还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会，使 他们的工作成为自我完善与发展的途径、基础。根据我国的实际情况，公共部门主要 包括行政机关、事业单位、社会团体及供水、供电等国有企业。由于事业单位体制改 革刚刚起步，职能正在调整之中，国有企业等己逐步改制实现民营化，不便于对其职 业化进行确定。而公务员法扩大了公务员的范围，对公务员已经有一个较为明确 的概念，且法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的 工作人员，如工会、妇联、文联等群团机关的工作人员也参照公务员管理。从研究的 实际角度出发，本文中所研究的公共人力资源即公务员。他们明显不同于企业人力资 源，所从事的是公共事务管理活动，行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品， 担负公共责任。 公共人力资源具有一般人力资源拥有的特点： l 、人力资源的生物性。人力资源存在于人体之中，是一种“活的资源，与一 个国家、地区和民族的人的生理遗传基因等紧密相关。 2 、人力资源的生成具有时代性与时间性。时代性是指任何人力资源的成长与成 熟都是在一个特定的时代背景条件下进行的，这些条件制约着人力资源的数量和质 量。时间性指人力资源的培养既需有资金的投入，更需要时间。 9 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 3 、人力资源的能动性和创造性。人力资源中包含着丰富多彩的知识智力内容， 它不同于其他资源，具有主观能动性和创造性。它需要激励和开发，以发挥更大的作 用。 4 、人力资源使用具有时效性。人的生命有周期，有不同的年龄段和劳动时间， 也有着最佳的年龄段和才能发挥期。人力资源必须适时开发，及时利用，讲究时效。 5 、人力资源具有特殊的资本性等。它不同于一般的物质资本，可以持续不断的 开发利用，不断地创造新的收益，同时具有再生性。 除此之外，由于公共部门在社会管理中的特殊地位，它拥有的人力资源还具有其 独特特点： 1 、公益性：他们从事国家公务活动，拥有较高的法律观念、政治品质、政策理 论水平、职业道德觉悟、从事公共服务的热情，以及公平、公正、公开的工作准则、 工作态度和工作作风。 2 、制度性：按照法律进行职业化管理，有关任职资格、任职程序和方法以及履 行职责都有法律规定。 3 、保障性：工资福利经费纳入国家财政预算，由国家财政保障。 2 2 公共人力资源职业化的内涵 现代汉语词典将职业解释为个人在社会中所从事的作为主要生活来源的工 作。也有的社会学家认为职业是指人们在社会生活中所从事的以获得物质报酬作为自 己主要生活来源并能满足自己精神需求的、在社会分工中具有专门技能的工作。从以 上可以看出，一是职业具有经济性，它需要取得报酬以维持生计；二是职业具有社会 性，它是社会发展的产物；三是职业具有专业性，它必须具有特定的知识和技能。 “化”指在社会和历史发展的过程中所形成的具有高度社会认同感的具有某一模 式的过程。职业化是指一个职业群体应当具备的特定职业素质及其在社会中的特殊地 位、声望及相关的制度保障。它包括对职业主体特定的职业标准要求、职业在社会中 特定的职业地位以及两者得以实现的制度保障。 职业化的特征包括以下几点：1 、职业化要求通过长期的训练过程才能取得该职 业所需要的系统技能；2 、职业者都有以广博的知识为基础的权威性，并为人们所公 1 0 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 认，这种权威性是以职业者高度专门化的能力为基础的；3 、实施这种权威要得到广 泛的社会准许和认可，社会通过给予职业者某些权力和特权而批准职业者在某一领域 内实施这种权威：4 、通过某种道德标准来调整职业人员与顾客、同事之间的关系， 职业人员的自我约束被当做社会控制的基础；5 、职业人员经由相互影响、社会作用 而构成该职业的独特的职业文化。概言之，职业化的根本特征即是某种特殊的专业 技术能力和高度职业自治的要求。它包括职业技能、职业道德、职业意识。 