（公共管理专业论文）中药材专业市场政府监管的研究：以清平市场为例.pdf

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方。笔者对此进行较为深入的研究和探讨，提出对策与思考，对解决目前中药材 专业市场监管难题，探求监管新方式，提高监管能力和监管水平，保证中药材的 质量安全和维护正常的市场秩序，确保广大人民群众安全用药。 关键词：中药材专业市场政府监管清平市场 r e s e a r c ho ng o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no f t h ep r o f e s s i o n a l t r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e t t h eq i n g p i n gm a r k e tp e r s p e c t i v e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：g u oh u is h a n s u p e r v i s o r ：l i uy ap i n g a b s t r a c t q i n g p i n gp r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e ti so n eo ft h e17 p r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e t s ，a l li m p o r t a n td i s t r i b u t i n gc e n t e ro f t r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n ei ns o u t hc h i n a , a n dat r a n s i tp l a c et os e l lt h ec h i n e s e m e d i c i n ea l lo v e rt h ec o u n t r y ，h o n gk o n g ，m a c a o ，t a i w a n ，s o u t h e a s ta s i aa n do t h e r f o r e i g nc o u n t r i e so rr e g i o n s i th a sa ne s t a b l i s h e df a m eb o t l la th o m ea n da b r o a d q i n g p i n gp r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e th a sab i go p e r a t i o n 、析t l l a n n u a ls a l e sv o l u m eo f2 ，0 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0y u a nr m b ，a c c o u n t i n gf o r2 5 o ft h en a t i o n a l t r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n es a l e s i ti se x t r e m e l yi m p o r t a n tt or e c t i f ya n d s t a n d a r d i z eq i n g p i n gp r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e ti no r d e rt o p r o m o t et h er e f o r ma n do p e n i n g - u pa n de c o n o m i cd e v e l o p m e n to fg u a n g z h o uc i t y ， c o n s t r u c taf a v o r a b l em a r k e t ，f o s t e rag o o da n dh e a l t h yu r b a ni m a g e ，e n s u r ep e o p l e s s a f e t ya n de f f i c a c yo fm e d i c a t i o np r a c t i c e ，s a f e g u a r dt h el