因此，公共人力资源职业化是指在法律和相关社会制度的保障下，公共人力资源 应当具有公共管理的专业技能和才能，遵循特有的职业准则和规范，并不断通过有效 培训，提高和掌握更新更高的管理技能，展现良好的职业素养，形成一支专业化、高 素质和具有特有组织文化氛围的公共管理队伍，为公众有效地提供公共物品，实现公 共利益的最大化。 2 3 公共人力资源职业化的必要性 1 、公共人力资源的特殊性要求公共人力资源职业化。相对于一般的人力资源而 言，公共人力资源具有特殊性。公共人力资源掌握着公民和国家赋予的公共权力，执 行着国家的法律并进行着社会财富的权威性分配，公共部门如何取得合法性、权威性、 公正性和良好的公众形象，就必须对公共人力资源有特殊的要求。它要求公职人员应 拥有较高的法律观念、政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟、从事公共服务的热 情，以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。这些特殊要求必须在 公共人力资源管理中制定相应的法律规章以约束，通过特有的内部文化去教化，通过 一定的专业训练才可达到要求。 2 、知识经济时代的人才竞争要求公共人力资源职业化。在经济全球化和以技术 创新为支撑的知识经济两股大潮的冲击下，新市场、新产品、新观念、新竞争力乃至 新经营思维方式层出不穷。创建新的模式和流程来培养全球性的灵敏嗅觉、效率和竞 争力，这是时代对人力资源管理提出的新要求。当今世界各国之间的竞争是综合国力 的竞争，而综合国力的制高点和关键是人才的竞争，这是“一场没有硝烟的残酷战争。 知识经济时代也对政府管理水平提出了更高的要求，实质上是对公共人力资源素质的 函f e 卡斯特、j e 罗森茨韦克：组织与管理【m ，北京：中国社会科学出版社，1 9 8 5 ( p 5 5 ) “ 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 挑战。公共部门人员工作成果的大小、工作效率的高低以及公共部门人力资源管理水 平的优势，将直接决定地区的服务支撑环境与制度环境的好坏。经济全球化背景下， 政府部分权力向区域组织或国际组织让渡。国际组织的规则也日益成为各国制定法律 与政策的依据。2 0 0 2 年8 月9 日新华社公布的来自人事部的抽样调查表明，全国省级 以上机关中，6 7 的人不了解有关本职业务的国际惯例。在公务员队伍中，既精通国 内相关法律和情况又了解国外发展动态、熟悉国际惯例和规则的人才远为不足，其中 适应加入世贸组织急需的涉外法律、公证、翻译、科研开发等领域的专业人才只占3 。培养全球化眼光，提高应对国际竞争能力，建设高素质专业化公务员队伍，已成 为强化公共部门人力资源管理的当务之急。 3 、我国行政体制改革要求公共人力资源职业化。目前我国正处于转轨时期，市 场经济体制已基本形成，行政体制改革正全面推进，国家公务员制度在不断完善。在 现阶段，如何结合行政体制以及人事管理体制改革，用人力资源管理的新观念、新模 式，推动我国公共人事制度的创新和管理方式的转变，提高公共人事管理水平，有效 开发公共人力资源，促进我国社会经济及现代化建设事业的发展，已成为公共管理领 域的一个重要课题。在转轨时期，我国干部人事制度改革以及公务员制度建设任重道 远。党的十五大、十六大的政治报告都强调：在推进政治体制改革过程中，深化人事 制度改革，引入竞争机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政干部 队伍。这对转轨时期我国的干部人事制度改革和公务员制度建设提出了更高的要求， 必须做大量的创造性工作。 进入2 1 世纪，党的十六大确立了全面建设小康社会、构建和谐社会的目标，我 国经济体制改革和对外开放进入了一个新的阶段。面对经济全球化和科技进步加快的 国际环境，按照完善社会主义经济体制的目标进一步深化经济体制改革，要求政府必 须加快职能转变，提高各级各类机关的工作效能，提高执政能力、行政能力，形成行 为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的机关管理体制。公共人力资源职业化就是 以科学的制度和有效的管理，建设一支高素质的善于治国理政的公共管理队伍，建立 强有力的机关工作系统，保证机关有效运转，提高工作效能，从而卓有成效地管理国 家和社会事务，促进社会的改革和进步。 