a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so f t h ec o n s u m e r sa n dt oa d v a n c et h ed e v e l o p m e n to fg u a n g z h o um e d i c i n ee c o n o m y h o w e v e r ，州t l lt h ei n c r e a s i n gd e m a n df o rt h et r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n e ，s o m e o p e r a t o r sa tq i n g p i n gp r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e tp a s so f u n q u a l i f i e dp r o d u c ta sq u a l i f i e d ，p r o d u c ea n ds e l lf a k ep r o d u c t si no r d e rt op u r s u i n g e c o n o m i cb e n e f i t s b e s i d e s ，t h ed e v e l o p m e n to fd i v e r s i f i e da n ds o p h i s t i c a t e dm e a n s o f p r o d u c i n ga n ds e l l i n gf a k ep r o d u c t sc r e a t e sag r e a td i f f i c u l t yf o re f f e c t i v e s u p e r v i s i o n h o wt oi m p r o v et h es u p e r v i s i o no nt h em a r k e tt ot h ee x t e n tt h a t 3 q i n g p i n gm e d i c i n ei sa u t h e n t i c a n de n s u r et h es a f e t yo fm e d i c a t i o np r a c t i c eh a s b e c o m et h ek e e nc o n c e r no ft h es o c i e t y q i n g p i n gp r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e ti sap r o f e s s i o n a l m a r k e to fc h a r a c t e r i s t i c s ，w h i c hi sav i s i t i n gc a r do fg u a n g z h o uc i t ya sw e l la s g u a n g d o n gp r o v i n c e b yl o t so fi n v e s t i g a t i o n sa n dr e s e a r c h e so f t h es t a t u sq u oo ft h e m a r k e t , t h ew r i t e rf i n d st h a tm a n yi s s u e sr e s u l t i n gf r o mt h ei m p e r f e c tl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，t h el a g g e ds u p e r v i s i o ns y s t e m s ，t h es i n g l el a we n f o r c e m e n tm o d ea n d o t h e rd r a w b a c k s ，a r en e c e s s a r yt od i s c u s sa n dh a n d l ed u r i n gt h es u p e r v i s i o no ft h e d r u ga d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t t h ew r i t e rc o n d u c t sd e e pr e s e a r c ho ft h ei s s u e s ， p u t sf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n dg i v e ss o m ee n l i g h t e n m e n t , w h i c ha r eh e l p f u lt o s o l v et h ec u r r e n ts u p e r v i s i o nd i f f i c u l t yo nt h et r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e t s ， g u a r a n t e et h eq u a l i t ys a f e t yo f t r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n ea n ds a f e g u a r dt h e n o r m a lm a r k e to r d e r k e yw o r d s ：p r o f e s s i o n a lt r a d i t i o n a lc h i n e s em e d i c i n em a r k e t s ，g o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n , q i n g p i n gm a r k e t 4 目录 中文摘要( 2 ) 英文摘要( 3 ) 目录”( 5 ) 弓i 言”一”( 6 ) 第一章绪论( 7 ) 第一节本研究的目的与意义( 7 ) 第二节文献综述( 8 ) 第三节本研究的基本方法( 1 2 ) 第二章政府对清平中药材专业市场监管的现状( 1 3 ) 第一节清平中药材专业市场的基本状况( 1 3 ) 第二节政府对清平中药材专业市场监管的基本状况( 1 7 ) 第三章政府对清平中药材专业市场监管存在的问题( 2 0 ) 第一节清平中药材专业市场的证照管理问题( 2 0 ) 第二节贯彻落实各类监管制度和措施的效果不理想( 2 2 ) 第三节中药材的储存和管理无法得到有效监管( 2 5 ) 第四节“现金现货现场交易 的经营模式未达到索票索源的要求( 2 6 ) 第五节经营的品种混用造成人为地造假掺假行为难以杜绝( 2 8 ) 第四章政府对清平中药材专业市场监管难的原因分析”( 2 9 ) 第一节法律法规相对滞后( 2 9 ) 第二节监管体制不完善( 3 3 ) 第三节监管力量相对不足( 3 6 ) 第四节处罚力度相对薄弱( 3 7 ) 第五章政府对清平中药材专业市场有效监管的对策( 4 0 ) 第一节制定符合中药材专业市场实际的法规和政策( 4 0 ) 第二节建立完善的监管体制( 4 3 ) 结束语( 4 6 ) 参考文献( 4 7 ) 后记”“”“” 0 0 0000 00000 000 0 0 ( 5 0 ) 引言 1 9 9 6 年，经卫生部、国家中医药管理局、国家医药管理局、国家工商行政 管理局( 以下简称“一部三局 ) 共同审批，同意确立包括清平中药材专业市 场在内的全国1 7 个中药材专业市场。同时，关闭和取缔了其他1 0 0 多家不符合 标准的市场。并且，明确只审批开办这1 7 个中药材专业市场，不得增加中药材 专业市场开办的数量。即全国中药材专业市场的数量只有减少，不会增加。清平 中药材专业市场以其优越的地理位置，享有较高的知名度，吸引了国内外众多的 消费者，产品销往国内外，是华南地区重要的中药材集散地。经过1 0 几年的发 展，清平中药材专业市场无论从经营规模，经营范围，还是从经营状况来说，都 得到较大的改善和提高。但是，近年来“毒”虫草事件、假鸡骨草事件等不断为 媒体所曝光，“药出清平必正宗 的招牌摇摇欲坠。笔者立足于清平中药材专业 市场这一典型性，运用实证方法，调查研究清平中药材专业市场的监管状况，剖 析问题，探求对策，研究和探索规范清平中药材专业市场经营秩序，实现对该市 场的有效监管，提高中药材产品质量的途径和方法。为中药材流通市场监管理论 体系建设提供更多的素材j 同时，为其他中药材专业市场的有效监管提供理论依 据和参考。 第一章绪论 第一节本研究的目的与意义 药品的安全问题一直是社会各界关注的焦点、难点、热点，保证药品的安全 是事关民生的问题，也是构建和谐社会的重点、难点问题。其中，作为中国民族 瑰宝的传统中药有着悠久的历史文化，有着独特的优点，在西方舶来药品的强大 声势面前，传统中药没有耀眼的广告，也没有强大的营销策略，但依旧对于广大 人民群众保留强有力的影响。不但没有因此而退出历史的舞台，反而，在不断发 扬光大，越来越为广大人民群众所接受，得到广大人民群众的青睐。广东是中药 产业大省，全省纳入统计局统计口径的中药生产企业1 1 0 家，其中，中药饮片加 工企业3 2 家，中成药制造企业7 8 家。全省中药产业的产品品种、生产销售、效 益等指标一直居全国前列。