1 2 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 第3 章国外公共人力资源职业化 3 1 西方文官职业化的形成 西方公共人力资源职业化是政府职能扩张和资产阶级政党政治发展的结果。1 9 世纪中叶，西方各国陆续完成了本国的工业革命，资本主义经济得到了迅速发展，社 会化大生产导致了政府主管事务的膨胀，政府除了管理治安、国防、财政、税收等传 统事务外，日益强化了对经济、文化教育等事务的管理。部分西方经济学者把这种变 化称为政府从“消极防卫职能 向“积极发展职能 转变。与此同时，资产阶级“政 党分肥 形成了周期性政治大动荡。随着执政党的定期更迭，政府行政人员经常是大 规模换班。其结果是，一方面换掉了大批精于政府行政业务的管理官员，严重破坏了 国家统治秩序的稳定性和政府工作的连续性；另一方面又造成各种昏庸无能之辈和阿 谀逢迎之徒盘据权力宝座，致使政府缺乏人才，行政管理秩序紊乱，工作效率低下。 这样便导致了行政管理活动中的一系列重大转变：政治与行政的相对分离，行政系统 的独立发展、行政权的扩张和集中等。这无疑加强了公共行政在社会整合、社会动员 和发挥政府经济职能等诸方面的功能和力量。这就推动了公共行政管理职业化倾向， 在这一背景下在公共行政管理中占主体地位的文官逐步职业化。 马克斯韦伯首先看到了这种职业化倾向。他认为现代行政管理活动是职业人 员充当的专门化活动，这不同于古典管理所采取的家族化或业余化的方式，“担任 公务变成了一种职业 ，成员“只对不因人而异的职务性的目标效忠 、“要求由训练 有素的专家从事行政管理工作 、“官员是由上级当局任命的而不是选举产生。”因此， 行政管理也是- - f - j 运用多种科学规律的专业技术，有其独特性，不是任何人都能参与 的业余活动。参与行政的人需要特定的职业资格，接受特定的职业培训，服从特定的 职业规范。行政管理的特征和专业技术也要求不懂专业的“门外汉不要干涉其运行。 3 2 西方文官职业化的表现和特征 从本世纪初行政独立于政治发展以来，行政管理专业化和职业化以及文官的职业 化倾向越来越明显了，复杂的行政管理需要高水平的技术和能力，这已为社会所公认； 。【美】j 斯蒂尔曼论官僚制度上册，第一章【m 】北京：公共行政学，中国社会科学出版社，1 9 8 8 1 3 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 文官被要求政治中立和自我管理，并在执行公务的领域中拥有绝对的权威，在相当程 度上被首肯；专业化的知识推动着行政职业化的发展，从而大大提高了政府行政效能。 因此，完全可以说，文官已成为一种真正意义上的职业，而文官职业化也已经成为现 代西方文官制度的重要特征和核心内容。 与早期文官制度相比，现代西方文官制度在以下三个方面体现了其职业化的特 征。 3 2 1 现代西方文官实行职务常任。 现代文官制度通过在政治上实行政务官与事务官的分离，事务官职务常任，不 随政党选举而进退；在管理上，事务官采用公开考试、平等竞争、择优录用的办法， 彻底摒弃了文官对于权势的依附关系，使得文官成为一种常任职业，也使文官成为一 支独立的力量行使公共行政权力。也正是因为摆脱了这种依附关系，文官才得以按照 行政管理的本来规律进行公共行政管理，从而提高行政效率，满足不断发展的社会需 要。 3 2 2 现代西方文官实行矗政治中立 。 西方各国都确立了文官“在政治上保持中立”的制度。要求文官对政党必须是公 正超然的，不得参加党派之争和政治活动，对政治问题保持缄默，忠诚地为政府服务。 这就是说，文官不应成为某一社会集团政治目标的工具，而要为全社会工作，做广义 的政治工具。政府还要求文官把职业活动视作惟一的工作，是一种专门职业，通过专 门的培训增强这种职业能力，并且按照资历或成就或者二者兼顾进行晋升。文官忠实 地服从对其行为的严格的、有组织的控制和要求，在一切的权限范围内，尽职尽责， 遵守文官应尽的义务，享受国家赋予的各种权利。同时必须具备作为一名文官应有的 良好职业道德，从而获得自己的以货币形式支付的固定薪金。 3 2 3 现代西方文官制度实行严格的职业准入。 -、 在公开考试、平等竞争、择优录用的基础上，现代文官往往通过考试进行测验， 从而挑选出出类拔萃的人才，刃政府提供高效的服务。录用文官的条件主要看其是否 具备任职所需要的知识和技能。在通常情况下那种认为政府工作是任何人都能承担的 简单劳动的观点已经完全过时。