2 0 0 6 年广东中药业销售收入就已经达到8 6 4 亿元， 占全国的6 ；利润7 9 亿元，占全国的7 ；中成药产品产量1 1 9 万吨，占全 国1 3 ，排全国第1 位。 中药包括中成药、中药饮片和中药材等，中药材既是中成药的原材料，也是 中医中药的基础，具有非常重要的作用。而清平中药材专业市场是全国1 7 个中 药材专业市场之一，是华南地区重要的中药材集散地，是销往全国各地、港澳台 及东南亚和境外药材贸易的转口地，享誉海内外，具有较高的知名度。整顿和规 范好清平中药材专业市场，对广州市改革开放和经济发展，营造良好的市场环境， 树立广州市的良好形象，保障人民用药安全有效，保障消费者的合法权益，促经 广州医药经济的发展都有着非常重要的意义。然而，随着中药材需求量的不断增 加，以及贵稀中药材资源的紧缺，清平中药材专业市场的经营者为了追求经济利 益，以次充好、制假售假等行为仍在不同程度存在，“毒 虫草事件、假鸡骨草 等事件还时有发生。并且，制假售假的手段呈多样化和隐蔽化的发展，给监管者 的有效监管带来较大的困难。如何实现对该市场的有效监管，实现“药出清平必 正宗 ，引发人们的关注和思考。所以，对清平中药材专业市场的有效监管展开 研究具有较大的必要性。 o 2 0 0 7 年广东年鉴2 0 0 7 年1 2 月出版 近年来我国连续出现药品安全事件，暴露出目前我国药品质量管制政策存在 的弊端。由于药品安全问题直接关系到公众生命健康，当务之急必须尽快构建我 国药品质量管制的整体性政策框架。清平中药材专业市场地处广州市的老城区， 经营规模庞大( 市场年交易额接近2 0 亿，占国内中药材交易的2 5 ) ，既有其 典型的特殊性，又具备其他中药材专业市场的一些共性。笔者通过大量的调查研 究，对中药材监管的法规本身，及其在清平中药材专业市场的监管实施情况作系 统的分析，剖析问题，提出对策与思考，对解决目前中药材专业市场监管难题， 探求监管新方式，无疑具有重要的理论和实践意义。另一方面，在市场多元化、 国际化的形势下，对中药材专业市场的现状进行调查、分析，揭示其隐患( 如制 假、售假、地下交易等) ，转变政府职能部门的观念，提高监管能力和监管水平， 保证中药材的质量安全和维护正常的市场秩序，确保广大人民群众安全用药，以 及优化城市管理手段，为建设和谐广州提供理论依据等，都具有非常重要的现实 意义。 第二节文献综述 然而长期以来，我国对药品的研究较多，主要集中在中成药的研制、开发， 制剂的研发，以及药品生产、流通、使用等的研究方面，但是，对于中药材专业 市场的研究却相对薄弱，没有形成较为完善的理论体系。在国内，研究中药材专 业市场的主要成果有：章金刚论中药材专业市场的发展、简先秀对在中药 材专业市场出售中药饮片问题的探讨、张敏等的改进中药材生产流通模式探 讨、王新民等的我国中药材的生产现状、发展方向和措施、王娜等的我国 中药材市场存在的问题及监管对策、李丽霞等的正确处理中药材监管工作中 的几个关系、陈吉炎等的中药材市场监管思路的探讨、刘新芬中药材与中 药饮片有关法律规定及辨析等。这些成果从不同的角度对我国中药材市场形成 的历史、经营发展状况、存在的问题、监管对策等进行了不同程度的研究。仅就 我国中药材专业市场监管方面，目前的研究主要集中在以下几个方面： 一、关于中药材专业市场销售中药饮片监管问题的研究 。周小梅基于信息不对称理论的药品质量管制研究价格月刊2 0 0 7 年第鹏期2 4 一勰 - 8 - 中药材专业市场是否允许经营中药饮片，虽然早在1 9 9 4 年国务院关于进 一步加强药品管理工作的紧急通知( 国发( 1 9 9 4 ) 5 3 号) 就明确规定：禁止在 中药材专业市场内出售国家规定限制销售的中药材和中药饮片等药品。随后，国 家中医药管理局、国家医药管理局、卫生部、国家工商行政管理局联合制定的整 顿中药材专业市场的标准( 国中医药生 1 9 9 5 7 号) 及关于严格执行“整顿 规范中药材专业市场标准 加强中药材市场管理的通知( 国中医药生 1 9 9 6 3 号) 文件中进一步明确规定：禁止在中药材专业市场内出售“需要经过加工炮制 的中药饮片”。但是，一直以来，中药材专业市场能否销售中药饮片还是颇有争 议的问题。 认为中药材专业市场允许销售中药饮片的观点有几个有利方面：1 、有利于 传统加工炮制工艺的继承与发展。因为我国具有悠久历史的各大药材市场，无不 以精湛的加工炮制工艺而闻名于世，那里有许多世代相传、师承师授的中药加工 炮制高手及传统经验，是我们的国之瑰宝。如禁止在中药材专业市场销售中药饮 片，则这些传统的优势得不到更好地继承和发扬；2 、减少产、供、销环节，降 低饮片成本。药材市场上销售的饮片，多数是周边药农生产，在市场附近加工炮 制的，减少了从药材的收购、调拨、储运到加工诸多环节，而且炮制量又大，从 而降低了饮片的成本，价格相对便宜；3 、有利于市场竞争和监督管理工作的进 行。饮片集中销售，采购者可以货比三家，择优汰劣，有利于在激烈竞争中提高 加工炮制水平，也利于监督管理；4 、方便用户，减少医疗单位自行加工炮制饮 片的弊端。由于药材市场上饮片品种齐全，价格较便宜，方便用户。如果药材市 场不得销售饮片，医疗单位到饮片厂或药材公司购买，往往品种少、缺货严重造 成采购难，从而促进医疗单位自行炮制，这种自行炮制的水平不一、点多面广较 分散，不利于监管，会致使饮片处于“无政府”状态；5 、有利于部分药材的加 工切制。有些药材新鲜时易于切制成片，减少干燥后的药材在浸润软化的过程中 有效成分的损失。药农可以将新鲜的药材在药材市场附近加工，直接供应市场， 既省工又保质。 而认为中药材专业市场不得销售中药饮片的观点主要有：1 、为在饮片中掺 伪使假者提供市场。中药饮片在加工炮制的过程中最易掺伪使假，如用白芍的根 茎切片掺入猪茯苓饮片中；在鳖甲中掺入其他动物的背甲等，都难以鉴别，临床 用药安全有效得不到保证，甚至造成严重影响；2 、饮片的加工炮制质量得不到 保证。药材市场上的一些饮片加工者，不是严格按照中国药典和炮制规范 的规定来进行加工炮制的，而是凭着所谓的经验，而且是未经检验就流入市场， 饮片的质量难以控制：3 、饮片的包装材料低劣，造成饮片严重污染。药材市场 上的饮片包装材料不一，容易使饮片严重污染，卫生质量得不到保证；4 、防碍 了饮片厂的发展。药材市场制售饮片，势必对合法的饮片厂造成冲击，不利于稳 定中药饮片的产、供、销秩序。 虽然，国家对药材市场禁止销售中药饮片有明确的规定，但是，对中药材专 业市场是否可以经营中药饮片认识还存在一定的偏差和争议，部分经营者销售饮 片的行为还在一定程度上存在，这也给监管带来一定的困难。 二、关于中药材具有农副产品与药品的双重属性的角度 如何做好中药材的监管问题的研究 中药材具有农副产品与药品的双重属性，在发展和监管中，要保护农民的应 有权益，又要规范中药材生产、经营行为。这就要处理好几个关系：i 、正确处 理野生保护药材与生产种植药材的关系。有部分药材被国家列为重点保护野生动 植物，其中一级保护品种有虎骨、豹骨、羚羊角、梅花鹿茸等，二级保护品种有 马鹿茸、麝香、熊胆、穿山甲片等，三级保护品种有川贝母、刺五加、黄芩、天 冬等。这些野生品种和毒性药材品种属于药品管理法规定，不能在城乡集市 贸易市场出售的范围。但是，对于人工种植的上述品种应当可以上市交易，在具 体的监督管理工作中，对野生保护品种药材进行人工种养的，应报药品监管部门 备案确认。区别情况分别以农副产品对待和实行许可表管理；2 、正确处理 特殊管理品种与一般药材品种的关系。所谓特殊管理品种，是指罂粟壳及2 8 种 毒性药材品种：砒霜、水银、生马前子等。这些品种因为其用途的特殊性，应予 以特殊管理，在经营管理上必须经过特别批准以后方可经营，要将其与一般药材 品种的管理明显区分开来。3 、正确处理城乡贸易市场与中药材专业市场的关系。 药品管理法明确规定：城乡集市贸易市场可以销售中药材，国务院另有规定 的除外( 第二十一条) 。但是这种城乡贸易市场还不是中药材专业市场，不能将 主要从事中药材购销活动的城乡集市贸易市场视为中药材专业市场。 三、关于中药材专业市场存在的主要问题及监管对策的研究 综合前人关于中药材专业市场存在的问题及监管对策，归纳起来主要有：第 一是存在问题方面：1 、管理体制不顺。2 0 世纪9 0 年代形成的医药、卫生、工 商、管委会等部门对中药材专业市场的多头管理模式，造成责任不明、质量难以 控制、市场管理主体不清的复杂局面。各部门都在管，又都不管事，导致阶段性 市场整顿共同参与，日常管理互相扯皮、推诿、放任自流；2 、管理手段滞后。 缺乏严格的管理规定和强有力的管理措施，甚至出现以收取市场管理费取代管 理，以罚款取代管理的现象。无章可循，有章不循的现象时有发生，导致市场内 部管理混乱；3 、管理人员素质不高，管理水平低。专业市场管理者普遍存在素 质较差，跟不上时代的发展，管理方式不配套，无法对市场进行有效监管；4 、 质量管理机构不健全。专业市场内没有设立独立、权威的药材质量检验机构，质 量监管人员严重匮乏。目前，药材质量的日常监督只能靠药品监督管理部门派人 到市场内，倾力死守几千个摊位、上万名购销人员，但仍然是杯水车薪，药材质 量无法保证，国家抽检药材不合格率居高不下；5 、硬件设施严重老化。大部分 中药材专业市场的硬件设施还停留在9 0 年代验收时的水平，交易场所脏乱差， 更谈不上配备现代化的电子商务、物流陪送等设施，不符合市场经济的需要；6 、 经营准入标准没有真正建立。7 、政策导向滞后。8 、舆论导向产生不良影响。 主要的监管对策有：1 、从中药材的特殊属性出发，研究探索特殊的管理办 法。