“人是组织获得成功的中心 和“专家治国的新型 管理思想占据统治地位。对文官的管理也是依据技术性的规则和规范，而且强调进行 1 4 安徽大学m p a 硕士学位论文公共人力资源职业化研究 专门化的训练，只有接受过适当的技术训练的人才有资格成为或继续成为文官群体中 的一员。完整的培训制度的建立与文官的特殊要求相辅相成，既全面保证了文官素质， 又使得文官职位更加职业化和专业化。 3 3 西方文官职业化的作用 西方文官职业化推动了资本主义国家政治制度的进一步成熟与完善，巩固了资产 阶级的民主代议制，促进了资产阶级民主原则的进一步发展。以技术资格为依据的， 经过公开考试择优竞争进入文官队伍的人员，大都是有真才实学的技术官僚，他们使 得行政管理更加专业化，同时也提高了整个文官队伍的素质，提高了政府行政效率， 提高了政府对整个社会的管理水平，满足了社会的需求。 首先，文官职业化巩固了资产阶级的民主代议制。民主代议制有二个显著特点： 一是在政权组织结构建设方面提出以“三权分立、分权制衡”为指导原则。在三权分 立的权力部门中，以行政部门的地位较为特殊，它是执行日常国家事务管理职能的重 要部门，是资产阶级实行统治的有力工具。行政部门的权力很大，任务繁重，责任重 大，这就要求行政部门应有较高的政策水平、稳定的管理体制、较高的行政效率，以 保证行政工作的稳定、连续和高效。二是资本主义社会中政治统治权与管理权的分离。 这种分离表现为以资产阶级政党为依托的政治家集团的出现和履行国家政治及其他社 会事务管理工作的职业文官的产生，可见职业文官的产生正是解决了把政治上的激烈 斗争建立在一个稳固的行政管理的基础之上的问题。文官的职业化在西方各国集中体 现为政务官与事务官分离的制度，要求文官恪守“政治中立”原则。这种方式一则使 国家行政管理工作保持了稳定性、连续性和高效率；二则可将资产阶级内部的争权夺 利的斗争限制在一定的范围之内，在一定程度上协调了资产阶级内部的矛盾，保证了 资产阶级整体利益的实现，维持了资产阶级民主代议政治的稳定。 其次，文官职业化促进了资产阶级民主原则的进一步发展。各国公务员法均规定 不得以性别、种族、宗教信仰、阶级、哲学或政治观点为理由而拒绝公民担任公职。 在公务员录用的过程中要坚持平等、择优的原则。这些做法充分体现了资产阶级民主 原则。它一则可以从更广的范围内选拔出最高素质的行政人才，以提高行政工作效率： 二则可以在全社会范围内调整阶级之间的关系，掩盖其社会统治是资产阶级专政的实 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 质，造成相对稳定的政治局面。 最后，文官职业化适应了资本主义生产力的进一步发展，提高了政府对整个社会 的管理水平。从1 9 世纪中叶至! u 2 0 世纪初是资本主义生产力迅速发展的时期，生产力的 发展给资本主义社会带来了一系列变化，对政府的管理职能提出了更高的要求，要求 行政管理进一步专业化、部门化，政府行政人员必须具备解决问题的专业知识。同时 资本主义工业化大生产改变了社会结构，要求政府的社会管理职能不断发展，以适应 这种变化。具有高度专业化的文官的职业化正是适应了这些变化和要求。 当然文官职业化也产生了一些副作用。这些副作用首先表现在，职业文官权力的 日益膨胀，在一定程度上开始威胁到资产阶级民主原则本身。由于文官成为政府行政 管理的实际承担者，尤其是高级文官拥有了较大的实权。此外常任文官具备长期积累 的经验、知识、资料、情报和数据，又有可供他们支配的人力资源，使得政务官不得 不依赖这个“超级智囊团”，权力的重心势必要转移到高级文官手中。这样职业文官 可以通过文官系统内部专业技能的独立、信息的垄断而竭力提高其身价和地位，这导 致了政府活动中行政权力的日益膨胀，不但要求摆脱政治的束缚和民意的监督，反而 大有行政权凌驾于立法权之上的趋势。此外，文官还可以通过杜撰信息、操纵决策、 曲意执行等诸手段，磨损政策，控制政治官员，愚弄民意，权重独断，影响决策，甚 至还通过改变与政务官的关系，进而影响政党竞争，破坏政府体制中的民主原则。过 度职业化导致的行政专权和过度的文官职业化浓重地透视出寡头主义的影响，必然会 不时挣脱不可靠的“职业道德 的约束，威胁到资产阶级民主原则本身。 3 4 西方文官制度的变革 从2 0 世纪七八十年代开始，社会的发展对政府公共服务提出了新要求。