中药材具有农副产品和药品的双重属性，管理者根据其共性和特殊性，找准 切入点，做到管而不死，活而不乱，以监管促规范，以规范促繁荣；2 、制定符 合中药材专业市场实际的法规、政策。1 9 9 5 年国务院有关部门颁布的整顿中 药材专业市场标准，对设立中药材专业市场作了相关规定，发挥了一定的积极 作用。但是，现在市场在发展，形势已有所改变，面对新的形势，往往出现无法 可依；3 、理顺监督管理体制，改进管理方法。目前由药监、工商、卫生、质监、 公安等部门共同参与的市场管理组织，仅适用阶段性的集中整治。在日常监督管 理过程中，必须改革现有的多头管理、事权不清、职责不明、标准不严的管理体 制，建立适合中药材特殊属性和可持续发展目标的科学管理体系，分清部门责任， 实行责任追究制。3 、建立集约化、现代化经营实体。4 、严格准入制度。5 、建 立和完善各项管理制度。6 、打假治劣，诚信经营。 这些对中药材市场方面的研究，并没有作很深入、全面的研究，研究也相对 较为理论化，虽然有个别的调研文章，但也是停留在理论探讨层面。不过，这些 研究还是具有一定的代表性，对完善中药材专业市场的监管具有一定的借鉴意 义。 第三节本研究的基本方法 本研究主要是运用实证研究的方法进行写作。具体步骤如下： 一是典型调查方法。由于清平中药材专业市场的范围较大( 有五场一街) 和 档口较多( 有1 6 0 0 多档口) ，而且，每个场都有其不同的经营范围和发展定为。 例如，h 场主要是经营廉价草药类为主，黎明场主要是以经营药食同源、煲汤料 等为主，清平医药中心主要经营贵稀中药材和保健食品为主。调查难以包罗绝大 部分的调查对象，只能选取有一定代表性的对象进行调查。为此，调查过程主要 是运用典型调查方法，通过对有代表性的个别典型对象的了解和认识，同时，也 对众多被查处的违法案件中选取一些有代表性的案例进行分析和研究，了解清平 中药材专业市场监管中存在的问题。 二是抽样调查方法。选取有代表性的经营场地和典型案例进行典型调查的过 程中，又运用抽样调查的方法，对以上重点经营地段的经营状况、监管情况，以 及各类查处的案件进行采取抽样调查，重点了解药监部门在监管中存在的弊端和 问题。 三是资料收集方法。运用观察法、问卷法与访谈法进行搜集资料。由于调查 对象( 经营者) 具有特殊性，经营者来自五湖四海，文化水平良莠不齐，合作意 识不强，经营的品种、类别及其经营方式等内容进行观察；就经营者对中药材专 业知识和相关法律、法规等知识的了解情况等，采取问卷和访谈的形式进行搜集； 另外，关于该市场的经营状况、经营品种、及经营档口数目和市场发展设想等情 况的收集，主要是通过对市场管理方负责同志的访谈中获取。 四是资料分析方法。在获取一定的资料后，对抽样调查结果进行定量统计的 基础上运用推理、说明和论述等方法进行定性分析，指出药监部门对清平中药材 专业市场监管中的现状，以及出现的一些有代表性的问题和特点，结合监管政策 实施过程中的具体问题，借鉴他山之石探求完善中药材专业市场监管的方法和途 径。 第二章政府对清平中药材专业市场监管的现状 第一节清平中药材专业市场的基本状况 我国中药材流通源远流长，汉代的樟树已设有药摊，北宋太平兴国年间，安 国已形成了以药材为主的庙会。明朝初期，全国已形成4 大中药材集散地，直到 上世纪7 0 年代中，我国也只形成了安国、毫州、樟树、百泉和禹州5 个中药材 市场，7 0 年代末期和8 0 年代初期，又先后出现了广州清平、成都荷花池、广西 玉林、湖南康桥和西安万寿路等新的5 大药市，形成了人们常称的“十大药市 。 8 0 年代后期以来，药材市场超常发展，到1 9 9 4 年，全国已达1 1 7 个回，其中不 少名为中药材市场，实为中西成药、保健品集贸市场。更为严重的是，有的市场 为制售假劣药品提供场所和渠道。中药材专业市场发展过快过滥，一些地方和部 门片面追求自身利益，而人民群众却深受其害。 为了保障人民群众的用药安全、有效，1 9 9 4 年9 月2 9 日国务院下发了国 务院关于进一步加强药品管理工作的紧急通知( 国发 1 9 9 4 5 3 号文) 。紧急通 知中明确指出：“一些地方和部门片面追求自身利益，违反药品管理法规，竞 相开办药品生产、经营企业和药品集贸市场，药品生产经营秩序混乱。”按照紧 急通知的要求，“一部三局 于1 9 9 5 年4 月7 日制定了整顿中药材专业市场 的标准，标准中规定市场严禁销售中西成药及中药炮制饮片等。紧急通知下 发后，“一部三局”联合或分别组织了调查组和检查组，在监察部和新闻单位的 配合下，深入问题较多的省区和中药材市场，与当地政府交换意见，共同研究解 决市场的整顿工作。通过这些工作的开展，扼制了中药材市场的继续盲目发展， 各地相继关闭和取缔了一部分不符合标准的市场，中药材专业市场经销中西成药 的问题也得到了解决。1 9 9 6 年，经“一部三局 共同审批，同意确立了包括广 。张世臣、史字广、李勤，全国中药材专业市场整顿工作回顾，中国药房，1 9 9 7 年第8 卷第3 期 州市清平中药材专业市场在内的全国1 7 个中药材专业市场，关闭和取缔了其他 不符合标准的市场。 一、清平中药材专业市场政府监管的历史沿革 清平中药材专业市场最早期是由荔湾工商分局1 9 7 9 年3 月开办，后经不断 发展壮大，形成了我国颇具影响力的中药材专业市场，是经国务院“一部三局 ( 国家卫生部、国家医药局、国家中医药局、国家工商局) 批准的全国1 7 个中 药材专业市场之一。因其有着特殊的历史背景和优越的地理位置，清平中药材专 业市场一直是华南地区乃至全国中药材物流的重要集散地，为中药材产业的发展 和本地区医药经济的繁荣发挥着重要作用，其影响力遍及我国的港、澳、台地区、 海外的东南亚各国以及美、加、澳洲、新西兰等地，既成为荔湾区乃至广州市的 一个知名品牌，也造就了悠久西关中医中药的地区特色。同时，也是广州市集旅 游、购物、休闲于一体的景点之一，前美国总统尼克松等十多国国家领导人也曾 到清平市场参观。 2 0 多年来，清平中药材专业市场逐步发展壮大，经营面积从建场初期的3 0 0 多平方米发展到目前的1 1 万多平方米，经营业户从最初的1 0 0 多户发展到现在 的1 0 0 0 多户，经营的药材品种达6 0 0 多个，市场年成交总额达1 0 亿元以上，每 年上缴税收超过1 0 0 0 万元，工商管理费超过4 0 0 万元。 清平市场由开办初到一定的时期内，都是在横街小巷设摊经营，随着中药材 流通领域管理的逐步完善，原来的经营条件已不能适应形势的发展。2 0 0 0 年， 荔湾区积极引导清平市场业户逐步入室经营。2 0 0 0 年7 月，广州市药监局将清 平市场划定在清平路、和平西路至六二三路段两侧一线商铺，沙基西后街8 号、 1 2 1 4 号，六二三路g 地块和h 地块的范围内经营。因此，形成了由六二三路 清平中药材专业市场g 、h 场、黎明干果批发商场和清平东干果市场4 个市场， 以及清平街组成“四场一街 的经营格局。圆清平市场由荔源国有资产经营管理 有限公司授权区市场建设管理服务中心( 下称区市场管理中心) 管理。2 0 0 6 年， 随着清平医药中心的建成，清平中药材专业市场形成了“五场一街 的经营格局。 o 关于深入整顿和规范清平中药材专业市场的报告。穗药监通1 2 0 0 2 1 1 4 0 号，2 0 0 2 年7 月 。关于清平中药材专业市场区域范围界定等意见的函，穗药管 2 0 0 0 1 3 号，2 0 0 0 年7 月 一1 4 - 表2 1 ： 清平中药材专业市场档口分布情况统计表 从业人员每年工商 项目 占地面积建筑面积业户数量每年税收 数量管理费 场别 ( 平方米)( 平方米) ( 人)( 万元) ( 人)( 万元) 医药中心 6 9 5 04 0 0 4 15 1 21 0 0 0 多6 0 02 1 0 g 场 1 5 0 06 0 0 04 2 31 0 0 0 多4 0 01 8 0 h 场 9 4 06 0 6 92 9 81 6 0 0 多1 8 08 0 黎明场 1 0 0 01 8 0 02 0 21 6 0 0 多1 0 06 0 东段 1 4 0 04 2 0 01 9 54 0 0 多1 0 05 0 合计 1 0 9 4 05 8 1 1 01 6 3 05 6 0 0 多1 3 8 05 8 0 二、清平中药材专业市场存在的弊端和问题 ( 一) 市场管理体制不完善，管理机构松散 较长时间以来，广州市荔湾区市场建设管理服务中心( 广州市荔湾区人民政 府国有资产局属下的事业单位) ，是清平中药材专业市场的开办者和管理者，下 设市场管理办公室，负责协调管理各场。市场五大块，分别由五个公司具体负责 管理：g 场由广州市侨信实业有限公司管理；h 场由广州市益建城实业有限公司 管理；黎明场由黎明面制品公司管理；清平东段场由广卅i 市长江企业( 集团) 发 展有限公司管理，而清平路面商铺则由荔湾区工商所管理。由于是多头管理、多 层次管理，而且，既是投资者又是管理者，形成了重收费，轻管理的局面。同时， 因为五个管理方属于各自的利益团体，为了各自的利益关系，还出现各自为政、 互相竞争、重复建设等问题。 ( 二) 交通配套设施落后，难以满足物流需要 第一是清平中药材专业市场地处广州市的老城区，位于六- _ - - 路繁忙交通主 干线，又毗邻芳村隧道和内环路的出入口，运输车辆进入市区有所限制，形成交 通不便，且无大型的停车场，难以满足市场经营大进大出装卸药材货物的需求； 第二是经营场地狭小，制约了市场的有序发展。 ( 三) 铺面与仓库不配套，难以监管 清平中药材专业市场内设仓库仅有4 1 0 0 平方米，而清平中药材专业市场的 档口面积比较小( 3 8 平方米居多) ，档口的面积仅能基本满足经营使用，并不 具备仓储功能。