一种新 的公共行政理论、管理模式新公共管理在2 0 世纪8 0 年代的英美两国应运而生， 并迅速扩展到西方各国。与此同时，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征也正 在被动摇：1 、由于合同用人制的推行和独立核算中心不受现有文官法规限制的用人 制度，对公务员实行的常任制已名存实亡。2 、政治中立原则受到严重挑战。撒切尔 政府以提高文官的政治敏锐性和响应性为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级 文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次 1 6 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 通过了公务员政治权力法案。3 、独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面 的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚 至被解散。 西方常任官员制度和政治中立原则的动摇，使公务员职业化的内涵也相应发生了 变化，原来那种终身职业的观念逐渐消失，而“让管理者管理 的新思想出现，其职 业化的内容更多的关注点是：管理的专业化、有严格科学的职业规范、有独特的职业 标准，有职业道德和职业制度下的权威地位，强调优胜劣汰的竞争，强调职业的规划 和发展。 尽管西方文官职业化有这样那样的不足，却没有人能够否认职业化对提高行政效 率，实现“大众民主 所起的巨大历史功绩，更没有任何政府能够彻底抗拒和排斥公 共行政中的职业化倾向以及文官的职业化。因此我国应借鉴西方国家文官职业化的精 华，结合中国国情，走一条有中国特色的公共人力资源职业化道路。 1 7 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共人力资源职业化研究 第4 章我国公共人力资源职业化的现状与问题 4 1 我国公共人力资源职业化的现状 一 2 0 0 5 年4 月2 7 日颁布并于2 0 0 6 年1 月1 日起正式实施的中华人民共和国公 务员法，是我国建国五十多年来干部人事管理第一部带有总章程性质的法律。公务 员法充分借鉴了国外公务员制度法制化管理、功绩制原则、竞争机制、公务员激励 保障机制等有益经验，在公务员的职业化方面做了有益的探索。一是确立了分类管理 原则，以促进党政机关协调高效运转，提高公务员队伍的服务效率和专业化水平；二 是改革完善了职务级别制度，改变了单一化的职务设置，为公务员提供了多样化的职 业发展渠道，增加了基层公务员的职级发展空间：三是新增了聘任制度的规定，有利 于机关以灵活方式吸收高级专门人才和降低辅助性职位的用人成本，同时使得公务员 进出口更加畅通。 4 1 1公共人力资源职业化具有法制化保障。公务员法的颁布实施，使得我 国公共人力资源管理上升到法律的制度层面，为公共人力资源职业化提供了法律保 障。公务员法确定了公务员的范围。公务员法第2 条规定：公务员是指依法 履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。同时，第1 0 6 条规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工 作人员，经批准参照本法进行管理。 据此，公务员法之下的公务员应包括中国共产 党机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的除 工勤人员以外的工作人员。另外，群团机关及具有公共事务管理职能的事业单位中除 工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。公务员法第9 条规定： 公务员依法履行职务的行为，受法律保护。这一条从法律上明确地确定了公务员的职 业地位。公务员法的出台，实现对公务员依法管理、依法监督和依法保障。 4 1 2 较为科学公平的职务分类制度初步建立。在公务员法制定之前，对于公 务员一般内部不分类别，均使用同一种管理方式，如果有所区分的话也仅仅是区分领 导职务和非领导职务。无论是在基层一线行政执法的人员、还是从事专业技术服务的 人员都与从事综合管