经营中药材所需的仓库需求量是比较大的，据该市场管理处的工 作人员称，普通档口所需的仓库大概是1 0 平方米到5 0 平方米，如果经营规模较 大或销量较好的话，可能需要几百平方米的仓库，甚至是更大。如果，按照保守 计算，平均每个档口需要3 0 平方米，整个清平中药材专业市场需要4 万多平方 米的仓库。 设立药材市场的配套仓库须向药监部门报备，离清平中药材专业市场不远的 黄沙金属仓( 4 0 0 0 平方米) 是清平药材市场的配补仓库，是经批准的，药监部 门没有批准其它市场外仓库。因此，清平中药材专业市场合法的配套仓库一共有 8 1 0 0 平方米，距离所需的4 万多平方米的需求，还相差甚远。因此，清平中药 材专业市场的经营者就在市场周边或离市场不远的芳村等地四处自寻仓库，从 而，形成了不少地下自发的仓库。 清平中药材专业市场内的药仓和黄沙金属仓已纳入日常监管，但经营者在外 面自行租用的仓库，则无法监管。按照规定，一般药品经营企业都要通过g s p 认证，对药材仓库在面积、温度、湿度以及“五防 ( 防虫、防尘、防污染、防 霉等) 方面有严格要求。但市场里的档口不是药品经营企业，不需g s p 认证，也 就没有相应的仓储要求。即便如此，药材仓库也应场地清洁、通风，有遮阳、防 潮和防鼠、虫及禽畜的设施，以保护中药材品质。 但是，据笔者调查发现，不少仓库仓储条件相当恶劣，阴暗潮湿，没有规范 的防湿、保温、防虫等设备，容易造成药材霉变生虫，药材质量得不到保证，监 督管理工作难以到位。不少药材仓都是没有间隔的大杂房，通风差，有的药仓内 甚至养了猫狗等宠物。一些散落的药材仓库，更是完全靠自律与诚信经营。同时， 根据中药材的自身特性，需要经常进行翻晒、挑拣、整理。但是，清平中药材专 业市场的配套仓库面积有限，难以适应这些方面的需要。因此，药材的质量就更 难以保证了。 第二节政府对清平中药材专业市场监管的基本状况 一、政府对清平中药材专业市场监管的职责分工 政府对清平中药材专业市场监管主要由药监部门、工商、城管等多个部门， 各部门根据各自的职责分工，各司其职，开展对该清平中药材专业市场的监管。 工商部门主要是对该市场经营户持证经营进行监管，负责经营者营业执照的 行政许可，以及就其核定的经营范围进行日常监管；城管部门主要是负责对该市 场周边的整治，查处市场周边的占道经营和无证经营行为；药监部门主要是负责 对该市场中药材质量的监管。形成了以药监部门为主，其他部门为辅，各部门齐 抓共管的监管方式。 二、政府对清平中药材专业市场监管的基本制度 1 实行相应的市场准入制度。按照有关规定，清平中药材专业市场经营中药 材无需办理药品经营许可证，但为了提高中药材经营者的专业知识，提高法 律意识，对经营者实行相应的市场准入制度。即进入清平中药材专业市场经营业 户实行备案制度，要在清平中药材专业市场经营，首先经营者必须接受相应的培 训( 经广州市医药技能鉴定站培训) ，通过考试取得医药商品( 中药材) 营业 员资格证，再到药监部门备案，然后到工商部门申请办理营业执照。药监部门 通过备案制度，掌握清平中药材专业市场经营业户的档案，实行动态管理。 2 实行日常巡查和检查制度。药监部门安排有中药材专业特长的工作人员负 责该市场的日常监管工作，负责相关政策的宣传贯彻和引导工作，开展日常巡查 检查。在检查中，监管人员认真做好检查记录，对发现的问题予以一一登记，及 时要求当事人整改，同时，视情况通知市场管理方。如发现情节轻微的问题及时 予以纠正，要求经营者进行整改，并做相应的记录；如发现严重的违法经营行为， 将依法予以立案查处；对涉案金额较大、情节较为严重的并触及刑事司法的，将 移送公安部门处理。 3 实行抽样检验制度。为了较好地掌握中药材经营的质量状况，药监部门每 年制定相应的抽样检验的工作方案，有计划地对该市场经营的中药材进行抽样送 药品检验所检验，药品检验部门根据检验情况出具检验报告反馈药监部门， 为监管部门提供客观的检验情况，也为监管执法提供合法的证据。通常在清平中 药材专业市场每年抽样的类别有专项针对性抽样和打假抽样，专项针对性抽样一 般是每年1 0 0 个批次，而打假抽样则没有太严格的数量限制，如果在日常检查中 发现可能是假劣产品的话，则可以进行打假抽样。除此之外，国家食品药品监管 局还会视情况对各个中药材专业市场进行抽检。 据统计，国家药品监督管理局连续几年对1 7 个中药材专业市场销售的中药 材进行抽验结果显示，平均不合格率高达3 0 以上，远远超过其他类别药品的 不合格率。而近几年，当地药监部门对清平中药材专业市场抽验的不合格率也在 1 9 以上，虽合格率高于国家局抽检的结果，但不合格率仍较高，中药材质量问 题仍较为突出。 表2 2 ： 近年来清平中药材专业市场抽检情况统计表 项目 抽